E.31b Amnesty Demonstratierecht onder druk

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

20

Een volgende begrenzing vinden we in de bewoordingen ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’.69 Een demonstratie is geen vrijbrief om de wet te overtreden. Demonstranten moeten zich zoals gezegd in principe, net als ieder ander, aan de wet houden. Het feit dat een demonstrant de wet overtreedt als onderdeel van een demonstratie kan wel van belang zijn (zie ook het kader Burgerlijke ongehoorzaamheid hierboven). De bescherming vervalt ook voor hen die actief de inperking van rechten van anderen nastreven, door bijvoorbeeld op te roepen tot haat, discriminatie of geweld.70 De vrijheid van meningsuiting is een belangrijk mensenrecht dat bovendien nauw samenhangt met het demonstratierecht. Maar ook dat recht is niet onbegrensd (zie ook de paragraaf ‘Aanzetten tot haat’ onder 5.2.2 Beperken op de inhoud is censuur). Of er sprake is van een beschermde demonstratie, of juist niet meer, hangt elke keer opnieuw af van de specifieke omstandigheden van het geval. Het is daarom niet eenvoudig, om niet te zeggen onmogelijk, om bij voorbaat van bepaalde protestacties te stellen dat zij niet meer beschermd worden door het demonstratierecht. De vraag of een protest kan worden ingeperkt - door middel van voorschriften vooraf danwel politieoptreden of ander ingrijpen later - komt pas als vervolgvraag aan bod.

Daar waar het gaat om de vreedzame meningsuiting van twee of meer personen in het openbaar, is ingrijpen slechts mogelijk zijn wanneer dat een legitiem doel dient en bovendien noodzakelijk en proportioneel is (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Ter illustratie van de eerder besproken grenzen zet Amnesty een paar voorbeelden op een rij van protestacties uit het (recente) verleden die niet meer onder het demonstratierecht vallen.

Geen sprake van beschermwaardige demonstratie Belaging bij een abortuskliniek.71 Anti-abortus-demonstranten die proberen fysiek vrouwen de toegang tot de abortuskliniek te verhinderen vallen mogelijk niet meer onder de bescherming van het demonstratierecht; de gemeenschappelijke mening raakt immers op de achtergrond en de protestactie wordt meer een dwangmiddel gericht op het tegenhouden van een abortusbehandeling. Bovendien, door vrouwen fysiek de toegang tot de kliniek te belemmeren, worden zijn gehinderd in de uitoefening van hun rechten (zie ook het kader Demonstraties bij abortusklinieken hieronder). Afval dumpen op de snelweg.72 Het plaatsen van enkele objecten op een (snel)weg als onderdeel van een gecoördineerde blokkadeactie zal in het algemeen wel gezien worden als onderdeel van een beschermwaardig protest. Dit in tegenstelling tot het ongecontroleerd opwerpen van barrières van hooibalen of asbest op de (snel)wegen terwijl het verkeer nog gaande is. Ook hier raakt de gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond en ontneemt het gevaarzettende karakter de actie bescherming door het demonstratierecht.

69 Grondwet, artikel 9. 70 OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 15. 71 Joop, “Anti-abortuswaanzinnigen belagen vrouw op weg naar lenzenkliniek”, 22 augustus, 2022, https://www.bnnvara.nl/ joop/artikelen/anti-abortuswaanzinnigen-belagen-vrouw-op-weg-naar-lenzenkliniek 72 NOS, “Boeren dumpen afval, mest en hooi op snelwegen, ministerie veroordeelt acties”, 27 juli 2022, https://nos.nl/ artikel/2438464-boeren-dumpen-afval-mest-en-hooi-op-snelwegen-ministerie-veroordeelt-acties, de Volkskrant, “Eerste boer veroordeeld die afval op de weg stortte; FDF zegt af te zien van ‘harde acties’”, 11 augustus 2022, https:// www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/eerste-boer-veroordeeld-die-afval-op-de-weg-stortte-fdf-zegt-af-te-zien-van-harde-acties~bae85ed8/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

21

Intimidatie bij het huis van een politicus.73 Onvrede over politiek beleid kan en mag worden geuit op gezichts- en geluidsafstand van politici die verantwoordelijk worden gehouden voor dat beleid. Voor ministeries en de Tweede Kamer wordt dan ook veelvuldig gedemonstreerd. Soms vinden protesten plaats bij de privéwoning van bewindspersonen. Afgezien van de vraag of dit wenselijk is en demonstreren daar mag, is duidelijk dat sommige acties die in de zomer van 2022 plaatsvonden bij het huis van minister Van der Wal niet onder het demonstratierecht vallen. Een deel van de demonstranten tegen het door de minister voorgestelde stikstofbeleid vernielden een politieauto en stortten een giertank leeg vlakbij het huis van de minister. Deze acties waren gericht op intimidatie en worden niet beschermd door het demonstratierecht. Dat oordeelde ook de politierechter.74 Ook de actie van de man die met een brandende fakkel bij het huis van D66-leider Kaag stond om daar zijn mening te uiten kan niet gezien worden als een beschermwaardig protest.75 Minder zwart-wit wellicht is de blokkade van de ijsfabriek van een Kamerlid in juli 2022.76 Dit is een demonstratie waarbij naar mate de dag vorderde en de bedrijfsactiviteiten dus langere tijd in het geheel geblokkeerd werden, de meningsuiting naar de achtergrond verdween en de demonstratie een dwangmiddel werd.

De demonstranten eisten een gesprek met het Kamerlid, dat zelf had aangegeven wel in gesprek te gaan, maar niet daar en niet op dat moment. Demonstraties waarbij geweld, gepleegd door de deelnemers, de overhand heeft of krijgt. Een goed voorbeeld hiervan zijn de rellen in Rotterdam in november 2021 (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Anders is het wanneer het geweld van derden komt (zie ook het kader Vijandig publiek in hoofdstuk 5).

Elk vreedzaam protest moet zoveel mogelijk zonder belemmeringen doorgang kunnen vinden. Juist in tijden van grote maatschappelijke onrust is het van groot belang dat het demonstratierecht van alle groepen in de samenleving ruimhartig wordt gerespecteerd, beschermd en gefaciliteerd. Demonstraties zijn de zuurstof voor de democratie en een ventiel voor ongenoegen.

73 Parool, “Boeren breken door politieblokkade bij woning minister Van der Wal, ‘duidelijk grenzen overschreden’”, 29 juni 2022, https://www.parool.nl/nederland/boeren-breken-door-politieblokkade-bij-woning-minister-van-der-wal-duidelijk-grenzen-overschreden~b592ba8b/ 74 Parool, “Werkstraffen tot 100 uur voor boerenprotest bij huis minister”, 23 september 2022, https://www.parool.nl/nederland/werkstraffen-tot-100-uur-voor-boerenprotest-bij-huis-minister~b47b037c/ 75 NOS, “Half jaar cel voor man die met fakkel bij huis van Sigrid Kaag stond”, 19 januari 2022, https://nos.nl/artikel/2413736-half-jaar-cel-voor-man-die-met-fakkel-bij-huis-van-sigrid-kaag-stond 76 Trouw, “Boeren beëindigen blokkade ijsfabriek Tweede Kamerlid De Jong”, 2 juli 2022, https://www.trouw.nl/binnenland/ boeren-beeindigen-blokkade-ijsfabriek-tweede-kamerlid-de-jong~b33fed7e/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

22

3.3 Beperken moet de uitzondering zijn

“... freedom is to be considered the rule and its restriction the exception.” Maina Kiai, voormalig VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid, 21 mei 2012, A/HRC/20/27, par. 16

Demonstreren is een recht en geen gunst. Op de overheid rust de verplichting dit recht te respecteren en zo goed mogelijk te verwezenlijken, en demonstranten te beschermen tegen bedreiging en geweld van vijandig publiek.77 Of, met de woorden van voormalig VN-rapporteur Maina Kiai: ‘Vrijheid moet de regel zijn, beperkingen de uitzondering’.78 De kern van het demonstratierecht moet voorop staan: de overheid moet zich tot het uiterste inspannen om demonstraties te faciliteren en te beschermen, zodat burgers in vrijheid hun mening, hoe impopulair ook, kunnen laten horen.79 De wensen van de demonstrant moeten daarbij zoveel mogelijk voorop staan. De overheid moet zich bovendien maximaal inspannen om de demonstratie mogelijk te maken binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel waartegen het protest zich richt.80 Elke andere houding van de overheid doet afbreuk aan de essentie van dit grondrecht.81 Alleen wanneer dat echt nodig is in het belang van de nationale of openbare veiligheid, ter voorkoming van wanordelijkheden of strafbare feiten, of ter bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van anderen mag een burgemeester een demonstratie inperken. En dan nog alleen op de minst ingrijpende wijze.

De burgemeester moet voor een maatregel kiezen waarbij het demonstratierecht zo goed mogelijk gewaarborgd blijft (zie het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Bovendien moeten de inperkingen goed gemotiveerd zijn; het moet duidelijk zijn waarom de burgemeester een inperking nodig acht, zodat deze eventueel getoetst kan worden. Een voorbeeld: als een demonstratie tegen een historisch standbeeld in de binnenstad niet bij of binnen gezichts- en geluidsafstand van het standbeeld gefaciliteerd kan worden, mag de demonstratie niet naar een industrieterrein aan de rand van de stad worden verplaatst. Dan moet in overleg met de demonstranten naar een, in hun ogen geschikte, alternatieve locatie in of nabij het standbeeld worden gezocht. De Grondwet en de Wom noemen drie doelcriteria voor beperkingen: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.82 Deze komen echter niet overeen met de verplichtingen die Nederland is aangegaan onder het internationaal recht; de internationale verdragen noemen het verkeersbelang niet. Op dit punt biedt de Nederlandse wet méér mogelijkheden tot inperking en daarmee druist ze in tegen de mensenrechten (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Enige hinder voor het verkeer moet geduld worden, ook als dat tot opstoppingen leidt (zie ook paragraaf 5.2.3 (Enige) hinder voor het verkeer hoort erbij). 77 EHRM, Djavit An tegen Turkije, par. 56. Zie voor meer voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM: B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 11-12. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 22, VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 8. en OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 94. 78 VN-Rapporteur, Rapport, 2012, par. 16. 79 Zonder angst kunnen demonstreren is een belangrijk onderdeel van het demonstratierecht. Wanneer angst mensen er van kan weerhouden hun grondrecht uit te oefenen, is het demonstratierecht feitelijk van weinig betekenis. Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Plattform ‘Ärzte für das Leben’ tegen Oostenrijk, verzoekschrift 10126/82, 21 juni 1988, par. 32, https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-57558. Zie ook OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 28. 80 Dit within sight and sound-principe paste het EHRM voor het eerst toe in het arrest Lashmankin e.a. tegen Rusland uit 2017. EHRM, Lashmankin e.a. tegen Rusland, par. 405. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 22, 26 en 53. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par, 24. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 10. 81 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4.

82 Wet openbare manifestaties (Wom), artikel 2. Grondwet (Gw), artikel 9(2).

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

23

Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn Voorzien bij wet Regels over beperkingen moeten vastgelegd zijn in een wet of in andere regelgeving, zodat het duidelijk is voor iedereen welke beperkingen gesteld kunnen worden en wat de gevolgen daarvan zijn. Deze regelgeving moet in lijn zijn met de mensenrechten. Noodzakelijk en proportioneel Alleen die beperkingen zijn toegestaan die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. De inperking moet een pressing social need dienen. Daarbij mag niet vergeten worden dat pluralisme, tolerantie en ruimdenkendheid essentieel zijn voor een democratische samenleving.83 De maatregel moet ook proportioneel zijn; de overheid moet de minst inperkende maatregel opleggen, en de gevolgen van de inperkende maatregel mogen niet kwalijker zijn dan de reden waarvoor hij werd opgelegd. Legitiem belang Inperkingen mogen uitsluitend opgelegd worden wanneer zij een legitiem belang dienen. Op dit punt verschillen de internationale verdragen van de Nederlandse wetgeving.

Het EVRM kent als legitieme belangen voor inperking van het demonstratierecht de nationale of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de rechten en vrijheden van anderen.84 De Grondwet noemt enerzijds minder beperkingsgronden; bescherming van de gezondheid, het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Daarmee lijkt de Grondwet meer ruimte voor het demonstratierecht te geven. Anderzijds is het verkeersbelang, volgens internationale mensenrechtenverdragen en rechtspraak, op zichzelf een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Daarmee biedt de Grondwet dus juist minder ruimte voor het demonstratierecht. De Grondwet, en ook de Wom, zijn op dit punt niet in lijn met de mensenrechten (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten).

Andere dan in de mensenrechtenverdragen genoemde belangen mogen dus geen grond zijn voor het inperken van het demonstratierecht. Een protest kan niet beëindigd worden omdat mensen op het terras, of winkelend publiek, aangeven het protest ‘storend’ te vinden, zoals in Hoorn gebeurde begin 2022. Daar beëindigden twee wetshandhavers het protest van We Promise tegen het standbeeld van J.P. Coen (zie voor verdere opmerkingen over deze casus het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). Zowel de nationale wetgeving als de internationale verdragen bieden geen ruimte voor inperkingen van het demonstratierecht vanwege de inhoud. Het EHRM heeft bepaald dat het recht op vreedzame betoging uitgelegd moet worden in het licht van het recht op vrije meningsuiting, vastgelegd in

83 Voor een uitgebreide uitleg van het noodzakelijkheidsvereiste inclusief jurisprudentie van het EHRM, zie: Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Guide on Article 11 of the European Convention on Human Rights. Freedom of assembly and association, 30 april 2022, https://www.echr.coe.int/documents/guide_art_11_eng.pdf. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 24-25. 84 EVRM, artikel 11(2).

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

24

het EVRM, artikel 10.85 Het is de overheid niet toegestaan een demonstratie te verbieden of er voorschriften aan te verbinden omdat de boodschap hun niet aan zou staan.86 Dat zou censuur zijn. De Wom verbiedt dit ook expliciet.87 De burgemeester mag vooraf ook niet vragen naar de inhoud van een protest.88 Geen ruimte voor algemene verboden Iedere demonstratie is anders; voor iedere demonstratie moet de burgemeester een eigen afweging maken of beperkingen noodzakelijk zijn.89 Het demonstratierecht laat geen ruimte voor generieke demonstratieverboden, zoals een algemeen verbod voor het demonstreren voor een woning van een politicus, of een algemeen verbod op demonstraties bij een abortuskliniek. Een de-facto algemeen verbod is een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Het internationale recht biedt hier geen ruimte voor.90 Of een beperking nodig is hangt (mede) af van de specifieke locatie en de aard, vorm en tijdstip van het protest. Het demonstratierecht geldt voor iedereen, de inhoud van die mening doet er niet toe. Hoe smakeloos of onwenselijk je dat protest ook vindt. Er moet maximale ruimte zijn voor iedereen om te demonstreren. Ook wanneer de boodschap schokkend of controversieel is. Daarbij moet de overheid met grote terughoudendheid regulerend optreden tegen vreedzame protesten.

Nationale wet- en regelgeving biedt burgemeesters nu al de ruimte om – indien noodzakelijk – regels op te leggen aan demonstraties, bijvoorbeeld in de buurt van abortusklinieken of het huis van een politicus, en deze te handhaven. Een burgemeester kan een protest inperken door vooraf voorschriften en regels aan de demonstratie te verbinden.91 Of door tijdens het protest aanwijzingen te geven.92 In het uiterste geval kan de burgemeester de demonstratie verbieden of beëindigen.93 Een inperking of verbod moet noodzakelijk, en bovendien het minst ingrijpende middel zijn (zie ook het kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn). Een burgemeester mag, wanneer er vrees is voor wanordelijkheden ten gevolge van vijandig publiek of tegendemonstraties, een demonstratie alleen op voorhand verbieden als er sprake is van een situatie van bestuurlijke overmacht (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). Met een generiek verbod bestaat bovendien het gevaar dat het de deur opent voor het instellen van demonstratievrije zones op andere locaties, zoals bij ambassades of het parlement. Ook daar spelen andere, evident zwaarwegende belangen een rol, zoals onbelemmerde voortgang van het parlementaire proces en het diplomatieke verkeer. Deze rechtvaardigen echter op zich geen inperking van het demonstratierecht.

Alle drie de elementen (zie kader Beperkingen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn) zijn van toepassing op alle inperkingen van een demonstratie, of dat nou slechts een beperkend voorschrift is, of een algeheel verbod – anders dan de gemeente Haarlem onlangs oordeelde in een bezwaarprocedure rondom de inperking van de betoging van Woonoproer.94 De gemeente stelt dat beperkingen die niet op 85 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Primov e.a. tegen Rusland, verzoekschrift 17391/06, 12 juni 2014, par. 92, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-144673 86 EHRM, Primov e.a. tegen Rusland, par. 135. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 30. Het EHRM stelt dat een beperking op de inhoud indruist tegen de principes van een democratische rechtsstaat: “Any measures interfering with freedom of assembly and expression other than in cases of incitement to violence or rejection of democratic principles – however shocking and unacceptable certain views or words used may appear to the authorities – do a disservice to democracy and often even endanger it.” EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 145. 87 Wom, artikel 5(3). 88 Wom, artikel 4(3). 89 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 38. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1638.

90 Algemene verboden zijn niet proportioneel omdat zij de specifieke omstandigheden per geval niet in ogenschouw nemen. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2020, par. 133. Zie ook VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 30. 91 Wom, artikel 5. 92 Wom, artikel 6. 93 Wom, artikel 5 en 7. 94 De beslissing op bezwaar is door Amnesty International Nederland gearchiveerd.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

25

een verbod neerkomen slechts dienstig hoeven te zijn aan de doelcriteria; het noodzakelijkheidsvereiste zou vervallen. Het EHRM laat inderdaad een ruimere beoordelingsvrijheid aan de overheid wanneer het gaat om de rechtvaardigheid van een beperking dat geen verbod inhoudt. Het volgt echter niet uit de uitspraken van het EHRM dat de noodzakelijkheidstoets achterwege kan blijven wanneer het ‘slechts’ om een beperking gaat, en niet om een verbod.95 Over het opleggen van beperkingen geeft de Nationale Ombudsman het volgende mee: “Behoorlijk overheidshandelen betekent dat de overheid demonstraties in principe volledig faciliteert. Indien dat niet mogelijk is, moeten beperkingen goed gemotiveerd zijn ... De beperkingen moeten bovendien transparant en toetsbaar zijn.

Dat betekent dat de overheid haar besluiten duidelijk uitlegt aan de demonstranten en daarbij aangeeft op welke wettelijke grondslag dat is gebaseerd, van welke feiten de overheid is uitgegaan en hoe rekening is gehouden met de belangen van de demonstrant.””96 Voor een verbod of beëindiging van een protest moet bovendien sprake zijn van een bestuurlijke overmachtssituatie (zie ook paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden); wanneer de vrees bestaat voor gewelddadige confrontaties tussen verschillende groepen moet allereerst ingezet worden op voldoende politieaanwezigheid om de veiligheid van de demonstranten te garanderen. Een preventief verbod of beëindiging van een demonstratie mag in dergelijke gevallen pas wanneer er een gegronde en concrete vrees is voor ernstige wanordelijkheden én alle overige maatregelen om een onhoudbare situatie te voorkomen niet voldoende bleken (zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5). De politie en het Openbaar Ministerie kunnen tijdens een demonstratie handhaven op strafbare gedragingen. De politie moet daarbij de-escalerend optreden (zie ook paragraaf 6.1 De faciliterende rol van de politie tijdens demonstraties).

Demonstraties bij abortusklinieken Er is maatschappelijke zorg over demonstraties bij abortusklinieken. Anti-abortusprotesten kunnen intimiderend overkomen op vrouwen die gebruikmaken van hun recht op zelfbeschikking. In sommige gevallen leidden de anti-abortusdemonstraties tot incidenten; Soms misbruiken anti-abortusactivisten het demonstratierecht door onder met mom van een vreedzaam protest vrouwen en andere bezoekers van klinieken lastig te vallen. Naar aanleiding van incidenten wordt soms geopperd alle demonstraties bij abortusklinieken te verbieden of bufferzones in te stellen. Hoe begrijpelijk de oproep ook is, een standaard bufferzone zou een de-facto algemeen verbod op alle demonstraties bij abortusklinieken betekenen. Dat is een te verregaande inperking van het demonstratierecht. Een burgemeester kan, op grond van de huidige wetgeving, al besluiten tot het verbinden van voorschriften aan een demonstratie wanneer dat noodzakelijk is (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn). Wanneer dat per demonstratie beoordeeld wordt, en de eventuele inperkingen afdoende gemotiveerd worden, leidt dat in de praktijk tot gerechtvaardigde inperkingen waarbij het protest bijvoorbeeld op afstand van de entree van een kliniek moet plaatsvinden.

95 Dit volgt uit een analyse van Berend Roorda van de jurisprudentie van het Europees Hof. B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 21 en 24. 96 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 22.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

26

Voor veel gedragingen waarvoor een oplossing gezocht wordt in het inperken van het demonstratierecht geldt bovendien: die zíjn al strafbaar volgens het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Daar kan het Openbaar Ministerie en de politie dus al repressief op handhaven. Dit staat volledig los van het demonstratierecht. Het beledigen van een groep mensen en het aanzetten tot haat of discriminatie is strafbaar volgens respectievelijk artikel 137c en 137d Sr. Het is bovendien mogelijk strafrechtelijk op te treden tegen het ‘hinderlijk volgen van en blijven opdringen aan’ personen (artikel 462bis Sr). Het blijven volgen of opdringen is strafbaar indien het slachtoffer nadrukkelijk heeft aangegeven met rust gelaten te willen worden, de dader vervolgens doorgaat, en er sprake is van twee of meer daders.97 Mensen die bezoekers van abortusklinieken intimiderend bejegenen, folders opdringen, of anderszins mensen belemmeren in de toegang tot een abortuskliniek, zullen zich dan ook niet met succes kunnen beroepen op bescherming van het demonstratierecht (zie ook paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht). De politie kan en moet nu al voortvarend optreden tegen bedreiging, intimidatie en geweld van die demonstranten die over de schreef gaan. Anti-abortusprotesten verbieden bij een kliniek schuurt gevaarlijk dicht aan tegen een inmenging op de inhoud van het protest.

Het gaat er immers specifiek om de pro life-demonstraties te weren. Zowel de nationale wetgeving als de internationale verdragen bieden geen ruimte voor inperkingen van het demonstratierecht vanwege de inhoud. Dat zou censuur zijn. Ook schurende, schokkende en onwelgevallige boodschappen vallen onder het demonstratierecht en moeten beschermd worden. Elk vreedzaam protest moet bovendien zoveel mogelijk binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel van het protest gefaciliteerd worden. Standaard de anti-abortus-protesten naar het Malieveld of de Dam verwijzen bijvoorbeeld is dus geen optie. Een algemeen verbod kan zoals gezegd ook andere negatieve ongewenste gevolgen hebben; als in een gemeente de gemeenteraad besluit geen ruimte in het bestemmingsplan te bieden voor een abortuskliniek (de vergunning niet te verlengen), en mensen willen demonstreren tegen het sluiten van de kliniek, dan zal het generieke verbod dat is opgeworpen vanwege enkele excessen hier ook tegen ingezet kunnen worden. Of als een volgend kabinet besluit tot een eigen bijdrage op abortus, of om abortus uit het basispakket te halen. Demonstraties hiertegen zijn dan op basis van het algemene verbod niet meer mogelijk bij een kliniek.

97 B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 277.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

27

3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden “Een voorgenomen demonstratie moet ... niet worden bezien vanuit het kader van de openbare orde. Het recht biedt daar geen ruimte voor.” Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht? 14 maart 2018, p. 49.

Zowel het EVRM als de Wom noemen bestrijding of voorkomen van wanordelijkheden als mogelijke beperkingsgrond voor het recht op betoging. In de praktijk ziet Amnesty dat burgemeesters zich echter geregeld beroepen op hun verantwoordelijkheid voor handhaving van de openbare orde ter rechtvaardiging van een beperking of zelfs verbod of beëindiging. Zij zijn in de (onjuiste) veronderstelling zich in deze gevallen te baseren op hun bevoegdheden zoals die volgen uit de Wom. Amnesty maakt zich zorgen over deze te ruime – en onrechtmatige – uitleg die burgemeesters (b)lijken te geven aan het begrip wanordelijkheden op grond waarvan zij een demonstratie inperken. Uit internationale rechtspraak volgt dat de legitieme gronden voor het beperken van het demonstratierecht restrictief moeten worden geïnterpreteerd, vooral waar het gaat om ‘het voorkomen van wanordelijkheden’.98 En ook uit de Nederlandse (rechts)praktijk volgt dat het criterium ‘ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ niet hetzelfde inhoudt als het ‘ter handhaving van de openbare orde’; dit laatste getuigt van een te ruime invulling van het criterium, waarmee een demonstratie op te ruime gronden ingeperkt zou kunnen worden.99 Een verstoring van de openbare orde vindt immers al plaats wanneer demonstranten leuzen scanderen tegen de politie, of wanneer een protestmars over de openbare weg loopt.

Bij wanordelijkheden gaat het echter om ‘grootschalige onlusten en rellen waarbij een groot aantal personen over de schreef gaat’.100 Onder wanordelijkheden zouden uitsluitend strafbare handelingen moeten vallen. Een openbare ordeverstoring kan immers ook al een niet-strafbare handeling zijn; een lawaaiprotest bijvoorbeeld, of een grote protestmars over de rijbaan. Wat onder strafbare handelingen als zijnde wanordelijkheden moet worden verstaan hangt deels af van de context; niet alleen de aard van de gedragingen speelt daarbij een rol, ook de plaats kan van belang zijn.101 In november 2021 verbood de burgemeester van Breda een demonstratie van Kick Out Zwarte Piet, Breda Kan Het en Nederland Wordt Beter bij de ingang van het evenemententerrein waar de Sinterklaasintocht zou plaatsvinden.102 In plaats daarvan werd hun een locatie bij een van de uitgangen van het terrein toegewezen. De burgemeester stelde dat hij zijn besluit baseerde op een belangenafweging; enerzijds het belang van een vreedzaam protest een mening kenbaar te maken, en “anderzijds een belang in het kader van de openbare orde en veiligheid en het risico op wanordelijkheden (WOM) [nadruk toegevoegd]”.103 Het besluit heeft allereerst de volledig verwarrende titel ‘Vergunning openbare manifestatie’; een vergunning is immers niet nodig (zie hoofdstuk 3. Wat is (g)een demonstratie).

Verder verwijst het op meerdere punten naar de ‘openbare orde’ als grond voor handhavend optreden van de politie, en baseert het zich (deels) op een risicoanalyse van de politie die uitsluitend spreekt over mogelijke ‘verstoringen van de openbare orde’. De burgemeester maakt ten onrechte een belangenafweging. De burgemeester mag bij de overweging over eventuele inperkingen afwegingen maken, en moet het doel, de noodzaak en proportionaliteit van 98 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Navalny tegen Rusland, verzoekschrift 29580/12 en vier anderen, 15 november2018, par. 120-122, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-187605 99 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 49. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 44. 100 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1651. 101 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1651-1654. 102 Een afschrift van dit Wom-besluit is gearchiveerd door Amnesty International Nederland. 103 Citaat uit het Wom-besluit, waarvan een afschrift is gearchiveerd door Amnesty International Nederland.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

28

die inperkingen toetsen (afwegen). Wanneer de burgemeester echter het belang van het mensenrecht afweegt tegenover andere belangen, reduceert die het demonstratierecht ten onrechte tot een belang, terwijl het hier gaat om de uitoefening van een mensenrecht gaat. De Nationale ombudsman stelde in zijn rapport ook al: het demonstratierecht mag geen onderdeel zijn van een belangenafweging.104 De essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zich tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht.105 Dit Wom-besluit van de gemeente Breda is een goed voorbeeld van een verkeerd begrip van de notie wanordelijkheden als grond voor het inperken van het demonstratierecht; de burgemeester legt de lat (voor inperken) als het ware te laag. Bovendien, enkel de vrees voor wanordelijkheden is niet voldoende; deze moet voldoende concreet zijn om een inperking van het demonstratierecht te kunnen rechtvaardigen.106 En zelfs dan moet de burgemeester er eerst alles aan doen om het protest door te kunnen laten gaan zoals gepland, onder andere met aanvullende veiligheidsmaatregelen.

Ook de uitspraak van de nationaal commandant van de politie in het kader van de boerenprotesten lijkt te getuigen van verwarring van beide begrippen: “Demonstratierecht is een groot goed, maar er zitten grenzen aan … Als er sprake is van het verstoren van de openbare orde of er worden strafbare feiten gepleegd, dan treden we daar tegenop.”107 Handhaving van de openbare orde is weliswaar een van de hoofdtaken van de politie, maar met deze stellingname wekt de politie ten onrechte de indruk dat in geval van verstoringen van de openbare orde en/of strafbare feiten automatisch het demonstratierecht komt te vervallen of begrensd moet worden. Dat is niet zo. De politie kan weliswaar optreden tegen strafbare handelingen, maar dergelijk optreden moet dan wel noodzakelijk en proportioneel zijn. Bovendien moet het demonstratierecht van de overige, niet-strafbaar handelende deelnemers gewaarborgd blijven.

Kortom, van wanordelijkheden die een verbod of beëindiging van een demonstratie rechtvaardigen kan pas sprake zijn wanneer deze zich op dusdanig grote schaal voordoen, dat zelfs met voldoende politieinzet de situatie niet te beteugelen is.108 Met andere woorden, wanneer er sprake is van bestuurlijke overmacht, en een verbod of beëindiging de enige mogelijkheid is om de rust te doen wederkeren.109 Aan die politie-inzet worden zware eisen gesteld: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning van de kant van de burgemeester dan bij evenementen als bijvoorbeeld risicowedstrijden in het betaald voetbal.110 De regering heeft bij de wijziging van de Grondwet bewust gekozen voor deze terminologie, omdat een inperking op basis van handhaving van de openbare orde een te grote beperkingsbevoegdheid in zou houden. En daarmee een verzwakking van het grondrecht.111

104 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 4. 105 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 15. 106 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Alekseyev tegen Rusland, verzoekschriften 4916/07, 25924/08, 14599/09, 21 oktober 2010, par. 75, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-101257 107 De Politie, “Demonstratierecht waarborgen, maar zit grens aan”, 28 juni 2022, https://www.politie.nl/nieuws/2022/ juni/28/00-demonstratierecht-waarborgen-maar-zit-grens-aan.html 108 B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 472-473. 109 Rechtbank Zutphen, 16 mei 2003, ECLI:NL:RBZUT:2003:AF9107. 110 Rechtbank Rotterdam, 24 januari 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 566. 111 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, p. 90.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

29

Hoofdstuk 4. Landelijke barrières voor het demonstratierecht

Het demonstratierecht staat onder druk in Nederland. Te vaak neigen overheden naar maatregelen die het demonstratierecht inperken. Dat komt dat deels doordat de Nederlandse demonstratiewet, de Wom, niet conform de mensenrechten is: de wet biedt mogelijkheden die het demonstratierecht inperken die strijdig zijn met de mensenrechten. Deels komt het echter ook door een gebrek aan kennis van het belang en de reikwijdte van het demonstratierecht; onjuist of onvoldoende begrip van de ruimte die demonstraties zouden moeten krijgen draagt bij aan een ongeoorloofde druk vanuit de samenleving op burgemeesters om demonstraties in te perken. Beide aspecten worden hieronder achtereenvolgens toegelicht.

4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten Zoals gezegd is de Wom op een aantal punten niet in lijn met de mensenrechten. In rapportages aan het VN-Mensenrechtencomité, dat toezicht houdt op de uitvoering van het IVBPR, is al verschillende malen gewezen op de strijdigheid van de Nederlandse wet en praktijk met het verdrag. Niet alleen Amnesty, ook het College voor de Rechten van de Mens en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten brengen het onder de aandacht.112

“... the freedom to take part in a peaceful assembly is of such importance that a person cannot be subject to a sanction – even one at the lower end of the scale of disciplinary penalties – for participation in a demonstration which has not been prohibited, so long as that person does not himself commit any reprehensible act on such an occasion.” EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149.

Kennisgeving en strafbaarheid De Nederlandse wet delegeert de bevoegdheid rondom kennisgevingsprocedures naar de gemeenten. In principe is het dus aan de gemeente om een kennisgeving te verplichten. Veel (zo niet alle) gemeenten doen dit in hun Algemene plaatselijke verordening (APV).113 112 College voor de Rechten van de Mens, Report to the 126th session of the Human Rights Committee on the examination of the 5th periodic report of the Kingdom of The Netherlands, 2 juni 2019, p. 21-22, https://publicaties.mensenrechten.nl/ publicatie/e448dbb5-92a6-4aa6-b962-f307ad0aa83b. Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM), Dutch NGOs contribution pertaining to Fifth Periodic Report by the Kingdom of the Netherlands to the UN Human Rights Committee, juni 2019, p. 18-19, https://njcm.nl/wp-content/uploads/2019/06/Dutch-NGOs-contribution-pertaining-to-Fifth-PeriodicReport-by-the-Kingdom-of-the-Netherlands-to-the-UN-Human-Rights-Committee.pdf, https://www.amnesty.org/en/documents/ eur35/0439/2019/en/. Amnesty International, The Netherlands, Submission to the United Nations Human Rights Committee (Index: EUR 35/0439/2019), 6 juni 2019, p. 25, https://www.amnesty.org/en/documents/eur35/0439/2019/en/ 113 Amnesty is niet bekend met een gemeente waar een dergelijke kennisgevingsplicht niet is opgenomen in de APV.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

30

Een kennnisgevingsprocedure op zich is niet in strijd met het internationaal recht, zolang deze bij wet is vastgelegd en transparant, makkelijk uit te voeren en niet te bureaucratisch is.114 Wat echter volstrekt indruist tegen de mensenrechten zijn de bepalingen uit de Wom die de mogelijkheid bieden een protest te verbieden of beëindigen enkel en alleen omdat de vereiste kennisgeving niet (op tijd) is gedaan.115 Ook biedt de Wom nu de mogelijkheid om deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift te bestraffen.116 Deze bepalingen zijn strijdig met de mensenrechten. Zowel de nationale als de internationale rechtspraak is heel duidelijk: het ontbreken van een kennisgeving mag op zichzelf geen grond vormen voor een verbod of andere beperkende maatregelen ten aanzien van vreedzame demonstraties.117 Ook het opleggen van boetes enkel voor het niet aanmelden van een protest, of deelname aan een niet-aangemeld protest, is in strijd met de mensenrechten.118 En toch wordt in Wom-besluiten vaak gedreigd met handhaving op deze bepalingen.

Dat is kwalijk; zowel de (foutieve) wetstekst als de (onrechtmatige) dreiging met handhaving kan demonstranten ontmoedigen van hun demonstratierecht gebruik te maken (chilling effect).Enkel het ontbreken van een kennisgeving mag geen reden zijn om een vreedzame demonstrant, die verder geen laakbaar gedrag vertoont, te straffen, laat staan aan te houden.119 Dit geldt overigens ook wanneer de demonstratie tot schade of wanordelijkheden leidt.120 Verder is het een uitgemaakte zaak in de jurisprudentie van het EHRM en ook in de nationale rechtspraak dat het enkel handelen in strijd met een voorschrift of beperking onvoldoende grond is voor het opleggen van een beperking van een protest, laat staan beëindiging. Het inperken van het demonstratierecht kan uitsluitend wanneer dat noodzakelijk is ter bescherming van openbare veiligheid of een van de andere in het EVRM genoemde belangen (zie ook paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn).121 Enkel het niet opvolgen van een voorschrift is geen legitiem belang voor inperking. Amnesty vindt het positief dat het Nederlands Genootschap van Burgemeesters deze lijn volgt.122 Dat ontslaat de wetgever echter niet van zijn verplichting om de Nederlandse wet in lijn te brengen met de internationale verplichtingen.

Dat betekent dat die bepalingen geschrapt zouden moeten worden die het mogelijk maken om een demonstratie te beëindigen of verbieden louter vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift. Ook de mogelijkheid tot strafrechtelijk optreden vanwege deze bepalingen dient te worden geschrapt. Het verkeersbelang Het verkeersbelang is een van de doelcriteria in de Nederlandse wet. Het feit dat het verkeersbelang in de Wom is opgenomen als een rechtmatige grond voor het inperken van het demonstratierecht, druist in tegen de internationale verplichtingen die Nederland is aangegaan. In het internationale recht is geen ruimte voor een beperking van het demonstratierecht enkel en alleen op grond van het verkeersbelang, en al helemaal niet voor een verbod. 123 In de mensenrechtenverdragen is een limitatieve lijst opgenomen van legitieme belangen op grond waarvan het demonstratierecht ingeperkt kan worden. Het verkeersbelang wordt daarin niet genoemd. En ook het EHRM laat weinig ruimte voor een beperking uitsluitend op grond van het verkeersbelang: een demonstratie mag enige (verkeers)hinder veroorzaken, een verstoring van het verkeer rechtvaardigt 114 EHRM, Aldemir e.a. tegen Turkije, par. 42. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 344. 115 Wom, artikel 7(a).

116 Wom, artikel 11(1)(a). 117 EHRM, Bukta e.a. tegen Hongarije [cursief], par. 36. VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 71. Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. Rechtbank Den Haag, 6 oktober 2016, r.o. 4.4, ECLI:NL:RBDHA:2016:11985. 118 EHRM, Bumbeş tegen Roemenië, par. 89-102. EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149. 119 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149. 120 EHRM, Taranenko tegen Rusland, par. 88. 121 Zie ook Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, 2018, p. 14. 122 Nederlands Genootschap van Burgemeesters, “Wet openbare manifestaties”, zonder datum, https://www.burgemeesters.nl/ themas/bevoegdheden/wet-openbare-manifestaties/ 123 EVRM, artikel 11(2) en IVBPR, artikel 21. Zie ook B. Roorda c.s., Antwoorden, 2021, p. 57.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

31

op zichzelf nog geen beperking van het recht op protest.124 Per demonstratie zal de burgemeester de situatie moeten beoordelen, maar wanneer de overheid een demonstratieverbod afkondigt enkel en alleen op grond het verkeersbelang, is het belang van het demonstratierecht onterecht benadeeld, zo stelt het EHRM.125 Ook de Speciale VN-Rapporteur voor de fundamentele vergaderings- en verenigingsvrijheid stelt dat enige verkeershinder getolereerd moet worden.126 Het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) heeft zich al kritisch uitgelaten over deze bepaling in de Nederlandse wet en stelt dat een dergelijke beperking indruist tegen de internationale mensenrechtenstandaard, ook al wordt deze misschien in de praktijk zelden gebruikt.127 Amnesty pleit ervoor om de Nederlandse wet en praktijk in overeenstemming te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen. Dat betekent dat demonstraties niet mogen worden ingeperkt louter op grond van het verkeersbelang.

4.2 Gebrek aan kennis en begrip Een andere oorzaak voor de in dit rapport benoemde barrières ziet Amnesty in een gebrek aan kennis en begrip van de reikwijdte en het belang van het demonstratierecht in Nederland. Een meerderheid van de Nederlanders vindt dat demonstraties nodig zijn voor maatschappelijke verandering, en zelfs zeven op de tien mensen vindt dat iedereen vrij moet zijn om te demonstreren.128 Toch denkt ook circa de helft van de mensen in Nederland dat een demonstratie verboden kan worden omdat deze niet is aangemeld of vanwege overlast voor winkeliers.129 En meer dan de helft van de Nederlanders vindt dat een demonstratie van te voren verboden moet kunnen worden wanneer er geweld dreigt te ontstaan tussen voor- en tegenstanders.130 Dat ligt echter veel genuanceerder (zie paragraaf 3.3 Beperken moet de uitzondering zijn en paragraaf 3.4 Inperkingen vanwege wanordelijkheden. Zie ook het kader Vijandig publiek - vrees voor ernstige wanordelijkheden in hoofdstuk 5 ). Amnesty ziet dat door onvoldoende en onjuist begrip van het demonstratierecht, mensen oproepen tot generieke demonstratieverboden en burgemeesters onder druk zetten om preventief in te grijpen op demonstraties en de inhoud van demonstraties. Een onjuist begrip van het demonstratierecht werkt intolerantie en zelfs eigenrichting in de hand.

Meer voorlichtingsmateriaal over het demonstratierecht kan hier een verschil in maken, zoals de video die het Openbaar Ministerie maakte over het belang van vervolging in de blokkeerfriezenzaak.131

“Demonstraties worden te vaak gezien als veiligheidsrisico in plaats van een mensenrecht dat zo goed mogelijk moet worden gefaciliteerd. Het is juist nu, in tijden van toenemende maatschappelijke spanningen, van groot belang ervoor te zorgen dat iedereen die vreedzaam wil demonstreren ruim baan krijgt ongeacht de inhoud van het protest. Demonstreren is geen gunst, maar een recht.” Dagmar Oudshoorn, directeur Amnesty International Nederland.

124 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 155. 125 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Körtvélyessy tegen Hongarije, verzoekschrift 7871/10, 5 april 2016, par. 29, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-161952 126 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 32. 127 Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), Report: Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States, 17 december 2014, par. 133, https://www.osce.org/files/f/documents/d/e/132281.pdf 128 Dat blijkt uit een opiniepeiling die I&O Research uitvoerde in opdracht van Amnesty: I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, p. 18. 129 I&O Research, Opinieonderzoek demonstratievrijheid, augustus 2022, p. 29. 130 Ibid. 131 Openbaar Ministerie Parket Generaal, “Waarom vervolgt het OM de personen die A7 blokkeerden?”, 3 oktober 2018, https:// www.youtube.com/watch?v=uaLvueMJfNE. Zie voor meer details over deze zaak de paragraaf 3.2 Geen onbegrensd recht.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

32

Ook bij de lokale overheden signaleert Amnesty dat onvoldoende kennis kan bijdragen aan het onnodig en onterecht inperken van demonstraties. Bij problemen is de reflex van de overheid vaak om de oplossing te zoeken in het inperken van het demonstratierecht. Dat is de verkeerde reflex (zie ook paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen). Goede training van overheidsprofessionals kan hier een verschil in maken. Iedere professional die te maken krijgt met een demonstratie moet volledig op de hoogte zijn van het belang én de reikwijdte van het demonstratierecht, niet in de laatste plaats gemeenteambtenaren die de kennisgeving behandelen, de politie op straat bij de demonstratie en de burgemeester. Meer en beter (trainings)materiaal kan hieraan bijdragen. Amnesty hoopt met dit rapport deels in deze behoefte te kunnen voorzien, maar ziet daarnaast andere mogelijkheden, zoals een landelijke informatieplatform met een database met alle relevante internationale en nationale wetgeving en standaarden, rechtelijke uitspraken over het demonstratierecht, rapporten van de Nationale ombudsman, (geanonimiseerde) oordelen van gemeentelijke bezwaarcommissies en politieklachtenprocedures. Laatst genoemde oordelen zijn niet openbaar toegankelijk, maar worden slechts gedeeld met de betrokkenen.

Amnesty ziet echter opgelegde beperkingen die met succes aangevochten zijn in de ene gemeente, in een andere gemeente terugkomen. Een landelijk, laagdrempelig platform voor informatieoverdracht en -uitwisseling omtrent (uitspraken over) het demonstratierecht kan een bijdrage leveren aan meer kennis en begrip van het demonstratierecht, en daarmee aan een betere waarborging van het demonstratierecht in Nederland.

Aanbevelingen •

Schrap de mogelijkheid om demonstraties te beperken op grond van het verkeersbelang in artikel 2 Wom. Deze bepaling is in strijd met mensenrechten. Autoriteiten mogen geen beperkingen stellen aan een demonstratie uitsluitend op grond van het verkeersbelang.

•

Schrap de wettelijke mogelijkheid om een protest te verbieden of beëindigen vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift in artikel 7 (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een protest niet verbieden, beperken of beëindigen uitsluitend vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Schrap de mogelijkheid tot het bestraffen van deelname aan een niet-aangemeld protest of handelen in strijd met een voorschrift in artikel 11 (1) (a) en (b) Wom. Deze bepalingen zijn in strijd met de mensenrechten. Autoriteiten mogen een demonstrant niet bestraffen uitsluitend vanwege het deelnemen aan een niet-aangemeld protest of het handelen in strijd met een voorschrift.

•

Overweeg om een landelijk (online) platform in te richten voor kennisuitwisseling omtrent het demonstratierecht. Hierop zouden met name gemeente- en politieambtenaren op toegankelijke wijze jurisprudentie, actualiteiten en andere informatie kunnen uitwisselen.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

33

Hoofdstuk 5. Lokale barrières voor het demonstratierecht

Demonstraties zijn belangrijk voor een gezonde democratie. Daarom zou bij wijze van spreken in elke gemeente de rode loper uitgelegd moeten worden wanneer iemand zijn of haar demonstratierecht wil uitoefenen. In de praktijk stuitten demonstranten echter op uiteenlopende barrières. Amnesty onderscheidt verschillende fasen. Ten eerste de voorbereiding: onnodig ingewikkelde kennisgevingsprocedures, een stroef contact tussen gemeente en demonstranten, en een ingewikkeld juridisch document waarin de voorschriften zijn vastgelegd hebben te vaak een ontmoedigend effect (zie paragraaf 5.1. De voorbereiding). Vervolgens zijn die voorschriften vaak ook nog onnodig beperkend. In plaats van ruim baan te geven aan de uitoefening van het demonstratierecht nemen gemeenten allerlei maatregelen die het demonstratierecht belemmeren (zie paragraaf 5.2 Onnodig veel beperkingen). Of demonstraties worden al op voorhand ingeperkt of zelfs verboden op grond van noodbevoegdheden (zie paragraaf 5.3 Noodwetgeving: (te) grof geschut).

5.1 De voorbereiding Een goede voorbereiding is cruciaal. Die begint met een laagdrempelige kennisgevingsprocedure, gevolgd door overleg en goede communicatie (dialoog), en wordt afgesloten met in gezamenlijkheid gemaakte afspraken, waar nodig vastgelegd in een Wom-besluit. Bij al deze stappen in de voorbereiding ziet Amnesty veel mis gaan. 5.1.1 De kennisgeving Demonstranten hebben géén toestemming of vergunning nodig om te demonstreren. Toch leeft dat idee nog sterk en dit wordt ten onrechte versterkt door de bewoordingen in de Wom (zie ook paragraaf 4.1 De Wom: niet in lijn met de mensenrechten). Niet alleen het publiek, maar ook burgemeesters hebben het nog regelmatig over ‘het ontbreken van een vergunning’. Als ze het hebben over in hun ogen onrechtmatige demonstraties, zeggen burgemeesters soms zelfs letterlijk dat zonder vergunning niet mag worden gedemonstreerd.132 Dit zijn misvattingen. Het staat eenieder vrij te demonstreren, zonder dat daar een vergunning of toestemming voor nodig is. Amnesty onderschrijft het belang van een tijdige kennisgeving bij veruit de meeste demonstraties, zolang de procedure tot doel heeft om burgers te ondersteunen bij het zo goed mogelijk uitoefenen van hun demonstratierecht.

Het is voor de lokale overheid een belangrijk instrument om zich goed voor te bereiden op het protest en de demonstratie maximaal mogelijk te maken; denk aan het tijdig afzetten van wegen, het omleiden van het verkeer of het inzetten van extra politie om de demonstratie veilig te laten verlopen. Echter, het niet (tijdig) melden van een demonstratie mag op zich geen reden zijn om een protest te verbieden of beëindigen (zie ook hoofdstuk 3 Wat is (g)een demonstratie).

132 Locoburgemeester Marten Japenga, geciteerd in de het AD. Algemeen Dagblad, “Alblasserdam gaat honderden omgekeerde vlaggen verwijderen: ‘Demonstratierecht is niet onbegrensd’”, 17 augustus 2022, https://www.ad.nl/dordrecht/alblasserdam-gaat-honderden-omgekeerde-vlaggen-verwijderen-demonstratierecht-is-niet-onbegrensd~aeb01fae/

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

34

Zo’n procedure mag ook niet een verborgen obstakel vormen voor de uitoefening van het demonstratierecht.133 Eveneens moet de indruk vermeden worden dat de kennisgeving is bedoeld om toestemming te verkrijgen van de overheid,134 zoals wanneer gemeenten allerlei onnodige informatie opvragen en er gevolgen aan verbinden die een inperking opleveren. Gemeenten mogen alleen die gegevens opvragen die nodig zijn voor het goed faciliteren van de demonstratie, zoals datum, tijd, duur en locatie en/of route van de demonstratie, en de naam en enkele contactgegevens van de organisator.135 Alle overige gegevens zijn irrelevant of kunnen eventueel nog aan bod komen tijdens een vervolggesprek tussen gemeente en organisatie. In de praktijk wordt echter soms zeer uitvoerige informatie gevraagd, zonder dat duidelijk is wat er met die informatie gebeurt. Dit vormt een onnodige drempel voor het organiseren van een protest. Als een gemeente vooraf wil weten wie er komen spreken, wat de leuzen gaan zijn, enzovoorts, kan bovendien de indruk ontstaan dat de overheid de inhoud van het protest zou willen controleren. En dat is in strijd met de vrijheid van meningsuiting. De Wom stelt geen maximumtermijn voor de kennisgevingsprocedure, maar laat dit over aan lokale overheden.

Mede hierdoor kan het proces van aanmelden van een demonstratie totaal anders verlopen in een kleine gemeente in Noord-Friesland dan in Rotterdam. Het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) heeft zich kritisch uitgelaten over deze verschillen per gemeente; het veroorzaakt onnodige onduidelijkheid voor demonstranten.136 Amnesty pleit voor een termijn voor aanmelden die overal gelijk is, en niet langer dan een paar dagen van te voren.137 Daarbij moet wel worden opgemerkt dat ook spontane demonstraties maximaal moeten worden gefaciliteerd: het enkel ontbreken van een kennisgeving van het protest mag zoals gezegd geen aanleiding zijn tot inperking of verbod van het protest (zie ook hoofdstuk 3 Wat is (g)een demonstratie).138 Ook wanneer geen kennisgeving is gedaan, moeten gemeenten zich tot het uiterste inspannen om een demonstratie te beschermen en mogelijk te maken. Demonstreren zonder kennisgeving mag in ieder geval op zichzelf nooit reden zijn om een protest te ontbinden of een boete op te leggen aan deelnemers.139 De burgemeester van Den Haag verbood volgens berichtgeving in de media op 9 april 2021 een klimaatdemonstratie enkel omdat deze niet was aangemeld.140 Een verbod enkel om die reden is in strijd met het demonstratierecht.

Ook in Dordrecht werd onlangs nog een demonstratie afgebroken door wetshandhavers omdat de kennisgeving niet was gedaan. De burgemeester erkende deze fout.141

133 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), Lashmankin e.a. tegen Rusland, verzoekschrift 57818/09, 7 februari 2017, par. 445, https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-170857. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 244. 134 VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 21. 135 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. VN-Rapporteur, Rapport, 2013, par. 53-54. 136 OVSE/ODIHR, Report, 2014, par. 64 en 76. 137 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 72. OVSE/ODIHR & Venetië Commissie, Guidelines, 2010, par. 116. 138 Nationale ombudsman, Demonstreren staat vrij, 2007, p. 45. EHRM, Bukta e.a. tegen Hongarije, par. 36. Roorda stelt dat het EHRM die mogelijkheid wél laat, maar dat een verbod (ontbinding) dan nog steeds noodzakelijk moet zijn in democratische samenleving en dus moet voldoen aan de proportionaliteitseis: B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 794. 139 EHRM, Kudrevičius e.a. tegen Litouwen, par. 149.

140 NRC, “Klimaatdemonstranten door politie weggesleept bij actie in Den Haag”, 9 april 2021, https://www.nrc.nl/ nieuws/2021/04/09/klimaatdemonstranten-door-politie-weggesleept-bij-actie-in-den-haag-a4039134?t=1665395539 141 PZC, “Burgemeester Wouter Kolff door het stof: ‘Beëindigen protestactie tegen kap van bomen was niet terecht’”, 4 augustus 2022, https://www.pzc.nl/dordrecht/burgemeester-wouter-kolff-door-het-stof-beeindigen-protestactie-tegen-kap-van-bomen-was-niet-terecht~a242c12f/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F&cb=784378c1d82a13d870f19198b56cbb21&auth_rd=1

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

35

Er mogen geen kosten verbonden worden aan het aanmelden van een protest, en ook het heffen van leges (vergunningskosten) of het verbinden van andere kosten aan een demonstratie is in strijd met (een vrije uitoefening van) het demonstratierecht.142 Dergelijke maatregelen kunnen afbreuk doen aan een voor iedereen gelijk geldende laagdrempeligheid. 5.1.2 Dialoog Op de kennisgeving volgt contact tussen de organisatie en de gemeente, idealiter slechts in de vorm van een bevestiging van ontvangst van de melding. Vaker is de kennisgeving echter voor de gemeente het begin van het verzamelen van nog meer informatie. En voor de demonstrant het begin van een soms frustrerend proces van onderhandelingen om - wat voelt als - toestemming te krijgen voor de demonstratie. En daar gaat het nou juist om: demonstranten hebben van niemand toestemming nodig om te demonstreren. Dialoog tussen organisatoren van een protest en de autoriteiten (burgemeester en politie) is cruciaal. Zowel voor, tijdens als na afloop van een protest. De autoriteiten moeten uitgaan van vertrouwen en van de vreedzaamheid van een demonstratie en dus niet enkel vanuit een veiligheidsperspectief bij voorbaat inspelen op alle denkbare risico’s en problemen (zie ook paragraaf 3.1 Vreedzaam protest). Amnesty ziet in de praktijk dat het contact soms onvoorspelbaar en stroef verloopt.

Meestal wordt het contact niet voortgezet door de gemeente, maar door de politie, waarbij deze zich er niet altijd voldoende van bewust lijkt dat contact met de politie op sommigen intimiderend kan overkomen: omdat het onverwacht komt en omdat mensen meestal uitsluitend contact hebben met de politie wanneer er problemen zijn. Ook allerlei vormen van non-verbale communicatie kunnen een intimiderend effect hebben; lichaamstaal en uitrusting bijvoorbeeld, maar ook het gegeven of mensen van kleur zich kunnen herkennen in de politie kan een rol spelen. Maatschappelijke verbinding en goede communicatievaardigheden van politieagenten versterken het vertrouwen tussen de betrokken partijen, wat bijdraagt aan het goed faciliteren van een demonstratie.143 Demonstranten vertelden Amnesty over in hun ogen onheuse mondelinge ‘verzoeken’ en directieve uitnodigingen om op gesprek te komen op het bureau (tijdens kantooruren), zonder rekening te houden met hun agenda, werkverplichtingen en reisafstanden. Immers, mensen organiseren ook demonstraties in andere steden dan waarin zij zelf wonen. In Den Haag bijvoorbeeld verloopt de communicatie naar aanleiding van de kennisgeving met de afdeling Conflict en Crisisbeheersing van de politie. Ogenschijnlijk een detail, en misschien slechts ingegeven door praktische, intern-organisatorische overwegingen.

Óf het is een indicatie van de veiligheidsbril bij de gemeente en de vooronderstelling bij de gemeente dat demonstraties ‘gedoe’ zijn (zie ook paragraaf 5.2.1 Risico mijden overheerst: de veiligheidsbril moet af). Op de (onervaren) demonstrant kan dit in ieder geval onnodig intimiderend overkomen. Om alle mogelijke risico’s af te dekken vragen gemeenten en politie vaak gedetailleerde informatie over het volledige verloop van het protest, waaronder soms volledige draaiboeken of een sprekerslijst. Dit raakt aan de inhoud van het protest (en is bovendien zelden relevant). Zonder verdere toelichting op het belang van deze informatie schaadt deze houding het wederzijds vertrouwen en kan het de indruk wekken dat de gemeente iets wil vinden van de inhoud. Het druist bovendien in tegen het uitgangspunt van vreedzaamheid. Waar deze informatie wél van belang zou kunnen zijn – omdat een spreker bijvoorbeeld zeer bekend is, waardoor mogelijk veel meer mensen op het protest afkomen dan door de organisatie ingeschat, of omdat de spreker niet onomstreden is en er wellicht vijandig publiek op afkomt – kan de gemeente het verzoek toelichten. 142 VN-Mensenrechtencomité, 2020, par. 70. Zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren, 2016, par. 1226 en 1228. 143 Effectieve communicatie is onderdeel van het goed faciliteren van een demonstratie, maar is afhankelijk van wederzijds vertrouwen.

Wetshandhavers moeten zich hier bewust van zijn. VN-Rapporteurs, Joint report, 2016, par. 38-39.

DEMONSTRATIERECHT ONDER DRUK. Regels en praktijk in Nederland moeten beter

36

In sommige gevallen heeft de organisatie liever geen contact met de politie, veelal ingegeven door wantrouwen. Denk aan een protest tegen of na politiegeweld. Dit zou de bereidheid van de politie (en gemeente) om de demonstratie zo goed mogelijk te faciliteren niet direct in de weg moeten staan. Er kunnen andere manieren zijn om aan de nodige informatie voor het goed kunnen faciliteren van een demonstratie te komen.144 5.1.3 Het Wom-besluit Sluitstuk van het vervolgcontact is het besluit van de burgemeester, vastgelegd in de zogenaamde Wom-brief/het Wom-besluit. Dit is vaak een onnodig ingewikkeld document, met veel juridisch jargon, opgesteld vanuit zorgen over problemen en mogelijke risico’s. Formuleringen als ‘controle’ en ‘beheersing’, waar ook ‘faciliteren’ en ‘samenwerking’ gekozen kunnen worden, wijzen op een nadruk op het veiligheidsdenken. Ook ziet Amnesty vaak standaardvoorschriften zonder verdere motivering terugkomen in de Wombrieven. Of de gemeente geeft (al dan niet in gesprek) ter rechtvaardiging voor een beperking aan dat zij het voorschrift ‘aan alle demonstraties in de stad’ verbindt.