Rekenkamer eindrapport onderzoek Intervence - 12122022

5 Ook de gemeente kan zelf rechtstreeks, zonder tussenkomst van de Raad voor de Kinderbescherming (met instemming

van de gezaghebbende), een verzoek doen aan de rechtbank. Dit is opgenomen in de Jeugdwet paragraaf 6.1 Machtiging

Pagina 24

DE JEUGDAUTORITEIT (JA)

• • •

De JA heeft de taak om problemen met de continuïteit van jeugdhulp te signaleren en te helpen oplossen; De JA heeft met een instellingsbesluit van de minister van VWS en de minister voor Rechtsbescherming een onafhankelijke en onpartijdige positie ten opzichte van gemeenten, aanbieders en bewindspersonen; De JA rapporteert haar bevindingen gevraagd en ongevraagd aan de staatssecretaris, aan de minister, aan gemeenten, aan jeugdzorgregio’s, aan de VNG en aan jeugdhulporganisaties. De rapportages van de JA kunnen betrekking hebben op continuïteitsvraagstukken, op het nemen van bestuurlijke maatregelen en op het beleid ten aanzien van de Jeugdwet. Ook adviseert de JA in bijzondere gevallen ministers of staatssecretarissen over financiële ondersteuning aan organisaties waar de continuïteit van jeugdhulp in het geding is.

ONDERSTEUNINGSTEAM ZORG VOOR DE JEUGD (OZJ)

•

•

Het OZJ is voortgekomen uit een landelijk programma Zorg voor de Jeugd en bestaat uit professionals, het rijk, gemeenten, en cliënten- en jeugdhulporganisaties. Het ondersteuningsteam is per 1 januari 2019 actief. Het helpt regio’s met het vertalen van transformatieplannen naar de uitvoering en bouwt hiertoe een infrastructuur die kennisuitwisseling, samenwerking en innovatie faciliteert. Het OZJ biedt daarnaast ook eerstelijns ondersteuning, wanneer gemeenten en instellingen er zelf niet uitkomen. In situaties waarbij de continuïteit in het gedrang is, wordt de Jeugdautoriteit als tweede lijn ingezet.6

1.1.2 Actuele ontwikkelingen in de hervorming van het Jeugdstelsel7 Onderstaande ontwikkelingen ontlenen we aan de brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 mei 2022. AANLEIDING VOOR HERVORMINGEN ‘Het beroep op de Jeugdzorg is sinds de decentralisatie van de Jeugdzorg gestegen. In 2015 ontvingen één op de tien jongeren een vorm van jeugdhulp en in 2021 één op de zeven en een half jongeren. Die toename zit voor een deel in de instroom van ambulante vormen van hulp, terwijl de uitstroom achterblijft door toename van de behandelduur. Het aantal aanbieders is gestaag toegenomen, veelal zijn dit aanbieders van lichtere vormen van zorg. Sommige van hen maken aanzienlijke winsten. Open house aanbestedingen van gemeenten werken deze groei verder in de hand.’

‘Ook jeugdzorgprofessionals maken zich ernstige zorgen. Het jeugdzorgstelsel kampt met onbedoelde effecten zoals hoge administratieve lasten. Tegelijkertijd is de arbeidsmarkt krap en de werkdruk hoog.’ De conclusie van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is ‘dat de belofte van de decentralisatie – passende hulp, dichtbij huis, gezinsbreed en efficiënter met minder kosten – onvoldoende is waargemaakt’. ‘Er wordt meer geld dan ooit aan de jeugdzorg besteed. Dat is voor de toekomst niet houdbaar’.

6 Zie ook: Convenant 'Bevorderen Continuïteit Jeugdhulp' | Convenant | Rijksoverheid.nl 7 Bron: Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Hervorming Jeugdzorg, 13 mei 2022

Pagina 25

In de brief aan de Tweede Kamer geeft de minister aan dat noodzakelijke hervormingen moeten worden uitgewerkt, waarbij vijf leidende principes belangrijk zijn. We beperken ons voor dit onderzoek tot de leidende principes die in onze ogen van invloed zullen zijn op de toekomstige relatie tussen de gemeenten en gecertificeerde instellingen: > Passende zorg is beschikbaar voor de meest kwetsbare kinderen en jongeren. Het gaat hierbij om kinderen en jongeren met complexe problemen die specialistische hulp vereisen, en om kinderen en jongeren die via een jeugdbeschermingsmaatregel zorg nodig hebben. Zij komen nu te vaak op wachtlijsten terecht of ontvangen niet de zorg die ze nodig hebben. De keten loopt te vaak vast en ook de Raad voor de rechtspraak maakt zich hierover zorgen.8 Er zijn op korte termijn verbeteringen nodig en de minister wil hierover afspraken maken met de gemeenten en gecertificeerde instellingen. > Minder marktwerking, meer samenwerking en betere inkoop van zorg. Om de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg te borgen is meer samenwerking tussen gemeenten en aanbieders nodig. De bestaande marktwerking levert perverse prikkels op. Sommige aanbieders van lichte vormen van hulp maken stevige winsten, terwijl aanbieders van complexe of specialistische zorg verlies leiden. > Meer samenhang in bestuurlijke en financiële verhoudingen.

De gemeentelijke beleidsvrijheid moet in verhouding staan tot de te dragen risico’s: wie bepaalt betaalt. Dit laatste is in onze ogen met betrekking tot de financiering van jeugdbescherming en -reclassering een belangrijke. De kinderrechter besluit namelijk over de al dan niet op te leggen maatregel voor kinderbescherming. Daar hebben de gemeenten geen invloed op, maar dragen in het huidige stelsel wel de financiële risico’s. De balans tussen beleidsvrijheid en de te dragen risico’s is in dat licht niet aanwezig. Tegelijkertijd zetten de gemeenten met de transformatie-doelen in op het voorkomen van zwaardere zorg, waaronder het voorkomen van jeugdbescherming en reclassering. In dat licht hebben de gemeenten met beleidsmaatregelen wel in enige mate invloed op de instroom van gecertificeerde instellingen. De meest recente cijfers laten zien dat sinds 2016 er een daling is van 2,4% met betrekking tot kinderbeschermingsmaatregelen en er is ook een afname van 8% in jeugdreclasseringsmaatregelen in 2021.9

1.2 Bestuurlijke inrichting inkoop Jeugdhulp Zeeland INRICHTINGSPLAN CENTRALE INKOOPORGANISATIE Voor de decentralisaties per 1 januari 2015 hebben de Zeeuwse gemeenten een inrichtingsplan opgesteld voor een centrale inkooporganisatie voor Jeugdhulp. Het plan is opgesteld door het toenmalige transitieteam Jeugd van de Task Force Jeugd Zeeland. De Task Force Jeugd heeft op 24 maart 2014 besloten dat de inkoop zal worden ingericht in de vorm van een bestuurscommissie binnen de bestaande gemeenschappelijke regeling GGD. Op 11 juli 2014 heeft het algemeen bestuur van de GGD daarmee ingestemd en in september 2014 hebben de raden van de dertien Zeeuwse gemeenten ook hun instemming gegeven. Instemming van de raden was noodzakelijk omdat het een aanpassing van de gemeenschappelijke GGD-regeling betrof. Er zijn onder andere de volgende belangrijke uitgangspunten voor de centrale inkooporganisatie vastgesteld: 10 > Gemeenten zijn (wettelijk) verplicht een deel van de jeugdhulp (zoals specialistische zorg) gezamenlijk in te kopen en richten daartoe een gezamenlijke centrale inkooporganisatie in; > De inkooporganisatie richt zich alleen op de technische inkoop van jeugdhulp, waaronder het inkopen en contracteren van jeugdhulp, het voeren van onderhandelingen daartoe, het uitvoeren van het contractbeheer en het betalen van geleverde jeugdhulp;

8 Bron: Rechtspraak.nl: Rechters luiden de noodklok over voortdurende verslechtering van zorg voor kwetsbare kinderen 9 Bron: Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Hervorming Jeugdzorg, 13 mei 2022 10 Bron: Inrichtingsplan voor een centrale inkooporganisatie

Pagina 26

>

>

>

>

De inkooporganisatie is een uitvoeringsorganisatie en daarmee beleidsarm. Het geeft uitvoering aan het beleid van de dertien Zeeuwse gemeenten op het terrein van jeugdhulp. De gemeenten ontwikkelen en bepalen het beleid; De Bestuurscommissie is gepositioneerd onder het algemeen bestuur van de GGD. Het algemeen bestuur draagt de bevoegdheden en taken op het terrein van inkoop van jeugdhulp, die door de gemeenten zijn opgedragen aan de gemeenschappelijke regeling, over aan de Bestuurscommissie; De Bestuurscommissie bestaat uit de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten en de voorzitter van de Bestuurscommissie is lid van het algemeen bestuur van de GGD; De Bestuurscommissie wordt bijgestaan door een directeur inkoop jeugdhulp en een ondersteunende organisatie, de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland. Ter advisering en consultatie wordt daarnaast een Provinciaal ambtelijk overleg jeugd ingericht met vertegenwoordigende ambtenaren jeugd van elke gemeente.

In de onderstaande figuur geven we schematisch weer hoe uiteindelijk het inrichtingsplan in de praktijk vorm is gegeven. De rekenkamers Kapelle, Vlissingen en Middelburg hebben de governancestructuur eerder onderzocht in 2019. Zij hebben daarbij twee besluitvormingslijnen onderscheiden. Er is in beginsel namelijk een knip gelegd tussen beleid/uitvoering enerzijds en inkoop anderzijds.11 Zie de onderstaande figuur: > De besluitvormingslijn ‘Beleid en Uitvoering’ bestaat uit het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd (POH), waaraan dertien wethouders deelnemen die de jeugdzorg in portefeuille hebben. In dat overleg vindt afstemming plaats over het beleid en de uitvoering van de gemeenten. De agenda van het overleg wordt voorbereid door drie portefeuillehouders in de Taskforce Jeugd. De ambtelijke ondersteuning wordt verzorgd door dertien beleidsmedewerkers van de gemeenten in het Transformatieoverleg Jeugd. Het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd is een afstemmingsoverleg zonder bevoegdheden. Voorstellen moeten voor besluitvorming worden voorgelegd aan de colleges van de dertien gemeenten, en in het geval van beleids- en begrotingswijzigingen ook aan de raden. Wel beschikt het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd over een beperkt budget waarover zij zelf besluiten kan nemen om innovaties en projecten uit te financieren, het zogeheten ‘transformatiefonds’.

12 > De besluitvormingslijn ‘Inkoop, contractmanagement en administratie’ is daarentegen wel een lijn waaraan bevoegdheden zijn overgedragen. De Bestuurscommissie is bevoegd om de jeugdhulp in te kopen, contracten met aanbieders van jeugdhulp te sluiten, of deze te beëindigen. Het bestaat uit dezelfde dertien wethouders van het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd. De agenda van het overleg wordt voorbereid door drie portefeuillehouders in het zogenaamde college van Inkoop met ondersteuning van de directeur Inkoop van de Inkooporganisatie. Ook hier wordt de ambtelijke ondersteuning verzorgd door dertien beleidsmedewerkers van de gemeenten in het Transformatieoverleg Jeugd.

11 Bron: Rekenkamerbrief Kapelle, Vlissingen en Middelburg, verkenning governance Jeugdhulp Zeeland, 5 juni 2019 12 Bron: Afsprakenlijst Bestuurscommissie 28 november 2019 en rekenkamerbrief Kapelle, Vlissingen en Middelburg

Pagina 27

Figuur 1.1 Bestuurlijke ophanging van de inkoop van Jeugdzorg Hoewel qua structuur in beginsel een knip is gelegd tussen beleid/uitvoering en inkoop, zijn om pragmatische redenen verschillende overleggen in elkaar geschoven: > Er is één bestuurlijk overleg, het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd/Bestuurscommissie. > Er is één bestuurlijk voorbereidend overleg, deTaskforce Jeugd/college van Inkoop; > De agenda’s van het Portefeuillehoudersoverleg en de Bestuurscommissie worden in het gezamenlijke ambtelijk overleg Transformatieoverleg Jeugd voorbereid. In het gezamenlijke bestuurlijk overleg Portefeuillehoudersoverleg Jeugd/Bestuurscommissie worden wel twee verschillende agenda’s en afsprakenlijsten gehanteerd, een voor het Portefeuillehouder-overleg Jeugd en een voor de Bestuurscommissie.13 Doordat er sprake is van een gezamenlijk overleg, vraagt de ambtelijke voorbereiding van voorstellen de nodige zorg. Er moet rekening gehouden worden met de verschillende bevoegdheden in dat overleg. In feite moeten de portefeuillehouders in hetzelfde overleg van petten wisselen. Een voorbeeld is het voorstel van 21 november 2019 van de ambtelijke leden van de werkgroep Gecertificeerde Instellingen. Dit is een ambtelijke werkgroep onder het ambtelijk Transformatieoverleg Jeugd.

De ambtelijke werkgroep doet daarbij één advies aan zowel het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd als aan de Bestuurscommissie. Dat advies luidt als volgt: > Om een positief advies voor te leggen aan hun colleges en raden over aanvullende financiële instandhouding van Intervence voor 2019 en 2020, ten bedrage van respectievelijk €158.000,en €604.000,-. Aangezien hier buiten de financiële kaders zal worden getreden is instemming van de raden nodig. > Aan de portefeuillehouders Jeugd wordt gevraagd kennis te nemen van de contouren van een hernieuwd bestuursakkoord 2020 tussen de Zeeuwse gemeenten, Intervence en het ministerie

13 Bronnen: Afsprakenlijsten Portefeuillehoudersoverleg en Bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp Zeeland

Pagina 28

van Justitie en Veiligheid. Hier gaat het ambtelijk overleg uit van de bevoegdheid van de Bestuurscommissie en meent dat instemming van de colleges en/of raden niet nodig is. Uit dit voorbeeld blijkt dat, aangaande het traject rondom Intervence, de portefeuillehouders Jeugd over aanvullende financiële middelen kunnen beschikken en deze kunnen aanwenden, enkel met instemming van hun raden. De Bestuurscommissie neemt besluiten over inhoudelijke afspraken met Intervence en andere partijen, zoals het ministerie van Justitie en Veiligheid. GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING GGD ZEELAND: BEVOEGDHEDEN , TAKEN EN INFORMATIEVERSTREKKING Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling GGD Zeeland bestaat uit leden van de colleges van de deelnemende gemeenten, waarbij iedere gemeente met één lid vertegenwoordigd is. De raad van iedere gemeente wijst dit lid aan.

In 2014 is de gemeenschappelijke regeling GGD aangepast, met instemming van de raden van de Zeeuwse gemeenten. De meest recente gemeenschappelijke regeling dateert van 28 november 2019.14 Hierin is opgenomen dat de GGD taken uitvoert in het kader van de Jeugdwet ten behoeve van de gemeenten. Het gaat daarbij onder andere om:15 > Het contracteren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders van jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen. Dit omvat ook het beëindigen van deze contracten; > Het voeren van inkoop- en aanbestedingsprocedures en onderhandelen met aanbieders en uitvoerders van Jeugdhulp; > Het verzamelen van gegevens ten behoeve van monitoring en verantwoording. De gemeenten hebben naast de genoemde taken ook de bevoegdheden van de colleges overgedragen aan de gemeenschappelijke regeling GGD. Bestuursrechtelijk is daarmee de beslissingsbevoegdheid van de gemeenten, als het gaat om het contracteren van aanbieders, overgegaan naar het algemeen bestuur van de GGD. Er is immers sprake van ‘overdracht’ van bevoegdheden en dit is zonder voorbehoud gedaan. Hiermee is er sprake van een gedelegeerde bevoegdheid. Doordat er sprake is van gedelegeerde bevoegdheden, hebben de raden en colleges naast de beslissingsbevoegdheid ook de verantwoordelijkheid voor deze taken overgedragen aan het algemeen bestuur van de GGD, zie het volgende kader.

Het dragen van verantwoordelijkheid schept ook de verplichting om verantwoording af te leggen. Dit is geregeld in artikel 20 van de gemeenschappelijke regeling GGD: > Het algemeen en het dagelijks bestuur geven ongevraagd alle informatie die voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid nodig is, aan de raden van de gemeenten; > Het algemeen en het dagelijks bestuur verstrekken alle inlichtingen die door een of meer raden worden gevraagd aan alle dertien raden van de gemeenten.

14 Bron: Overheid.nl, Gemeenschappelijke regeling GGD Zeeland geldend van 28 november 2019 tot heden 15 Bron: Gemeenschappelijke regeling GGD Zeeland artikel 6a lid 1a t/m 1i

Pagina 29

Decentrale overheden in Nederland werken op allerlei terreinen met elkaar samen in gemeenschappelijke regelingen. Op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en afhankelijk van het soort gemeenschappelijke regeling, kunnen aan het bestuur bevoegdheden worden overgedragen: gedelegeerde en/of gemandateerde bevoegdheden. Dat kunnen alleen bevoegdheden zijn die aansluiten bij het doel waarvoor de gemeenschappelijke regeling is opgericht. > Delegeren is het overdragen van bevoegdheden, inclusief de verantwoordelijkheid. > Dit in tegenstelling tot mandateren, wat ook het overdragen van bevoegdheden betekent, maar dan zonder die verantwoordelijkheid. We schenken in dit kader extra aandacht aan de verschillende begrippen delegeren en mandateren, omdat wij merkten tijdens gesprekken dat deze begrippen onbedoeld door elkaar werden gebruikt. Zo werd wel eens gesproken over mandateren, terwijl er sprake is van delegeren. VERORDENING BESTUURSCOMMISSIE INKOOP JEUGDHULP ZEELAND: BEVOEGDHEDEN, TAKEN EN INFORMATIEVERSTREKKING

De Bestuurscommissie bestaat uit de portefeuillehouders Jeugd van de deelnemende gemeenten, waarin iedere gemeente met één lid vertegenwoordigd is. In navolging op het hiervoor beschreven inrichtingsplan heeft het algemeen bestuur van de GGD in 2014 de Bestuurscommissie ingesteld en alle bevoegdheden ten aanzien van de hiervoor beschreven taken gedelegeerd. Dit nadat de raden in de gelegenheid zijn gesteld wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te hebben gebracht; het algemeen bestuur is daartoe bevoegd conform artikel 25 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarbij is het vaststellen van de begroting of van de jaarrekening overigens niet gedelegeerd, dat is namelijk volgens artikel 25 van de Wet gemeenschappelijke regelingen niet mogelijk. In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt ook wel gesproken over getrapt delegeren.16 Dat betekent dat de Bestuurscommissie de verantwoordelijkheid draagt voor de inkoop van jeugdhulp. De Bestuurscommissie heeft binnen de door het algemeen bestuur vastgestelde financiële kaders de bevoegdheid om aanbieders van Jeugdhulp te contracteren en contracten te beëindigen.

Als hiertoe meer financiële middelen nodig zijn, dan de door het algemeen bestuur vastgesteld begroting, dient de Bestuurscommissie hiervoor een aanvraag te doen bij het algemeen bestuur van de GGD.17 De Bestuurscommissie heeft weliswaar een aparte begroting, maar deze maakt onderdeel uit van de begroting van de GGD. Zoals hiervoor genoemd, kan het algemeen bestuur de vaststelling van de begroting niet doordelegeren. In het geval extra financiële middelen nodig zijn, betekent dat in formele zin een wijziging van de begroting.18 Dan moet een (concept) begrotingswijziging worden voorgelegd aan de colleges en vervolgens aan de gemeenteraden. Raden en colleges zijn in de gelegenheid om een zienswijze kenbaar te maken, waarmee het algemeen bestuur rekening houdt bij het vaststellen van de begrotingswijziging. In de praktijk loop deze route iets anders, zie het voorgenoemde voorbeeld van het advies van de ambtelijke werkgroep aan zowel het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd als aan de Bestuurscommissie. De Bestuurscommissie vraagt direct aan de portefeuillehouders van de gemeenten,

16 Bron: Interviews 17 Bron: Interviews 18 Bron: In het zesde lid van artikel 35 Wgr is bepaald dat het eerste, derde en vierde lid van toepassing zijn op besluiten

tot wijziging van de begroting

Pagina 30

zonder tussenkomst van het algemeen bestuur van de GGD, extra financiële middelen om Intervence in stand te houden (de zogenaamde ‘instandhoudingsbijdragen’). Doordat er sprake is van gedelegeerde bevoegdheden, heeft het algemeen bestuur van de GGD ook de verantwoordelijkheid voor de eerder genoemde taken overgedragen aan de Bestuurscommissie. Ook hier schept het dragen van verantwoordelijkheid tegelijkertijd de verplichting om verantwoording af te leggen. Dit is als volgt geregeld in artikel 8 van de Verordening Bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp: > De commissie geeft aan het algemeen bestuur van de GGD ongevraagd alle informatie die nodig is voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid; > De commissie doet aan het algemeen bestuur tenminste één maal per jaar verslag van haar werkzaamheden. Daarnaast kan het algemeen bestuur regels stellen over de wijze waarop en frequentie waarmee de commissie het algemeen bestuur informeert. In het traject van de beëindiging van de inkooprelatie met Intervence is overigens afgesproken dat de voorzitter van de Bestuurscommissie het algemeen bestuur van de GGD informeert.

De Bestuurscommissie informeert verder direct de colleges en raden van de gemeenten, zoals ook is geregeld voor het algemeen bestuur van de GGD in artikel 20 van de gemeenschappelijke regeling.19 Daarbij was de afspraak dat alle raden dezelfde informatie gelijktijdig ontvangen. De Bestuurscommissie wordt ambtelijk geadviseerd door het Transformatieoverleg Jeugd. Dat is een overlegplatform waarin elk van de deelnemende gemeenten met een ambtelijk beleidsadviseur is vertegenwoordigd. DE BESTUURLIJKE KOPGROEP INTERVENCE In de hiervoor gepresenteerde figuur 1.1 is tevens de Kopgroep opgenomen. In de door ons bestudeerde stukken hebben wij geen instellingsbesluit met een beschrijving van de taken en bevoegdheden van de Kopgroep kunnen vinden. Hieronder beschrijven deze dan ook verder op basis van gesprekken die wij hebben gevoerd, fragmenten uit de stukken van het Portefeuillehoudersoverleg en de Bestuurscommissie, een ambtelijke memo met een procesvoorstel van januari 2021, een procesvoorstel van de Kopgroep aan de Bestuurscommissie over een onderzoek naar de terugvaloptie Jeugdbescherming west en afsprakenlijsten van de Kopgroep. Het is verder uit de stukken niet duidelijk gebleken wanneer de Kopgroep precies is ingesteld.

Uit de reconstructie van het proces menen wij dat dit ergens in december 2020 moet zijn geweest, nadat in november 2020 de Bestuurscommissie heeft besloten het contract met Intervence niet te verlengen.20 Overigens bestond al langer een groep van bestuurlijke kartrekkers Intervence, dat blijkt uit een verslag van 30 juni 2020.

De Kopgroep is vanuit de leden van de Bestuurscommissie geformeerd en is samengesteld uit vier portefeuillehouders. Deze groep wordt in eerste instantie ambtelijk ondersteund door de directeur van de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland en de Programmamanager Jeugd Zeeland. In een later stadium zijn daar twee gemeentesecretarissen, twee ambtelijk communicatieadviseurs van de gemeenten Vlissingen en Sluis en een onafhankelijk procesbegeleider aan toegevoegd. 21 22 Verder werd de Kopgroep ondersteund vanuit een vanuit een ambtelijk secretaris. Deze laatste was aanspreekpunt voor in- en extern betrokkenen en ondersteunde de Kopgroep met het organiseren

19 20 21 22

Bron: Interviews Bron: Voorstel structuren projectorganisatie GI/Intervence, datum onbekend, schatting in januari 2021 Bron: Procesvoorstel onderzoek terugvaloptie Jeugdbescherming west Bron: Voorstel structuren projectorganisatie GI/Intervence, datum onbekend, schatting in januari 2021

Pagina 31

van overleggen, het samenbrengen van onderwerpen en het strategisch positioneren van het overleg (ongeveer vergelijkbaar met de functie van griffier van een gemeenteraad).23 De voorzitter van het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd en de Bestuurscommissie, is trekker van de Kopgroep. Deze voorzitter treedt als woordvoerder op voor het dossier Intervence voor de dertien Zeeuwse gemeenten, naar alle actoren die enig belang of bemoeienis hebben met dit dossier.24 Om de communicatie naar deze actoren te stroomlijnen zijn ook twee klankbordgroepen in het leven geroepen. Een klankbordgroep van: > De vier GI’s: Intervence, Briedis, de William Schrikker Stichting en het Leger des Heils; > De betrokken partijen: Het ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd (OZJ) , het ministerie J&V, de Jeugdautoriteit, de Inspecties, de Raad voor de Kinderbescherming en de rechtbank. Uit bestudeerde stukken blijkt, uit de ondertekening daarvan door de voorzitter, dat de Kopgroep handelt namens de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten. Er wordt veelal ondertekend ‘namens de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten’.

Door deze wijze van ondertekening is het echter niet altijd helder vanuit welk gremium dit nu precies gebeurd of wie daartoe het mandaat heeft gegeven: het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd, de Bestuurscommissie, de Kopgroep of anderszins? Verder valt ons op dat stukken niet altijd van een datum zijn voorzien, zoals memo’s aan de raden.

1.3 De relatie met Intervence Zoals hiervoor beschreven, hebben de gemeenten in feite geen directe relatie met Intervence. Met het getrapt delegeren heeft de Bestuurscommissie wel een directe relatie met Intervence. We schetsen hieronder hoe de relatie zich tussen de Bestuurscommissie met Intervence op hoofdlijnen heeft ontwikkeld. Dit om de deelvraag 1a te beantwoorden: welke afspraken golden met Intervence? Aangezien deze afspraken in een tijdsbestek van karakter veranderen, schetsen we de ontwikkeling hiervan en de betekenis voor de rolinvulling van de Bestuurscommissie. We doen dit op hoofdlijnen; in het volgende hoofdstuk doen we dat meer in detail met een procesreconstructie. INKOOPRELATIE De relatie is in de eerste twee jaren 2016 en 2017 ruwweg te typeren als een inkooprelatie, waarbij van meet af aan al zorgen bestonden, want: > In december 2015 wordt de gecertificeerde instelling Intervence gecontracteerd door de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland voor een periode van één jaar. Het bestuur van Intervence meldt in het jaarverslag dat het contract is gesloten met minder budget en zonder langetermijnzekerheid.

Ook meldt het bestuur dat het contract moeizaam tot stand is gekomen, dat het wegvallen van collega’s van invloed was op de werkdruk en dat het ziekteverzuim is opgelopen.25 > In december 2016 wordt Intervence opnieuw gecontracteerd, maar nu voor een langere periode.26 Het is een raamovereenkomst voor de periode 2017 t/m 2019 met een optie om te verlengen met twee maal één jaar, dus maximaal tot en met 2021. Hierbij wordt een ‘PxQsystematiek’ gehanteerd. Het bestuur van Intervence meldt in het jaarverslag van 2016 dat er sprake is van een dalende instroom en een versnelde uitstroom. Tevens is er sprake van krimp

23 Bron: Ambtelijke verificatie 24 Bron: Memo aan de gemeenteraden betreffende onderzoek GI-functie in Zeeland, datum onbekend 25 Bron: Jaarverslag Intervence 2015 26 Bron: Overeenkomst Inkoop Jeugdhulp Zeeland, ondertekening 9 december 2016

Pagina 32

en wisselingen in het personeelsbestand door vertrek van vaste medewerkers naar het Adviesen Meldpunt Kindermishandeling en naar de gemeenten. Het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd maakt op 15 februari 2017 de keuze om Intervence door te ontwikkelen naar een zogenaamde ‘Innovatieve GI’.27 De portefeuillehouders zagen dit als een manier om de continuïteit van Intervence te waarborgen. Op basis van dat besluit stelt het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd op 18 mei 2017 een opdracht vast voor een ambtelijke werkgroep GI, waarmee tevens de knelpunten met betrekking tot de continuïteit en kwaliteit specifiek op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering moesten worden opgelost. Doorontwikkeling van Intervence naar een Innovatieve GI Richtinggevend was de basisvisie van Intervence, die al eerder was vastgesteld door de portefeuillehouders Jeugd op 22 september 2016. Hierin is uitgesproken dat de functie van de gecertificeerde instellingen dichtbij de lokale toegangen moest worden georganiseerd. Door de voorziening lokaal te verankeren en nabij te organiseren, zou op het juiste moment de juiste hulp geboden kunnen worden. Op 15 februari 2017 stemmen de portefeuillehouders Jeugd in met de ambitie van Intervence om door te groeien naar een innovatieve GI. Dat is ook een van de drie beleidskeuzes voor de gewenste dienstverlening, zoals beschreven in de Leidraad VNG.

Hiermee is tevens het besluit genomen om Intervence, op basis van exclusief partnerschap, uit te laten groeien tot een brede leverancier van diensten op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering, zowel vanuit het wettelijk gedwongen kader als vanuit het preventief justitieel kader. Om dit te realiseren zijn de volgende samenwerkingsafspraken gemaakt: 1 Uitvoeren van basisdienstverlening in het gedwongen en het preventief justitieel kader; 2 Verbetering van de samenwerking met de wijk- en gebiedsteams en de ketenpartners; 3 Innovatie van de bestaande dienstverlening en ontwikkelingen van nieuwe aanpakken, gericht op de belangrijkste problemen met grote veiligheidsrisico’s. Bron: Samen op weg naar een Innovatieve GI in Zeeland, Werkgroep GI, 26 februari 2018.

Naar aanleiding van aanhoudende zorgen over de kwaliteit van Intervence, gaat de Bestuurscommissie in het najaar van 2017 bijsturen richting Intervence. De Bestuurscommissie vraagt Intervence in een brief d.d. 10 oktober 1017 een verbeterplan op te stellen. Intervence zegt deze brief namens de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten van de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland te hebben ontvangen. In de brief is onvrede uitgesproken ten aanzien van het functioneren van Intervence.28 Intervence heeft zijn verbeterplan klaar in november 2017. De Bestuurscommissie gaat akkoord met het verbeterplan op 8 december 2017. SAMENWERKINGSRELATIE Met het plan om Intervence door te ontwikkelen naar een ‘Innovatieve GI’ is er naast een inkooprelatie voor uitvoering van de basisdienstverlening ook sprake van een samenwerkingsrelatie, want: > De gemeenten zetten namelijk in op verbetering van samenwerking tussen Intervence en de wijk- en gebiedsteams en ketenpartners en op de ontwikkeling van nieuwe innovatieve aanpakken. Dit door het inrichten van een gezamenlijke innovatiegroep ‘Oester 2018-2023’,

27

28

Bron: Samen op weg naar een Innovatieve GI in Zeeland, Werkgroep GI Zeeuwse gemeenten en Intervence, 26 februari 2018 Bron: Samen op weg naar een Innovatieve GI in Zeeland, Wergroep GI, 26 februari 2018. Hoofdbijlage 2 bevat een afzonderlijk plan van Intervence dat is goedgekeurd in het Portefeuillehoudersoverleg van 8 december 2017: Verbeterplan GI Intervence versie 3.0 definitieve versie

Pagina 33

>

waarin de gemeenten, Intervence en allerlei andere partners deelnemen. In het plan ‘Innovatieve GI’ wordt aangegeven dat de Zeeuwse gemeenten en Intervence in de komende jaren aanzienlijk meer investeren in gezamenlijk partnerschap en daarbij uitgaan van co-creatie. Voor de continuïteit en doorontwikkeling van Intervence wordt in de plan ‘Innovatieve GI’ aangegeven dat het noodzakelijk is om meerjarige bekostigingsafspraken te maken. Hierdoor kan de personele capaciteit op orde gehouden worden. Onderdeel van de opdracht is tevens de invoering van een meer stabiele bekostigingsvorm voor Intervence. Dit door de basisdienstverlening op basis van prognoses ten aanzien van PxQ te bevoorschotten en afzonderlijke projectbudgetten beschikbaar te stellen voor innovatieve projecten.

DE GEMEENTEN ALS PROBLEEMEIGENAAR Uiteindelijk verschuift de relatie van een inkoop- en samenwerkingsrelatie naar die van de gemeenten als probleemeigenaar.

In januari en februari 2019 worden de colleges en raden geïnformeerd over een zorgelijke situatie waarin Intervence zich bevindt. De eerdere zorgen over de kwaliteit van dienstverlening waren ondanks het verbeterplan van Intervence niet weg en tegelijkertijd kampte Intervence met een fors liquiditeitsprobleem. De problemen waren nu zo groot dat inmiddels het ministerie van JenV betrokken was. Op 1 februari 2019 worden met een bestuursakkoord tussen de Zeeuwse gemeenten, het ministerie van JenV en Intervence afspraken bekrachtigd. De afspraken waren dat Intervence verdere maatregelen neemt om de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren en de gemeenten een financiële instandhoudingsbijdrage ter beschikking stellen. De raden en colleges stemmen in met het verstrekken van een instandhoudingsbijdrage voor Intervence van € 680.000,voor 2019. Het probleem verdiept zich daarna echter steeds verder en het vraagt al snel om een hernieuwd bestuursakkoord op 21 november 2019, dat van de gemeenten een verdere ondersteuning aan Intervence vraagt door aanvullende instandhoudingsbijdragen van € 158.000,- in 2019 en € 604.000,- in 2020. Het ter beschikking stellen van instandhoudingsbijdragen gaat dus verder dan enkel een inkooprelatie. De gemeenten nemen de verantwoordelijkheid om Intervence in stand te houden.

Dit valt te typeren als ‘eigenaarschap’, dat een andere rolinvulling vraagt van de gemeente. De gemeenten dragen namelijk hiermee hun primaire verantwoordelijkheid voor de beschikbaarheid van de GI-functie in Zeeland, voortvloeiend uit de Jeugdwet. De gemeenten kunnen dat niet enkel meer waarborgen met ‘inkopen’ of ‘samenwerken’; zij zijn noodgedwongen een stap verder te zetten. Dit is noodgedwongen omdat gemeenten immers verantwoordelijk zijn voor het voorzien in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen. Tevens heeft het rijk ook in 2017 besloten dat regio’s een coördinerende rol op zich dienden te nemen ten aanzien gecertificeerde instellingen. Er zijn toen zogenaamde ‘accounthoudende regio’s’ ingesteld en Zeeland was dat voor Stichting Intervence. In het eerste kwartaal 2020 blijkt de financiële situatie van Intervence nog ernstiger. Door de afnemende instroom bij Intervence, blijkt dat de bevoorschotting van de gemeenten te hoog is geweest. Conform de afspraken zou Intervence het teveel betaalde moeten terugbetalen. Direct terugvorderen zal maken dat Intervence failliet gaat. Er wordt uit de Bestuurscommissie een Kopgroep van portefeuillehouders samengesteld om de situatie verder het hoofd te bieden en te komen tot oplossingen in afstemming met de Raad van Toezicht van Intervence.

Dat leidt niet tot een oplossing en de Kopgroep besluit in mei 2020 een plan B op te stellen.29 Het omhelst een verkenning van een aantal scenario’s, waaronder een scenario waarbij andere gecertificeerde

29 Bron: Memo gemeenteraden betreffende situatie Intervence

Pagina 34

instellingen de caseload van Intervence zouden overnemen. Deze stap gaat verder dan de eerder genomen stappen. Het is namelijk een eerste stap naar een breuk in de relatie met Intervence. Daarbij merken we ook op dat Intervence deze stap ook zelf zet door in juni 2020 te besluiten geen gebruik te willen maken van een contractverlenging. Zie verder het volgende hoofdstuk paragraaf 2.2.

Pagina 35

2

Het proces Dit hoofdstuk behandelt de deelvraag 2 van het onderzoek. We beantwoorden de deelvraag hieronder eerst kort aan de hand van kernbevindingen. In de navolgende paragrafen worden deze verder uitgewerkt. Gemakshalve korten we ‘Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg’ af als ‘Bestuurscommissie’. DEELVRAAG 2 Welke relevante feiten kunnen worden geïdentificeerd in het proces van heroverweging van de inkooprelatie, en de breuk van deze relatie? a Wat was de aanleiding tot de voorbereiding van de besluitvorming over de inkooprelatie en de breuk van deze relatie? b Wat was de doelstelling die men voor ogen had met het proces? c Hoe is de voorbereiding en besluitvorming verlopen? d Wat zijn daarbij, en daarna, cruciale momenten van (her)overweging? e Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de gemeenteraden en de colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? f Hoe verhoudt zich dit tot de kaderstellende en controlerende rollen van de raden?

BEANTWOORDING DEELVRAAG: DE KERNBEVINDINGEN

2a

De aanleiding om de inkooprelatie te beëindigen is tweeledig: > De kwaliteit van dienstverlening van Intervence was onder de maat, vanwege problemen met de personele bezetting. Intervence kreeg met name het hoge personeelsverloop niet onder controle, waardoor gezinnen te maken kregen met verschillende gezinsmanagers. Dit had negatieve gevolgen voor de kwaliteit van dienstverlening; > De financiële situatie van Intervence was kwetsbaar en werd gaandeweg steeds slechter, op enig moment dreigde zelfs een faillissement. Intervence kreeg de financiële problematische situatie niet onder controle. Het wist de vaste kosten van de organisatie niet evenredig omlaag te brengen met de daling van het aantal drangmaatregelen. De organisatie was niet in staat om in voldoende mate af te schalen, binnen een tijdsbestek dat de gemeenten voor ogen hadden. Ondanks dat verbeteringen ten aanzien van de kwaliteit van dienstverlening wel na verloop van tijd zichtbaar werden, ontstonden toch forse financiële problemen. Deze ontstonden doordat het aantal onderhanden maatregelen, en daarmee de hoeveelheid betaald werk, in de jaren afnam. Het aantal maatregelen is een graadmeter is voor de hoeveelheid betaald werk voor Intervence. Dat liep van 2016 t/m 2020 terug met 30%, hoofdzakelijk veroorzaakt door een daling van 70% in het aantal drangmaatregelen.

De lasten dalen in die periode weliswaar ook, maar dat gaat met 12% niet evenredig met de daling van de opbrengsten. Het gevolg is dat een positief financieel resultaat in 2016 omslaat naar negatieve resultaten in alle jaren van 2017 t/m 2020. In 2019 wordt het eigen vermogen van Intervence negatief en de liquiditeit wordt in 2020 problematisch. De oorzaak van de terugloop van het aantal drangzaken is tweeledig: > Er was binnen de Zeeuwse gemeenten inmiddels een breed gedragen visie dat drangzaken niet thuis horen bij een gecertificeerde instelling en dat daarvoor ook geen juridische grondslag is. Daarmee kan Intervence niet rekenen op deze instroom. Deze visie week overigens wel af van de eerder gestelde doelen ten aanzien van de doorontwikkeling van

Pagina 36

>

Intervence naar een innovatieve GI, waarbij het preventief justitieel kader (wij interpreteren dit als drangmaatregelen) tot de basisdienstverlening zou behoren. In april 2019 wordt op basis van het vanMontfoort-onderzoek geconstateerd dat Intervence drangzaken uitvoert, maar dat dit aantal terugloopt doordat alle menskracht nodig is om gedwongen maatregelen uit te voeren en wachtlijsten te beheersen.30

2b Het doel van de Bestuurscommissie en van het Portefeuillehouders Jeugd, met het beëindigen van de inkooprelatie met Intervence, was het waarborgen van de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering met voldoende kwaliteit. Dat wordt in verschillende stukken benadrukt. Wij constateren tegelijkertijd dat de Bestuurscommissie, en het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd, het doel van continuïteit wel voor ogen had, maar (achteraf gezien) niet goed vooraf hebben ingeschat (of konden inschatten) of een aanbiedende organisatie daartoe wel in staat zou zijn, binnen de prijs die de gemeenten daarvoor wilden betalen. Het gaat hier om het vooraf inschatten van het realiteitsgehalte van de prijs/kwaliteitverhouding die een aanbieder voorstelt. Tot driemaal toe is dit gebleken: > Intervence was niet in staat de zorg te waarborgen binnen de door de gemeenten gestelde prijs, ook niet na een tariefsverhoging; > Briedis was organisatorisch niet in staat het juiste volume aan zorg te bieden en te voldoen aan de kwaliteitscriteria voor gecertificeerde instellingen; > Uiteindelijk biedt JB west de zorg met het gewenste volume en binnen de kwaliteitscriteria voor gecertificeerde instellingen, maar tegen een hoger tarief dan dat van Intervence. 2c

Het gehele proces kent vier fases met binnen iedere fase verschillende stappen. De vier fases zijn als volgt te typeren: > Een eerste fase van stabiliteit, door het inrichten van de Bestuurscommissie en het contracteren van Intervence. De relatie met Intervence is hierbij te typeren als een inkooprelatie. > Een tweede fase van wankel evenwicht. Er zijn eerste signalen van problemen, die erger worden, waardoor de Bestuurscommissie steeds steviger gaat sturen en de gemeenten genoodzaakt zijn om financiële instandhoudingsbijdragen voor de kortere termijn ter beschikking te stellen. Ook ontstaan plannen voor de langere termijn waarbij de relatie met Intervence te typeren is als een samenwerkingsrelatie. > In de derde fase raakt het uit evenwicht. In deze fase wordt de Bestuurscommissie (onbedoeld maar gedwongen) probleemeigenaar. Er ontstaat een crisissituatie door dreigend faillissement van Intervence en alle relevante actoren van het gehele systeem pakken een rol op. In deze fase worden scenario’s ontwikkeld en afscheid genomen van Intervence. > In de laatste fase ontstaat een nieuw (geforceerd) evenwicht, waarbij de Bestuurscommissie en het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd de regie niet meer in handen hadden. De regie wordt overgenomen door het ministerie van Justitie en Veiligheid, mede op basis van signalen van de Inspecties en de Jeugdautoriteit.

Het plan was om de cliënten van Intervence over te dragen aan de andere gecertificeerde instellingen in Zeeland. Dat plan werd echter doorkruist doordat de Inspecties het plan niet van voldoende kwaliteit vonden en de Jeugdautoriteit grote twijfels had bij de organisatorische en financiële slagkracht van Briedis. Even later werd ook het certificaat van Briedis ingetrokken. Dat was voor de Bestuurscommissie een onaangename verrassing die zij niet zag aankomen. Intussen kwam bij Intervence een uitstroom van medewerkers

30 Bron: Rapport vanMontfoort, Onderzoek naar een duurzaam aanbod van GI-taken in Zeeland, 5 april 2019

Pagina 37

op gang, waardoor de continuïteit van zorg niet meer kon worden gewaarborgd. De zorgen werden nu zo groot, dat de minister ingreep en dwong de gemeenten te kiezen voor een ander scenario dan zij aanvankelijk voor ogen hadden, namelijk een overname van Intervence door JB west. Dat scenario is uiteindelijk ook geëffectueerd, waarbij JB west in de positie was de gemeenten de risico’s te laten dragen van de overname. Ook hier hadden de gemeenten de regie niet meer in handen. 2d/e

Na besluitvorming door de Bestuurscommissie op cruciale momenten (zie paragraaf 2.2), zijn de raden via de colleges geïnformeerd over dat besluit met een onderbouwing. Dit is conform de gedelegeerde bevoegdheid en taak van de Bestuurscommissie. In het geval aanvullende financiële middelen nodig waren is de raad in positie gebracht om een zienswijze te geven en in te stemmen. De Bestuurscommissie heeft de raden, soms via de colleges en soms direct, regelmatig en actief geïnformeerd over besluiten, de voortgang en de status van verschillende stappen.

2f

Wij merken op dat de relatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence gaandeweg en noodgedwongen is verschoven van een inkooprelatie naar die van een samenwerkingsrelatie, tot zelfs die van probleemeigenaar. De laatste vroeg een heel andere rolinvulling van de Bestuurscommissie, waarvan de Kopgroep met vier portefeuillehouders onderdeel van was. Daarbij is door de gemeenteraden, colleges en de Bestuurscommissie tussentijds niet stilgestaan bij de vraag of de gedelegeerde bevoegdheden hierbij passend zijn. De handelingen van de Bestuurscommissie en de Kopgroep gaan immers verder dan enkel het contracteren of beëindigen van contracten. De vraag of de bevoegdheden en taken van de Bestuurscommissie passend waren, wordt wel achteraf gesteld tijdens de reflectie die portefeuillehouders op 24 januari 2022 hebben gedaan op het proces.31 Er wordt geconcludeerd dat de gedelegeerde bevoegdheid niet passend voelde. Het dossier Intervence werd namelijk gaandeweg steeds groter en politieker van aard, dan inkoop alleen. Terwijl de raden het gevoel hadden alleen achteraf te kunnen tekenen bij het kruisje. Als laatste merken we op dat de Kopgroep onder zeer hoge tijdsdruk heeft moeten werken, waarbij achteraf de vraag kan worden gesteld of dit nodig was. Conform de lopende raamovereenkomst met Intervence was immers een verlenging van het contract met een jaar nog mogelijk geweest.

Intervence besloot echter dat contract niet te willen verlengen, en de Kopgroep ging hierin mee. Door de hoge tijdsdruk heeft de Kopgroep onvoldoende kennis en expertise uit de eigen ambtelijke organisatie kunnen benutten en hebben de leden van de Kopgroep zich moeten ingraven in de inhoud. Dat vraagt de nodige kennis die de leden van de Kopgroep in beginsel ook niet hadden.32 In de eigen reflectie van de Bestuurscommissie van 24 januari 2022 wordt dit punt ook genoemd. De Bestuurscommissie geeft aan dat er geleidelijk een fuik ontstond. Een fuik waarin nog maar één optie voorlag en waar de Bestuurscommissie geen eigen afwegingen meer kon maken, bijvoorbeeld door advies vanuit de eigen ambtelijke organisatie in te winnen. Ook was het door tijdsdruk niet meer mogelijk om afstand te nemen en de voorliggende informatie goed te beoordelen. De Bestuurscommissie trekt daarbij ook een les: ‘in geval van een complex dossier is het werken met een Kopgroep in principe goed, maar het is wel nodig om een ondersteunende structuur in te richten, waarbij een expertteam snel en met voldoende capaciteit beschikbaar is’.

31 Bron: Reflectieverslag GI functie in Zeeland, 8 maart 2022 32 Bron: Interviews

Pagina 38

Tot slot merken wij nog het volgende op ten aanzien van de reconstructie van het proces. De onderzoekers hebben vele stukken moeten ordenen en bestuderen. Tijdens deze ordening bleken niet altijd stukken van een datum te zijn voorzien. Uit het stuk zelf moest dan worden gedestilleerd wat de datum zou kunnen zijn; dat bleek veelal mogelijk omdat in de stukken zelf werd verwezen naar datums van besluitvorming of afstemming. Ook was het niet altijd duidelijk namens welk gremium het stuk was geaccordeerd. Stukken worden bijvoorbeeld soms ondertekend namens de portefeuillehouders Jeugd. De portefeuillehouders Jeugd zitten echter zowel in de Bestuurscommissie als het Portefeuillehoudersoverleg.

Pagina 39

2.1 De aanleiding en doel van het proces van heroverweging van de inkooprelatie Intervence kampte al jaren met forse organisatorische uitdagingen. Dat blijkt uit hun eerdere genoemde jaarverslagen van 2015 en 2016. Het bedrijfsplan dat is opgesteld in 2020 laat zien dat deze uitdagingen jarenlang voortsleepten:33 > Er was in de jaren 2017 en 2018 sprake van een hoger ziekteverzuim dan het landelijk gemiddelde. Hoewel dat terugliep in 2019 tot nagenoeg het landelijk gemiddelde, steeg het ziekteverzuim in het jaar 2020 t/m het tweede kwartaal naar 12,8%. In 2019 en 2020 werden veel medewerkers langdurig ziek. > Het personeelsverloop was in 2017 nagenoeg gelijk aan het landelijk gemiddelde, maar in 2018 en 2019 had Intervence het hoogste verloop van alle GI’s in Nederland, met respectievelijk 31% en 39%. Als drie belangrijkste vertrekmotieven noemen medewerkers: onrust/chaos in de organisatie, hoge werkdruk en het vertrek van collega’s. Door de problemen met de personele bezetting kregen gezinnen te maken met verschillende gezinsmanagers. Dat had negatieve gevolgen voor de kwaliteit van de hulpverlening. Zoals eerder beschreven in het voorgaande hoofdstuk, stelde Intervence hiervoor een verbeterplan op. Intervence voert verbeteringen door en het bedrijfsplan dat is opgesteld in 2020 laat een verbetering van de kwaliteit zien.

Het Keurmerkinstituut verlengde in mei 2020 het certificaat met drie jaar. Tegelijkertijd krijgt Intervence het hoge personeelsverloop niet goed onder controle. Gaandeweg bleek de financiële situatie van Intervence steeds verder te verslechteren. Het aantal maatregelen, dat een graadmeter is voor de hoeveelheid betaald werk voor Intervence, loopt terug van 1.111 maatregelen in 2016 naar 775 in 2020. Dat is een afname van ruwweg 30% in vier jaar tijd. Oorzaak is hoofdzakelijk veroorzaakt door een daling van 70% in het aantal drangmaatregelen. Dit heeft negatieve gevolgen voor de opbrengsten. Die dalen in de periode 2016 t/m 2020 met circa 18%. De lasten dalen in die periode weliswaar ook, maar dat gaat met 12% niet evenredig met de daling van de opbrengsten. Het gevolg is dat een positief financieel resultaat van € 121.000,- in 2016 omslaat naar negatieve resultaten in alle jaren 2017 t/m 2020. In 2019 wordt het eigen vermogen van Intervence negatief en de liquiditeit wordt in 2020 problematisch. Ondanks de verbetering van de kwaliteit, en extra kapitaalinjecties van de gemeenten, verliest de Bestuurscommissie het vertrouwen dat Intervence op een financieel gezonde wijze eigenstandig voort kan bestaan.

De Bestuurscommissie geeft daarbij aan dat de andere gecertificeerde instellingen die actief zijn in Zeeland dat wel kunnen binnen de financiële kaders van de gemeenten, waarbij de afgesproken tarieven volgens de gemeenten redelijk zijn en deze hiertoe ook in 2019 naar boven zijn bijgesteld. Reden voor de Bestuurscommissie om naar andere alternatieven uit te kijken. Dit met als hoofddoel om de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering te waarborgen, binnen de financiële middelen die de gemeenten daartoe voor ogen hebben.

33

Bron: Bedrijfsplan Intervence, opgesteld door EHdK, 3 september 2020

Pagina 40

2.2 Het proces en de cruciale momenten Bijlage 1 bevat een historische reconstructie van het gehele proces. Deze reconstructie is samengesteld door bestudering van stukken en gevoerde gesprekken in het kader van dit onderzoek. Uit deze historische reconstructie onderscheiden wij acht stappen in het proces, die zijn te verdelen over vier fases, zie de onderstaande figuur. Daaronder lichten we de fases en stappen toe en belichten daarbij de cruciale momenten per fase.

Figuur 2.1: fasering van het proces: vier hoofdfases en acht stappen

Fase: Stabiliteit In deze fase wordt Intervence door de Bestuurscommissie gecontracteerd en is er sprake van een inkooprelatie, zoals ook besproken in het voorgaande hoofdstuk. De Bestuurscommissie heeft door de overdracht van taken en bevoegdheden in deze fase een primaire rol. De gemeenteraden van de Zeeuwse gemeenten stemmen in september 2014 in met het positioneren van de centrale inkooporganisatie binnen de gemeenschappelijke regeling GGD Zeeland. In navolging hierop heeft het algemeen bestuur van de GGD in 2014 de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg ingesteld en alle bevoegdheden ten aanzien van de hiervoor beschreven taken gedelegeerd, nadat de raden in de gelegenheid zijn gesteld wensen en bedenkingen ter kennis van het algemeen bestuur te hebben gebracht. Met deze stap heeft de raad nog drie instrumenten in handen om sturing te geven aan de inkoop van jeugdhulp: > De raad stelt de visie en/of het beleid op Jeugdhulp vast. Daarmee stelt de raad doelen en kaders die sturend zijn voor de inkoop. > De raad heeft het budgetrecht ten aanzien van de gemeentelijke begroting. Daarbij opgemerkt dat de ruimte voor de raad, ten aanzien van de verplicht gestelde gemeenschappelijke regelingen zoals de GR GGD, door het verplichte karakter beperkt is.

Pagina 41

>

De raad heeft het recht om zijn zienswijze te geven op de conceptbegroting van de GR GGD en begrotingswijzigingen, in het geval extra financiële middelen door de GR GGD worden gevraagd.

Fase: Wankel evenwicht In deze fase gaat de Bestuurscommissie steviger sturen langs de inkooprelatie en tegelijkertijd bouwen aan een samenwerkingsrelatie. Zowel de Bestuurscommissie als de gemeenten spelen hierbij een rol. In 2017 worden de eerste signalen helder van problemen die zich voordoen bij Intervence:34 • Er was een dalende tendens van maatregelen te zien die Intervence onderhanden had. • De problemen rondom Intervence werden zichtbaar na publicatie van de jaarrekening in 2017. Toen bleek al dat Intervence moest putten uit de financiële reserves van de organisatie om de exploitatie dekkend te krijgen. • Eind 2017 heeft de Bestuurscommissie hierover gesprekken gevoerd met de Raad van Toezicht en de directeur van Intervence. De Bestuurscommissie gaat in oktober 2017 steviger bijsturen. De Bestuurscommissie stuurt op 10 oktober een brief naar het bestuur van Intervence waarin onvrede wordt uitgesproken ten aanzien van het functioneren van Intervence35. De Bestuurscommissie vraagt aan Intervence een verbeterplan op te stellen. Intervence stelt dit in november 2017 op. Het verbeterplan van Intervence omvat op hoofdlijnen: > Eerste prioriteit is het wegwerken van knelpunten op het gebied van wachtlijsten en kritieke dossiers, door nadrukkelijker te sturen op de taken van de gezinsmanagers.

Er worden maatregelen voorgesteld om de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren en de beschikbaarheid van gekwalificeerde medewerkers te verhogen. > Voor de middellange en lange termijn inzetten op het ontwikkelen en vernieuwen van de organisatie en een open bedrijfscultuur, het ontwikkelen van een langetermijnvisie op de GIfunctie in Zeeland en de samenwerking met gemeenten en ketenpartners. De Bestuurscommissie gaat akkoord met het verbeterplan op 8 december 2017. Het verbeterplan speelt in op de keuze die de portefeuillehouders Jeugd al op 15 februari 2017 maken om Intervence door te ontwikkelen naar een zogenaamde Innovatieve GI.36 Op basis van dat besluit stellen de portefeuillehouders Jeugd op 18 mei 2017 een opdracht vast voor een werkgroep GI, waarmee tevens de hiervoor genoemde knelpunten met betrekking tot de continuïteit en kwaliteit specifiek op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering moesten worden opgelost. Met het plan om Intervence door te ontwikkelen naar een Innovatieve GI is er naast een inkooprelatie voor uitvoering van de basisdienstverlening ook sprake van een samenwerkingsrelatie. Er wordt namelijk ingezet op verbetering van samenwerking tussen Intervence en wijk-/gebiedsteams en ketenpartners, en de ontwikkeling van nieuwe innovatieve aanpakken.

Dit door het inrichten van een gezamenlijke innovatiegroep ‘Oester 2018-2023’ waarin de gemeenten, Intervence en allerlei andere partners deelnemen. Onderdeel van de opdracht is tevens de invoering van een meer stabiele bekostigingsvorm voor Intervence. Dit door de basisdienstverlening op basis van

34 35

Bron: Interviews Bron: Samen op weg naar een Innovatieve GI in Zeeland, Wergroep GI, 26 februari 2018. Hoofdbijlage 2 bevat een afzonderlijk plan van Intervence dat is goedgekeurd in het Portefeuillehoudersoverleg van 8 december 2017: Verbeterplan GI Intervence versie 3.0 definitieve versie

36

Bron: Samen op weg naar een Innovatieve GI in Zeeland, Werkgroep GI Zeeuwse gemeenten en Intervence, 26 februari 2018

Pagina 42

progonoses ten aanzien van PxQ te bevoorschotten en afzonderlijke projectbudgetten beschikbaar te stellen voor innovatieve projecten. De problemen worden gaandeweg echter groter en in februari 2019 stemmen de raden in met het beschikbaar stellen van instandhoudingsbijdragen. Vanwege aanhoudende negatieve exploitatieresultaten van Intervence, heeft de Bestuurscommissie na financieel onderzoek geconcludeerd dat Intervence voor 2019 en 2020 extra instandhoudingsbijdragen nodig heeft. Er zijn inmiddels ook gesprekken gevoerd met het ministerie van Justitie en Veiligheid. Er is gezocht naar oplossingen en in februari 2019 is een bestuursakkoord gesloten tussen de gemeenten, het ministerie van Justitie en Veiligheid en Stichting Intervence. In dat bestuursakkoord is afgesproken dat: > Intervence gedurende twee jaar (2019 en 2020) een instandhoudingsbijdrage krijgt van de Zeeuwse gemeenten. Voor 2019 een instandhoudingsbijdrage van € 680.000,> Intervence daarna weer zelfstandig de zorg zou moeten kunnen financieren op basis van de afgesproken kaders met betrekking tot prijs en hoeveelheid (PxQ); > De Zeeuwse gemeenten Intervence gaan bevoorschotten op basis van de toen geldende schatting van de productiecijfers. De verrekening van de voorschotten op basis van de werkelijke productie zal aan het einde van elk boekjaar worden gedaan.

> De tarieven voor de diensten voor 2019 worden aangepast. Binnen het bestuursakkoord is opgenomen dat gemeenten, indien noodzakelijk, financieel extra bijdragen in de periode dat toegewerkt wordt naar een duurzame organisatievorm voor de GI-taken in Zeeland per 2021. Hiertoe verstrekt de Bestuurscommissie een opdracht aan het bureau vanMontfoort om een onderzoek te doen naar een duurzaam aanbod van GI-taken in Zeeland. In april 2019 wordt op basis van het vanMontfoort-onderzoek geconstateerd dat Intervence drangzaken uitvoert, maar dat aantal drangzaken terugloopt doordat alle menskracht nodig is om maatregelen uit te voeren en wachtlijsten te beheersen.37 Ook wordt geconstateerd dat bestuurders, ambtenaren en uitvoerende professionals geen gedeeld beeld hebben wat ‘drang’ precies is. Sommige zien drang als een product dat kan worden ingekocht. Anderen zien drang als een beroepshouding, een positie die een hulpverlener inneemt in een laatste poging om een cliënt vrijwillig maar niet vrijblijvend te laten meewerken aan hulpverlening, dit om een maatregel via de rechter te voorkomen. De meesten vinden dat drang niet thuishoort bij een gecertificeerde instelling. Daar is ook alle beleidsruimte voor, want er bestaat geen juridische basis voor drang. De Jeugdwet kent enkel een vrijwillig en een gedwongen kader.

In het rapport wordt uiteindelijk geconcludeerd dat gecertificeerde instellingen alleen dwangtaken zouden moeten uitvoeren. Er wordt wel geadviseerd de functie van gecertificeerde instellingen samen te voegen met de Veilig Thuis-functie. Hierdoor zou de keten worden verkort, het proces kunnen worden gestroomlijnd en tijd en kosten worden bespaard. Het biedt verder geen oplossing voor de personele problemen van Intervence. De Bestuurscommissie ziet nu onder andere als vervolgacties (a) het opstellen van een visie op ‘drang’ waaruit zou moeten blijken waar gemeenten deze vorm van vrijwillige hulp gaan afnemen38 en (b) inzetten op verkorting van de veiligheidsketen. In de zomer van 2019 ontstond hierdoor de nodige onrust bij medewerkers van Intervence.39 Hiertoe hebben het bestuur van Intervence en de portefeuillehouders uit de Bestuurscommissie tijdens een

37

Bron: Rapport vanMontfoort, onderzoek naar een duurzaam aanbod van GI-taken in Zeeland, 5 april 2019

38

Bron: Memo Zeeuwse Gemeenteraden, uitwerking onderzoek vanMontfoort, 6 juni 2019 Bron: Interviews

39

Pagina 43

bijeenkomst de medewerkers geïnformeerd over de stand van zaken. Eind 2019 laaide de onrust echter weer op omdat bekend werd dat de gemeenten het voornemen hadden om de ‘drang’ onder te brengen bij andere organisaties. Op 16 april 2020 krijgen de raden opnieuw een verzoek om een (aanvullende) instandhoudingsbijdrage beschikbaar te stellen om de continuïteit van Intervence te waarborgen; de raden stemmen daarmee in. Het gaat om een aanvullende financiële instandhouding van Intervence voor 2019 en 2020, ten bedrage van respectievelijk € 158.000,- en € 604.000,- voor alle Zeeuwse gemeenten bij elkaar. Als reden wordt gegeven dat Intervence de afgelopen jaren te maken heeft gehad met een trendmatige daling in de dienstverlening op het gebied van drangmaatregelen. Waar de opbrengst in 2016 circa € 3,8 miljoen bedroeg, is dit in 2018 circa € 2,8 miljoen. In 2019 en 2020 zetten de negatieve exploitatieresultaten zich voort en daardoor kon er een financieel onhoudbare situatie ontstaan. De Bestuurscommissie heeft de volgende voorwaarden gesteld en aan het raadsvoorstel toegevoegd: > De Zeeuwse gemeenten stellen zich op het standpunt dat zij bereid zijn om Intervence de noodzakelijke (financiële) steun te verlenen die direct gerelateerd is aan de zorg voor Zeeuwse cliënten.

> De gemeenten willen geen verantwoordelijkheid dragen voor de kosten van bedrijfsvoering en investeringen in bedrijfsmiddelen. Hiervoor dient Intervence zelf de noodzakelijke middelen te voorzien. > Evenzo verwachten de gemeenten dat Intervence in 2020 haar personeels- en apparaatskosten in overeenstemming brengt met de te verwachten (lagere) productie, dan wel zorg draagt voor stijging van die productie. > Van Intervence wordt verwacht dat zij inzet op diverse activiteiten in het kader van het verbeteren en doorontwikkelen van de bedrijfsvoering. Het Keurmerkinstituut heeft in deze periode (januari t/m mei 2020) Intervence beoordeelt. Op basis van de resultaten heeft het Keurmerkinstituut uitgesproken dat Stichting Intervence voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering voldoet aan de criteria en verlengd het certificaat tot 14 mei 2023.40

Fase: Uit evenwicht In deze fase wordt de Bestuurscommissie (onbedoeld) probleemeigenaar. Er ontstaat een crisissituatie en alle relevante actoren van het gehele systeem pakken een rol op. Uit de Bestuurscommissie wordt een Kopgroep van vier portefeuillehouders geformeerd, die zich sec gaan richten op het bestrijden van de crisis. De Kopgroep wordt in eerste instantie ambtelijk ondersteund door de directeur van de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland en de Programmamanager Jeugd Zeeland. In een later stadium zijn daar twee gemeentesecretarissen en twee ambtelijk communicatieadviseurs van de gemeenten Vlissingen en Sluis, secretariële ondersteuning vanuit de gemeente Goes en een onafhankelijk extern procesbegeleider aan toegevoegd.41 De Kopgroep adviseert en doet voorstellen naar het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd en de Bestuurscommissie. De Kopgroep is tevens woordvoerder naar alle relevante actoren die enig belang of bemoeienis hebben met het dossier. De beleidsambtenaren van het Transformatieoverleg Jeugd staan in dit traject verder op afstand. De tijdsdruk was in deze fase dermate groot dat ambtelijke advisering vanuit dit platform nauwelijks mogelijk was. De ambtenaren van dit platform werden niet in staat gesteld om ambtelijk tegenwicht