15. Bijlage 1. Beleidskader gebruik woonruimte (2790675) (versie 15 februari 2022)
Tekst van het document
Het vraagstuk dat gepaard gaat met de invoering van een opkoopbescherming is een ander vraagstuk dan dat gepaard gaat met de verschillende vormen van gebruik en wijziging van de woningvoorraad (paragrafen 3.2 en 3.3). Maar omdat de Wet opkoopbescherming in feite een aanvulling is op de Huisvestingswet en de vergunningplicht die eruit
35
voortkomt net als bij de verschillende vormen van gebruik en wijziging van woonruimte een vergunning op grond van de Huisvestingswet is, ligt het voor de hand deze vraagstukken in samenhang te behandelen. In een lokale Huisvestingsverordening, die volgt op de vaststelling van dit beleidskader, wordt de vergunningplicht voor al deze onderdelen opgenomen.
Ten behoeve van de opkoopbescherming moet wel een onderbouwing komen welk deel van de woningvoorraad voor dit doel vergunningplichtig wordt gemaakt. Deze onderbouwing hoort onderdeel te zijn van de besluitvorming over de huisvestingsverordening. Het belangrijkste criterium om het vergunningplichtige deel van woningvoorraad te bepalen is de prijsgrens van dit deel. Onder een bepaalde koopprijs of WOZwaarde zou de vergunningplicht dan moeten gelden. Het ligt voor de hand om met deze prijsgrens een significant deel van de woningvoorraad te beschermen, om zo de huishoudens die de gevolgen van de schaarste aan woonruimte sterk ervaren, te helpen. Dat betreft niet alleen starters op de koopwoningmarkt, maar ook bestaande woningeigenaren die graag zouden willen doorstromen naar een gezinswoning. Om ook modale gezinswoningen te beschermen tegen beleggers moet bij het huidige prijspeil voor een tussenwoning van 130 m2 dan ook gedacht worden aan een prijsgrens rond de 500.000 Euro.
is gemaakt voor tijdelijke verhuur van maximaal een jaar, die pas mag plaatsvinden nadat de eigenaar er zelf minimaal een jaar gewoond heeft. Tenslotte wordt er een uitzondering gemaakt voor woonruimte die onlosmakelijk deel uitmaakt van een winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte.
Het opkopen van een woning om deze te verhuren is niet toegestaan, behalve in geval van wettelijke uitzonderingen. Opkoopbescherming is tijdelijke maatregel en zal gelden voor woningen tot een bepaalde prijsgrens. Niet toegestaan
Tenslotte is het van belang om te onderstrepen dat in de wet reeds enkele uitzonderingen op de opkoopbescherming zijn opgenomen. In deze uitzonderingssituaties moet de vergunning om de betreffende woning te verhuren verleend worden. Zodoende mag een woning nog wel gekocht worden om deze te verhuren aan een kind of familielid (met een bloed- of aanverwantschap in de eerste of tweede graad). Een andere uitzondering
36
Vormen van gebruik Kamerverhuur
Beschikbaarheid
Betaalbaarheid
Omgeving / leefbaarheid
Uitgangspunt
Kan voorzien in de behoefte aan zeer goedkope woonruimte bij bepaalde kwetsbare doelgroepen zoals uitstroom Jeugdzorg en beschermd wonen.
Kamers voor kwetsbare doelgroepen zijn alleen zinvol als deze een zeer lage huur hebben. Veelal hebben personen uit deze doelgroep een zeer laag inkomen.
Bij kamerverhuur aan kwetsbare doelgroepen door een instelling wordt verwacht dat er een zekere mate van begeleiding/beheer is om evt. overlast tegen te gaan.
Niet toestaan, uitzondering voor kamerverhuur aan bepaalde kwetsbare doelgroepen.
Woningdelen
Woningdelen zorgt voor beschikbaarheid van woonruimte voor alleenstaanden.
Woningdelen kan gezien worden als alternatief voor jongeren die ouderlijk huis willen verlaten en nog geen zelfstandige woonruimte kunnen betalen.
Door het gemeenschappelijke karakter van woningdelen in tegenstelling tot kamerverhuur is de kans op overlast kleiner.
Toestaan met vergunning, maximaal 4 personen.
Inwonen / hospitaverhuur
Door inwoning worden woningen beter benut.
Inwoning kan gezien worden als alternatief voor jongeren die het ouderlijk huis willen verlaten en nog geen zelfstandige woonruimte kunnen betalen.
Door de aanwezigheid van hoofdbewoners is de kans op overlast gering.
Toestaan, geen vergunning nodig bij 1 of 2 inwoners. Bij j 3 of 4 inwoners is wel vergunning nodig.
Bed & Breakfast
Doordat Bed & Breakfast alleen gesitueerd is in een woning die bewoond wordt, gaat dit niet zozeer ten koste van de beschikbaarheid.
Bed & Breakfast is voor veel woningeigenaren een (bij)verdienmodel dat de prijzen van woningen op geschikte locaties opdrijft.
Door de aanwezigheid van hoofdbewoners is de kans op overlast gering.
Toestaan zonder vergunning, wel registratienummer en meldplicht.
VakantieVerhuur
Doordat vakantieverhuur alleen kan plaatsvinden in een woning die bewoond wordt, gaat dit niet zozeer ten koste van de beschikbaarheid.
Vakantieverhuur is voor veel woningeigenaren een (bij)verdienmodel dat de prijzen van woningen op geschikte locaties opdrijft.
Door de afwezigheid van hoofdbewoners ten tijde van de verhuur is de kans op overlast een aandachtspunt.
Toestaan voor maximaal 60 dagen per jaar zonder vergunning, wel registratienummer en meldplicht.
Permanente toeristische verhuur
Een woning die permanent toeristisch verhuurd wordt, is niet langer beschikbaar voor woningzoekenden.
Permanente toeristische verhuur is een verdienmodel dat de prijzen van woningen op geschikte locaties opdrijft.
Door de afwezigheid van hoofdbewoners en de continue aanwezigheid van toeristen is de kans op overlast groot.
Niet toestaan.
37
Vormen van gebruik Short stay
Beschikbaarheid
Betaalbaarheid
Omgeving / leefbaarheid
Uitgangspunt
Door short stay verhuur is een woning niet langer beschikbaar voor een regulier huishouden. Anderzijds is er een beperkte behoefte aan deze vorm.
Een woning die short stay verhuurd wordt heeft in de regel een hogere huurprijs dan een woning die regulier verhuurd wordt.
De regelmatige mutaties die met short stay gepaard gaan zijn van negatieve invloed op de omgeving.
Toestaan met vergunning, waarbij het aantal vergunningen beperkt wordt.
Tweede woning
Een woning die als tweede woning wordt gebruikt, is niet langer beschikbaar voor een huishouden dat woonruimte zoekt.
Het gebruik van woningen als tweede woning vergroot de schaarste en drijft daarmee de prijzen op.
Omdat tweede woningen voor langere perioden niet gebruikt worden zijn deze van negatieve invloed op de omgeving.
Niet toestaan.
Woningvorming
Het creëren van woonruimte door middel van woningvorming vergroot de beschikbaarheid van woonruimte.
Als woningvorming slechts leidt tot kleine, maar dure woonruimten zijn woningzoekenden daar niet bij gebaat.
Het creëren van meerdere, kleine woningen kan van negatieve invloed zijn op de directe omgeving.
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht.
Splitsing
Het creëren van woonruimte door middel van splitsing vergroot de beschikbaarheid van woonruimte.
Als splitsing slechts leidt tot kleine, maar dure woonruimten zijn woningzoekenden daar niet bij gebaat.
Het creëren van meerdere, kleine woningen kan van negatieve invloed zijn op de directe omgeving.
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht.
Samenvoeging
Het samenvoegen van twee of meerdere woningen tot één woning gaat ten koste van de beschikbaarheid.
Het samenvoegen van twee of meerdere woningen leidt tot één duurdere woning.
Het herstellen van een eerdere splitsing van woningen zal in de regel van positieve invloed op de directe omgeving zijn.
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht.
Opkoopbescherming
Het tegengaan van buy-to-let komt ten gunste van de beschikbaarheid van koopwoningen voor woningzoekenden.
Het tegengaan van buy-to-let voorkomt dat woningzoekenden zijn aangewezen op dure particuliere huurwoningen.
Het aantal mutaties dat met huurwoningen gepaard gaat wordt hiermee verminderd en zal van positieve invloed op de directe omgeving zijn.
Tegengaan van buy-to-let door invoering van opkoopbescherming.
Tabel 2: Overzicht beleidsuitgangspunten voor vormen van gebruik
38
4. Juridisch kader In het voorgaande hoofdstuk zijn de beleidsuitgangspunten geformuleerd voor de diverse vormen van gebruik. Daarbij is ook ingegaan op bestaande regelgeving op grond van de bestemmingsplannen en de mogelijkheden voor regelgeving op grond van een huisvestingsverordening. In dit komende hoofdstuk zal stapsgewijs worden aangegeven hoe we het beleid willen vastleggen. Een eerste stap is het kijken naar de huidige regelgeving op basis van de bestemmingsplannen. Een tweede stap die daarna kan worden gemaakt is het bepalen voor welke vormen van gebruik de huisvestingsverordening ingezet kan worden.
4.1
Huisvestingsverordening naast bestemmingsplannen
4.2
Bestemmingsplannen
4.3
Huisvestingsverordening
39
4.1 Huisvestingsverordening naast bestemmingsplannen Het gebruik van woonruimte wordt tot op heden geregeld in de bestemmingsplannen. Dit kan dienen als basis als het gaat om het vertalen van het gewenste beleid naar regelgeving. Over bepaalde vormen van gebruik zijn de bestemmingsplannen al duidelijk. In de praktijk lopen we echter in toenemende mate tegen vormen van gebruik aan, waar de bestemmingsplannen niet adequaat in voorzien. Wanneer men meer specifieke regelgeving voor het gebruik en wijzigen van woonruimte wil vastleggen, dan zou dat vragen om wijziging van de bestemmingsplannen. Het ligt dan voor de hand om te werken met een zogeheten paraplubestemmingsplan, dat voor het gehele grondgebied van de gemeente geldt en waarin specifieke onderwerpen geadresseerd kunnen worden. Er zijn voorbeelden van gemeenten die deze werkwijze hebben toegepast, bijvoorbeeld door het beleid voor woningsplitsing of onzelfstandige bewoning planologisch vast te leggen.
samenvoeging, woningvorming en splitsing. Met name gemeenten met een sterke druk op de woningmarkt en daarmee ook met een toenemende schaal van het afwijkend gebruik van woonruimte geven invulling aan dit tweede deel van hun huisvestingsverordening.
We zien ook dat de wetgever op dit gebied actief is door de afgelopen jaren nieuwe mogelijkheden op te nemen in de Huisvestingswet. Afgelopen jaar trad een aanvulling op de Huisvestingswet in werking waarmee toeristische verhuur gereguleerd kan worden. En met ingang van 2022 is de mogelijkheid tot het invoeren van een opkoopbescherming in de Huisvestingswet opgenomen. Waar voor verschillende vormen van gebruik in zekere mate nog een keuze is om regelgeving vast te leggen in een (paraplu)bestemmingsplan of wel in een huisvestingsverordening, geldt voor de recente mogelijkheden uit de Huisvestingswet, dat deze uitsluitend in een huisvestingsverordening een lokale uitwerking kunnen krijgen. Het is daardoor niet langer zinvol om het opstellen van een huisvestingsverordening te vermijden en regelgeving uitsluitend in bestemmingsplannen vast te leggen.
Daarentegen zien we in andere gemeenten met name de opkomst van het gebruik van de huisvestingsverordening om het gebruik van woonruimte te reguleren. Veel gemeenten beschikken al over een huisvestingsverordening voor hun regels omtrent woonruimteverdeling, oftewel het toewijzen van sociale huurwoningen middels een zogeheten huisvestingsvergunning. Een huisvestingsverordening kan echter ook uitgebreid worden met een deel dat regels bevat over het zogeheten woonruimtevoorraadbeheer. Naast de mogelijkheid van een huisvestingsvergunningplicht voor (sociale) huurwoningen, biedt de Huisvestingswet namelijk ook de mogelijkheid van het in een huisvestingsverordening uitwerken van een vergunningplicht voor het wijzigen van de woonruimtevoorraad, door onttrekking, omzetting,
40
4.2 Bestemmingsplannen Een eerste stap naar een volledig instrumentarium is het bepalen wat er reeds in bestemmingsplannen in vastgelegd en welke vormen van gebruik er in de bestemmingplannen niet of onvolledig zijn vastgelegd. Daarbij speelt ook dat de verschillende bestemmingsplannen op een aantal punten onderling van elkaar verschillen. Hierdoor wordt duidelijk voor welke vormen van gebruik we kunnen voortborduren op de regelgeving zoals vastgelegd in de bestemmingsplannen en voor welke vormen van gebruik aanvullende regelgeving in een huisvestingsverordening nodig is.
4.2.1
Definitie van woning
4.2.2
Onzelfstandige bewoning
4.2.3
Toeristische verhuur
4.2.4
Short stay
4.2.5
Tweede woning
4.2.6
Woningvorming, splitsing en samenvoeging
41
4.2.1 Definitie van woning Allereerst is van belang dat in de bestemmingsplannen in de gemeente consequent eenzelfde definitie van het begrip woning is gehanteerd. In principe is in de inleidende bepalingen van alle bestemmingsplannen vastgelegd dat een woning “een complex van ruimten [is], dat blijkens zijn indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van niet meer dan één afzonderlijk huishouden; onder woning wordt mede een zorgwoning begrepen”. Door deze definitie is het gebruik van een woning duidelijk afgebakend. Dat mag uitsluitend door één afzonderlijk huishouden. Een huishouden is in principe een alleenstaande of een stel, met of zonder kinderen. Ter vergelijking: vier jongeren die een woning met elkaar delen vormen samen geen huishouden, maar worden gezien als vier afzonderlijke huishoudens. De mate van verbondenheid tussen de bewoners en de mate van continuïteit in de samenstelling is bij hen veel beperkter dan bij bijvoorbeeld een gezin. Door het hanteren van de strikte definitie van woning kan gesteld worden dat de meeste afwijkende vormen van gebruik niet passen binnen het bestemmingsplan. Veel vormen van gebruik wijken af van de definitie van woning en zijn zo bezien strijdig met het bepaalde in het bestemmingsplan.
Anderzijds ontbreekt het in bepaalde gevallen aan meer specifieke bepalingen in de bestemmingsplannen en biedt uitsluitend de definitie van woning te weinig houvast om situaties te beoordelen of handhavend op te treden.
42
4.2.2 Onzelfstandige bewoning Om te voorzien in gevallen van onzelfstandige bewoning is in de bestemmingsplannen het begrip kamerverhuurbedrijf uitgewerkt. Het woord kamerverhuurbedrijf suggereert overigens dat het bedrijven zijn die kamers verhuren, maar dat kunnen net zo goed particulieren zijn. De definitie van kamerverhuurbedrijf wordt consequent in de bestemmingsplannen binnen de gemeente gehanteerd: “een samenstel van verblijfsruimten, uitsluitend of mede bestemd of gebruikt om daarin anderen dan aan de rechthebbende en de personen behorende tot diens huishouden, woonverblijf, niet in de zin van zelfstandige woongelegenheid, te verschaffen, al dan niet met gehele of gedeeltelijke verzorging. Een en ander kan onder meer blijken uit het feit dat voor de kamers afzonderlijk huur wordt berekend en/of betaald en elke kamer zelfstandig wordt bewoond, waarbij al dan niet sprake is van enkele gemeenschappelijke voorzieningen.”
Deze definitie sluit goed aan bij wat in hoofdstuk 3 is onderscheiden als kamerverhuur. Vervolgens is in de bestemmingsplannen bepaald dat het in gebruik nemen van een woning of een deel van de woning als een kamerverhuurbedrijf niet is toegestaan. De bestemmingsplannen houden kamergewijze verhuur van woonruimte dus actief tegen. Wanneer een eigenaar woonruimte desondanks toch kamergewijs zou willen verhuren zou deze een aanvraag voor een omgevingsvergunning moeten indienen voor het afwijken van het bestemmingsplan. In de praktijk worden dergelijke aanvragen vrijwel niet gedaan.
In dit beleidskader maken we een onderscheid tussen kamerverhuur en woningdelen. Het woningdelen op basis van een zogeheten friendscontract wijkt op een aantal punten af van kamerverhuur. Als we situaties van woningdelen moeten beoordelen aan de hand van bovenstaande definitie van kamerverhuurbedrijf, dan lijkt woningdelen te vallen onder de eerste volzin van de definitie. De tweede volzin van de definitie lijkt daarentegen niet van toepassing bij woningdelen. Bij woningdelen wordt immers niet voor de kamers afzonderlijk huur betaald, maar betalen de woningdelers met elkaar één huurbedrag voor de gehele woning. Maar wanneer we van oordeel zijn dat woningdelen valt onder de definitie van kamerverhuurbedrijf in de bestemmingsplannen, dan zal voor elke situatie door middel van een omgevingsvergunning een ontheffing voor het strijdig gebruik moeten worden aangevraagd.
Tenslotte voorzien de bestemmingsplannen in de mogelijkheid voor inwonen. In aanvulling op de definitie van kamerverhuurbedrijf wordt in de bestemmingsplannen gesteld dat daar niet onder valt: “de verhuur van één of twee kamers door de bewoner of eigenaar/bewoner van een woning aan niet meer dan in totaal vier personen, dit mits de gezamenlijke woonvloeroppervlakte niet meer bedraagt dan 30% van het totale woonvloeroppervlakte van de woning, zulks met een maximum van 40 m².” Als de kamers en oppervlakte aanwezig zijn, kan iemand dus tot en met vier personen laten inwonen, oftewel 1 of 2 kamers verhuren, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning benodigd is. Een belangrijk onderscheid met kamerverhuur en woningdelen, blijft wel dat bij alleen van inwoning sprake
43
kan zijn wanneer de hoofdbewoner zelf ook in de betreffende woning woonachtig is.
De vrij ruime bepaling met betrekking tot inwoning uit de bestemmingsplannen biedt ook een geitenpaadje om meerdere personen een woning te laten delen. Wanneer een eigenaar een woning aan bijvoorbeeld 3 personen wil verhuren, die geen huishouden vormen, maar de woning willen delen, dan kan één van de personen de hoofdbewoner worden en vervolgens de andere personen laten inwonen. Deze situatie valt dan binnen de uitzondering die op de definitie van kamerverhuurbedrijf is gemaakt. Het aanvragen van een omgevingsvergunning is zodoende niet nodig.
De conclusie is dat de bestemmingsplannen kamergewijze verhuur tegenhouden. Anderzijds houden de bestemmingsplannen door de vrij ruime definitie van kamerverhuur het zogeheten woningdelen ook tegen. Om woningdelen mogelijk te maken zal afgeweken moeten worden van het bestemmingsplan en daarvoor is per situatie een omgevingsvergunning noodzakelijk. Tenslotte is het wel mogelijk voor een bewoner om meerdere personen te laten inwonen. Voor situaties van inwonen is daarom geen omgevingsvergunning nodig. De bestemmingsplannen liggen grotendeels in lijn met de beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd in hoofdstuk 3. In paragraaf 4.3 zal verder uitgewerkt worden in hoeverre door middel van de huisvestingsverordening de laatste onduidelijkheden ondervangen kunnen worden.
44
4.2.3 Toeristische verhuur Enkele bestemmingsplannen voorzien ook in het gebruik van woonruimte voor toeristische verhuur. In deze bestemmingsplannen worden daarbij de begrippen bed & breakfast en pension onderscheiden. Bed & breakfast is in de bestemmingsplannen Katwijk aan Zee en Katwijk aan den Rijn opgenomen. Pension is alleen in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee uitgewerkt. In andere bestemmingsplannen zoals voor Rijnsburg en Valkenburg is de mogelijkheid tot gedeeltelijk gebruik van een woning als bed & breakfast niet opgenomen. Daarnaast is het begrip bed & breakfast in het bestemmingsplan voor Katwijk aan Zee meer gedetailleerd omschreven dan in het bestemmingsplan Katwijk aan den Rijn en gelden verschillende de voorwaarden voor bed & breakfast in deze twee bestemmingsplannen.
Bed & breakfast wordt in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee omschreven als “een woning, waarin het wisselend publiek op kleine schaal tegen vergoeding voor een korte periode - variërend van 1 of 2 nachten tot circa 2 weken achtereen - recreatief verblijft, waarbij al dan niet ontbijt wordt verstrekt, zonder exploitatie van zaalaccommodatie, mits niet meer dan één of twee kamers door de bewoner of eigenaar van een woning aan niet meer dan in totaal vier personen worden verhuurd”. Het bestemmingsplan Katwijk aan Zee geeft daarmee een duidelijke afbakening van het gebruik van woonruimte als bed & breakfast. En hoewel het niet ondubbelzinnig uit bovenstaande definitie blijkt, is van belang dat het gebruik als bed & breakfast ondergeschikt is aan de woonfunctie. Een woning blijft dus primair bedoeld voor bewoning door een huishouden en wordt permanent bewoond. De bewoner of bewoners kunnen vervolgens één of twee kamers als bed & breakfast aanbieden.
In het bestemmingsplan Katwijk aan den Rijn is de definitie van bed & breakfast minder specifiek omschreven, namelijk als “een woning, waarin op kleine schaal tegen vergoeding nachtverblijf al dan niet met ontbijt wordt verstrekt, zonder exploitatie van zaalaccommodatie”. In de bestemmingsomschrijving en gebruiksregels voor “Wonen” wordt daar vervolgens aan toegevoegd dat maximaal 3 kamers ten behoeve van een bed & breakfast kunnen worden gebruikt. Een bed & breakfast mag in Katwijk aan den Rijn dus iets groter zijn dan in Katwijk aan Zee. En in andere delen van de gemeenten bestaat de mogelijkheid van een bed & breakfast juist niet.
Daarnaast bestaat er nog de mogelijkheid van een pension, dat alleen in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee is opgenomen. Een pension is daarin omschreven als “een gebouw, waarin het wisselend publiek op kleine schaal tegen vergoeding voor een korte periode - variërend van 1 of 2 nachten tot circa 2 weken achtereen - recreatief verblijft, waarbij tijdens het verblijf bijbehorende dienstverlening plaatsvindt, zonder exploitatie van zaalaccommodatie en/of kamerverhuur.” Het voornaamste verschil tussen een pension en een bed & breakfast is dat bij een pension geen maximumaantal kamers of bedden is bepaald, waardoor het gehele gebouw voor dit toeristisch verblijf aangeboden kan worden en er zodoende geen vaste bewoner hoeft te zijn. De woonfunctie verdwijnt bij een pension. Met een pension wordt dus gedoeld op de situatie die in hoofdstuk 3 is omschreven als permanente toeristische verhuur van de gehele woning.
Het bestemmingsplan Katwijk aan Zee biedt de mogelijkheid om in afwijking van de bestemming wonen een pension toe te staan. Er moet weliswaar een omgevingsvergunning voor worden aangevraagd, maar er
45
bestaat dus een mogelijkheid om zogenaamd binnenplans af te wijken voor het gebruik van een woning als pension. In de overige bestemmingsplannen van de gemeente wordt deze mogelijkheid niet gegeven.
Als het gaat om zogeheten vakantieverhuur bieden de bestemmingsplannen geen houvast. Bij een strikte benadering van de definitie van woning, waarin wordt gesteld dat deze uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, impliceert het woord “uitsluitend” dat vakantieverhuur niet mogelijk is, zelfs niet voor één dag. In de praktijk is het echter complex om daarop toe te zien en voornamelijk een vraagstuk in hoeverre vakantieverhuur moet worden toegestaan dan wel worden tegengegaan. Aangezien de bestemmingsplannen onvoldoende duidelijkheid bieden, is op dit punt een aanvulling op de regelgeving gewenst. In de huisvestingsverordening kan een maximumaantal dagen worden opgenomen om deze wijze van gebruik te begrenzen.
Als het gaat om permanente toeristische verhuur is het andersom. De onttrekking van woonruimte voor permanente toeristische verhuur is niet gewenst en de bestemmingsplannen bieden daar ook geen mogelijkheid toe, behalve het bestemmingsplan Katwijk aan Zee, dat een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid kent voor een zogeheten pension. En als het gaat om zogeheten vakantieverhuur bieden de bestemmingsplannen onvoldoende houvast. In paragraaf 4.3 zal verder uitgewerkt worden hoe in de huisvestingsverordening invulling kan worden gegeven aan de mogelijkheden op basis van de nieuwe Wet toeristische verhuur en daarmee de beleidsuitgangspunten uit hoofdstuk 3 op een aantal punten beter in regelgeving vast te leggen.
De conclusie is dat de vormen van toeristische verhuur wisselend in de bestemmingsplannen zijn geregeld. Bestemmingsplan Katwijk aan Zee is een goed voorbeeld als het gaat om bed & breakfast. De mogelijkheid is er, maar er gelden ook duidelijk voorwaarden. Deze mogelijkheid en voorwaarden mogen voor heel Katwijk gelden, alleen is het in andere delen van de gemeente niet in de bestemmingsplannen opgenomen. Daar ligt nog een opgave.
46
4.2.4 Short stay Short stay is geen begrip dat in de bestemmingsplannen voorkomt. Voor het beoordelen van short stay op grond van de bestemmingsplannen moet daarom worden teruggevallen op de begripsbepaling voor woning. En zolang er sprake is het gebruik van een woning voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden wordt voldaan aan de definitie van woning. Er zijn geen bepalingen die toezien op de duur van de huisvesting. Zo bezien is short stay op grond van de bestemmingsplannen toegestaan. Anderzijds is er jurisprudentie waarin is bepaald dat short stay door het ontbreken van een mate van continuïteit niet als een vorm van wonen kan worden gezien, maar in feite een vorm van kortdurend verblijf, oftewel logies is. Om duidelijkheid te scheppen en om te kunnen sturen op deze vorm van gebruik zal het opgenomen moeten worden in de huisvestingsverordening.
47
4.2.5 Tweede woning Het gebruik van een woning als tweede woning wordt eveneens niet specifiek in de bestemmingsplannen benoemd. Dus ook voor deze vorm van gebruik moet worden teruggevallen op de begripsbepaling van woning. Als iemand een woning koopt voor uitsluitend zijn vakanties, dan is er geen sprake van huisvesting, maar van recreatief gebruik. Zodoende is er sprake van strijdigheid met het bestemmingsplan. Er is dus een mogelijkheid om op grond van het bestemmingsplan op te treden tegen deze vorm van verblijf, al kleeft daar ook een aantal onzekerheden aan. We zien met name in Zeeland dat kustgemeenten deze vorm van gebruik door middel van de huisvestingsverordening succesvol aan banden weten te leggen. Ook voor Katwijk is het daarom relevant om deze vorm van gebruik in de huisvestingsverordening op te nemen en zo gericht deze vorm van tegen te kunnen gaan, voor het geval dat op grond van het bestemmingsplan onvoldoende kan.
48
4.2.6 Woningvorming, splitsing en samenvoeging In paragraaf 3.3 is reeds uitvoerig stilgestaan bij het onderscheid tussen woningvorming en splitsing. Woningvorming is een begrip op grond van de Huisvestingswet. In de bestemmingsplannen komt het begrip woningvorming niet voor. Men heeft het binnen de planologie in de regel over splitsing en dat kan duiden op zowel het bouwkundig als het kadastraal splitsen. Binnen de gemeente is woningsplitsing uitsluitend in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee opgenomen als een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Elders in de gemeente ligt splitsing dan ook minder voor de hand.
De wijze waarop de voorwaarden voor woningsplitsing in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee zijn opgesteld, is overigens niet eenduidig als het gaat om het oppervlaktecriterium dat in het betreffende artikel is opgenomen. Er is bepaald dat “het aantal woonruimten maximaal drie bedraagt bij een woning met een inhoud van meer dan 500 m3” en dat “het aantal woonruimten maximaal twee bedraagt bij een woning met een inhoud van minder dan 500 m3 en de gebruiksvloeroppervlakte per woonruimte minimaal 60 m2 bedraagt”. Door deze formulering geldt er bij een splitsing naar drie woonruimten, geen minimumvereiste oppervlakte voor de ontstane woonruimten en bij een splitsing naar twee woonruimte juist wel. Echter zou bij splitsing naar drie woningen voorkomen moeten worden dat er zeer kleine woningen ontstaan. Een minimumvereiste oppervlakte zou in alle gevallen moeten gelden.
huisvestingsverordening ook gewenst. Naast dat we stringent willen zijn bij woningsplitsing, liggen er kansen om door woningsplitsing extra woningen te creëren. Het ligt daarom voor de hand om ook woningvorming en -splitsing nader uit te werken in de huisvestingsverordening. Daarmee kan goed gestuurd worden op het type woonruimte waar behoefte aan is door een duidelijke ondergrens te stellen aan de omvang van woonruimte. Er zal wel een discrepantie blijven bestaan tussen woningvorming en -splitsing op grond van de huisvestingsverordening en splitsing op grond van de bestemmingsplannen. Wanneer woningvorming -en splitsing onder voorwaarden wordt toegestaan in de huisvestingsverordening, wordt daar in de meeste bestemmingsplannen niet in voorzien. Er valt dan ook niet te ontkomen aan de noodzaak tot een aanvraag van zowel een splitsingsvergunning als een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (nog even los van de noodzaak tot een omgevingsvergunning voor het bouwkundig wijzigen van de woning).
Het samenvoegen van woningen is tenslotte ook een vorm van wijziging waar de bestemmingsplannen niet in voorzien. Om een eerdere splitsing ongedaan te maken door de betreffende woningen weer samen te voegen, zal een omgevingsvergunning nodig zijn.
Om te voldoen aan de beleidsuitgangspunten voor deze vormen van wijziging van de woonruimtevoorraad is nadere regelgeving in de
49
4.3 Huisvestingsverordening In de vorige paragraaf is geconcludeerd dat op grond van de bestemmingsplannen niet alle regelgeving in lijn is met de beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd in hoofdstuk 3. Eerder is al de conclusie getrokken dat het opstellen van een huisvestingsverordening noodzakelijk is om de regelgeving uit de bestemmingsplannen aan te vullen. Op die manier moet volledig dekkende regelgeving ontstaan, waarbij de bestemmingsplannen en de huisvestingsverordening in samenhang alle benodigde regelgeving bevatten. In deze paragraaf worden de verschillende vormen van gebruik en wijziging van woonruimte opnieuw afgelopen en wordt aangegeven wat per vorm nodig is bij het opstellen van de huisvestingsverordening.
4.3.1.
Vergunningenstelsel op grond van de Huisvestingswet
4.3.2
Onzelfstandige bewoning
4.3.3
Toeristische verhuur
4.3.4
Short stay
4.3.5
Tweede woning
4.3.6
Woningvorming, splitsing en samenvoeging
4.3.7
Opkoopbescherming
50
4.3.1 Vergunningenstelsel op grond van de Huisvestingswet De Huisvestingswet kent een duidelijk onderscheid tussen een deel dat gaat over woonruimteverdeling en een deel dat gaat over het beheer van de woonruimtevoorraad, ook wel woonruimtevoorraadbeheer. Alle regelgeving op het gebied van woonruimteverdeling, oftewel de regelgeving met betrekking tot de toewijzing van sociale huurwoningen, is vastgelegd in de regionale Huisvestingsverordening Holland Rijnland. Dit beleidskader ziet niet toe op woonruimteverdeling, maar op woonruimtevoorraadbeheer en de recente onderwerpen die aan de Huisvestingswet zijn toegevoegd, te weten toeristische verhuur en opkoopbescherming. Overigens kan er een lokale huisvestingsverordening naast de hierboven genoemde regionale huisvestingsverordening bestaan. Het onderscheid tussen woonruimteverdeling (regionale verordening) en woonruimtevoorraadbeheer (lokale verordening) blijft daarbij helder afgebakend.
De Huisvestingswet onderscheidt vervolgens vijf vormen van wijziging van de woonruimtevoorraad, die een gemeente in een verordening vergunningplichtig kan stellen. Deze vormen zijn: -
woonruimte onttrekken aan de bestemming tot bewoning; zelfstandige woonruimte omzetten in onzelfstandige woonruimte; woonruimte samenvoegen met andere woonruimte; woonruimte verbouwen tot twee of meer woonruimten (woningvorming); en woonruimte splitsen in appartementsrechten.
Wanneer één of meerdere van deze vormen in de huisvestingsverordening zijn vastgelegd, is het niet toegestaan om zonder vergunning de betreffende wijziging door te voeren. Op deze manier kan de gemeente sturen op de vormen van wijziging. De vergunningplicht leidt er overigens niet toe dat alles mogelijk wordt gemaakt. De vergunningplicht kan ook zodanig worden ingericht dat een bepaalde vorm van wijziging feitelijk niet wordt toegestaan of dat een bepaalde vorm van gebruik juist wordt gestimuleerd door het - onder bepaalde voorwaarden - vergunningvrij te maken.
In diverse verordeningen wordt voor de naam van de vergunning gekoppeld aan de soort wijziging. Zodoende spreekt men over respectievelijk een onttrekkingsvergunning, omzettingsvergunning, samenvoegingsvergunning, woningvormingsvergunning en splitsingsvergunning. Inmiddels zijn er ook gemeenten die deze wat omslachtige naamgeving hebben losgelaten en spreken van een voorraadvergunning in het geval van onttrekking, omzetting, samenvoeging of woningvorming. In enkele gevallen wordt voor splitsing nog wel de term splitsingsvergunning aangehouden. Maar ook een vergunning voor splitsing op grond van de Huisvestingswet zou onder het begrip voorraadvergunning geschaard kunnen worden.
Lange tijd was de Huisvestingswet vrij beknopt. De vijf bovengenoemde vormen hadden geen verdere uitwerking in de wet. Om ongewenste vormen van gebruik van woonruimte tegen te gaan, ontstonden er met name in de grote steden omvangrijke huisvestingsverordeningen. Zo werden vormen van toeristische verhuur in veel verordeningen geschaard onder onttrekking van woonruimte. Omdat deze manier van werken tegen een aantal belemmeringen aanliep is afgelopen jaar een uitbreiding van
51
de Huisvestingswet gekomen specifiek voor vormen van toeristische verhuur. Op grond hiervan kunnen vormen van toeristische verhuur vergunningplichtig gemaakt worden, maar kunnen ook andere wijzen van regulering worden toegepast, zoals het voeren van een registratienummer, een meldingsplicht en een maximumaantal dagen.
Vanaf 1 januari 2022 treedt wederom een uitbreiding van de Huisvestingswet in werking en die betreft de mogelijkheid tot het invoeren van een opkoopbescherming. Om dit als gemeente te kunnen invoeren, dient dit opgenomen te worden in de lokale huisvestingsverordening. In de verordening wordt een deel van de woonruimtevoorraad aangewezen dat zonder vergunning niet verhuurd mag worden. Deze mogelijkheid ziet dus niet zozeer toe op een afwijkende vorm van gebruik van woonruimte, maar meer op het al dan niet mogen verhuren. Het is hiermee niet langer mogelijk om een woning tot een bepaalde prijsgrens te kopen om deze te verhuren. Overigens moet bij deze mogelijkheid wel aangetekend worden dat deze vooralsnog tijdelijk van aard is. Over drie jaar wordt de wet op dit punt geëvalueerd en wordt bezien of de regeling wordt gecontinueerd.
In paragraaf 4.2 hebben we reeds geconstateerd dat de regelgeving in bestemmingsplannen in redelijke mate voldoen aan de beleidsuitgangspunten. Door een huisvestingsverordening vast te stellen met daarin aanvullende regelgeving kunnen we vervolgens de lacunes in de bestemmingsplannen dichten en zodoende beter voldoen aan de beleidsuitgangspunten. In de volgende paragrafen worden de verschillende vormen nagelopen en wordt omschreven op welke wijze invulling gegeven moet worden aan de huisvestingsverordening om zo de beleidsuitgangspunten te bereiken.
52
4.3.2 Onzelfstandige bewoning De vormen van onzelfstandige bewoning, te weten kamerverhuur, woningdelen en inwoning, vallen in de huisvestingsverordening onder omzetting van woonruimte. Omzetting van woonruimte moet daarom allereerst vergunningplichtig worden gesteld in de verordening. Vervolgens kan worden bepaald wanneer de vergunning niet verleend wordt, namelijk voor situaties van kamerverhuur. Om woningdelen toe te kunnen staan, moet vervolgens worden bepaald aan welke voorwaarden moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor een vergunning.
Kamerverhuur willen we in principe niet toestaan, behalve als de kamerverhuur voor bepaalde aandachtsgroepen is. In de huisvestingsverordening kan deze eis uitgewerkt worden. Anders gezegd, een voorraadvergunning voor kamergewijze verhuur wordt niet verleend, tenzij aangetoond kan worden dat het om kamerverhuur voor een specifieke aandachtsgroep gaat, waarbij daadwerkelijk behoefte bestaat aan deze vorm van onzelfstandige woonruimte. Daarnaast is de combinatie met een omgevingsvergunning onvermijdelijk, aangezien de bestemmingsplannen kamergewijze verhuur tegenhouden. Deze vergunning zal naar verwachting slechts in uitzonderlijke gevallen aangevraagd worden.
De uitwerking van woningdelen in de huisvestingsverordening vraagt om meer aandacht. Uit de bepalingen in de verordening moet duidelijk blijken wat woningdelen onderscheid van kamergewijze verhuur. Daarnaast is het van belang om de mogelijkheid tot woningdelen duidelijk af te bakenen. Ten eerste moet
worden bepaald dat maximaal 4 personen een woning mogen delen. Ten tweede moeten voorwaarden aan de omvang van de woning worden gesteld. Er moet per persoon voldoende gebruiksoppervlakte in de woning zijn, om zo te voorkomen dat te kleine woningen gedeeld gaan worden. Omdat de verwachting is dat er maar beperkt gebruik gemaakt zal worden van deze mogelijkheid, ligt het niet voor de hand om een quotering voor deze vorm op te nemen. Tenslotte geldt ook voor woningdelen dat een combinatie met een omgevingsvergunning onvermijdelijk is, omdat moet worden afgeweken van het verbod op een kamerverhuurbedrijf in de bestemmingsplannen.
Inwoning tot 4 personen in 1 of 2 kamers is toegestaan op grond van de bestemmingsplannen. Indien wordt voldaan aan de voorwaarden van de bestemmingsplannen is hier geen omgevingsvergunning voor benodigd. In deze vrij ruime mogelijkheid die de bestemmingsplannen bieden, schuilt een risico op misbruik. Door één persoon als hoofdhuurder van een woning aan te wijzen, kan deze nog vier andere personen laten inwonen. In de huisvestingsverordening willen we daarom een aantal voorwaarden opnemen om misbruik van de mogelijk van inwoning te voorkomen. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van twee inwonende personen die één kamer bewonen, moeten zij wel eerstegraads bloed- of aanverwanten zijn. Zo niet, dan zouden uitzonderlijke situaties kunnen ontstaan waarbij twee personen die niet een huishouden vormen een kamer delen. Bij inwoning van 1 of 2 personen blijft het vergunningvrij, maar bij inwoning van 3 of 4 personen zal een voorraadvergunning verplicht worden. Op deze manier kan ervoor gezorgd worden dat de voorwaarden per situatie geborgd worden.
53
4.3.3 Toeristische verhuur Dankzij de nieuwe mogelijkheden op basis van de Huisvestingswet kunnen de verschillende vormen van toeristische verhuur in de huisvestingsverordening beter gereguleerd worden en kan er ook beter op toegezien worden. Doordat het op grond van de bestemmingsplannen voor Katwijk aan Zee en Katwijk aan den Rijn is toegestaan om zonder vergunning een bed & breakfast te hebben, is er geen goed zicht op het aantal bed & breakfasts. Om daarachter te komen moeten bijvoorbeeld aanbodsites worden onderzocht. Een eerste mogelijkheid op grond van de Huisvestingswet is het verplichten van een registratienummer voor aanbieders van toeristisch verblijf in woonruimte. Deze registratie wordt verzorgd door het Rijk via de website www.toeristischeverhuur.nl. Het aanvragen van een registratienummer is kosteloos. Door middel van het registratienummer kan de gemeente vervolgens veel beter toezien op de adressen waar sprake is van toeristische verhuur, waaronder bed & breakfast.
Het benutten van de overige mogelijkheden voor regulering van een bed & breakfast is momenteel niet aan de orde. Zolang wordt voldaan aan de voorwaarden op grond van de bestemmingsplannen, is het niet nodig om een vergunningplicht voor bed & breakfast in de huisvestingsverordening op te nemen. Het betekent wel dat daar waar de bestemmingsplannen bed & breakfast toestaan er in principe een ongelimiteerd aantal bed & breakfast kan komen. Wanneer er in de toekomst aanleiding is om het aantal bed & breakfasts te beperken, kan alsnog een vergunningplicht worden ingevoerd waarbij er een vorm van quotum voor het aantal bed & breakfasts kan worden gehanteerd. Vooralsnog zien we daar geen aanleiding voor.
Als het gaat om zogeheten vakantieverhuur is reeds geconcludeerd dat de bestemmingsplannen voor deze vorm van gebruik onvoldoende houvast bieden en nadere regelgeving in de huisvestingsverordening gewenst is. Veel gemeenten waar vakantieverhuur in zekere mate voorkomt, hebben de afgelopen jaren een maximumaantal dagen voor deze vorm van gebruik bepaald. Met de wijziging van de Huisvestingswet is deze mogelijkheid van een dagencriterium ook in de wet opgenomen. De huisvestingsverordening moet benut worden om vakantieverhuur duidelijk af te bakenen, het gebruik van een registratienummer te verplichten en een maximum van 60 dagen per kalenderjaar op te leggen.
Permanente toeristische verhuur van woonruimte moet tenslotte in de huisvestingsverordening worden tegengegaan. De mogelijkheid van een binnenplanse afwijking voor een pension, zoals dat in het bestemmingsplan Katwijk aan Zee is opgenomen, wordt daarmee in feite afgesloten. En wanneer ergens sprake is van permanente toeristische verhuur, dan kan met een verbod in de huisvestingsverordening ook beter handhavend opgetreden worden, mede door gebruikmaking van een bestuurlijke boete.
54
4.3.4. Short stay Aangezien de bestemmingsplannen onvoldoende duidelijkheid bieden over short stay, moet dat in de huisvestingsverordening een plek krijgen. Short stay verhuur moet mogelijk zijn, maar in beperkte mate. De vraag naar short stay is een niche in de woningmarkt. Voorkomen moet worden dat short stay wordt gezien als een mogelijkheid voor de huisvesting van werknemers door werkgevers. Een belangrijke voorwaarde voor short stay is dan ook dat de bewoner beschikt over een huurovereenkomst met de verhuurder. Het wordt niet uitgesloten dat de verhuurder tevens de werkgever is, maar alleen wanneer er sprake is van een volwaardige huurovereenkomst. Er mag geen sprake zijn van verhuur de woning aan een werkgever die er werknemers huisvest en waarbij de kosten voor de huisvesting worden ingehouden op het loon. Ten tweede moet voorkomen worden dat een vergunning voor short stay wordt misbruikt voor toeristische verhuur. Dat kan worden bereikt door een minimumduur van de huurovereenkomst van drie maanden op te nemen. Tenslotte moet voor de vergunning voor short stay een quoteringsregeling worden opgenomen, zodat het aantal voor deze vorm van gebruik verstrekte vergunningen in de hand gehouden kan worden.
55
4.3.5 Tweede woning Het gebruik van een woning als tweede woning is in principe strijdig met de definitie van woning in de bestemmingsplannen. Anderzijds is deze vorm van gebruik niet expliciet in de bestemmingsplannen omschreven. Omdat er signalen zijn dat er wel woningen op deze wijze worden gebruikt, zal deze vorm van gebruik ook in de huisvestingsverordening moeten worden tegengegaan. Een tweede woning kan daarin gezien worden als een vorm van woningonttrekking. Er kan gebruik gemaakt worden van de werkwijze die een aantal Zeeuwse kustgemeenten in de daar geldende huisvestingsverordeningen toepassen. Gebruik als tweede woning is in die gemeenten vergunningplichtig gemaakt, met duidelijke weigeringsgronden die het gebruik als tweede woning in feite niet toestaan. Het is dus niet zozeer een vergunning die verleend wordt, maar een vergunningplicht die impliciet een verbod behelst. Voor de handhaving op het gebruik als tweede woning kan op basis van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete opgelegd worden. Overtreding van het verbod kan daarmee direct gesanctioneerd worden.
56
4.3.6 Woningvorming, splitsing en samenvoeging De kern van het beleidsuitgangspunt bij woningvorming en splitsing is dat het mogelijk moet zijn om een woning te verbouwen tot meerdere woonruimten dan wel te splitsen, maar dat voorkomen moet worden dat hierdoor zeer kleine woningen ontstaan waar in feite nauwelijks behoefte aan is. In het bestemmingsplan Katwijk aan Zee is hier al een mogelijkheid voor opgenomen, maar die is niet volledig geformuleerd. Bij splitsing in drie woonruimten geldt daar nu geen minimale oppervlakte, waardoor de weg vrij is om appartementen kleiner dan 60 m2 te realiseren. Door woningvorming en splitsing ook in de huisvestingsverordening op te nemen kunnen de voorwaarden ten aanzien van de omvang van de woning aangescherpt worden. Het is juridisch helaas niet haalbaar om ook eisen ten aanzien van betaalbaarheid op te nemen, aangezien de verordening daarmee hogere wetgeving over huurprijzen ongeoorloofd zou doorkruisen.
Bij situaties van woningvorming en splitsing is er diverse wet- en regelgeving van toepassing, met name gericht op de bouwkundige en technische wijzigingen van woonruimte. Hierbij valt te denken aan de uitgebreide hoeveelheid voorschriften op basis van het Bouwbesluit. Of een woning verbouwd kan worden naar meerdere woonruimten is daarmee van veel meer afhankelijk dan van alleen de beknopte regelgeving in het bestemmingsplan en de huisvestingsverordening. Regelgeving als het Bouwbesluit zal daarom in veel situaties de mogelijkheid tot woningvorming mede bepalen, naast de criteria die vanuit de gemeente worden gesteld.
57
4.3.7 Opkoopbescherming Naast het vergunningenstelsel in de huisvestingsverordening voor het wijzigen van woonruimtevoorraad, komt er nog een ander type vergunning in de verordening. Namelijk de vergunningplicht voor het verhuren van woonruimte, die voortkomt uit de aanvulling op de Huisvestingswet die per 1 januari 2022 in werking treedt. Om dit in de huisvestingsverordening te kunnen opnemen, moet wel worden bepaald welk deel van de woonruimtevoorraad wordt aangewezen voor deze vergunningplicht. Hiervoor moet een prijsgrens vastgesteld worden, waarbij het voor de hand ligt om een substantieel deel van de koopwoningen onder de vergunningplicht te laten vallen. De precieze prijsgrens en bijbehorende onderbouwing worden vastgelegd in een document dat onderdeel is van de besluitvormingsstukken voor de huisvestingsverordening. Er moet daarbij ook rekening gehouden met de noodzaak van indexatie van de prijsgrens. Daarnaast kan er onderscheid gemaakt worden naar wijken of buurten, maar het ligt voor de hand om deze vergunningplicht voor alle kernen van de gemeente te laten gelden.
Bij het invoeren van deze regeling moet overigens wel rekening gehouden worden met een aantal uitzonderingsgronden die in de wet zijn vastgelegd. De achterliggende gedachte is dat het niet in alle gevallen redelijk is de eigenaar van een koopwoning te verbieden de woning te verhuren, zoals de verhuur van ouders aan een kind, tijdelijke verhuur of verhuur van woonruimte die onlosmakelijk deel uitmaakt van een winkel-, kantoor- of bedrijfsruimte. Daarnaast ziet de opkoopbescherming niet toe op woningen die tijdens de inwerkingtreding reeds in verhuurde staat waren.
58
Vormen van gebruik
Uitgangspunt
Bestemmingsplannen (bp)
Huisvestingsverordening (hvv)
Opmerkingen
Kamerverhuur
Niet toestaan, uitzondering voor kamerverhuur aan aandachtsgroepen
Bestemmingsplannen gaan “kamerverhuurbedrijf” tegen
Tegengaan d.m.v. vergunningplicht, uitsluitend toestaan bij verhuur aan aandachtsgroepen
Onderscheid met woningdelen: gebruik van meerdere huurovereenkomsten voor onzelfstandige woonruimte.
Woningdelen
Toestaan onder voorwaarden, maximaal 4 personen, vergunningplicht
Geen duidelijkheid over woningdelen, beoordeling op basis van definities woning, huishouden en kamerverhuurbedrijf
Toestaan d.m.v. vergunning, voorwaarden opnemen, maximum van 4 woningdelers
Onderscheid met kamerverhuur: gebruik van één huurovereenkomst voor verhuur van gehele woning.
Inwonen / hospitaverhuur
Toestaan onder voorwaarden, geen vergunningplicht
Toegestaan tot en met 4 personen in maximaal 2 kamers
Voorwaarden uit bestemmingsplannen overnemen, vergunning bij situaties met 3 of 4 inwoners
Er is sprake van een zekere overlap met woningdelen, wanneer één persoon optreedt als hoofdhuurder en kamers (onder)verhuurt aan inwonende personen.
Bed & Breakfast
Toestaan onder voorwaarden, geen vergunningplicht
Toegestaan in bp Katwijk aan Zee (2 kamers) en bp Katwijk aan den Rijn (3 kamers), elders niet.
Toestaan onder voorwaarden, verplicht gebruik registratienummer, geen vergunning
Omgevingsvergunning nodig wanneer Bed & Breakfast niet in het bestemmingsplan is opgenomen.
Vakantieverhuur
Toestaan onder voorwaarden, maximaal 60 dagen, registratienummer, meldingsplicht
Niet opgenomen in bestemmingsplannen
Toestaan onder voorwaarden, maximum van 60 dagen, meldingsplicht, verplicht gebruik registratienummer
Vakantieverhuur kan alleen worden aangeboden door de persoon/personen die de permanente bewoner(s) van de betreffende woning is/zijn.
Permanente toeristische verhuur
Niet toestaan
Niet toegestaan, behalve afwijkingsbevoegdheid voor pension in bp Katwijk aan Zee
Niet toestaan
Voor legale, bestaande situaties in Katwijk aan Zee moet een overgangsregeling komen.
59
Vormen van gebruik
Uitgangspunt
Bestemmingsplannen (bp)
Huisvestings-verordening (hvv)
Opmerkingen
Kortdurend verblijf / short stay
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht, quotering
Toegestaan op basis van bestemmingsplannen
Toestaan onder voorwaarden d.m.v. vergunning, aantal vergunningen beperken d.m.v. quoteringsregeling
Short stay uitsluitend bedoeld voor afzonderlijke huishoudens. Uitsluitend verhuur aan bewoner. Geen verhuur aan werkgevers ten behoeve van huisvesting arbeidsmigranten.
Tweede woning
Niet toestaan
Niet expliciet benoemd in bestemmingsplannen
Tegengaan d.m.v. vergunningplicht
Onderscheid met opkoopbescherming: opkoopbescherming is gericht op het tegengaan van verhuur. Tweede woning is gericht op eigen gebruik, maar niet als hoofdwoning.
Woningvorming
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht
Niet expliciet benoemd in bestemmingsplannen
Toestaan onder voorwaarden d.m.v. vergunning
In meeste gevallen is een combinatie van omgevingsvergunning (bp) en voorraadvergunning (hvv) vereist.
Splitsing
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht
In bp Katwijk aan Zee binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen, elders niet
Toestaan onder voorwaarden d.m.v. vergunning
Voor toepassing bij situaties in Katwijk aan Zee moet een overgangsregeling komen.
Samenvoeging
Toestaan onder voorwaarden, vergunningplicht
Niet expliciet benoemd in bestemmingsplannen
Toestaan onder voorwaarden d.m.v. vergunning
Samenvoeging is in hoofdzaak bedoeld voor woonruimte die eerder door splitsing is ontstaan.
Opkoopbescherming
Niet toegestaan, behalve in geval van wettelijke uitzonderingen.
Niet toestaan, behalve bij wettelijke uitzonderingen, waaronder verhuur aan directe familie
Opkoopbescherming is tijdelijke maatregel.
Tabel 3: Overzicht regelgeving bestemmingsplannen en huisvestingsverordening
60
5. Uitvoering In het vorige hoofdstuk is reeds aangegeven dat een lokale huisvestingsverordening moet worden opgesteld om de gewenste regelgeving voor het gebruik van woonruimte in op te nemen. Het opstellen van deze verordening brengt een aantal vraagstukken ten aanzien van de uitvoering mee. In dit hoofdstuk wordt uitgewerkt wat er nodig is om tot een goede uitvoering van het beleid te komen.
5.1
Vergunningverlening
5.2
Toezicht en handhaving
5.3
Kosten en opbrengsten
5.4
Communicatie
5.5
Inspraak
5.6
Overgangsregelingen
61
5.1 Vergunningverlening Voor het beheer van de woonruimtevoorraad in de huisvestingsverordening wordt een vergunningenstelsel in deze verordening opgenomen. Deze vergunningen worden tot op heden niet in de gemeente toegepast. Er komen met de nieuwe verordening dus vergunningen bij. Deze vergunningen noemen we een voorraadvergunning, in het geval van onttrekking, omzetting, woningvorming of samenvoeging, of en splitsingsvergunning in het geval van splitsing.
Met name de werkprocessen waarbij daadwerkelijk een vergunning verleend wordt, vragen om ambtelijke inzet. Bij de besluitvorming over de huisvestingsverordening zal daarom ook inzichtelijk gemaakt worden welke kosten daarmee gepaard gaan. Op basis van de kosten die ontstaan moeten ook leges worden vastgesteld die bij het aanvragen van een vergunning in rekening worden gebracht.
Het feit dat een vergunningenstelsel door middel van de huisvestingsverordening wordt ingevoerd, betekent overigens niet dat daarmee grote hoeveelheden vergunningen moeten worden verleend. Het vergunningenstelsel is op een aantal manieren werkzaam, zonder dat het in alle gevallen ook daadwerkelijk een proces tot vergunningverlening met zich meebrengt. Ten eerste kan het vergunningenstelsel worden gebruikt om een vorm van gebruik uitdrukkelijk tegen te gaan. Er is dan sprake van een vergunning die in feite niet wordt verleend. Ten tweede zijn er vormen van gebruik in het vergunningenstelsel opgenomen die in beginsel vergunningplichtig zijn, maar die zonder vergunning mogen plaatsvinden mits aan de genoemde voorwaarden wordt voldaan. In die gevallen is er eveneens sprake van een vergunning die in feite niet wordt verleend, maar waarbij wel regels zijn gesteld. Tenslotte is er een aantal vormen van gebruik die vergunningplichtig worden gemaakt en waarvoor ook daadwerkelijk een vergunning verleend zal moeten worden om de betreffende vorm van gebruik te laten plaatsvinden. Alleen in dit laatste geval ontstaat er een werkproces waarbij een vergunning verleend moet worden.
62
5.2 Toezicht en handhaving Naast vergunningverlening is het met name het toezicht op de naleving van de regels en het handhaven bij overtreding van de regels, dat ambtelijke inzet vergt en kosten met zich meebrengt. Het vaststellen van meer en gedetailleerde regels in de huisvestingsverordening brengt immers een grotere behoefte aan inzet op toezicht en handhaving met zich mee. Ook deze inzet zal bij besluitvorming over de huisvestingsverordening inzichtelijk gemaakt moeten worden. In tegenstelling tot de vergunningverlening geldt voor de inzet voor toezicht en handhaving echter dat er een afweging zit in de mate waarin deze inzet moet plaatsvinden.
Als het gaat om de benodigde inzet voor toezicht en handhaving speelt een aantal factoren mee. Ten eerste moet het voor inwoners duidelijker worden wat er wel en niet is toegestaan. Hierbij helpt het om onder andere op de website van de gemeente duidelijke informatie beschikbaar te stellen, zodat een eigenaar of verhuurder eenvoudig kan nagaan of een bepaalde vorm van gebruik is toegestaan, of er voorwaarden gelden en of een vergunning benodigd is. Het ligt in de lijn der verwachting dat bij duidelijke regels en een goede informatievoorziening eigenaren en verhuurders zich in meerderheid ook aan de regels zullen houden.
Vervolgens is het gewenst om toe te zien op de naleving van de regels, om de eigenaren en verhuurders op te sporen die zich niet aan de regels houden. Hierbij is het de vraag hoe actief de gemeente zich wil opstellen. Wanneer uitsluitend onderzoek naar situaties plaatsvindt naar aanleiding van meldingen of signalen die binnenkomen, is de benodigde inzet voor
toezicht beperkter dan wanneer vanuit de gemeente actief gezocht wordt naar onrechtmatige situaties.
In het verlengde van het toezicht op de naleving zal er ook handhavend opgetreden moeten worden tegen situaties die in strijd zijn met de regelgeving. Handhaving is in de regel arbeidsintensief en vraagt daarmee al snel om substantiële inzet. Handhaving op het gebruik van woonruimte is momenteel binnen het betreffende cluster een activiteit waar slechts beperkt inzet op wordt gepleegd. Veel van de inzet binnen het bouw- en woningtoezicht wordt besteed aan het toezien en handhaven op bouw- en verbouwwerkzaamheden. Het intensiveren van toezicht en handhaving op het gebruik van woonruimte kan niet zonder consequenties ten koste gaan van de overige werkzaamheden binnen het cluster VTH. Voor het toezicht en de handhaving op het gebruik van woonruimte zal dan ook budget moeten worden vrijgemaakt.
In het bijzonder ligt er een opgave bij het toezicht en de handhaving op vormen van toeristische verhuur. Wanneer sprake is van overlastgevende situaties komen daar meldingen van binnen en gaan handhavers op de betreffende situatie af. Met name in het zomerseizoen vraagt dit om de nodige inzet. De inzet is er in veel gevallen op gericht om een einde te maken op de overlastsituatie die op dat moment speelt. In deze gevallen is echter een omslag nodig. Naast het optreden tegen de actuele overlast, moet er inzet komen die gericht is op het gebruik van de woning. Waarbij onderzocht moet worden of er sprake is van een afwijkende vorm van gebruik, zoals permanente toeristische verhuur. Want als dat het geval is, kan er handhavend opgetreden worden tegen de vorm van gebruik in plaats van uitsluitend de incidentele overlast te beëindigen. Dit vraagt om inzet van een inspecteur bouw- en woningtoezicht, naast dat van de
63
handhavers die zich richten op de openbare ruimte. Anderzijds moet een goede aanpak van dergelijke onrechtmatige situaties ertoe leiden dat de overlast vermindert en op termijn de inzet benodigd voor de overlastsituaties in woningen afneemt.
64
5.3 Kosten en opbrengsten
overnachtingen en kan beter worden toegezien op de afdracht van toeristenbelasting.
Uit de paragrafen 5.1 en 5.2 kan geconcludeerd worden dat er kosten gepaard gaan met het vastleggen van regelgeving in de huisvestingsverordening. Deze kosten hoofdzakelijk bestaan uit de benodigde inzet voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. De hoogte van de kosten moet uitgewerkt worden bij de voorbereiding van de huisvestingsverordening. Met het vaststellen van de huisvestingsverordening worden de kosten die daaruit voortkomen immers definitief. Daarnaast zal op termijn in het Vergunningen- Toezichten Handhavingsplan (ook wel VTH Beleidsplan) van de gemeente moeten worden vastgelegd welke prioriteiten en welke intensiteit het toezicht en de handhaving op het gebruik van woonruimte moeten krijgen. Hiermee kan gestuurd worden op de hoogte van de kosten voor toezicht en handhaving.
Voor de dekking van de kosten voor vergunningverlening zullen leges geheven moeten worden. De kosten die voortkomen uit toezicht en handhaving zullen ten laste van de gemeente komen. In theorie is het denkbaar dat er door het opleggen van bestuurlijke boetes enige opbrengsten worden gegenereerd, maar dat zal incidenteel zijn. Andere opbrengsten die uit dit beleid kunnen voorkomen zijn wellicht gelegen in de toeristenbelasting. Door de toepassing van het verplichte registratienummer bij toeristische verhuur kan de gemeente beter zicht krijgen op de adressen waar een vorm van toeristische verhuur plaatsvindt. Hiermee wordt het lastiger voor een verhuurder om de toeristenbelasting te ontduiken. Er zijn inmiddels voorbeelden van gemeenten die werken met een applicatie waarin particuliere aanbieders van toeristisch verblijf hun verplichte nachtregistratie kunnen invoeren. Op die wijze verkrijgt de gemeente een veel vollediger inzicht in de aantallen
65
5.4 Communicatie Om ervoor te zorgen dat dit beleid ook effectief is, zal er goed over gecommuniceerd moeten worden. Momenteel is het voor inwoners, eigenaren en verhuurders vaak onvoldoende duidelijk wat precies wel en niet is toegestaan bij het gebruik van woonruimte. Dit is vastgelegd in de bestemmingsplannen en die informatie is verder niet goed ontsloten voor een breed publiek. Van een commerciële verhuurder van woonruimte mag verwacht worden dat deze zich verdiept in de regelgeving of zich daarover laat adviseren door een professional. Maar voor veel inwoners is het raadplegen en interpreteren van een bestemmingsplan niet eenvoudig. Ook een huisvestingsverordening met veel gedetailleerde en juridisch geformuleerde bepalingen gaat daar geen verbetering in brengen. Het is daarom zaak om het geheel aan regelgeving tot begrijpelijke informatie terug te brengen, die eenvoudig te raadplegen is op de site van de gemeente.
Daarnaast zullen er met het vaststellen van de huisvestingsverordening voor een aantal vormen van gebruik de regels in zekere mate veranderen. Naast de beschikbaarheid van de informatie zoals hierboven genoemd, moet daarom ook actieve communicatie richting bepaalde doelgroepen uitgewerkt worden. Zo moeten de aanbieders van toeristisch verblijf bereikt worden voor de wijzigingen die op dat gebied zullen plaatsvinden. Een ander voorbeeld van actieve communicatie is het informeren van met name jongeren en woonstarters over de mogelijkheden die er zijn tot inwoning of het delen van een woning. Tenslotte moeten in de gemeente actieve makelaars geïnformeerd worden over de beperkingen die zullen ontstaan voor particuliere beleggers bij de invoering van opkoopbescherming.
66
5.5 Inspraak Zoals in hoofdstuk 1 reeds is genoemd, is voorafgaand aan het opstellen van dit beleidskader een online enquête afgenomen om een beeld te vormen van de mening van inwoners over de verschillende vormen van gebruik van woonruimte. Deze enquête beperkte zich echter tot de keuze om het eens of oneens te zijn met de stellingen en liet zodoende geen ruimte voor meer diepgaande reacties van inwoners. Dat werpt de vraag op wanneer inwoners of betrokkenen zich uitgebreider kunnen uitspreken over het onderwerp. Bij de besluitvorming over de huisvestingsverordening zal daarom een proces gevolgd worden waarbij eerst een ontwerp wordt vastgesteld, zodat eenieder tijdens een zes weken durende terinzagelegging een zienswijze kan indienen bij de voorgenomen regelgeving. De zienswijzen worden vervolgens verwerkt in een nota die bij de besluitvorming over de definitief vast te stellen huisvestingsverordening betrokken zal worden. Wanneer zienswijzen daar aanleiding voor geven, zullen deze leiden tot wijzigingen in de definitieve huisvestingsverordening en het voorstel daartoe.