E.31b Amnesty Demonstratierecht onder druk

Iedere demonstratie is echter anders en voor iedere demonstratie moet dus ook een eigen afweging gemaakt worden (zie ook Voor iedere demonstratie een eigen afweging in paragraaf 5.2) Bovendien staan standaardvoorschriften haaks op de verplichting van de overheid om het demonstratierecht te respecteren en inperkingen daarvan goed te motiveren. Dat stelde de Ombudsman in zijn rapport van 2018 ook al.145 Het Wom-besluit zou niet meer moeten zijn dan een bevestiging van de afspraken die in overleg gemaakt zijn tussen alle betrokken partijen. Onnodig juridisch jargon moet zoveel mogelijk achterwege worden gelaten en alle in het besluit opgenomen beperkingen en voorschriften moeten noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en voldoen aan de proportionaliteitseis. Evident onrechtmatige beperkingen, zoals een verbod op schokkende uitlatingen, moeten uiteraard geschrapt, evenals voorschriften die onnodig zijn. In veel Wom-brieven ziet Amnesty bijvoorbeeld standaardbepalingen staan die strafbare handelingen of uitingen verbieden, zoals een verbod op discriminerende uitingen. Discriminatie is al bij wet strafbaar – een dergelijke bepaling in een Wom-brief is niet nodig. Gemeenten laten met een reactie op de kennisgeving vaak lang op zich wachten. Organisatoren van demonstraties ontvangen vaak pas vlak voor hun demonstratie het besluit, inclusief eventuele voorschriften.

De jaarlijkse antiracisme-demonstratie in Amsterdam is daar een goed voorbeeld van; halverwege januari 2021 deed de organisatie al een melding bij de gemeente Amsterdam van het voorgenomen protest op de internationale dag tegen discriminatie en racisme op 21 maart. Zij deden de melding voor het Museumplein. Pas begin maart ontvingen zij een reactie van de gemeente, die bovendien aangaf dat de demonstratie moest wijken voor andere, niet aangemelde demonstraties.146 Er kunnen uiteraard allerlei redenen zijn voor een gemeente om niet eerder duidelijkheid te kunnen geven over een aangemelde demonstratie. Open en transparante communicatie over de situatie vraagt wellicht een aanvullende inspanning van de gemeente, zij is van belang omdat het bijdraagt aan een relatie van vertrouwen tussen demonstrant en overheid. Wanneer in het Wom-besluit staat dat het protest een andere startplek moet hebben, of een andere route moet lopen, is dat voor de organisatie vaak heel lastig; het is maar de vraag of ze hun achterban op tijd kunnen inlichten. Ook kan het zijn dat het protest daardoor voor (een deel van) de beoogde doelgroep minder toegankelijk is. Bovendien maakt de late beslissing het hen veelal onmogelijk eventuele bezwaren nog kenbaar te maken bij een voorzieningenrechter (zie ook het kader

144 In de publicatie Policing assemblies zet Amnesty een aantal positieve voorbeelden op een rij. Amnesty, Policing assemblies, 2013, p. 12-14. 145 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 23. 146 Een afschrift van de communicatie met de organisatie is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

37

Rechtsbescherming in hoofdstuk 7). Daarnaast houdt het onterecht het idee in leven dat demonstreren een gunst is, en geen recht, waar bovendien toestemming voor nodig is.

5.2 Onnodig veel onrechtmatige beperkingen Veruit de meeste demonstraties verlopen vreedzaam en zonder problemen.147 Toch krijgen veel demonstraties te maken met voorschriften en regels, of mogen helemaal niet doorgaan. Uit vrees voor ongeregeldheden, of omdat de overheid ook rekening wil houden met omstanders, winkelend publiek of het verkeer, nemen burgemeesters maatregelen die het recht op protest inperken. Overlast hoort erbij Vanuit hun aard schuren demonstraties vaak en vrijwel elke demonstratie veroorzaakt enige overlast. Dat mag. Demonstraties mogen (enige) hinder veroorzaken.148 Een protestmars veroorzaakt al snel enige hinder voor het verkeer of winkelend publiek. Maar ook een demonstratie op een plein kan enige (geluids)overlast geven voor mensen die op het terras van hun vrije weekend genieten. En ook omstanders, ondernemingen of omwonenden kunnen enige hinder ervaren door een demonstratie. Die hinder is van tijdelijke aard; ze hoort bij een demonstratie en moet geduld worden. Slechts in bijzondere gevallen mag een overheid het recht op protest inperken. Hoe en wanneer dat mag is aan strenge regels verbonden (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3). Voorschriften en andere inperkingen mogen niet enkel en alleen betrekking hebben op het voorkomen of verminderen van deze overlast. Dat geldt ook voor het verkeer.

Het is de verantwoordelijkheid van de burgemeester en politie om ervoor te zorgen dat een demonstratie veilig verloopt, ook wanneer daarbij een weg afgezet of het verkeer omgeleid moet worden.149 Demonstraties mogen enige hinder voor het verkeer veroorzaken (zie ook paragraaf 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij). Voor iedere demonstratie een eigen afweging Iedere demonstratie is anders en ook de context is elke keer anders. Elke betoging, en dus ook of het, in het uiterste geval, nodig is om daar voorwaarden aan te verbinden, moet beoordeeld worden op basis van de specifieke omstandigheden van die demonstratie.150 Dat betekent ook dat niet gezegd kan worden dat beperkingen op de plek van een protest altijd onrechtmatig zijn. Soms kan het nodig zijn een demonstratie te verplaatsen naar een alternatieve locatie, bijvoorbeeld omdat de voorgestelde locatie veel te klein is voor het verwachte aantal deelnemers en daardoor de veiligheid van de demonstranten en omstanders in gevaar komt. Echter, en dat kan niet genoeg benadrukt worden, dergelijke inperkingen van het demonstratierecht mogen alleen opgelegd worden wanneer dat strikt noodzakelijk is in het belang van een van de legitieme doelen voor het inperken van protest (zie ook het kader Beperkingen moet noodzakelijk en proportioneel zijn in hoofdstuk 3).

Een burgemeester moet bovendien goed motiveren waarom die beperking noodzakelijk is. In de praktijk ziet Amnesty echter dat burgemeesters veel beperkingen aan demonstraties opleggen, terwijl er alternatieven mogelijk zijn. Ook worden inperkingen zelden goed gemotiveerd. Alhoewel de zaken die aan Amnesty worden voorgelegd geen representatieve steekproef vormen – demonstranten kloppen immers bij Amnesty aan op de momenten dat het mis gaat – kan Amnesty op basis van dit materiaal wel stellen dat van veel van de beperkingen die wij onder ogen krijgen de rechtmatigheid op zijn best twijfelachtig is. Anderen zijn ronduit strijdig met de mensenrechten. Een reeks uitspraken van rechters bevestigt dit.151

147 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend. 148 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 7 en 44. 149 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 24. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 32 en p. 20. 150 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. 151 Lang niet alle gevallen waarin Amnesty een onrechtmatige inperking van het demonstratierecht constateert worden door een rechter getoetst. DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

38

Al deze regels en voorwaarden vormen barrières in de uitoefening van het demonstratierecht en kunnen daarmee een chilling effect hebben; het kan demonstranten ontmoedigen van hun mensenrecht gebruik te maken. Uit onder andere de uitspraken van het EHRM en het VN-Mensenrechtencomité volgt een reeks uitgangspunten die als leidraad kunnen dienen bij de afweging over het opleggen van beperkingen. De Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering zetten deze in vijf praktische punten op een rij.152 Kort gezegd stellen die: 1.

Perk een demonstratie uitsluitend in op basis van een van de legitieme gronden genoemd in de internationale mensenrechtenverdragen, voer geen andere gronden aan.

2.

Demonstranten maken net zo legitiem gebruik van de publieke ruimte als commerciële uitbaters en het verkeer dat doen. Hou daar rekening mee in de beoordeling of een beperking noodzakelijk is.

3.

Het doel van een demonstratie is het uiten van een gemeenschappelijke mening. Leg daarom beperkingen die betrekking hebben op de inhoud (zowel visueel als auditief) uitsluitend op wanneer sprake is van een onmiddellijke dreiging van geweld.

4.

Bied bij het opleggen van beperkingen die betrekking hebben op de tijd, plaats of vorm van het protest redelijke alternatieven aan.

5.

In het algemeen geldt: demonstraties moeten mogelijk gemaakt worden binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel waartegen het protest zich richt.

Wensen demonstranten leidend Uit het bovenstaande volgt onder meer dat demonstranten zelf de tijd, plaats en vorm van het protest mogen kiezen, zodat het publiek dat zij voor ogen hebben de betoging ziet en hoort (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn).153 Dat betekent dat demonstreren in principe ook in een overheidsgebouw, op de universiteit of in het publiek toegankelijke deel van het kantoor van de Belastingdienst mag.154 Een demonstratie op een andere dan openbare plaats in de zin van de Wom, zoals een universiteitsterrein, kan de burgemeester niet vooraf verbieden. De burgemeester kan dan slechts de demonstranten de opdracht te geven de betoging direct te beëindigen en uiteen te gaan, maar ook hier geldt: uitsluitend wanneer dat strikt noodzakelijk is.155 Amnesty ziet veel onrechtmatig beperkingen van plaats, tijd en inhoud. Hieronder een aantal voorbeelden. In 2017 bepaalde de gemeente Den Haag (ten onrechte) dat een demonstratie van Amnesty bij de ambassade van Turkije niet mocht; die zou teveel belemmeringen opleveren voor de ambassade.

De rechtbank stelde Amnesty in het gelijk: het demonstratierecht woog in dit geval zwaarder dan de zorg van de gemeente over het eventueel verstoren van het functioneren van de ambassade.156 In februari 2022 verbood de gemeente Haarlem een protestmars van de organisatie Woonoproer door de stad uit vrees voor ongeregeldheden. In plaats daarvan werden de demonstranten verwezen naar een park (zie voor verdere opmerkingen over deze casus paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af). En de actiegroep Republiek mocht op Koningsdag 2022 aanvankelijk niet tegen de monarchie demonstreren aan de kilometerslange route die de koninklijke familie zou afleggen tijdens haar bezoek aan Maastricht, wat strijdig is met het within sight and sound principe.157 152 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, p. 17. 153 Zie ook Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22, en B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 154 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Appleby e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, verzoekschrift 44306/98, 6 mei 2003, par. 47, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-61080 155 Wom, artikel 8. Zie ook B. Roorda en Jan Brouwer, “Bestuurlijke verplaatsing bij demonstraties”, Ars Aequi, juni 2022, p. 453. 156 Rechtbank Den Haag, 23 februari 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:1704.

157 Algemeen Dagblad, “Republikeinen: Demonstratieplek Koningsdag onacceptabel”, 20 april 2022, https://www.ad.nl/show/ republikeinen-demonstratieplek-koningsdag-onacceptabel~a090e46e/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

39

In Tilburg mocht een demonstratie niet door de binnenstad lopen vanwege nauwelijks onderbouwde algemene zorgen over de veiligheid.158 Een demonstratie binnen Schiphol Plaza in december 2019 werd verboden zonder alternatieven te overwegen; de rechter oordeelde dat de gemeente daarmee het demonstratierecht onterecht had ingeperkt.159 Ook bij het protest Krimp de Luchtvaart in mei 2022 ondervonden de organisaties veel problemen bij het organiseren van een soortgelijk protest. Uiteindelijk ‘kozen’ zij ervoor om uitsluitend buiten op het plein actie te voeren.160 In december 2021 beperkte de gemeente Vijfheerenlanden een protest van Stichting Konijn in Nood onterecht in tijdsduur.161 Het protest mocht van de burgemeester maar vijftig minuten duren, terwijl de Stichting zelf had aangegeven anderhalf uur nodig te hebben voor het protest.162 En in Rotterdam verbood de burgemeester een demonstratie in de avond; de Rif Werkgroep Rotterdam wilde een stille tocht houden in de avonduren in solidariteit met gedetineerden en tegen de mensenrechtenschendingen in het Marokkaanse Rifgebergte. Volgens mediaberichtgeving besloot de burgemeester op het laatste moment de demonstratie alleen ’s middags toe te staan vanwege veiligheidsoverwegingen.163 Hij beriep zich daarbij op eerdere misstanden bij demonstraties van andere groeperingen.

Eerdere demonstraties van dezelfde groep waren zonder problemen verlopen, aldus de berichtgeving. Eerdere ervaringen mogen weliswaar meewegen in de voorbereiding van een demonstratie, zij mogen op zichzelf geen grond zijn voor het opleggen van beperkingen (zie ook Eerdere ervaringen in paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst). Dat de demonstratie al een maand van te voren was aangemeld had de burgemeester ertoe aan moeten zetten om maatregelen te treffen voor een veilig verloop, in plaats van de demonstratie op het laatste moment te verbieden. Bovendien moet voor elke demonstratie een eigen afweging worden gemaakt. Het demonstratierecht biedt geen ruimte voor generieke verboden naar tijd, plaats of vorm. Iedere demonstratie is anders. Voor iedere demonstratie moet dan ook een eigen afweging gemaakt worden, gebaseerd op de omstandigheden van dat specifieke geval (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Ordedienst/sfeerbeheer en verantwoordelijkheden De overheid moet zicht tot het uiterste inspannen om het demonstratierecht te respecteren, te beschermen en te verwezenlijken. Daaruit volgt een positieve verplichting voor de overheid om een demonstratie maximaal te faciliteren.

De overheid is zelf primair verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid; ze mag deze verantwoordelijkheid nooit overdragen of delegeren aan de organisatie van een protest.164 De overheid kan demonstranten niet verplichten om bepaalde professionele crowd control-maatregelen te nemen, zoals de inzet van verkeersregelaars, particuliere beveiligers of een ordedienst van een bepaalde omvang. Amnesty ziet dat het in veel gemeenten een standaardvoorwaarde is geworden een ordedienst van tien procent van het verwachtte aantal deelnemers aan te stellen, ongeacht het feit of dat nodig is gezien 158 BD, “Anti Zwarte Piet Comité in Tilburg ‘voelt zich erin geluisd’ vanwege verplaatsen demonstratie in 2018“, 22 september 2020, https://www.bd.nl/tilburg-e-o/anti-zwarte-piet-comite-in-tilburg-voelt-zich-erin-geluisd-vanwege-verplaatsen-demonstratie-in-2018~a5712d83/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F&cb=7d2642c667a6de4e468b850cfca1ed2b&auth_rd=1 159 Het Parool, “Rechter tikt burgemeester Haarlemmermeer op vingers vanwege demonstratiebeperking Schiphol”, 2 mei 2022, https://www.parool.nl/amsterdam/rechter-tikt-burgemeester-haarlemmermeer-op-vingers-vanwege-demonstratiebeperking-schiphol~b83512ad/ 160 Amnesty was met waarnemers aanwezig bij deze demonstratie en had ook vooraf veelvuldig contact met de organisaties.

Een afschrift van de communicatie met hen is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 161 PILP-NJCM, “Burgemeester Vijfheerenlanden had protest Stichting Konijn in Nood niet mogen beperken”, 24 mei 2022, https://pilpnjcm.nl/burgemeester-vijfheerenlanden-had-protest-stichting-konijn-in-nood-niet-mogen-beperken/#:~:text=Op%2014%20januari%202022%20heeft,plaatsvond%20op%2018%20december%202021 162 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 163 AD, “Demonstratie voor Rif-activisten afgelast nadat Aboutaleb stille tocht in avond verbiedt”, 22 november 2019, https:// www.ad.nl/rotterdam/demonstratie-voor-rif-activisten-afgelast-nadat-aboutaleb-stille-tocht-in-avond-verbiedt~a9fb4396/ 164 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 138. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 75 en 195.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

40

de omvang of locatie van een demonstratie. Ook gaan gemeenten hiermee voorbij aan het gegeven dat organisatoren van grote manifestaties vaak zelf al aangeven hoe ze bij denken te dragen aan een ordelijk verloop van de demonstratie. Sommige organisatoren regelen een eigen ordedienst, al kiezen zij zelf vaak voor de term ‘sfeerbeheer’, een term die overigens beter past bij de presumption of peacefulness. Deze vrijwilligers kunnen bijdragen aan een ordelijk verloop van een demonstratie, door deelnemers aan te spreken als zij zich misdragen en als tussenpersoon te fungeren in het contact met de politie. De Richtlijnen voor vrijheid van vreedzame vergadering wijzen een verplichting tot het aanstellen van zo’n ordedienst van de hand.165 En ook het VN-Mensenrechtencomité en de VN-Rapporteur stellen dat een organisatie niet verplicht mag worden tot het gebruik van een ordedienst.166 In dat licht druisen de hoge eisen die burgemeesters in sommige gemeenten stellen aan bijvoorbeeld het aantal deelnemers van het sfeerbeheer, de kleur van de vestjes die zij dragen of het vereiste dat zij dranghekken plaatsen, in tegen de mensenrechten. In november 2021 won Amnesty een rechtszaak tegen de gemeente Maastricht.167 De gemeente had de demonstranten onder meer verplicht gecertificeerde verkeersregelaars in te zetten.

Amnesty stelde dat het inschakelen van verkeersregelaars in principe een overheidstaak is en de gemeente nu ten onrechte van de demonstranten vroeg kosten te maken voor een taak waarvoor juist de overheid verantwoordelijk is. De Raad van State stelde Amnesty in het gelijk. Net als het verplichten van het inhuren van private beveiligers, zoals de gemeente Den Helder onterecht deed bij een protest van Kick Out Zwarte Piet in 2019,168 blijven ook medische hulp en schoonmaakdiensten primair de verantwoordelijkheid van de gemeente.169 Kosten en schade De gemeente kan de kosten van eventuele schade aangericht door derden, of dat nou deelnemers van het protest zijn of anderen, niet verhalen op de organisatie van dat protest.170 Een dergelijk voorschrift wel aan een demonstratie verbinden vormt een onrechtmatige drempel voor het betogingsrecht. Voorzien dat er wellicht schade zal ontstaan past bovendien niet in de presumption of peacefulness. Het verhalen van kosten verbonden aan een demonstratie in het algemeen op de organisatie is in principe in strijd met internationaal recht.171 Het in rekening brengen van kosten schrikt organisaties mogelijk teveel af.

Bovendien kunnen juist gemarginaliseerde groeperingen onevenredig geraakt worden door het verbinden van kosten aan een demonstratie, terwijl de demonstratievrijheid juist voor hen een belangrijk middel is om hun stem te laten horen.172 Gezichtsbedekkende kleding In enkele gemeenten staat nog standaard het voorschrift opgenomen dat demonstranten geen gezichtsbedekkende kleding mogen dragen. Internationale organisaties wijzen een standaardverbod echter af.173 Een verbod kan alleen gerechtvaardigd zijn wanneer een masker of andere kleding die het gezicht bedekt, gedragen wordt met het doel identificatie te voorkomen en daarmee arrestatie voor een 165 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 156. 166 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 65. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 49(f). 167 Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www. amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht 168 NRC, “Den Helder perkte protest tegen Zwarte Piet onterecht in”, 2 juli 2019, https://www.nrc.nl/nieuws/2019/07/02/ den-helder-perkte-protest-tegen-zwarte-piet-onterecht-in-a3965844 169 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 40. 170 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 37.

Verantwoordelijkheid bestaat alleen daar waar de organisatie aantoonbaar, opzettelijk en persoonlijk heeft opgeroepen tot of deelgenomen aan geweld, of het heeft veroorzaakt. Zie ook ibid, par. 224. 171 VN-Mensenrechtencomité, 2020 par. 64. VN-Rapporteur, Rapport, 2013, par. 57. 172 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1265. 173 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 98.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

41

overtreding onmogelijk te maken. Een dergelijke inperking van het demonstratierecht moet ook dan nog altijd proportioneel zijn.174 Een demonstrant kan bijvoorbeeld een masker dragen met het gezicht van een politicus die hij wil bespotten. Een demonstrant kan echter ook een masker dragen om herkenning te voorkomen bij een protest waar bijvoorbeeld de politie de aanwezigen filmt of waar veel media bij aanwezig is. Demonstranten moeten anoniem aan dergelijke protesten deel kunnen nemen. Bovendien sluit een standaard verbod op gezichtsbedekkende kleding vrouwen die bijvoorbeeld een niqab dragen bij voorbaat uit van deelname aan een demonstratie. Wanneer het masker deel uitmaakt van de boodschap, als onderdeel van een demonstratie met een meer expressief karakter bijvoorbeeld, zou een verbod aan de inhoud raken, en moet het om die reden achterwege blijven. Een standaard verbod op gezichtsbedekkende kleding druist tenslotte in tegen het vereiste dat elk protest, en dus ook elke inperking daarvan, op basis van de specifieke omstandigheden van het geval beoordeeld moet worden.

Als het al zo is dat een verbod op gezichtsbedekkende kleding noodzakelijk is ter bestrijding van bijvoorbeeld wanordelijkheden, dan zal dat voldoende gemotiveerd moeten worden in het Wom-besluit.175 Veel van de beperkingen die Amnesty ziet, zoals die hierboven genoemd, voldoen niet aan het vereiste dat ze een legitiem doel moeten dienen. Daarnaast blijkt uit de praktijk dat gemeentelijke overheden niet zelden de legitieme doelen die wel opgevoerd kunnen worden verkeerd interpreteren. Amnesty licht er hieronder een aantal toe. 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af Amnesty ziet in de praktijk dat burgemeesters (te) vaak anticiperen op mogelijke problemen door het demonstratierecht in te perken. Burgemeesters maken vaak een belangenafweging: het demonstratierecht tegenover het belang van de openbare orde en veiligheid. Met een beroep op het doelcriterium ‘ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden’ legt de burgemeester allerlei maatregelen op om te voorkomen dat de situatie uit de hand loopt. Dit levert handelen op dat in strijd is met de mensenrechten; het is niet het een of het ander. De essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zicht tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.176

“Demonstreren is geen onderdeel van een belangenafweging tussen demonstratievrijheid en de belangen van de openbare orde.” Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht? 14 maart 2018, p. 15.

Vreedzaamheid is het uitgangspunt Het demonstratierecht beschermt vreedzame demonstraties. (Over de reikwijdte van het begrip vreedzaam zie ook paragraaf 3.1.Vreedzaam protest en het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid.) Verreweg de meeste demonstraties verlopen vreedzaam.177 Gemeente en politie moeten dit als uitgangspunt nemen. Een demonstratie is vreedzaam tot het tegendeel bewezen is. (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Amnesty bepleit dan ook: de veiligheidsbril moet af. De neiging van burgemeesters en politie om elk risico van te voren af te willen dekken druist in tegen het uitgangspunt van vreedzaamheid. Ook het zichtbaar in beeld plaatsen van een tot de tanden

174 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 245-246. 175 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 23. 176 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4. 177 Dit is een observatie die Amnesty doet op basis van haar eigen ervaringen en monitoring. Er zijn geen cijfers bekend.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

42

toe bewapende politie-eenheid bij een vreedzaam protest doet hier afbreuk aan. Dit geldt eveneens voor een grote politiemacht tegenover een klein vreedzaam protest, die bovendien naar het protest toegekeerd staat, zoals gebeurde bij een klein antifascistisch protest in Amsterdam begin juni 2022.178 Het doet vermoeden dat de politie het gevaar verwacht vanuit het vreedzame protest. Eerdere ervaringen Bij het maken van een inschatting over welke (veiligheids)maatregelen een gemeente moet treffen in de voorbereiding op een demonstratie, mogen eerdere ervaringen met een bepaalde groep demonstranten in het verleden weliswaar meewegen, maar op zichzelf niet de grond zijn voor het vooraf opleggen van beperkingen. Ook de Nationale ombudsman benadrukt dat dergelijke ervaringen in de eerste plaats aanleiding moeten zijn voor meer politieaanwezigheid, om zodoende de demonstratie door te kunnen laten gaan.179 De burgemeester van Haarlem beperkte in februari 2022 een demonstratie van de organisatie Woonoproer en verbood hun mars door de binnenstad vanwege de vrees voor ongeregeldheden. Deze vrees was gebaseerd op de bewering dat er vernielingen zouden zijn gepleegd tijdens een woonprotest in andere steden, meer specifiek Leiden.

Daar zouden verschillende mensen zijn aangehouden en ongeregeldheden hebben plaatsgevonden in relatie tot de aanwezigheid van een zogenaamd Zwart Blok (in het Engels Black Bloc, veelal in het zwart geklede demonstranten met capuchons en gezichtsbedekking). De burgemeester van Haarlem voerde als argument aan dat Woonoproer zich niet openlijk van deze groep had gedistantieerd. Woonoproer stapte naar de voorzieningenrechter, die de gemeente in een spoedprocedure gelijk gaf.180 De organisatie ging nog in bezwaar, maar kreeg ook daar nul op rekest.181 Woonoproer is niet in beroep gegaan. Dat de burgemeester op deze gronden een protestmars verbood is volgens Amnesty op meerdere punten een schending van het demonstratierecht. De kennelijke vrees voor ongeregeldheden, gebaseerd op eerdere ervaringen uit andere steden, hadden de burgemeester moeten doen besluiten meer politie in te zetten, zodat de mars door kon gaan. Helemaal omdat, voor zover er überhaupt sprake was van enige overtreding, het lichte vergrijpen betrof. De organisatie en de advocaat van de woondemonstratie in Leiden hebben Amnesty laten weten dat het vrijwel zeker ging om zaken als stickers plakken, onhandigheden en ‘vernieling’ met stoepkrijt.

Daarbij komt dat de organisatie van het protest in Leiden niet eens dezelfde organisatie was als die van het protest in Haarlem; slechts het onderwerp (de woningnood) kwam overeen. Afgezien daarvan kan de organisatie van een protest niet verantwoordelijk gehouden worden voor het gedrag van een enkeling of kleine groep binnen de demonstratie.182 Ook mag het gegeven dat Woonoproer Haarlem zich niet publiekelijk wilde distantiëren van een groep die (mogelijk) eerder en elders strafbaar handelde geen aanleiding zijn voor een inperking van hun protest. Belangrijkste punt is echter dat hypothetische risico’s geen aanleiding mogen zijn voor het inperken van een demonstratie.183 Enkel het vermoeden dat er strafbare feiten plaats gaan vinden is een oneigenlijke grond voor inperking. Het Openbaar Ministerie kan indien nodig optreden wanneer strafbare feiten zich voordoen. En zoals al veelvuldig benadrukt: elk protest moet op zijn eigen merites beoordeeld worden.184

178 Dit is te zien op de volgende beelden: Oscar Brak Fotografie, “Voorpost en tegendemonstranten bij het Tropenmuseum”, 29 mei 2022, https://www.youtube.com/watch?v=-Pop1oKE4vk 179 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22. 180 Rechtbank Noord-Holland, 27 februari 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:1939. 181 Het besluit op bezwaar is door Amnesty International Nederland gearchiveerd. 182 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 37 en 224. 183 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 71: “Neither a hypothetical risk of public disorder nor the presence of a hostile audience are legitimate grounds for prohibiting a peaceful assembly. Prior restrictions imposed on the basis of the possibility of minor incidents of violence are likely to be disproportionate, and any isolated outbreak of violence should be dealt with by way of subsequent arrest and prosecution rather than prior restraint.” 184 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. Zie ook Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 21. En B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1638.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

43

Geweld door derden Het (mogelijk) gebruik van geweld door derden mag op zichzelf geen reden zijn om een protest in te perken (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden hieronder).185 Wanneer er aanwijzingen zijn dat er ongeregeldheden zouden kunnen ontstaan, juist wanneer deze dreiging van anderen komt dan uit de demonstratie zelf, moet dit in de eerste plaats aanleiding zijn voor meer politie-inzet en niet voor een inperking van het protest. In Tilburg mocht het Woonprotest vanwege “signalen over mogelijke ongeregeldheden” niet de gewenste route lopen.186 De burgemeester wilde “de organisatie beschermen tegen mensen die heel andere voornemens hadden met dit protest” en dus werd de demonstratie, geheel tegen de wensen van de organisatie in, verplaatst naar een afgezonderde route. Volgens de gemeente was dit nodig vanwege de geplande Veteranendag en omdat het “toch al druk is met winkelend publiek” op zaterdag.

Het feit dat sommige deelnemers objecten bij zich dragen die gezien kunnen worden als wapens of beschermende kleding, zoals helmen of gezichtsbedekkende kleding, is op zichzelf geen reden om aan te nemen dat deze deelnemers geweld zullen gebruiken.187 Ook de eerder genoemde crowd control-maatregelen die organisaties vaak moeten treffen lijken ingegeven te zijn door deze risicomijdende houding en staat in veel gevallen in de weg aan een onbelemmerde uitoefening van het demonstratierecht (zie ook paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen).

Vijandig publiek – vrees voor ernstige wanordelijkheden Van de autoriteiten mag verwacht worden dat ze het demonstratierecht tot het uiterste verdedigen, juist ook wanneer het gaat om onwelgevallige meningen. En ook als dit mogelijk tot wanordelijkheden leidt. In de praktijk ziet Amnesty dat burgemeesters regelmatig demonstraties vooraf inperken of zelfs verbieden, uit vrees voor mogelijke confrontaties. Te vaak doet de burgemeester dit op grond van een noodbevel of noodverordening (zie ook paragraaf 5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut). Vrees voor wanordelijkheden is op zich geen grond voor een verbod. Dat mag pas wanneer er sprake is van bestuurlijke overmacht. En daarvan is slechts sprake wanneer ernstige wanordelijkheden of een ernstige vrees daarvoor, gecombineerd met onvoldoende beschikbare politie, zorgen voor een onhoudbare situatie (zie ook paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden). Een demonstratie inperken, laat staan verbieden, vanwege een vijandig publiek is bijna altijd in strijd met de mensenrechten. Tegenstanders zouden door simpel met geweld te dreigen anderen hun demonstratievrijheid kunnen ontnemen.188 Enkel de vrees voor wanordelijkheden is niet voldoende. In dergelijke gevallen moet de burgemeester simpelweg zorgen dat er voldoende politie op de been is om de demonstratie

185 De vreedzaamheid van een protest vervalt niet bij het gebruik van geweld van derden (vijandig publiek/geweld van politie/ leden van een tegendemonstratie), VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 18. 186 BD, “Tilburg vreesde voor rellen tijdens woonprotest: ‘We wilden de organisatie beschermen’”, 1 november 2021, https:// www.bd.nl/tilburg-e-o/tilburg-vreesde-voor-rellen-tijdens-woonprotest-we-wilden-de-organisatie-beschermen~aaa67b98/ 187 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 20. 188 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Alekseyev tegen Rusland, verzoekschriften 4916/07, 25924/08 en 14599/09, 21 oktober 2010, par. 76-77, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-101257. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 71.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

44

(en anderen) te beschermen. Ook hier geldt: pas bij bestuurlijke overmacht mag de burgemeester hiervan afzien.189 Toch ziet Amnesty regelmatig dat protesten ingeperkt of beëindigd worden uit vrees voor wanordelijkheden. In Hoorn ontbonden twee gemeentelijke toezichthouders een protest omdat de veiligheid niet langer te garanderen zou zijn. De toezichthouders waren door “diverse mensen boos aangesproken” over het protest, en dat “kan een indicatie zijn dat het tot wanordelijkheden zou kunnen leiden (nadruk toegevoegd)”, wat volgens de wetshandhavers voldoende aanleiding was om het protest te beëindigen.190 Organisator We Promise diende een klacht in bij de burgemeester, die toegaf verkeerd gehandeld te hebben.191 Nog geen maand later ging het echter op vergelijkbare wijze mis; opnieuw werd de demonstratie beëindigd nadat er klachten waren gekomen van omstanders. We Promise diende wederom een klacht in.192 Daarop vond een gesprek plaats, maar de organisatie is nog in afwachting van een formele reactie met beoordeling van het optreden van de gemeentelijke toezichthouders. Ook verschillende demonstraties van Kick Out Zwarte Piet, waaronder die in Den Haag in november 2018, werden afgelast op grond van dit argument.193 De politie moet bij dreigend gevaar van vijandig publiek de demonstratie beschermen.

En waar nodig zichtbaar en proactief optreden en niet wachten tot aangifte is gedaan van vijandig handelen. Ook zou de politie zelfstandig achteraf moeten sanctioneren. Doet de politie dit niet, dan ontstaat er een situatie waarin het recht van de sterkste geldt en (dreigen met) geweld beloond wordt (zie ook de casus Kick Out Zwarte Piet-Volendam in paragraaf 7.2 Evaluatie, leren en verantwoording). Vijandig publiek versus tegendemonstranten Een tegengeluid mag gehoord worden, ook wanneer het een tegengeluid is tegen een bestaande demonstratie. Dit protest valt net zo goed onder het demonstratierecht als het oorspronkelijke protest, mits vreedzaam. De gemeente moet ook dit protest faciliteren en waar nodig politie inzetten tussen de tegenover elkaar staande demonstraties, zodat beide demonstraties doorgang kunnen hebben.194 Vooral ook wanneer het demonstraties zijn van gemarginaliseerde groepen of groepen met omstreden denkbeelden.195

189 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 565. 190 We Promise, Facebook-post, 22 januari 2022, https://www.facebook.com/wepromiseto/videos/353973069562244/?extid=NS-UNK-UNK-UNK-IOS_GK0T-GK1C&ref=sharing, “Massamoord verdient geen standbeeld”, vanaf minuut 8’58. 191 NH Nieuws, “We Promise dient klacht in na opbreken vreedzaam protest tegen standbeeld J.P. Coen”, 24 januari 2022, https://www.nhnieuws.nl/nieuws/298310/we-promise-dient-klacht-in-na-opbreken-vreedzaam-protest-tegen-standbeeldjp-coen. Een afschrift van de ingediende klacht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. NH Nieuws, “Burgemeester Nieuwenburg biedt excuses aan na afkappen demonstratie tegen J.P. Coen”, 26 januari 2022, https://www. nhnieuws.nl/nieuws/298467/burgemeester-nieuwenburg-biedt-excuses-aan-na-afkappen-demonstratie-tegen-jp-coen?fbclid=IwAR1YeCS8XmR9aEXPoKF8MAU2rC4_N5T19DH-OSqqSeybKNYO1xdqDzb96j8. 192 Een afschrift van de ingediende klacht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 193 NOS, “Amnesty: ‘Rutte moet geweld tijdens Sinterklaasintocht veroordelen’”, 18 november 2018, https://nos.nl/artikel/2259772-amnesty-rutte-moet-geweld-tijdens-sinterklaasintocht-veroordelen.Waarnemers van Amnesty en PILP-NJCM waren daarbij aanwezig. 194 EHRM, Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, par.32.

En hiervoor geldt dus ook het sight and sound-principe en de overige regels. 195 Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Baczkowski e.a. tegen Polen, verzoekschrift 1543/06, 3 mei 2007, par. 64 en 67-68, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-80464

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

45

Volgens de rechtspraak van het EHRM kan de gemeente niet verplicht worden tot de garantie dat beide demonstraties plaats kunnen vinden. Het gaat om een inspanningsverplichting, niet om een resultaatsverplichting. Echter, wanneer de gemeente besluit tot het opleggen van een verbod of beperking aan een of beide demonstraties, moet dit nog steeds noodzakelijk en proportioneel zijn, en de gemeente moet voldoende maatregelen hebben genomen om beide demonstraties mogelijk te maken. Ook als de uit te dragen ideeën van de (tegen)demonstratie controversieel zijn. Het mag namelijk niet zo zijn dat enkel de vrees voor wanordelijkheden leidt tot beperkingen of een demonstratieverbod.196 Er moeten concrete aanwijzingen zijn die een inperking van de demonstratievrijheid rechtvaardigen.197 Dreigen met geweld, een demonstratie verstoren met (de dreiging van) geweld of op andere wijze een demonstratie verstoren of verhinderen kan nooit als een tegendemonstratie gezien worden maar is vijandig publiek. Daarmee vervalt de bescherming van het demonstratierecht. Denk bijvoorbeeld aan de ‘blokkeerfriezen’, die hiervoor strafrechtelijk werden veroordeeld (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht).

5.2.2 Beperken op inhoud is censuur Overheden moeten zich neutraal opstellen ten aanzien van de inhoud van een protest. Het kan, om een protest zo goed mogelijk te faciliteren, van belang zijn dat een gemeente weet wat het protest behelst. Een controversiële demonstratie roept mogelijk vijandige reacties op van het publiek, waarop de gemeente zich moet voorbereiden door voldoende politie in te zetten om de demonstratie te beschermen. Een inperking van het demonstratierecht vanwege de inhoud is censuur (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Amnesty ziet toch nog geregeld voorschriften die raken aan de inhoud. Een verbod op (versterkte) muziek en flyeren komt in enkele gemeenten bijvoorbeeld terug als standaardvoorschrift. Dit zijn beperkingen die raken aan de inhoud, en zijn dus onrechtmatig.198 Ook constateert Amnesty regelmatig een opmerking over de wenselijkheid van bepaalde slogans of spandoeken. Of een bepaling die stelt dat “uitjouwen, uitschelden, intimiderende of aanstootgevende gebaren, geluiden en gedragingen niet [zijn] toegestaan”.199 Een demonstratie mag schuren en uitingen mogen aanstootgevend zijn. Vooraf beperkingen stellen aan het uit te dragen gedachtengoed is censuur. Wellicht heeft de burgemeester goede bedoelingen gehad met dit voorschrift: onrust voorkomen of zelfs demonstranten beschermen tegen mogelijk vijandig publiek.

Alle goede bedoelingen ten spijt, een inperking op de inhoud is in strijd met de mensenrechten. Want wie bepaalt wat aanstootgevend is? Ook tijdens demonstraties wordt nog geregeld ingegrepen door de overheid op de inhoud. In Utrecht werd een spandoek met de tekst All Clits Are Beautiful, afgekort ACAB, in beslag genomen; de politie vond dit een beledigend spandoek, omdat de afkorting ook All Cops Are Bastards kan betekenen.200 196 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 394. 197 EHRM, Alekseyev tegen Rusland, par. 75. 198 Amnesty International Nederland, “Rechtszaak demonstratierecht Maastricht gedeeltelijk gewonnen”, 1 oktober 2019, https://www.amnesty.nl/actueel/rechtszaak-demonstratierecht-maastricht-gedeeltelijk-gewonnen. Later oordeelde de Raad van State ook op de andere punten in het voordeel van Amnesty. Amnesty International Nederland, “Amnesty wint rechtszaak over demonstratierecht”, 4 november 2021, https://www.amnesty.nl/actueel/amnesty-wint-rechtszaak-over-demonstratierecht 199 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 200 RTV Utrecht, “Politie neemt spandoek ‘All Clits Are Beautiful’ in beslag bij demonstratie: idee prima, afkorting niet”, 28 juni 2020, https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/2065449/politie-neemt-spandoek-all-clits-are-beautiful-in-beslag-bij-demonstratie-idee-prima-afkorting-niet

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

46

Afgelopen jaar werd tijdens Koningsdag in Maastricht een bordje ingenomen met daarop een tekst over de hoge kosten van de monarchie.201 En in 2015 werd een demonstrant gearresteerd omdat hij bij een demonstratie ‘fuck de koning’ riep.202 Belediging is strafbaar, belediging van een ambtenaar in functie ook. Echter, iets wat in het dagelijks verkeer wellicht als strafbare belediging kan worden gekwalificeerd, zal in de context van een demonstratie minder snel als strafwaardig kunnen worden aangemerkt. In de context van een demonstratie kan de strafbaarheid van een uiting wegvallen. Dat geldt voor uitingen die gedaan worden in het openbaar, die niet gericht zijn tegen een individu (maar bijvoorbeeld tegen een instituut), en die passen binnen het maatschappelijke debat. Zo moet een uiting als ‘nazi cops’ geduld worden binnen de context van een antiracisme protest.203 Ook de inbeslagname van het eerder genoemde All Clits Are Beautiful-spandoek was een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Zelfs als de tekst ACAB op het spandoek had gestaan, had deze geduld moeten worden; de uiting werd gedaan binnen de context van een demonstratie voor homorechten en tegen politiegeweld.204 De uitspraak ‘fuck de koning’ had eveneens niet tot arrestatie mogen leiden.

Het Openbaar Ministerie kwam uiteindelijk ook tot deze conclusie en seponeerde de zaak.205 Aanzetten tot haat Iets anders is het wanneer uitingen onnodig grievend zijn.206 Of wanneer demonstranten gewelddadige intenties hebben. Opruien, bedreigen, aanzetten tot haat of discrimineren zijn hier voorbeelden van. Het aanzetten tot haat, ook algemeen bekend als ‘haatzaaien’, bedreigt de rechten van anderen, in het bijzonder hun recht op gelijkheid en non-discriminatie. Beperkingen aan protesten die dergelijke haat verspreiden kunnen gerechtvaardigd zijn (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). Beperkingen zijn alleen legitiem wanneer uit de uiting duidelijk blijkt dat er een intentie is om anderen aan te zetten tot discriminatie, vijandigheid of het gebruik van geweld tegenover een groep of bepaalde personen.207 Het aanwakkeren van haat gaat dus verder dan alleen het uiten van ideeën of meningen die hatelijk zijn tegenover leden van een bepaalde groep. Wat kan de overheid doen? Demonstraties kunnen veel onrust veroorzaken wanneer de inhoud gepaard lijkt te gaan met haatzaaien of discriminatie. Zo ontstond in oktober 2022 veel maatschappelijke onrust over aangekondigde koranverbrandingen door Pegida en over een demonstratie waar de organisatoren een Britse complotdenker en antisemiet hadden uitgenodigd als spreker.

Tegenstanders roepen op om dergelijke demonstraties in te perken of zelfs vooraf te verbieden.208

201 Deze demonstrant heeft een verklaring afgelegd bij een medewerker van Amnesty; deze is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 202 NOS, “Vervolging voor ‘fuck de koning’-uitspraak”, 6 mei 2015, https://nos.nl/artikel/2034228-vervolging-voor-fuck-de-koning-uitspraak 203 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 118. 204 RTV Utrecht, “Politie neemt spandoek ‘All Clits Are Beautiful’ in beslag bij demonstratie: idee prima, afkorting niet”, 28 juni 2020, https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/2065449/politie-neemt-spandoek-all-clits-are-beautiful-in-beslag-bij-demonstratie-idee-prima-afkorting-niet 205 AD, ‘Geen vervolging in ‘fuck de koning’-zaak’, 12 januari 2016, https://www.ad.nl/binnenland/geen-vervolging-in-fuck-dekoning-zaak~a4d5ab56/ 206 Zie voor een voorbeeld uit de jurisprudentie B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 119. 207 VN-Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR), Rapport, Addendum: Report on the expert workshops on the prohibition of incitement to national, racial or religious hatred, 11 januari 2013, A/HRC/22/17/Add.4, par. 21.

208 NRC, “Tegendemonstranten in Rotterdam, vragen zich af: waar is Pegida?”, 22 oktober 2022, https://www.nrc.nl/ nieuws/2022/10/22/tegendemonstranten-in-rotterdam-vragen-zich-af-waar-is-pegida-a4145995, Gemeente Amsterdam, “Amsterdam: komst David Icke zeer ongewenst”, 19 oktober 2022, https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/college/ burgemeester/persberichten/amsterdam-komst-david-icke-zeer/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

47

Het demonstratierecht geldt echter voor iedereen. De oproep om demonstraties en toespraken van met name uiterst rechtse en extreemrechtse bewegingen, politici en opiniemakers vooraf te verbieden, alleen vanwege de (vermoedelijke) inhoud, druist in tegen de mensenrechten. Mensenrechtenverdragen en ook nationale wetgeving waarin de vrijheid van meningsuiting en het demonstratierecht zijn vastgelegd, laten dit niet toe (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). En zoals gezegd, aanstootgevende, schokkende of verontrustende uitingen zijn toegestaan, juist in de context van een demonstratie.209 De politie respectievelijk het Openbaar Ministerie kan wel tijdens of na een demonstratie optreden tegen mensen die haat aanwakkeren of aanzetten tot geweld, vijandigheid of discriminatie. Het internationaal recht verplicht hier niet toe, strafrechtelijk sanctioneren moet als een uiterst middel worden gezien (zie ook paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden). Daarnaast moet het gezag de demonstratie nog steeds beschermen tegen bedreigingen of geweld. Dat kan door bijvoorbeeld vijandig publiek op grote afstand te houden van de demonstratie en ferm op te treden tegen bedreiging en geweld van vijandig publiek.

Kortom, de burgemeester moet uiterst terughoudend zijn met het preventief ingrijpen bij een demonstratie, zelfs wanneer er een sterk vermoeden is dat deelnemers strafbare meningen gaan verkondigen. Het Openbaar Ministerie kan tijdens een demonstratie besluiten tot handhavend optreden wanneer de uitingen evident strafbaar zijn. 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij

Vrijwel alle demonstraties gaan gepaard met enige overlast en hinder. Vanwege het belang van het demonstratierecht en de veelal tijdelijke aard van de hinder, moeten de autoriteiten (burgemeester en politie) en ook omstanders dat tolereren. Zeker voor strak gecoördineerde, tijdelijke (weg) blokkades, waarvoor afstemming met de politie is gezocht, geldt dat zij beschermd worden door het demonstratierecht, ook wanneer dat tot opstoppingen leidt (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). In principe moeten alle wetten, mits het gaat om wetten die in lijn zijn met de mensenrechten, ook tijdens een demonstratie worden nageleefd. Maar het is logisch dat dit niet altijd kan; met een grote protestmars worden bijvoorbeeld al snel de verkeersregels overtreden. Een demonstratie verbieden of beëindigen enkel vanwege verkeershinder is in strijd met de mensenrechten. Op de overheid rust de verplichting om het demonstratierecht te beschermen en zoveel mogelijk te verwezenlijken. Voor een protestmars moet de gemeente mogelijk een weg afzetten en het verkeer omleiden, zodat de demonstratie veilig kan verlopen. Amnesty wijst erop dat op dit punt Nederland met de Wom niet voldoet aan de verplichtingen die volgen uit de internationale verdragen (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Mede door de bepaling die stelt dat het verkeersbelang grond mag zijn voor een inperking van het demonstratierecht, staat datzelfde recht in Nederland onder druk. De actiegroep Extinction Rebellion, die strijdt voor een betere klimaatwetgeving, doet dit door wat zij noemen ‘disruptieve maar vreedzame acties’, zoals (weg)blokkades. Ze krijgt geregeld te maken met voorschriften en andere inperkingen op grond van het ‘belang van het verkeer’, en vervolgens met strafrechtelijk optreden vanwege het zich niet houden aan deze voorschriften. Dat kan een onrechtmatige inperking van hun demonstratierecht opleveren. Zoals bij een blokkadeactie op 24 mei 2022 in Rotterdam.210 De groep had allerlei (veiligheids)maatregelen getroffen, inclusief een veilige doorgang voor hulpdien-

209 EHRM, Handyside tegen Verenigd Koninkrijk, par. 49. Naar deze uitspraak wordt herhaaldelijk verwezen, zie bijvoorbeeld Hoge Raad, 18 oktober 2022, ECLI:NL:HR:2022:1468. 210 De Volkskrant, “175 aanhoudingen in Rotterdam bij demonstraties Extinction Rebellion tegen fossiele industrie”, 24 mei 2022, https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/175-aanhoudingen-in-rotterdam-bij-demonstraties-extinction-rebellion-tegen-fossiele-industrie~ba3a9980/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

48

sten. Een deel van de activisten had zich aan het asfalt vastgelijmd; het protest verliep verder volledig vreedzaam. Toch werd al na een half uur de blokkade op last van de burgemeester beëindigd, om ‘voor het begin van de spits de wegen weer vrij te geven voor het reguliere verkeer’.211 De gemeente Rotterdam geeft daarin blijk van onvoldoende inzicht in het belang van het demonstratierecht; files in de spits zijn vervelend. Echter, door om die reden een demonstratie te beëindigen benadeelt de gemeente onterecht het belang van het demonstratierecht. Demonstraties moeten maximaal worden gefaciliteerd, in overeenstemming met de mensenrechten. Amnesty pleit ervoor om de Nederlandse wet en praktijk in overeenstemming te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen. Dat betekent dat demonstraties niet mogen worden ingeperkt louter op grond van het verkeersbelang. De overige beperkingsgronden in de Nederlandse wet bieden voldoende soelaas om bijvoorbeeld een grootschalige of langdurige verkeersblokkade in te perken of zelfs te verbieden wanneer dat strikt noodzakelijk is voor het voorkomen van wanordelijkheden, waaronder daadwerkelijk verkeersonveilige situaties. De overheid moet elk vreedzaam protest beschermen en zich tot het uiterste inspannen om dat mogelijk te maken.

Wanneer inperking noodzakelijk is op grond van een van de rechtmatige belangen, moet de overheid deze beslissing goed motiveren. Meer openheid over de gemaakte afwegingen en een publieke evaluatie van het optreden kunnen bijdragen aan een betere waarborging van het demonstratierecht.

Verkeersblokkades Regelmatig bezetten actiegroepen doorgaande wegen, kruispunten, spoorlijnen, of zelfs snelwegen. In veel gevallen vallen ook deze disruptieve acties onder het demonstratierecht (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid in hoofdstuk 3). Zeker wanneer daarbij veiligheidsmaatregelen in acht zijn genomen moeten deze blokkadeacties enige tijd getolereerd worden.212 Terwijl sommige boerenprotesten tot zeer verkeersonveilige situaties hebben geleid, zijn er voorbeelden waarbij protesten op en via het (hoofd)wegennet over het algemeen ordelijk zijn verlopen. De autoriteiten grepen daar niet in op het protest als zodanig, maar alleen op enkele incidenten. Gedurende de acties bleven politie en demonstranten in overleg.213 Ook de ‘langzaamaan’-acties van de politie zelf in 2015, waarmee ze een betere CAO eiste, en later nog een keer in 2019 voor een lagere pensioenleeftijd, zijn hier een voorbeeld van.214 Anders wordt het wanneer blokkadeacties langere tijd duren en daardoor anderen in toenemende mate schaden. Deze kunnen op een gegeven moment worden beëindigd, ook als de actievoerders zelf vreedzaam zijn. Daarbij kan gedacht worden aan een bezetting in de hal van een bedrijf of ministerie of een langdurige blokkade van een hoofdweg. Soms volgt na beëindiging van zo’n protest strafrechtelijke sanctionering (voor bijvoorbeeld lokaalvredebreuk).

Dit strafrechtelijk optreden moet proportioneel zijn (zie paragraaf 6.3 Strafrechtelijk optreden tegen demonstranten).

211 Extinction Rebellion heeft per email navraag gedaan bij de gemeente over de reden van beëindiging van het protest en daarop antwoord ontvangen van een medewerker van het Veiligheidsloket. Een afschrift van dit emailbericht is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 212 Zie de overwegingen van het EHRM in de zaak EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, besproken in paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht. 213 Politie, “Update: Boerenprotest Den Haag rustig verlopen”, 20 februari 2020, https://www.politie.nl/nieuws/2020/februari/19/00-rustige-sfeer-bij-boerenprotest-den-haag.html 214 NOS, “Actievoerende agenten rijden langzaam op snelweg”, 22 april 2015, https://nos.nl/artikel/2031695-actievoerende-agenten-rijden-langzaam-op-snelweg en RTL Nieuws, “66 km/u op de snelweg: politie voert langzaamaanacties”, 18 maart 2019, https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/4646091/66-kmpu-op-de-snelweg-politie-voert-langzaamaanactie

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

49

Wanneer de gemeenschappelijke mening naar de achtergrond verdwijnt en andere elementen overheersen, zoals feitelijke dwang, kan het zijn dat de actie niet langer onder de bescherming van het demonstratierecht valt. Het is van groot belang hoe de politie daar vervolgens tegen optreedt, niet in de laatste plaats vanwege de rol die het speelt in de beeldvorming over welk gedrag nog geoorloofd is in de context van een demonstratie en welk gedrag niet. Naar aanleiding van de boerenprotesten in het najaar van 2019 heeft de politie een landelijk handelingskader opgesteld met daarin algemene uitgangspunten en concrete instructies voor het handhaven in evident onveilige verkeerssituaties, onder meer veroorzaakt door het rijden met tractoren op de snelweg.215 Aan handhaving lijkt lange tijd weinig prioriteit gegeven. Bij de ongeorganiseerde protesten in de zomer van 2022 werden gedurende langere tijd op grote schaal snelwegen geblokkeerd, op een manier die evident gevaarlijke situaties opleverde. Er was geen overleg mogelijk tussen politie en actievoerders, de meningsuiting stond bovendien niet voorop, en optreden van de politie bleef geruime tijd uit.

Pas na de brede maatschappelijke verontwaardiging voelde de politie zich genoodzaakt te beginnen met enige vorm van handhaving, echter niet dan nadat zij in landelijke media had laten weten begrip te hebben voor de positie van de boeren.216 Amnesty kan zich voorstellen dat het uitblijven van optreden op basis van de destijds vastgestelde kaders heeft bijgedragen aan verdere escalatie van de boerenprotesten. Daarnaast staat een dergelijk uitblijven van optreden in schril contrast met het optreden bij de acties van Extinction Rebellion. Een korte bezetting in de hal van een kantoor van de Belastingdienst door deze actiegroep werd door de politie beëindigd en 22 actievoerders werden gearresteerd. Notabene op dezelfde dag waarop zich grootschalige boerenblokkades voordeden.217 Ook eerder al ontstond hier maatschappelijke onrust over.218 Deugdelijke motivering van eventueel noodzakelijke inperkingen, meer openheid over de gemaakte afwegingen en publieke evaluatie van optreden zijn onmisbaar in het wegnemen van die onrust.

215 Politie, Landelijk handelingskader en Commanders Intent Protest FDF Den Haag 19 februari 2020, 17 februari 2020, https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/wet-open-overheid/00-landelijk/demonstraties-en-protesten/008---20200217184746_2landelijkhandelingskaderboerendemo19februari2020-2_geredigeerd.pdf 216 NRC, “Politiechef: ‘Politie kan boerenprotest niet stoppen’”, 30 juni 2022, https://www.nrc.nl/nieuws/2022/06/30/politie-kan-boerenprotest-niet-stoppen-a4135237 217 Joop, “Klimaatactivisten hebben geen trekkers en worden gearresteerd”, 22 juni 2022, https://www.bnnvara.nl/joop/artikelen/klimaatactivisten-hebben-geen-trekkers-en-worden-gearresteerd 218 Trouw, “Burgerlijk ongehoorzaam: boeren versus klimaatdemonstranten”, 15 oktober 2019, https://www.trouw.nl/religie-filosofie/burgerlijk-ongehoorzaam-boeren-versus-klimaatdemonstranten~bf9f6d7f/?utm_campaign=shared_earned&utm_medium=social&utm_source=copylink

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

50

5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut Amnesty uitte ook in eerdere publicaties al haar zorgen over demonstraties die ingeperkt, verboden of beëindigd werden op grond van een noodbevel of -verordening.219 Er kleven grote bezwaren aan het op dezemanier reguleren van demonstraties. Het levert bijna altijd een te verregaande inperking van het demonstratierecht op.220 Ondanks de bevoegdheden die de Wom al biedt, besluiten de burgemeesters soms om toch gebruik te maken van de aan hen toegekende noodbevoegdheden uit de Gemeentewet. Op grond van artikel 175 en 176 Gemeentewet kan een burgemeester bij gevaar of in noodsituaties maatregelen treffen die nodig zijn voor handhaving van de openbare orde.221 Dat kan een noodbevel zijn, dat zich in de context van een demonstratie over het algemeen richt op specifieke (groepen) demonstranten, of een noodverordening, dat noodmaatregelen bevat voor een bepaald gebied. De meeste noodvoorschriften bij demonstraties worden afgekondigd ter handhaving van de openbare orde. Daaronder vallen ook maatregelen die het de politie mogelijk zou moeten maken (dreigende) wanordelijkheden te bestrijden, zoals het preventief fouilleren van demonstranten. Burgemeesters grijpen vaak terug op hun noodbevoegdheden vanuit een vrees voor ernstige wanordelijkheden door (de dreiging van) geweld van vijandig publiek of ‘tegendemonstranten’.

Een inperking van het demonstratierecht op grond van de noodwetgeving staat op gespannen voet met de mensenrechten. De noodbevoegdheden zijn bedoeld voor zeer uitzonderlijke situaties, waarin de reguliere bevoegdheden niet langer toereikend zijn. Er moet sprake zijn van een oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of rampen of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.222 Het enkel niet naleven van de voorschriften of aanwijzingen, zoals in de gemeente Haarlemmermeer tijdens een blokkade-actie van Greenpeace op Schiphol Plaza, is onvoldoende grond voor het uitvaardigen van een noodbevel.223 Een demonstratie beperken vanwege (dreiging van) geweld van derden is al snel disproportioneel (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden hierboven). Het verhinderen of verstoren van een demonstratie is al strafbaar (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht).224 Optreden op basis van de noodbevoegdheid is daarom bovendien onnodig.225 Het op deze manier afkondigen van algemene beperkingen of verboden druist in tegen het vereiste elke demonstratie afzonderlijk te beoordelen.226 219 Zie bijvoorbeeld de brief die Amnesty stuurde aan burgmeester Aboutaleb n.a.v. de aanhoudingen van anti-Zwarte-Piet-demonstranten op grond van een noodbevel in Rotterdam op 12 november 2016. Hier te raadplegen: https://www.amnesty.

nl/content/uploads/2016/12/amnesty_brief_nav_demonstraties_rotterdam_12_november_2016.pdf 220 Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen is beperking van een demonstratie mogelijk op grond van een noodsituatie. We spreken hier dan echter van situaties die bijzonder ernstig zijn. Het EVRM spreekt bijvoorbeeld van een ‘algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt’. Het EVRM biedt in artikel 15 de mogelijkheid van de bescherming van andere rechten uit het Verdrag af te zien indien een acute noodsituatie daarom vraagt. Een vergelijkbare mogelijkheid is opgenomen in IVBPR, artikel 4. De interpretatie van wat een noodsituatie betreft is echter zo strikt dat een beroep op dit artikel zelden gerechtvaardigd is. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 92. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1622. 221 Zie bijlage voor de volledige tekst van deze artikelen. 222 Gemeentewet, artikel 175(1). 223 Rechtbank Noord-Holland, 2 mei 2022, r.o. 6.9, ECLI:NL:RBNHO:2022:3696. 224 Vastgelegd in het Wetboek van strafrecht (Sr), artikel 143 en 144. 225 A.J. Wierenga, C. Post en J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht, 2016, https://www.politieenwetenschap.nl/publicatie/politiekunde/2016/naar-handhaafbare-noodbevelen-en-noodverordeningen-282/, p. 178.