2. Bijlage 1. Rekenkamerrapport externe inhuur gemeente Katwijk (12949)

Rekenkamercommissie Katwijk

Datum: 26 januari 2022

Opdrachtgever: A. van Schaik-van der Wiel, ambtelijk secretaris rekenkamercommissie@katwijk.nl 071 – 406 53 30

Onderzoekers: Job van Meijeren job@necker.nl Pim Steenbergen pim@necker.nl

2

Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke nota .................................................................................................................................................... 5 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 6 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................................. 9 Kaders en afspraken .................................................................................................................................................. 9 Uitvoering en doelrealisatie ..................................................................................................................................... 10 Verantwoording en sturing ...................................................................................................................................... 11 Aan de gemeenteraad .............................................................................................................................................

13 Aan het college van burgemeester en wethouders ................................................................................................. 14 Aan de ambtelijke organisatie ................................................................................................................................. 15 Tenslotte .................................................................................................................................................................. 15 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 16 Nawoord opdrachtgever ...................................................................................................................................... 19 Nota van bevindingen .......................................................................................................................................... 20 1.

Kaders en afspraken .................................................................................................................................... 21 1.1.

Externe inhuur in landelijke context .......................................................................................................... 21

1.2. Doelen, ambities en beleid ........................................................................................................................ 22 1.2.1. Organisatiebreed .................................................................................................................................. 22 1.2.2. Personeel .............................................................................................................................................. 23 1.2.3. Externe inhuur ...................................................................................................................................... 24 1.3. Ontwikkelingen formatie en afbouw externe inhuur................................................................................. 25 1.3.1. Afbouw van externe inhuur in de periode 2018 tot 2020 .................................................................... 25 1.3.2. Recente ontwikkelingen personeelsbeleid en externe inhuur ............................................................. 26 1.4. 2.

Kaderstelling door de raad ........................................................................................................................ 28

Uitvoering en doeltreffendheid ................................................................................................................... 29 2.1. Werkwijze inhuur in de praktijk ................................................................................................................. 29 2.1.1. Uitgangspunten en afwegingskaders beleid in de praktijk ................................................................... 29 2.1.2. Ingebruikname digitale platform DAS .................................................................................................. 30 2.1.3. Inkoop gecentraliseerd ......................................................................................................................... 31 2.1.4. Digitale inkooptoolkit ........................................................................................................................... 32 2.2. Inhuurproces .............................................................................................................................................. 32 2.2.1. Inkoop is centraal aanspreekpunt voor externe inhuur ....................................................................... 32 2.2.2. Inkoop op basis van investeringsagenda .............................................................................................. 33

3

2.2.3. 2.2.4. 2.3.

Recente ontwikkelingen externe inhuur en werving ............................................................................ 33 Mandaatbesluiten ................................................................................................................................ 33 Naleven beleid en afspraken ..................................................................................................................... 34

2.4. Kerncijfers .................................................................................................................................................. 34 2.4.1. Externe inhuur in een landelijke context .............................................................................................. 34 2.4.2. Kerncijfers Gemeente Katwijk .............................................................................................................. 35 2.4.3. Toelichting cijfers inhuur ...................................................................................................................... 36 2.4.4. Categorieën inhuur ............................................................................................................................... 36 2.4.5. Effect corona op externe inhuur........................................................................................................... 37 3.

Verantwoording en sturing ......................................................................................................................... 38 3.1. Verantwoording binnen de organisatie en aan het college....................................................................... 38 3.1.1. Met managementcontract legt management verantwoording af aan college .................................... 38 3.1.2. Rapportages over externe inhuur ......................................................................................................... 39 3.2. Verantwoording aan de gemeenteraad .................................................................................................... 40 3.2.1. Vaste momenten van informatievoorziening ....................................................................................... 40 3.2.2. Actieve raad die informatiebehoefte duidelijk aangeeft ...................................................................... 41 3.2.3. Sturing op inhuur door de raad ............................................................................................................ 43 3.2.4. Verantwoording over inhuur richting de raad ...................................................................................... 43

Bijlage 1.

Bronnen ......................................................................................................................................... 44

Bijlage 2.

Normenkader ................................................................................................................................ 45

4

5

Aanleiding Gemeenten kunnen om verschillende redenen externe capaciteit inhuren, bijvoorbeeld vanwege ziekte, extra werkzaamheden, bestuurlijke prioriteiten of behoefte aan specialistische kennis. Tegelijkertijd brengt de tijdelijke inzet van externen ook kosten met zich mee. De kosten van inhuur van externen in Katwijk bedroegen in 2020 bijvoorbeeld bijna 11 miljoen euro.1 Het is mede daarom van belang dat de inzet van externen bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke doelen en dat het inhuurproces goed is ingericht. Om gemeentelijke doelstellingen te behalen, mede door inzet van externen, moet het inhuurbeleid in het verlengde liggen van het ambitieniveau van het bestuur, de organisatievisie en het personeelsbeleid. Daarnaast helpt inzicht in de aard en omvang van externe inhuur om duidelijk te maken hoe de zaken ervoor staan. Inhuur van externen is ook in Katwijk een onderwerp dat leeft. De gemeente is de afgelopen jaren actief bezig geweest om de inhuur terug te brengen, door externe inhuur om te zetten in tijdelijke of vaste arbeidscontracten. Gelijktijdig waren de kosten van de inhuur in het afgelopen jaar substantieel hoger dan voorgaande jaren.

De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek inzichtelijk maken of de gemeente Katwijk specifiek beleid of aandachtspunten heeft geformuleerd ten aanzien van externe inhuur, of het beleid en de afspraken een goede afweging van belangen faciliteren en of het beleid ook als zodanig wordt nageleefd. Het onderzoek naar externe inhuur vindt plaats in de bredere context van het personeelsbeleid van de gemeente Katwijk. Het personeelsbeleid en de uitvoering van dit beleid kan inzicht bieden in de keuzes die de gemeente wenst te maken op het gebied van externe inhuur.

Doelstelling en vraagstelling Met dit onderzoek geeft de rekenkamercommissie inzicht in het proces en de resultaten van het beleid ten aanzien van externe inhuur in de periode januari 2016 tot december 2020. De hoofdvraag luidt als volgt:

Deze hoofdvraag is uitgewerkt in elf onderzoeksvragen. Met deze onderzoeksvragen, die ingaan op de kaders en afspraken, de uitvoering en doeltreffendheid en de verantwoording en sturing, geven we een antwoord op de gestelde hoofdvraag. De onderzoeksvragen zijn als volgt:

6

Kaders en afspraken

Uitvoering en doeltreffendheid

Verantwoording en sturing

Met de beantwoording van de hoofd- en deelvragen wordt een compleet beeld geschetst voor de gemeenteraad over externe inhuur bij de gemeente Katwijk.

7

Uitvoering van het onderzoek Onderzoeksmethoden Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode september 2021 tot en met november 2021. Het onderzoek begon met een startgesprek met de ambtelijke organisatie. De eerste weken van het onderzoek zijn vervolgens besteed aan de uitvraag en vervolgens de bestudering van documenten. Op latere momenten zijn aanvullende documenten opgevraagd. Er hebben verschillende interviews plaatsgevonden met de meest betrokkenen. Allereerst een interview met de directeur dienstverlening van de gemeente Katwijk. Vervolgens heeft een gesprek plaatsgevonden met de portefeuillehouder vanuit het college: wethouder Nagtegaal. Daarna is een groepsgesprek gevoerd met een viertal clustermanagers van de gemeente uit clusters waar relatief veel inhuur plaatsvindt. Tenslotte is een groepsgesprek gevoerd met medewerkers die vanuit personeelsbeleid, werving, inkoop en financiën betrokken zijn bij sturing en verantwoording op inhuur. Wederhoorprocedure Op 1 december 2021 is de conceptrapportage ter feitenverificatie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Het wederhoor is op 15 december ontvangen en verwerkt. Op 17 december is de volledige rapportage met conclusies en aanbevelingen aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders voor een bestuurlijke reactie. Deze is op 25 januari 2022 ontvangen en integraal opgenomen in deze rapportage.

Op 26 januari 2022 is de definitieve rapportage aangeboden aan de rekenkamercommissie.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen en het naschrift van de opdrachtgever. In het eerste hoofdstuk van de Nota van bevindingen leest u over de geldende kaders en afspraken binnen de gemeente Katwijk op het gebied van externe inhuur. Deze kaders plaatsen we in een bredere context van de organisatieontwikkelingen en het personeelsbeleid. In het tweede hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de uitvoering en de doeltreffendheid van het beleid op het gebied van externe inhuur: hoe vindt inhuur in de praktijk plaats en welke afwegingskaders worden hierbij gehanteerd? In het derde hoofdstuk wordt gekeken naar de verantwoording en sturing op het gebied van externe inhuur. Hierin geven we inzicht in hoe deze sturing vormgegeven is en in hoeverre hierover verantwoording plaatsvindt.

8

In dit hoofdstuk presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen. Dat doen wij op grond van onze observaties zoals opgenomen in de Nota van bevindingen. Hierbij hanteren wij het normenkader (zie bijlage 2 van dit rapport) dat voor dit onderzoek is opgesteld. De conclusies volgen daarom de drie centrale thema’s uit dit onderzoek: kaders en afspraken, uitvoering en doelrealisatie, verantwoording en sturing. De aanbevelingen richten zich op de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de ambtelijke organisatie.

Conclusies Het thema externe inhuur heeft voor de gemeente Katwijk niet aan actualiteit verloren. Integendeel. Voor de organisatie is het een voortdurend gesprek op welke wijze de ambities die het bestuur stelt tot uitvoering gebracht kunnen worden, waarbij externe inhuur vanwege het ontbreken van expertise of capaciteit een belangrijk aandeel van de oplossing is. Het bestuurlijke gesprek over externe inhuur heeft minder actualiteit en wordt mede daardoor ook minder gevoerd dan voorheen. Vaker wordt nu gesproken over de beschikbare financiën in relatie tot de gestelde ambities. Dat is een goede stap op weg naar een fundamenteler gesprek tussen bestuur (college én raad) en organisatie over het ambitieniveau van de gemeente, de hiervoor beschikbare financiën en menskracht in de ambtelijke organisatie en de wijze waarop de gemeentelijke organisatie vanuit personeelsbeleid de ambities wil realiseren.

Binnen het onderzoek komt naar voren dat de kaders en afspraken op het gebied van externe inhuur bezien moeten worden binnen een bredere context van het beleid op het gebied van organisatieontwikkeling, financiën en het personeelsbeleid. De relevante kaders en beleidstukken op dit vlak: • De organisatievisie van de gemeente Katwijk geeft weer hoe de gemeente Katwijk wil werken. De gemeente wil wendbaar en slagvaardig werken, samen met bij inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Deze visie geeft ruimte aan clustermanagers om binnen hun beschikbare formatiebudget mensen aan te nemen of in te huren om de opgaven te realiseren. • De beschikbare financiën zijn ook een kader voor externe inhuur. Vanuit inhuurbudget, budget vanuit vacatureruimte en projectbudget, kan externe inhuur worden bekostigd. • Het recent vernieuwde inkoop- en aanbestedingsbeleid bewaakt de rechtmatigheid van de doorlopen procedure en wet- en regelgeving bij externe inhuur. Dit beleid geeft echter geen kapstok om de doelmatigheid van inhuur in de praktijk te beoordelen en biedt geen afwegingskader om het nut en de noodzaak van externe inhuur te beoordelen. • Een element dat minder is uitgewerkt, is het personeelsbeleid dat inzicht geeft in het werkgeverschap van de gemeente Katwijk. De periodiek herijkte strategische personeelsplanning heeft daar bouwstenen voor, maar fungeert niet als kader.

Wel wordt zichtbaar dat specifiek voor verschillende afdelingen personeelsplannen ten aanzien van werving en opleiding opgesteld worden. • Voor externe inhuur is geen zelfstandig kader vastgesteld en het is ook geen onderdeel van het inkoop- en aanbestedingsbeleid of het personeelsbeleid.

9

Omdat Katwijk een behoorlijke geschiedenis heeft van politiek-bestuurlijk debat over het thema externe inhuur en bijbehorende besluiten, is het zowel binnen het college als de ambtelijke organisatie onderwerp van gesprek. Zo zijn er binnen de organisatie opvattingen over de richting die gewenst is; hierop wordt ook ingezet gepleegd. Het doel van de gemeente is om zoveel mogelijk taken en werkzaamheden met inzet van eigen mensen te doen, waar nodig (vanuit kennis- of capaciteitsbehoefte) kan externe expertise worden ingehuurd. In de praktijk zijn de beleidsmatige ambities echter zo fors en is de werkdruk dusdanig, dat deze richting niet voldoende sturing geeft. De directie stuurt daarom met normen en gerichte interventies op het omlaag brengen van het inhuurpercentage in de organisatie. De gemeenteraad is ambivalent in zijn bepaling van de kaders voor externe inhuur. Er leeft een brede wens om meer te werken op basis van een vaste bezetting, zo is naar voren gekomen uit debatten en besluiten, onder meer rondom financiële taakstellingen over inhuur vervangen voor vast. Tegelijk stelt de gemeenteraad het ambitieniveau dusdanig hoog, dat de bestaande formatie dit niet kan realiseren. Hierdoor is inhuur noodzakelijk, ook door de projectfinanciering die vaak verbonden is aan deze ambities, waardoor middelen incidenteel van aard zijn.

Bovenstaande leidt tot de volgende vier conclusies: 1. Door het ontbreken van een vastgesteld personeelsbeleid zijn er geen visie en uitgangspunten vastgesteld voor de inzet van externe inhuur als onderdeel van het personeelsbeleid en het werkgeverschap van de gemeente Katwijk. 2. Met het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid is de rechtmatige inkoop van externe inhuur procesmatig zorgvuldig geborgd. Het beleid geeft geen afwegingskader voor de afweging of inhuur ook doelmatig is. 3. Er is door de directie een streefnorm vastgesteld voor het terugbrengen van het percentage externe inhuur, waarover met de clustermanagers afspraken zijn gemaakt. Hierop wordt door de directie gestuurd. 4. De raad is met name vanuit zijn budgetrecht kaderstellend (geweest) op het verlagen van de externe inhuur. Tegelijk leidt het ambitieniveau van de raad in combinatie met het beschikbaar stellen van incidentele middelen door de raad, tot een tegengestelde beweging met meer externe inhuur.

De werkwijze van het inhuren van personeel vindt op een zorgvuldige wijze plaats sinds de implementatie van het platform DAS. Hierdoor is de rechtmatigheid geborgd, maar ook is betere sturing en monitoring mogelijk. Zo wordt er momenteel scherper gestuurd op het beëindigen in plaats van het (stilzwijgend) verlengen van overeenkomsten met externen en zijn een aantal externen in vaste dienst gekomen bij de gemeente. De verantwoordelijkheid voor externe inhuur ligt bij de clustermanagers, daarbij geadviseerd door Inkoop en HRM. Er wordt sinds de invoering ook volgens deze werkwijze gewerkt.

10

Aanvullend zijn er afspraken gemaakt over toestemming die de directie moet verlenen aan clustermanagers om boven schaal 10 in te huren. In de praktijk blijkt deze afspraak veelal te worden nagevolgd. In de meeste gevallen wordt de toestemming gegeven. Er wordt ook uitvoering gegeven aan de afspraak om te komen tot een lagere inhuur, waarbij een streefpercentage van 10% is genoemd. De clustermanagers werken in samenwerking met de recruiters aan deze opgave. Met name de clusters waar specifieke inzet wordt gepleegd op opleiding, werving en selectie en promotie, boeken resultaat. Binnen een aantal clusters blijkt het, gegeven de krappe arbeidsmarkt, een op korte termijn moeilijk op te lossen probleem. Dit leidt tot de volgende conclusie: 5. De geldende werkwijze rondom externe inhuur wordt nagevolgd. Ook wordt uitvoering gegeven aan aanvullende afspraken binnen de organisatie. Doordat er geen eenduidigheid is over het beleid en de uitgangspunten van externe inhuur, anders dan ‘het moet minder’, legt dit doel het in de praktijk vaak af tegen het bestuurlijke ambitieniveau. Hierbij is de kleinere vaste formatie dan bij vergelijkbare gemeenten ook een veelgenoemd argument. Deze afwegingen van ambitie versus de benodigde externe inhuur wordt regelmatiger onderwerp van gesprek gemaakt.

Dit is echter pas een eerste stap op weg naar een fundamenteler gesprek tussen bestuur en organisatie over beschikbare capaciteit, middelen en ambitieniveau. Waarbij ook de inzet van externen een element is in dat gesprek. Dit leidt tot de volgende conclusie: 6. Het bestuurlijke ambitieniveau blijkt belangrijker dan het percentage externe inhuur. Het gesprek over het spanningsveld tussen ambitie, middelen en capaciteit wordt in het ambtelijk-bestuurlijke gesprek en in het gesprek tussen college en gemeenteraad nog beperkt gevoerd. Het daadwerkelijke inhuurpercentage van de gemeente Katwijk is in de afgelopen jaren gestegen van 19% in 2017 tot (naar verwachting) 24% in 2021. Met name binnen de opgaven voor het ruimtelijke domein is het percentage inhuur hoog. Dit wordt verklaard door het forse ambitieniveau op dit domein, zoals bijvoorbeeld de woningbouwopgave en de realisatie van Valkenhorst. Er wordt ook fors ingehuurd als tijdelijke invulling van moeilijk vervulbare vacatures. Het is voor de gemeente Katwijk niet eenvoudig om vacatures te vervullen. De invloed van corona is er ook: meer ziektevervanging en de uitvoering van extra werkzaamheden. Hieruit volgt de onderstaande conclusie: 7. De externe inhuur in de gemeente Katwijk is de afgelopen jaren gestegen van 19% in 2017 naar 24% in 2021 (prognose).

De oorzaak hiervoor ligt in het ambitieniveau van de gemeente, de uitdaging om medewerkers te werven en de coronacrisis.

Binnen de organisatie vindt sturing plaats op de cijfers van externe inhuur via de directie en in overleg met de clustermanagers. Per kwartaal wordt deze rapportage in het college besproken. Op de belangrijke hoofdonderwerpen van de personeelsontwikkeling staan in deze rapportage de kengetallen. De rapportage wordt niet meer toegezonden aan de gemeenteraad. Omdat er geen specifieke kaders zijn gesteld ten aanzien van externe inhuur, kunnen we wel concluderen dat de organisatie inzicht geeft, maar dat er geen verantwoording wordt afgelegd. De doelstellingen zijn immers niet bestuurlijk vastgesteld voor dit thema. Desalniettemin is externe inhuur 11

een aandachtspunt dat vanuit de rapportage wordt besproken. De huidige rapportage geeft weinig inzicht in de redenen waarom wordt overgegaan tot inhuur. Dat maakt het gesprek aan de hand van de cijfers niet eenvoudig. Een afwegingskader zou daarbij helpen. De cijfers moeten ook verder worden verdiept, daarom wordt er gewerkt aan een verbetering van de monitoring. 8. Er vindt verantwoording plaats over de externe inhuur via een rapportage aan directie en college. De verantwoording kan worden versterkt met verbeterde cijfers en helderder beleidsuitgangspunten. De gemeenteraad toont zicht betrokken op het thema van externe inhuur en geeft zijn informatiebehoefte duidelijk aan. Op dit moment worden alle budgetafspraken die de raad over externe inhuur heeft gemaakt, uitgevoerd. De raad wordt via de P&C-cyclus geïnformeerd over de stand van zaken van externe inhuur, personeel en organisatie. Het inzicht dat de raad hiermee verwerft is minder uitgebreid dan voorheen. Dit sluit ook aan bij de verminderde informatiebehoefte van de gemeenteraad op dit onderwerp. 9. Verantwoording over externe inhuur aan de gemeenteraad verloopt via de P&C-cyclus. De gemeenteraad heeft op dit moment minder informatiebehoefte op dit thema dan voorheen.

12

Aanbevelingen Op basis van de conclusies komen wij tot de volgende aanbevelingen. Voor de navolgbaarheid van de uitvoering hiervan hebben wij deze geformuleerd voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie.

Externe inhuur is allereerst een onderwerp voor de ambtelijke organisatie en het college. Het gaat namelijk over de uitvoering van de vastgestelde ambities van de raad en de wijze waarop (bedrijfsvoering) deze wordt vormgegeven. Toch start onze aanbeveling bij de gemeenteraad, omdat in onze ogen een heldere visie van de gemeenteraad ook duidelijkheid schept voor college en organisatie om personeelsbeleid en, als uitvloeisel daarvan, externe inhuur vorm te geven. Uit ons onderzoek is helder naar voren gekomen dat de keuze voor externe inhuur veelvuldig wordt gemaakt vanuit de noodzaak om de ambities die de gemeenteraad vaststelt te realiseren. Het gesprek tussen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie over de ambities, de daarvoor beschikbare capaciteit in de vaste formatie en de benodigde inhuur, kan helpen om helderheid te verschaffen wat de raad wenst. Hierbij zijn een aantal elementen van belang. •

•

•

In beginsel geeft de gemeenteraad de budgettaire kaders mee waarbinnen de ambtelijke organisatie de uitvoering kan vormgeven. Hij kan de uitspraak doen dat het aan de organisatie is om vanuit de visie op organisatie en werkgeverschap het personeelsbeleid vorm te geven. De organisatie heeft dan de ruimte om hierbinnen zelf afwegingen te maken over externe inhuur. Indien de gemeenteraad wenst dat ambities vanuit de vaste formatie worden gerealiseerd, moet het gesprek worden gevoerd over de verhouding tussen beschikbare capaciteit en de bestuurlijke ambities. Nu blijkt die laatste belangrijker dan het sturen op inhuur. De gemeenteraad kan het college (en daarmee de organisatie) in dat gesprek vragen om specifieker vast te leggen om welke redenen wordt ingehuurd. Inhuur voor specialistische kennis en inhuur vanwege vacatures zijn minder beïnvloedbaar dan inhuur op projectbasis. De organisatie zoekt daar nu ook al naar mogelijkheden om inhuur te verlagen, maar dit heeft mogelijk wel risico’s tot gevolg. Het bestuurlijke gesprek dat gevoerd moet worden, is welke mate van risico’s (conjunctuur) de raad wenst te dragen voor een ambitie van beperkte inhuur.

1. Maak als raad duidelijk wat je wil ten aanzien van externe inhuur. Geef ruimte om dit vanuit organisatievisie en werkgeverschap binnen de budgettaire kaders in te vullen óf vraag nadere sturing, maar dat vergt dan ook het gesprek over de verhouding tussen ambities en de omvang van de vaste formatie.

13

Een belangrijke ontbrekende schakel is een vastgesteld personeelsbeleid. Er zijn hier veel bouwstenen voor en binnen het college en de directie is er visie op wat de inhoud hiervan moet zijn. Er ligt een organisatievisie die woorden geeft aan de richting van de gemeente Katwijk als werkgever en wat dit vereist van de werknemers. Daarnaast is er een strategische personeelsnotitie die periodiek wordt herijkt. Er zijn voldoende bouwstenen om een stap verder te zetten en dit op te schrijven in een integraal personeelsbeleid. Hiermee wordt vastgelegd hoe de gemeente Katwijk als werkgever zijn personeel wil inzetten. Het thema externe inhuur kan binnen deze context op een goede manier worden geborgd. In dit beleid kunnen de uitgangspunten worden vastgelegd die de organisatie helpen om keuzes te maken. Bovendien kan dit beleid ook een element zijn in het gesprek tussen college en directie over het ambitieniveau en de toerusting van de organisatie om voorbereiding, besluitvorming, uitvoering en leervermogen hierop te organiseren. 2. Geef opdracht aan de ambtelijke organisatie om personeelsbeleid te formuleren en stel dit vast. Maak externe inhuur een onderdeel in dit personeelsbeleid, waarin uitgangspunten en doelen worden vastgesteld. Een onderdeel hiervan kan ook een afwegingskader zijn waarin wordt bepaald hoe en wanneer mag worden ingehuurd.

Maak afspraken over sturing en monitoring met de directie. Vanuit de besparingsopgave en de reorganisatie, is de gemeenteraad in het verleden meer betrokken geweest bij de opgaven van het personeelsbeleid van de gemeente Katwijk dan op dit moment. Het is belangrijk om vanuit het college (en de organisatie) te blijven investeren in deze betrokkenheid van de gemeenteraad. Dat kan bijvoorbeeld door tweemaal per jaar in een themabijeenkomst de gemeenteraad bij te praten over de belangrijke opgaven in de ontwikkeling van de organisatie en het personeelsbeleid van de gemeente. Externe inhuur kan hier een onderdeel van zijn. Op deze manier wordt de gemeenteraad geïnformeerd en legt het college ook verantwoording af over de keuzes die voor het personeelsbeleid worden gemaakt. Het gesprek over de ambities van de gemeente in relatie tot beschikbaarheid en middelen wordt zo ook laagdrempelig gevoerd. Dat leidt in elk geval tot meer begrip en wellicht ook tot meer onderbouwde afwegingen op dit vraagstuk. 3. Leg meer verantwoording af aan de raad over de opgaven van het personeelsbeleid, waar externe inhuur een onderdeel van is. Beleg hiervoor tweemaal per jaar een themabijeenkomst. Logischerwijs zijn de wethouder personeel en organisatie en de gemeentesecretaris de eerst aangewezenen om dit met de gemeenteraad te organiseren.

14

Wij formuleren ook een tweetal aanbevelingen voor de ambtelijke organisatie. Bestuurlijk gezien zijn dit natuurlijk opdrachten van de gemeenteraad aan het college. Omdat deze zich richten op de uitvoering zoals die ligt bij de organisatie, maken we specifiek onderscheid voor deze aanbevelingen om deze ook allereerst aan de organisatie te adresseren. De eerste aanbeveling is het zoeken van het gesprek tussen college en organisatie over capaciteit in relatie tot het ambitieniveau van de organisatie. De schoen van het personeelsbeleid wringt hier, zo komt in de gesprekken en documenten naar voren. Toch bereikt dit gesprek nog onvoldoende de bestuurlijke tafel bij de afweging van nieuwe ambities. Het is onderdeel van het ambtelijk vakmanschap om dit vraagstuk meer structureel bespreekbaar te maken in college- en raadsvoorstellen. Op die manier wordt dit ook een politiek-bestuurlijke afweging en prioritering. Als onderzoekers zien we dit, zoals we de organisatie hebben leren kennen, ook als een logische vervolgstap in de professionalisering van de organisatie. Dit gesprek is op verschillende manieren vanuit de directie en de clustermanagers te entameren. Een belangrijk aanknopingspunt is mogelijk een volgend coalitieakkoord, waarbij de organisatie ook een capaciteitsdoorrekening en uitwerking maakt voor de realisatie van de (nieuwe politieke) ambities in de tijd. 4.

Geef het gesprek over capaciteit en ambitieniveau met het college verder vorm en maak de onderbouwing ook vanuit ambtelijk vakmanschap transparant in college en raadsvoorstellen. Daarnaast zien we, met name zoals dat ook in de gesprekken naar voren is gekomen, dat er al op een goede manier wordt ingezet op personeelsbeleid en vermindering van externe inhuur bij de gemeente Katwijk. Onze laatste aanbeveling kan in die zin ook als een aanmoediging worden gelezen. De cluster gewijze aanpak van het verminderen van inhuur, waarbij ook oog is voor de arbeidsmarktopgave van iedere discipline en de ontwikkeling van leermogelijkheden, werkt goed. Zet deze voort en breidt deze zo mogelijk uit. Belangrijk is om hierbij ook oog te blijven houden voor de voortgang en de resultaten van de afgesproken maatregelen, zodat het geen vrijblijvende exercities worden. Afhankelijk van het ambitieniveau kan worden overwogen om hier meer op in te zetten vanuit het (op te stellen) personeelsbeleid om doelstellingen sneller te realiseren (meer clusters tegelijk). 5. Ga verder met de inzet op verminderen van externe inhuur zoals afgesproken dit jaar. Dat werpt zijn vruchten af. Bewaak de voortgang en resultaten van de afgesproken maatregelen.

Ons advies is om de conclusies en aanbevelingen als gemeenteraad integraal vast te stellen. De gemeenteraad kan de griffie en het college daarbij vragen om de voortgang te bewaken. Een aanbeveling is om hierbij af te spreken dat over anderhalf jaar de raad met een voortgangsbrief wordt geïnformeerd over de uitvoering van de aanbevelingen.

15

Op 25 januari 2022 hebben wij de reactie ontvangen van het College van Burgemeester en Wethouders in het kader van het bestuurlijke wederhoor voor dit rekenkamerrapport. Deze reactie is op de volgende pagina's integraal opgenomen.

16

17

18

Op 25 januari 2022 hebben we bovenstaande brief ontvangen van het college van burgemeester en wethouders met een bestuurlijke reactie op deze rapportage. Als rekenkamer zijn we blij dat het college in algemene zin de conclusies en aanbevelingen onderschrijft en ook voornemens is om met de aanbevelingen aan de slag te gaan en hierover nader met de gemeenteraad te spreken. Het college gaat in zijn zienswijze in op een drietal conclusies die in haar ogen enige nuance behoeven. Ten behoeve van het gesprek in de gemeenteraad geven we daar nog een korte reflectie op. Het college geeft allereerst aan dat er Personeelsbeleid is, maar dat dit niet gericht is op inhuur. Onze bevinding is dat specifiek personeelsbeleid in zijn algemeenheid niet is aangetroffen. Wel zijn er bouwstenen zoals een organisatievisie, een periodieke strategische personeelsplanning vanuit HR en afdelingsplannen. Het is goed dat het college het Personeelsbeleid in 2022 wil herijken. In gesprekken is aangegeven dat gemeente Katwijk wil gaan werken met een striktere definitie voor externe inhuur, waardoor ook het percentage naar beneden wordt bijgesteld. Wij hebben hier in onze bevindingen ook een opmerking over opgenomen (pag. 40). De onderzoekers zijn vanzelfsprekend uitgegaan van de tijdens het onderzoek geldende definitie en cijfers.

Nu het college stelt dat zij vanaf heden werkt met een andere definitie voor externe inhuur lijkt het ons raadzaam dat de gemeenteraad vraagt om een nadere toelichting op deze definitie, de hieruit volgende wijzigingen en de gerealiseerde inhuurcijfers over 2021. Terecht geeft het college aan dat de formatie van de gemeente Katwijk onder het gemiddelde zit van vergelijkbare gemeenten. Vanuit onze bevindingen (pag. 34) is dit een belangrijk argument voor onze eerste aanbeveling aan de gemeenteraad om samen met college en ambtelijke organisatie het gesprek te voeren over de ambities in relatie tot de beschikbare ambtelijke capaciteit en middelen. Rekenkamercommissie Katwijk 26 januari 2022

19

20

In dit hoofdstuk brengen we in kaart hoe het personeelsbeleid en de inhuur van externen er in de gemeente Katwijk uitzien. Ten eerste schetsen we enkele landelijke ontwikkelingen op het gebied van externe inhuur. Vervolgens geven we inzicht in de gestelde doelen, ambities en het beleid. Hiervoor hanteren we een trechtermodel: van het overkoepelend beleid voor de organisatie naar personeelsbeleid en vervolgens specifiek over externe inhuur. In de volgende paragraaf gaan we specifiek in op de kaders en afspraken op het gebied van de afbouw van de externe inhuur. Ten slotte geven we inzicht in de kaderstellende rol van de raad. Daarmee geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen:

Het inhuren van externen is voor veel gemeenten noodzakelijk om de juiste kennis en kunde aan boord te krijgen, om capaciteitsproblemen te ondervangen en om wendbaar te blijven als organisatie. Gemeenten hebben de laatste jaren steeds meer taken en verantwoordelijkheden gekregen. De complexiteit van de daarbij horende vraagstukken lijkt de laatste jaren alleen maar toe te nemen, zeker wanneer het gaat om het sociaal domein, duurzaamheid en digitalisering. Daar komt bij dat gemeenten beperkte financiële middelen tot hun beschikking hebben en daardoor welbewust om moeten gaan met het aantrekken, afstoten en inhuren van personeel. Het inhuren van externen is daarin een onmisbaar onderdeel. Wanneer we kijken naar wat gemeenten besteden aan de inhuur van externen, dan zien we dat in 2020 gemiddeld 18 procent van de loonsom besteed werd aan externe inhuur.2 Dat is een percentage dat de laatste jaren, met een kleine schommeling tussen de 16 en 20 procent, redelijk stabiel is.3 Veel gemeenten zijn echter ook van mening dat het aandeel van de loonsom dat naar de inhuur van externen gaat te groot is. 70 procent van de gemeenten stelt de omvang van de kosten voor externe inhuur terug te willen dringen.4 Naast dat externe inhuur geld kost, kan de inhuur van externen echter ook geld besparen.

Doordat de gemeente personeel met specialistische kennis niet in dienst hoeft te nemen en op tijdelijke basis kan laten werken, ontstaat er een kostenbesparing. Naast dat externe inhuur kosten kan besparen, is het ook een belangrijk instrument in het oplossen van complexe gemeentelijke vraagstukken. In het inhuren van externen is het daarom altijd zoeken naar een evenwicht tussen de

21

hoge kosten die het met zich meebrengt en de mogelijke kostenbesparing ten opzichte van een dienstverband. Daarom is het inhuren van externen voor veel gemeenteraden een onderwerp waar moeilijk grip op te krijgen is. Ook in de gemeente Katwijk is de inhuur van externen een thema dat leeft binnen de gemeenteraad.

In het coalitieakkoord geeft de meerderheid van de gemeenteraad aan dat de gemeente, in het licht van een uitdagende en onzekere financiële situatie, zorgvuldig met financiële middelen om wil gaan. Hier hoort bij dat de gemeente efficiënter wil gaan werken, taken wil schrappen of soberder uitvoeren.5 Om organisatiebreed uitwerking te geven aan bovenstaande doelen, is de organisatie in 2019 gestart met een organisatie ontwikkeltraject aan de hand van een nieuwe organisatievisie. Aanleiding hiervoor is de observatie van de gemeente dat de overheid een terugtrekkende beweging maakt en inwoners een steeds grotere rol spelen bij het regelen van zaken in hun leefomgeving en bij plan- en beleidsvorming. De gemeente ambieert een wendbare en slagvaardige organisatie te zijn waarbinnen medewerkers zich flexibel opstellen en efficiënt in kunnen spelen op vragen uit de samenleving. Doelen en ambities die uit deze nieuwe organisatievisie voortkomen zijn: meer opgavegericht en integraal werken, degelijke en efficiënte uitvoering van wettelijke taken, binnen de door de raad gegeven financiële kaders en het ontwikkelen van een organisatie waarin mensen zich prettig voelen en de ruimte krijgen zelf initiatieven te nemen en zich te ontwikkelen.6

Uitwerking organisatievisie Om de organisatievisie intern vorm te geven, is de interne aansturing van de organisatie gewijzigd en is er een nieuw directiemodel ingevoerd. Het model heeft een platte organisatie met twee managementlagen. De eerste laag is de directie, bestaande uit de gemeentesecretaris en drie directeuren, namelijk een directeur inclusieve samenleving, een directeur leefbaarheid en een directeur dienstverlening. De tweede managementlaag bevat twaalf inhoudelijke clusters en vier ondersteunende units. Binnen het model staat integraal en opgavegericht samenwerken in een platte organisatie centraal. De sturing op operationeel niveau ligt volledig bij de clustermanagers. Zij beheren de budgetten, op basis van ‘geïnformeerd vertrouwen’. Directie en college geven de clustermanagers de vrijheid en het vertrouwen om naar eigen inzicht hun taken uit te voeren en middelen te beheren (binnen de gestelde kaders). Zo kunnen clustermanagers dus zelf besluiten als zij over wil gaan tot het inhuren van extern personeel.

Gesprekspartners geven aan dat de nieuwe organisatievisie en het directiemodel in de praktijk goed functioneren. Ook is er meer vertrouwen ontstaan tussen raad, college en ambtelijke organisatie. De gemeente Katwijk heeft qua organisatiecultuur een geschiedenis van een kleinere gemeente met een

22

familiaire structuur. Door groeiambities, grote beleidsinhoudelijke opgaven en veel nieuwe medewerkers, is de organisatiecultuur aan het veranderen. Organisatiebreed is het doel om de positieve kanten van de familiaire cultuur te behouden en daarnaast de professionaliteit van de organisatie door te ontwikkelen. De stevige ontwikkeling van de organisatie wordt onder meer zichtbaar in het feit dat 80 procent van het management bestaat uit nieuwe mensen die korter dan 1,5 jaar op hun positie zitten. Momenteel is de organisatie in ontwikkeling en lopen er op het gebied van bedrijfsvoering ambtelijk een drietal trajecten die ook raakvlakken hebben met ontwikkelingen op het gebied van personeel: visie op dienstverlening, formalisatie van de I-visie en het traject samenhang in bedrijfsvoering. Naast deze drie trajecten streven de afdelingen die zich bezighouden met bedrijfsvoering ernaar om in processen meer aan de voorkant betrokken te zijn en minder de focus te leggen op control. Ten aanzien van externe inhuur houdt dit in dat bedrijfsvoering betrokken kan zijn bij het maken van afwegingen en hierover kan adviseren. Gesprekspartners geven aan dat bij de doorontwikkeling van het strategische personeelsbeleid aansluiting bij deze trajecten relevant is.

In gesprekken met medewerkers komt naar voren dat in de afgelopen jaren het aantal taken voor de gemeente toenam als gevolg van autonome ontwikkelingen zoals groei van het aantal inwoners, woningen, uitkeringsgerechtigden, wegen en groen. Aanvullend ontstonden er meer gemeentelijke taken door bijvoorbeeld de decentralisaties in het sociaal domein en de voorbereidingen op de Omgevingswet. Bij dit alles heeft de gemeente Katwijk een fors ambitieniveau. Er zijn veel bestuurlijke plannen om tot stand te brengen, die veel vergen van de ambtelijke organisatie. Deze context van ambities speelt in relatie tot externe inhuur, in alle gesprekken een belangrijke rol.

De omvang van het personeelsbestand van de gemeente Katwijk is in het afgelopen decennium meermaals onderdeel geweest van de aandacht van de gemeenteraad. In het kader van de bezuinigingsoperatie ‘Scherp aan de wind’ heeft de gemeente in 2012 besloten om 50 fte te bezuinigen. Enkele jaren later, in 2017, bleek dat de gemeente mede door deze bezuiniging qua personeel krap in het jasje zat en de werkdruk hoog was. Met de beschikbare loonsom, was de ambtelijke organisatie niet meer in staat om de taken goed uit te voeren. Eén en ander betekende dat meer geïnvesteerd werd in de organisatie om de kwaliteit van de organisatie en beschikbaarheid van toegerust personeel te verbeteren. Specifiek personeelsbeleid in zijn algemeenheid hebben wij niet aangetroffen. Het beleid ten aanzien van het personeel bestaat uit een aantal bouwstenen. Allereerst is er de eerdergenoemde 'organisatievisie' van waaruit de directie en het middenmanagement werken. Vanuit HR wordt er tweejaarlijks een analyse opgeleverd waarin de ontwikkelingen op het gebied van strategisch personeelsbeleid omschreven worden. De maatschappelijke ontwikkelingen rondom de gemeente worden hierin toegelicht en vervolgens wordt omschreven welke implicaties dit heeft voor het personeelsbeleid. Dit document wordt besproken in de directie en geeft voeding aan gesprekken in het overleg met het

23

middenmanagement. Doelen en ambities uit het laatste document uit 2019 die hierin naar voren komen zijn:7 • • • • •

Van aanbodgericht naar vraaggericht werken: samenwerken en netwerken centraal stellen om deskundigheid die binnen de organisatie schaars is naar binnen te halen. Resultaatgericht werken: invoeren van resultaatafspraken en werkplannen ondersteund door een verbeterde en efficiëntere P&C-cyclus. Beter afstemmen van de personeelscapaciteit in relatie tot hoeveelheid werk en bestuurlijke ambities. Rolverdeling tussen lijn en bedrijfsvoering beter in beeld brengen: hierbij wordt genoemd dat er prioriteit gegeven moet worden aan het proces rondom externe inhuur en de P-monitor. Ontwikkeling van het zijn en blijven van een aantrekkelijke werkgever ('boeien en binden'): reactie geven op de hoge uitstroom door pensionering en krappe arbeidsmarkt en werving van nieuwe clustermanagers.

Gesprekspartners geven aan dat er op het gebied van doelen en ambities met betrekking tot het personeel, er regelmatig overleg is tussen het college en de ambtelijke organisatie. De intensiteit van deze overleggen en de rapportage erover is ten opzichte van voorgaande jaren wat afgenomen. Er is vertrouwen in de koers zoals deze is ingezet en uitwerkt, zo concluderen onze gesprekspartners. Het bestuur (raad en college) geeft als gevolg daarvan de directie meer ruimte om haar werkzaamheden in de aansturing van de organisatie vorm te geven.

Binnen de gemeente is de algemene doelstelling om het werk binnen de organisatie zo veel mogelijk uit te voeren met vaste medewerkers. Daarnaast is er wel een bewuste keuze gemaakt om te blijven werken met een flexibele schil. Deze flexibele schil is in de gemeente Katwijk bedoeld om te sturen in de capaciteitsbehoefte (meer en minder personeel is afhankelijk van de – hoeveelheid – vraag aan de organisatie). Daarnaast is de flexibele schil bedoeld om specifieke expertise in te huren die niet continu nodig is in de organisatie.8 Buiten deze flexibele schil maakt de gemeente gebruik van inhuur bij de gesloten systemen (zoals oproepkrachten bij het team Afvalinzameling) en inhuur bij de investeringsprojecten waarbij specifieke kwaliteiten worden ingehuurd.9 Doelen en ambities op het gebied van externe inhuur worden toegelicht in het inkoop- en aanbestedingsbeleid dat in 2021 is vastgesteld. In het beleid staan kaders en uitgangspunten voor inkoop en aanbesteding en is gebaseerd op het VNG-model Inkoop -en aanbestedingsbeleid. In het beleid staan de volgende algemene doelstellingen geformuleerd: •

24

Doelmatig inkopen: zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed. De beste prijs/kwaliteitverhouding staat centraal.

• • • •

Rechtmatig inkopen: de gemeente leeft daartoe de bepalingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid na en de bestaande wet- en regelgeving, waaronder de Europese Aanbestedingswet. Het creëren van een eenduidige en transparante werkwijze binnen de gemeente Katwijk door het hanteren van heldere procedures door de gemeentelijke organisaties. Een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn. Het beperken van zowel juridische als financiële risico's.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn algemene uitgangspunten geformuleerd die ook van toepassing zijn op externe inhuur. Ook is een alinea besteed aan externe inhuur. Deze alinea is vooral gericht op rechtmatigheid en beschrijft de praktische gang van zaken bij externe inhuur. Het beleidsdocument geeft geen inzicht in de doelen en ambities en geen visie ten aanzien van externe inhuur. Zodoende is niet direct zichtbaar welke uitgangspunten de gemeente Katwijk op strategisch niveau hanteert op het gebied van externe inhuur. Vanuit het beleid geredeneerd ontbreekt het daarmee aan handvatten voor de manier waarop de gemeente om wil gaan met de verhouding tussen inhuur en de vaste formatie, voor welke doelen de gemeente inhuur wil gebruiken en op welke manier inhuur kan bijdragen aan de realisatie daarvan. Het beleid geeft geen kapstok om de doelmatigheid van inhuur in de praktijk te kunnen beoordelen. In de gesprekken komen een aantal elementen en zienswijzen naar voren over hoe er naar externe inhuur gekeken wordt of gekeken zou moeten worden. Een visie die regelmatig naar voren is gebracht, is dat het aan de organisatie is om te bepalen hoe ambities worden waargemaakt en waar het aan het bestuur is om het wat van de ambitie te bepalen.

In die visie is externe inhuur slechts een resultante van het ambitieniveau, de mogelijkheden om kennis en kunde op vaste formatie te verwerven en de noodzaak om aanvullend via inhuur de formatie te versterken. Het kan helpen om dit als uitgangspunt expliciet te maken.

Door de eerder geschetste toename van taken, ziektepercentage binnen specifieke onderdelen en uitstroom in 2017, heeft de gemeente op verschillende momenten keuzes gemaakt om personeel in te huren. De gemeente was genoodzaakt om in te huren, omdat een deel van het takenpakket niet meer door eigen personeel opgepakt kon worden.10 In reactie op deze ontwikkelingen heeft het college in de Kadernota van 2018 een voorstel opgenomen voor een formatie-uitbreiding van 47 fte (à 3 miljoen euro). De raad was kritisch op dit voorstel en heeft moties en amendementen ingezet om sturing te houden. Dit leidde ertoe dat de raad uiteindelijk 1 miljoen euro beschikbaar stelde voor formatieuitbreiding en onderbouwing en monitoring van deze formatie verlangde.

25

Om de kosten van de formatie-uitbreiding te financieren, stelde het college voor om de externe inhuur af te bouwen. Hierbij was de insteek om voor € 1,2 miljoen aan ingehuurde formatie om te zetten naar vast personeel.11 Het omzetten van externe inhuur naar vast personeel moest gefaseerd plaats gaan vinden tussen 2018 en 2020.12 Het college geeft in de Kadernota 2018 een aantal redenen waarom het wenselijk is om de externe inhuur af te bouwen: • • • •

De financiële omvang van inhuur was te groot geworden. (7,4% van de totale loonsom in 2017). Op de meeste plekken brengt de inhuur hogere kosten met zich mee dan de vaste krachten. De omvang van de inhuur was zodanig groot, dat de gemeente problemen kreeg bij de aansturing. De beheersrisico's werden te groot door de doorlopende wisselingen van extern personeel in de projecten. Continuïteit en kennis worden door de omzetting van inhuur naar vaste formatie beter in de organisatie behouden.13

Het gewijzigde voorstel is door de gemeenteraad aangenomen en in uitvoering genomen door college en organisatie. In de periode daarna is de gemeenteraad periodiek geïnformeerd over de ontwikkeling van het personeelsbeleid, waaronder externe inhuur.

Gedurende deze periode van afbouw van de externe inhuur en versterking van de bestaande organisatie verschoof de aandacht naar de organisatieontwikkeling als geheel. Eerder is geschetst welke visie de nieuwe gemeentesecretaris hiervoor heeft neergelegd. Het gevolg was dat er meer aandacht kwam in de organisatie voor het personeelsbeleid als geheel. Er werd ingezet op recruitment, en de wisselingen in het management kregen vorm. In 2020 komt vanuit de noodzaak tot besparingen opnieuw het personeelsbeleid op tafel van college en gemeenteraad. In de Notitie bezuinigingen meerjarenperspectief 2021-2025 wordt toegelicht dat de ingezette organisatieontwikkeling nog niet de gewenste effecten op het gebied van personeelsbeleid heeft bereikt.14 De verwachte vrijval van formatie voor nieuwe of intensivering van taken is nog niet gerealiseerd. Er wordt toegelicht dat de vrijval geabsorbeerd is door knelpunten in de bestaande personeelsbegroting. Op korte termijn gaat de gemeente inzetten op het ontwikkelen van de huidige medewerkers en nadere inzet op strategische personeelsplanning. In de notitie constateert de gemeente opnieuw dat er binnen de gemeente onvoldoende formatie beschikbaar is om te werken aan alle opgaven. Ten aanzien van de doelstellingen en ambities binnen

26

deze opgaven is nadere prioritering noodzakelijk. Vanuit de organisatie wordt hierbij in gesprekken aangegeven dat de formatie van de gemeente kleiner is dan bij vergelijkbare gemeenten. De notitie voor besparingen noemt een tweetal bezuinigingen die raakvlakken hebben met formatie:15 • •

De structurele bezuinigingsmaatregel G3 trap op trap af van € 100.000 vanaf 2022; Diverse incidentele intensiveringen welke taakstellend voor het P-budget zijn, zijn opgenomen voor 2022 à € 238.680.

Bij de bespreking van de bezuinigingsnotitie wijzigt de raad het voorstel middels indiening van een amendement, in met een taakstellende bezuiniging op personeelsformatie/inhuur. Het beslispunt uit dit amendement luidt: Verruiming bezuiniging op de budgetten voor de personeelsformatie/externe inhuur (200.000 euro structureel) vanaf 2023.16 In de begroting 2022 wordt toegelicht dat bovenstaande bezuinigingen voor een groot deel gerealiseerd zijn en de onderstaande bedragen nog opgenomen zijn in stelpost 12.17 Binnen deze stelpost wordt geen onderscheid gemaakt tussen reguliere formatie en inhuur. Jaar

2022

2023

2024

2025

Resterende besparing

111.000

75.000

57.000

57.000

Tabel: In begroting 2022 genoemde openstaande besparingen op het personeelsbudget inclusief inhuur

Gesprekspartners geven aan dat voor een aantal clusters geldt dat de inhuur in de afgelopen periode verminderd is, hierop is concreet gestuurd door de clustermanagers. Het is gelukt om een aantal externe medewerkers in vaste dienst te nemen. Deze ontwikkelingen worden zichtbaar binnen de clusters Beleid Sociale Leefomgeving en Projecten, Programma’s en Opgaven en Planmatig Beheer. Voor de clusters Financiën en Vergunningen, Toezicht en Handhaving, geldt dat er stappen zijn gezet om de externe inhuur te verminderen maar hiervoor is een lange adem nodig; de eerste resultaten worden in 2021 en 2022 zichtbaar. Voor de clusters Beleid Fysieke Leefomgeving en de Wijkteams geldt dat er momenteel de grootste uitdagingen zijn. Voor deze beleidsvelden geldt een grote schaarste op de arbeidsmarkt door grote ruimtelijke opgaven en een grote druk op het omlaag brengen van wachtlijsten binnen de jeugdzorg in gemeenten.

27

De bedrijfsvoering van een gemeente wordt in beginsel door de gemeentesecretaris, in opdracht van de gemeenteraad en het college vormgegeven. Voor personeelsbeleid geldt dit ook in belangrijke mate, het betreft uitvoering die binnen de budgettaire kaders van de gemeenteraad moet plaatsvinden. De gemeenteraad is daarmee in beginsel niet betrokken bij vraagstukken over de formatie en externe inhuur van de gemeente, zolang dit rechtmatig en binnen het budget valt zoals de gemeenteraad dat heeft vastgesteld. In de gemeente Katwijk is het gesprek over externe inhuur met de gemeenteraad in de afgelopen periode een aantal malen gevoerd. De aanleiding voor dit gesprek was steeds de beschikbare personeelsbudgetten in relatie tot het ambitieniveau van de gemeente. De raad heeft daarbij diverse malen, soms ook op voorstel van het college, kaderstellende uitspraken gedaan. Soms hadden deze betrekking op het budget, maar de raad heeft ook inhoudelijk uitspraak gedaan dat het de wens is om inhuur zoveel mogelijk om te zetten in vaste formatie. Uit de raadsdebatten en besluiten komt naar voren dat de gemeenteraad een breed gedragen wens heeft om te werken met minder personeel op basis van inhuur en meer op basis van vaste formatie.

Voor de raad zijn hierbij twee overwegingen van belang: minder inhuur en meer vaste medewerkers leidt tot lagere uitvoeringskosten en minder inhuur binnen de organisatie leidt tot een betere organisatie met vaste en betrokken medewerkers. Deze kaderstellende uitspraken zijn vormgegeven aan de hand van besprekingen van voorstellen in het kader van besparingen of ambities en via moties en amendementen. Door de raad is er geen algemeen beleidskader voor personeel of inhuur vastgesteld op voorstel van het college. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid zoals dit in 2021 is herzien, is door het college vastgesteld, de raad is hierover bij vaststelling geïnformeerd. De gemeenteraad spreekt ook aan de hand van andere ambities over de inzet van personeel, bijvoorbeeld bij het beschikbaar stellen van middelen voor de woonopgave van de gemeente Katwijk wordt het gesprek gevoerd over de benodigde extra inzet van middelen om de ambitie met externe inhuur mogelijk te maken. Uit de gesprekken komt naar voren dat de gemeenteraad ambities vaststelt die niet binnen de huidige formatie kunnen worden gerealiseerd. Extra middelen kunnen hiervoor ruimte geven, maar het huidige personeel is daarvoor niet beschikbaar. Als het personeel niet beschikbaar is, zal de gemeente over moeten gaan op externe inhuur.

Hierin wordt een tegenstelling zichtbaar: enerzijds heeft de raad extra ambities waarvoor ingehuurd moet worden en anderzijds ziet de raad graag dat het inhuurpercentage daalt. Deze tegenstelling wordt in de praktijk zichtbaar doordat voor extra ambities vaak incidenteel geld ingezet wordt waarmee de gemeente geen vaste medewerkers in dienst kan nemen. Gesprekspartners geven aan dat in zijn algemeenheid specifieke budgetafspraken met de raad ten aanzien van inhuur die eerder centraal stonden, nu in mindere mate onderwerp van gesprek zijn. Recente moties over budgetverlaging op het gebied van externe inhuur krijgen binnen de raad op dit moment geen meerderheid.

28

In dit hoofdstuk staan de uitvoering en de doeltreffendheid van het inhuurproces centraal. We schetsen hoe dit proces in de praktijk verloopt en in hoeverre de vastgestelde afspraken en het beleid worden nageleefd. Ook geven we inzicht in de belangrijkste kerncijfers van inhuur binnen de gemeente en gaan we na in hoeverre de coronacrisis effect heeft gehad op de externe inhuur. Daarmee geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen:

Gesprekspartners geven aan dat binnen de gemeente de definitie voor inhuur nog wel eens anders omschreven wordt. Er werd door de gemeente Katwijk niet een eenduidige, transparante definitie gehanteerd. Zo werden externe krachten soms als inhuur beschouwd. Dat is niet in alle gevallen terecht, zoals bij inlening zonder winstoogmerk (bijvoorbeeld sociale werkvoorziening) of het afnemen van diensten (bijvoorbeeld systeembeheer). Dat leidde mogelijk tot een vertekend beeld in de vergelijking met andere gemeenten. Omdat het onderscheid tussen inhuur en niet-inhuur soms lastig is te maken voor gemeenten, was er op landelijk niveau geen sprake van uniformiteit. Daarom publiceerde het A&Ofonds in augustus 2021 de 'handreiking externe inhuur' die de definitie van inhuur uitgebreid toelicht. Gesprekspartners geven aan dat volgens deze definitie voor Katwijk een correctie moet plaatsvinden over het inhuurcijfer van 2020 met 3 procentpunt (25% i.p.v. 28%). In de gesprekken komt ook naar voren dat de ambtelijke beleidslijn is dat werk binnen de ambtelijke organisatie met eigen mensen uitgevoerd wordt. Daarnaast is er een realiteitsbesef binnen zowel de raad als de organisatie dat dit niet altijd mogelijk en wenselijk is. Er is gesproken over een aantal aanvullende kaders ten opzichte van het huidige beleid.

Voorbeelden hiervan zijn dat inhuur in principe een tijdelijke oplossing is voor maximaal zes maanden en het bepalen van een streefpercentage van maximale inhuur. De vaststelling van deze norm ten aanzien van het streefpercentage is niet gedocumenteerd, in de begroting 202218 wordt hier wel impliciet naar verwezen.

29

Binnen de gemeente zijn beleidsinhoudelijke afwegingen in de opgaven leidend. De condities van de opgaven bepalen de personele ruimte die de gemeente heeft. Indien dit niet toereikend is en ambities wel behaald dienen te worden, is de gemeente in sommige gevallen genoodzaakt om in te huren. Hierbij is een belangrijk uitgangspunt dat de uitvoering binnen de vastgestelde budgettaire kaders blijft. Er worden verschillende oorzaken genoemd waarom er binnen de gemeente gekozen wordt om over te gaan tot inhuur: toename ambities, krapte in de arbeidsmarkt, hoge uitstroom van eigen medewerkers, en gebrek aan expertise op bepaalde beleidsvelden. Specifiek ten aanzien van de huidige situatie valt op dat het langdurig ziekteverzuim mede door corona ook hoger is dan normaal en er voor de gemeente extra werkzaamheden zijn ontstaan om verschillende coronamaatregelen uit te voeren. Binnen de genoemde oorzaken is het overgaan tot externe inhuur een reactie op negatieve ontwikkelingen. Gesprekpartners geven aan dat er ten aanzien van inhuur in sommige gevallen ook bewust gekozen wordt om gebruik te maken van externe inhuur; dit wordt dan bestempeld als een keuze vanuit het positieve. Dit is aan de orde bij een unieke of tijdgebonden opgave/project of bij een vraag naar specialistische kennis.

In de gesprekken is ook naar voren gekomen dat de positie van de gemeente Katwijk vanuit het verleden niet altijd positief is. Dit maakt dat soms extra inspanningen moesten en moeten worden verricht om personeel voor de gemeente te winnen. Inmiddels zijn stappen gezet om het imago van de gemeente als werkgever op te vijzelen. Uit gesprekken en documenten komt naar voren dat de gemeente in de toekomst meer aandacht wil besteden aan strategische personeelsplanning. Op basis hiervan wordt er tegen nieuwe ambities ook vaker nee gezegd. Er is meer aandacht voor personeelsopbouw, pensionering en ontwikkelmogelijkheden. Zo wordt er soms gekozen om meer te anticiperen, bijvoorbeeld iemand alvast tijdelijk in dienst te nemen in verband met een aankomende pensionering.