B19a Rap Advies Zeeland BMC

Samen aan het stuur Advies over de inkoop/governance van de Jeugdhulp, Beschermd Wonen, Maatschappelijke en Vrouwenopvang in Zeeland

Rapport | april 2022

Partners in verbetering

Samen aan het stuur Advies over de inkoop/governance van de Jeugdhulp, Beschermd Wonen, Maatschappelijke en Vrouwenopvang in Zeeland

Opdrachtgever Stuurgroep Integrale Governance Zeeuwse Samenwerking Sociaal Domein

| 2 | Samen aan het stuur

Inhoudsopgave H1 | De opdracht

4

H2 | Het advies: GR Inkoop Sociaal Domein 2.1 Gemeenschappelijke Regeling Inkoop Sociaal Domein

6 6

2.2 Netwerkplatform Sociaal Domein

10

2.3 En nu?

11

H3 | Hoe het nu gaat: verschillende speelvelden

14

H4 | Hoe het kan worden: eenduidig speelveld 4.1 Hoe scenario’s te wegen?

16 16

4.2 Wat mogelijk is

17

4.3 Wat geadviseerd wordt

19

Bijlage 1 | Geraadpleegde documenten

21

Bijlage 2 | Geïnterviewde personen en deelnemers spiegelsessies

23

Bijlage 3 | Beschrijving huidige situatie

25

Bijlage 4 | Aangedragen scenario’s

32

Bijlage 5 | Good practices

35

Bijlage 6 | Formele mogelijkheden tot regionale samenwerking

39

Colofon

42

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 3 | Samen aan het stuur

H1 | De opdracht In dit hoofdstuk geven we aan wat voorafging aan de opdracht, hoe we het onderzoek hebben aangepakt en hoe het rapport is opgebouwd. De dertien gemeenten in Zeeland werken samen op het gebied van de inkoop van Jeugdhulp en de inkoop van Beschermd Wonen/Maatschappelijke Opvang (BW/MO). Ze doen dat binnen verschillende samenwerkingsverbanden en uitvoeringsorganisaties. De gemeenten constateren dat er onduidelijkheid bestaat over de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op politiek-bestuurlijk niveau en in de ambtelijke samenwerking. Het adviesbureau Berenschot heeft in 2020 onderzoek gedaan naar de samenwerking. In de rapportage (62527 van 27 mei 2020) concludeert Berenschot: ‘Het sociaal domein kent op dit moment niet de best passende organisatievorm. Niets doen is daarom geen optie.’ De Zeeuwse overheden werken strategisch samen binnen het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO). Een van de thema-overleggen betreft het thema ‘sociaal domein’. In dit overleg is besloten nader onderzoek te doen naar de governancestructuur rondom de inkoop. Namens de gemeenten functioneert de stuurgroep Integrale Governance Zeeuwse Samenwerking Sociaal Domein onder leiding van wethouder Jack Werkman als opdrachtgever voor dit onderzoek. In de stuurgroep zijn alle bestuurlijk voorzitters vertegenwoordigd van de betrokken bestuurlijke gremia.

Een projectgroep onder leiding van gemeentesecretaris Jan Fraanje heeft de uitvoering begeleid.

Vraagstelling onderzoek Het doel van het onderzoek is om te komen tot een concreet voorstel van welke mogelijkheden er zijn om de inkoop van Jeugdhulp en de inkoop van Beschermd Wonen, met een opmaat naar de inkoop van Maatschappelijke Opvang, in Zeeland te organiseren en binnen welke best passende governancestructuur dit vorm kan krijgen. Dit moet gebeuren op zo’n manier dat recht wordt gedaan aan zowel de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de dertien gemeenten als aan de inkoopsamenwerking. De samenwerking wil voluit inzetten op het belang en de meerwaarde van de gezamenlijkheid en de gezamenlijke lobby om voor de dertien gemeenten betaalbare en bereikbare Jeugdhulp te kunnen contracteren en goede voorzieningen beschikbaar te houden voor BW (Beschermd Wonen) en MO (Maatschappelijke Opvang). De raden van de gemeenten moeten beter in positie worden gebracht. Er leeft te veel onduidelijkheid over besluiten die genomen worden en over hoe en wanneer dat gebeurt.

| 4 | Samen aan het stuur

De aanpak van het onderzoek bestond uit deskresearch, interviews, het ophalen van good practices en spiegelsessies. De aanpak is gedetailleerder beschreven in de offerte met kenmerk PO025941. Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 direct het advies voor en de uitwerking van de voorgestelde scenario’s met betrekking tot de inkoop en netwerk. We hebben dit bewust gedaan om de lezer zo snel als mogelijk mee te nemen in de essentie van de analyse en conclusies. Dit advies is onder andere gebaseerd op de dilemma’s en knelpunten in de huidige situatie. In hoofdstuk 3 staat een samenvatting van de huidige situatie. Een gedetailleerdere beschrijving is omwille van de leesbaarheid opgenomen in in bijlage 3. In hoofdstuk 4 staan de overwegingen die hebben geleid tot het advies in hoofdstuk 2. Er worden verschillende scenario’s besproken op basis van een toetsingskader. Deze scenario’s zijn gebaseerd op de vele suggesties die aangereikt zijn in de interviews en spiegelsessies. De onderliggende analyse is gebaseerd op uitgebreide deskresearch (zie bijlage 1 voor de geraadpleegde documenten), een groot aantal interviews (zie bijlage 2 voor de geïnterviewde personen), de aangedragen scenario’s (zie bijlage 4) en good practices elders (zie bijlage 5). Tevens zijn de formele samenwerkingsconstructies in beeld gebracht (zie bijlage 6).

De analyse is in een aantal spiegelsessies besproken met bestuurders en medewerkers.

| 5 | Samen aan het stuur

H2 | Het advies: GR Inkoop Sociaal Domein Wij adviseren voor de Zeeuwse samenwerking rondom de inkoop in het sociaal domein: 1. een nieuw openbaar lichaam in te richten, dat namens de dertien gemeenten minimaal de inkoop op het gebied van Jeugdhulp, Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang en Vrouwen-/Veilige Opvang verzorgt. In de toekomst wordt tevens de inkoop van andere onderwerpen binnen het sociaal domein hierin ondergebracht. Onderdeel van dit scenario is de regievoering op het inhoudelijke beleid Sociaal Domein vanuit het OZO. Wij adviseren voor de Zeeuwse samenwerking met betrekking tot netwerkactiviteiten in het sociaal domein: 2. het OZO tevens te benutten als netwerkorganisatie voor alle gemeenten (en de provincie), waarin de strategie en beleid voor het sociaal domein wordt besproken en de lobby richting de rijksoverheid wordt voorbereid en uitgevoerd.

2.1 Gemeenschappelijke Regeling Inkoop Sociaal Domein Geadviseerd wordt een nieuwe volwaardige Gemeenschappelijke Regeling (GR) Inkoop Sociaal Domein in te richten en de regievoering op het inhoudelijke sociaal beleid bij het OZO te beleggen. Het vormen van een GR is in onze optiek het meest heldere antwoord op de gestelde vragen. Het zorgt voor duidelijkheid in besluitvorming van raad en bestuur en vervangt daarmee vele bestaande overlegstructuren.

Belangrijkste kenmerken ● Inkoop: De bestaande inkooptaken van Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (Jeugdhulp) en het College Zorg en Welzijn (BW-MO/VO) worden minimaal in deze GR ondergebracht. In de toekomst worden andere inkooptaken Sociaal Domein hierbij gevoegd. ● Bestuur: Het bestuur van de GR bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB), waarin alle gemeenten zitting hebben, en een Dagelijks Bestuur (DB) (van drie leden) waarin de drie subregio’s vertegenwoordigd zijn. De colleges bepalen welke portefeuillehouder in het AB/DB zitting nemen. ● Portefeuillehouders: In deze GR worden (inkoop)taken ondergebracht die waarschijnlijk meerdere bestuurlijke portefeuilles aangaan. Desalniettemin denken we dat het van belang is dat elke gemeente een vertegenwoordiger heeft in het AB van de GR. Versnippering van verantwoordelijkheden leidt tot onduidelijkheid richting raden. Dat betekent wel dat hier extra inspanning is vereist wat betreft het Collegiaal Bestuur in de gemeenten.

| 6 | Samen aan het stuur

● Stemverhoudingen: Een van de knelpunten is of de deelnemers van een/de (nieuwe) GR een gelijk stemrecht moeten krijgen of dat de stemverhoudingen gebaseerd zijn op de omvang van de deelnemende gemeente (bijv. inwonersaantal). Als adviseur hebben wij geen sterke voorkeur voor een van de twee varianten. Zelfs bij een ‘gewogen’ stemverhouding is geen van de gemeenten in Zeeland ‘dominant’ (vgl. bijvoorbeeld de positie van Rotterdam of Amsterdam in GR’en waar zij aan deelnemen). Bovendien is het een goede praktijk dat in de meeste GR’en slechts zelden overgegaan wordt tot een formele stemprocedure. Het lijkt een schijnzekerheid om stemverhoudingen in te bouwen. Een goede samenwerking op basis van solidariteit (een van de uitgangspunten voor de scenario’s) is op basis van consensus tot besluitvorming komen. ● Verschillen: Bij verschillen van opvatting over het optreden van de GR in relatie tot wensen van gemeenten is het AB/DB van de GR allereerst aan zet. Die kan daarbij een onafhankelijke ‘commissie van wijzen’ inschakelen. ● Directeur: De GR heeft een directeur die verantwoording aflegt aan het bestuur van de GR. Het bestuur (DB) is werkgever van de directeur. De directeur geeft tevens leiding aan de ambtelijke organisatie van de GR. Binnen de GR wordt geen onderscheid gemaakt in vakgebieden, maar worden teams gevormd op basis van hun professie.

● Begeleidingscommissie: Binnen deze GR wordt een begeleidingscommissie van ambtenaren ingericht. Hierin neemt per gemeente één ambtenaar deel. Deze ambtenaar organiseert het voorbereidende overleg binnen de gemeente met de collega-ambtenaren op de diverse vakgebieden (beleid en financiën) en de afstemming met de (verschillende) portefeuillehouder(s). ● P&C: De GR hanteert een gebruikelijke P&C-cyclus van een Gemeenschappelijke Regeling, waardoor de raden van de aangesloten gemeenten voldoende zicht en grip hebben op het begrotings- en verantwoordingsproces. De P&C-cyclus moet qua timing aansluiten bij het beleids- en begrotingsproces van de gemeenten. Raden moeten dus tijdig een conceptbegroting en -jaarrekening krijgen, waardoor invloed kan worden uitgeoefend. Bovendien krijgen raden via een nader te bepalen frequentie inzicht in de voortgang (tussen rapportages). ● Betrekken raden: Het bestuur van de GR organiseert minimaal één keer per jaar een bijeenkomst voor raadsleden van gemeenten. Geadviseerd wordt dit de eerste twee jaar per gemeente te doen en bij de bijeenkomst aanwezig te laten zijn: de voorzitter van het DB, de directeur van de GR en de betrokken portefeuillehouder. Dit is een aanzienlijke tijdsinvestering, maar het is nodig om vertrouwen in elkaar te hebben en te houden.

De bijeenkomst heeft als doel om raadsleden te informeren, maar ook te polsen over levende ideeën en suggesties. De timing van de bijeenkomst is zodanig dat inzichten tijdig in de P&C-cyclus gebruikt kunnen worden. Deze bijeenkomst heeft overigens een informeel karakter en is niet besluitvormend. ● Omvang inkoop: het advies is om de inkoop zoveel als mogelijk via deze nieuwe GR te organiseren. Het zou individuele gemeenten vrij kunnen staan om inkooptaken die niet tot het gemeenschappelijk domein van de GR behoren op ‘cafetaria’-niveau bij de nieuwe GR te beleggen. Het bestuur van de GR zal hiervoor nadere spelregels opstellen. ‘Lichte opvoedondersteuning jeugdigen’ zou bijvoorbeeld een optie kunnen zijn om als gemeenten zelf in te kopen. Om de kosten te drukken is het echter noodzakelijk om voor minimaal 80% van het zorgvolume centraal in te kopen via de nieuwe GR.

| 7 | Samen aan het stuur

● Beleid: Er worden geen taken met betrekking tot de inhoudelijke beleidsontwikkeling en -advisering Sociaal Domein binnen deze nieuwe GR belegd. Het beleid over het sociaal domein is een gemeentelijke aangelegenheid. Dat neemt niet weg dat de nieuwe GR (gezamenlijke) beleidskeuzes nodig heeft om (gezamenlijke) inkoop te realiseren. In de nieuwe GR moet daarom het begrip ‘beleid’ zo scherp mogelijk worden beschreven en moet worden vastgelegd binnen welke kaders dit beleid wordt vormgegeven. Dit kader bestaat onder andere uit het beleid Sociaal Domein van de gemeenten. In ieder geval dient zowel het beleid voor het opdrachtgeverschap als het inkoopbeleid onderdeel te zijn van de nieuw te vormen GR. De gemeenten besluiten eerst over de wijze waarop zij het opdrachtgeverschap willen invullen (veel/weinig marktwerking, resultaat of inspanningsverplichting, indicatie bij aanbieder/sociaal team/gemeente, innovatie belonen of niet) en daarna over de strategie van inkopen. Beide worden voorbereid door de nieuwe GR.

Directe gevolgen ● De governance via een bestuurscommissie Jeugd wordt geschrapt. Weliswaar staat een GR op afstand van het directe gemeentelijk bestuur, maar het bestuur van de GR is wel direct aanspreekbaar voor colleges en raden. ● De rol van de centrumgemeente (BW) Vlissingen vervalt. ● Het betrokken personeel van de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) wordt een-op-een ondergebracht in de nieuwe GR. Het principe ‘mens volgt werk’ wordt hierin gehanteerd. ● Het betrokken personeel van het College Zorg en Welzijn (CZW) wordt in deze GR ondergebracht voor zover hun taken betrekking hebben op de inkoop. Van de beleidstaken van het CZW-bureau dient nader te worden beoordeeld welke kunnen vervallen en welke op Zeeuws niveau georganiseerd blijven. Onze verwachting is dat het merendeel van de huidige beleidstaken op Zeeuws niveau blijft bestaan, maar hierover loopt inmiddels het gesprek tussen gemeenten en het CZW-bureau. Indien aan de orde, worden deze beleidsmedewerkers gepositioneerd binnen het OZO-bureau (aangehaakt bij de gemeente Goes). De omvang van de formatieruimte van de directeur CZW dient nader te worden bezien (het is immers ook de directeur van het Samenwerkingsverband Welzijnszorg Oosterschelderegio(SWVO)). Het advies is om op termijn ook andere inkooponderdelen van het SWVO op te laten gaan in deze nieuwe GR.

Een verdere analyse van het SWVO valt echter net buiten de scope van dit onderzoek. ● De stuurgroep CZW vervalt. ● Tevens dient het transformatiefonds Jeugd (voor zover nog van toepassing) en de Taskforce Jeugd losgemaakt te worden van de GR Gezondheidsdienst en aangehaakt te worden bij het OZO-bureau. Het PoHo Jeugd wordt aangehaakt bij het OZO en de programmamanager Jeugd wordt geplaatst binnen het OZO-bureau. ● Het toevoegen van andere vakgebieden aan de nieuwe GR zal impact hebben op andere inkooporganisaties. Het valt buiten de scope van de opdracht om de impact hiervan te onderzoeken. Betrokken portefeuillehouders hebben tijdens de spiegelsessie op 10 maart aangegeven voorstander te zijn van toevoeging.

| 8 | Samen aan het stuur

Overige aandachtspunten ● Over de lokale autonomie versus lokaal beleid: wij denken dat – los van de gemeenschappelijke inzet op beleid en inkoop – van tweedelijnsvoorzieningen een belangrijk deel van de organisatie van het sociale domein op lokaal niveau plaatsvindt. De toegang tot voorzieningen is een lokale aangelegenheid. De organisatie van de ‘sociale basis’ ook. Deze beleidsuitgangspunten worden door de gemeenten zelf vastgesteld. Het inrichten van een Gemeenschappelijke Regeling met een duidelijk doel heeft als groot voordeel dat de gemeenten zelf – als deelnemende partijen – kunnen bepalen welke reikwijdte de GR heeft. ● Financieel: De (structurele) kosten van de organisatie hoeven niet toe te nemen. Wellicht is er een incidenteel budget nodig om de verandering te accommoderen. Te denken valt aan een benodigde projectorganisatie en eventuele incidentele transitiekosten. Met veel slagen om de arm schatten wij in dat het gaat om een incidenteel budget van € 200K. ● De huisvesting van de nieuwe organisatie kan een lastig onderwerp zijn. Vanzelfsprekend is het wenselijk dat de nieuwe GR vanuit één locatie zijn werkzaamheden verricht. Dit zal een belangrijk gespreksonderwerp zijn met betrokken medewerkers.

Om verschuivingen in de kostensfeer te minimaliseren adviseren wij om de PIOFACH-elementen van de bedrijfsvoering van de nieuwe GR uit te laten blijven voeren door de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. ● Organisatie: De organisatiewijziging wordt niet belast met een financiële taakstelling. Het bij de inkoop betrokken personeel van IJZ en het CZW-bureau gaan naar de nieuwe GR. Als het advies om de PIOFACH-taken bij de GGD af te laten nemen gevolgd wordt, is er beperkt gevolg voor de bedrijfsvoering van de GGD. ● Communicatie: Gezien de historie van de samenwerking tussen de Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein is zorgvuldige communicatie een absoluut vereiste. De criteria die wij in het toetsingskader benoemd hebben moeten centraal staan. De nadrukkelijke (gedeelde) wens om voor inwoners van Zeeland het beste te bereiken moet de rode communicatieve draad zijn. ● Een te plaatsen kanttekening is dat ook de vorming van een nieuwe GR inkoop sociaal domein niet alle problemen oplost. De noodzakelijke samenwerking in het sociaal domein tussen de Zeeuwse gemeenten blijft een ingewikkeld vraagstuk. Structuren lossen dat vraagstuk niet op. Het gedrag en de wil tot samenwerken, in combinatie met een eenvoudige en transparante structuur, creëert de best mogelijke oplossing.

Beleid GR ten opzichte van beleid gemeenten Het beleid over het sociaal domein is een gemeentelijke aangelegenheid. Waar beleidsontwikkeling voor de tweedelijnsvoorzieningen op Zeeuws niveau nodig is, wordt dit via het OZO voorbereid en aangeboden aan de gemeenten ter besluitvorming. Het gaat dan niet om het beleid ten aanzien van het opdrachtgeverschap of inkoopbeleid (dat wordt voorbereid door de nieuwe GR), maar om de meerjarige (kader)beleidsnota’s Jeugd, Maatschappelijke Opvang, Sociale Basis et cetera. De ervaring van BMC is dat veel principes ten aanzien van meerjarig beleid in gemeenten hetzelfde zijn. De nieuwe GR heeft deze (gezamenlijke) beleidskeuzes nodig om (gezamenlijke) inkoop te realiseren.

| 9 | Samen aan het stuur

2.2 Netwerkplatform Sociaal Domein Naast de nieuwe inrichting van de inkooporganisatie adviseren wij om de samenwerking op het gebied van strategie, (gezamenlijke) beleidsvorming en de lobby richting rijksoverheid (en eventueel de EU) verder te verstevigen en te verankeren in het OZO.

Belangrijkste kenmerken ● Dit netwerkplatform tast de lokale autonomie niet aan. Gemeentelijke bestuurders in Zeeland zijn met elkaar in gesprek over het sociaal domein om de strategie en het gezamenlijke beleid aan te scherpen en om de Zeeuwse lobby te versterken. Deze samenwerking bindt juist de gemeenten. Dit netwerkplatform neemt echter geen besluiten die individuele gemeenten in juridische zin vastleggen. Dus als wethouders binnen het OZO gezamenlijk een strategische lijn voor het sociaal domein formuleren, dienen zij waar nodig ‘in eigen huis’ die lijn terug te koppelen en te verbinden met het gemeentelijk beleid. Dit vraagt bewustwording van portefeuillehouders van op welke momenten verbinding met het lokale speelveld gewenst of nodig is. Vandaar dat het aspect ‘netwerkplatform’ hier ook centraal staat. ● Betrekken raden: In het bijzonder staan we nog stil bij de informatievoorziening aan de raden, omdat deze voor de twee voorgaande scenario's verschillend verloopt. De informatievoorziening vanuit het netwerkplatform is afhankelijk van de inschatting van de betrokken portefeuillehouders en volgt geen strak P&C-ritme, maar is afhankelijk van de gekozen inhoudelijke prioriteiten.

De eerder geopperde bijeenkomst, georganiseerd, door de GR inkoop Sociaal Domein met de raden, kan gebruikt worden als gelegenheid om collectief terug te koppelen en natuurlijk om ideeën en suggesties op te doen. ● De inrichting van het ZSSD wordt herzien. Immers: het overleg over de strategie, het gezamenlijk te voeren beleid, de samenwerking met andere (regionale) beleidsterreinen en de eventuele lobby wordt binnen het OZO gevoerd. Ter voorbereiding op de OZO-besprekingen kunnen er incidenteel overlegplatforms worden ingericht. ● Het ligt voor de hand dat betrokken bestuurders zelf een groot deel van de lobbyagenda uitvoeren. Indien het nodig is om daadwerkelijk een aparte medewerker lobbywerkzaamheden te laten uitvoeren, is hiervoor ongeveer 0,5 fte nodig.

Enkele bijzonderheden ● Bestuurlijk/juridisch: Het netwerkplatform is een ‘lichte’ vorm van samenwerking (zonder harde juridisch afdwingbare verplichtingen) die gebaseerd is op de bestuurlijke wil om Zeeuwse ideeën en belangen te versterken. De beoogde versimpeling in de governance van het netwerkplatform kan op korte termijn gerealiseerd worden. Geadviseerd wordt een samenwerkingsvorm als een ‘regeling zonder meer’ te hanteren (zie bijlage 6). ● Financiën: Omdat het gehele advies onder andere het schrappen van huidige overlegverbanden behelst, zal eerder sprake zijn van efficiencyverbetering (en dus verlaging van kosten) dan van verhoging van kosten. Daarnaast denken we dat gespecialiseerde inzet van ambtelijke medewerkers van de gemeenten (niet elk onderwerp hoeft uitgewerkt te worden door alle dertien gemeenten, wel namens de dertien gemeenten) zowel de efficiency als de effectiviteit kan vergroten.

| 10 | Samen aan het stuur

● Organisatie: Deze kent nauwelijks gevolgen. De bestaande ambtelijke inbedding van het OZO-bureau via de gemeente Goes kan uitstekend gehanteerd worden om bestuurders inhoudelijk en procesmatig te adviseren. ● Communicatie: De rode draad voor deze beweging moet zijn dat individuele gemeenten in Zeeland hun kracht kunnen versterken door op strategisch niveau de inzichten te bundelen. Dat betekent ook een gezamenlijke communicatie en verbondenheid met andere 'Zeeuwse’ thema’s. Dit is zeker niet concurrerend met de lokale autonomie, maar versterkt die juist.

2.3 En nu? Na ons advies zullen de nieuwe raden en colleges zich willen beraden over de (gezamenlijke) organisatie van het sociale domein. Vanzelfsprekend is de eerste vervolgstap bedenken of het advies gevolgd wordt, met name omdat er sinds kort nieuwe raden en colleges hun bestuurlijke verantwoordelijkheid moeten nemen. Na bespreking in de stuurgroep in april 2022 is het advies dit te bespreken in het Overleg Portefeuillehouders Sociaal Domein OZO en de betrokken portefeuillehouders in hun eigen colleges. Geadviseerd wordt hiervoor een gezamenlijke bestuurlijke planning te maken. Wij adviseren tevens om een informatiesessie voor de nieuwe raden te organiseren om hen mee te nemen in de aanleiding, achtergrond en het advies van het onderzoek. Parallel aan de bestuurlijke discussie moet een gesprek met de medewerkers van de betrokken organen opgestart worden. Naast de – belangrijke – formele inspraak is het van groot belang om de betrokken medewerkers intensief te betrekken bij de ontwikkeling. Voorgesteld wordt om ook informatiesessies voor de medewerkers te organiseren. Het is van belang te benadrukken dat er vanuit het advies voor een nieuwe GR en een nieuwe netwerkorganisatie naar verwachting geen taken vervallen, dat formatieplaatsen behouden blijven, maar dat de positionering van de taken en functies anders wordt ingericht. ‘Mens volgt werk’ is hier dan ook aan de orde.

Dit laat onverlet dat de lopende gesprekken vanuit de dertien gemeenten met het CZW-bureau, onder andere over de adviesrol BW (zie analyse in bijlage 3) mogelijk wel impact hebben op de formatie, maar dat is een ander spoor, dat samenkomt met de inrichting van de nieuwe GR. Ook de wens van de dertien gemeenten om de toegang en beleidsontwikkeling meer in eigen handen te nemen, kan mogelijk impact hebben op de beleidsinformatie, dat is een ander spoor en ontwikkeling die al in gang is gezet. De ondernemingsraden/medezeggenschapsorganen dienen op basis van art. 25 WOR om advies gevraagd te worden (los van het politieke primaat), zodat zij invloed uit kunnen oefenen op de verandering. De WOR-bestuurders van de gemeenten dienen de OR’s te gaan informeren. Ook hiervoor is een gezamenlijke OR-planning (gelijk proces in alle dertien gemeenten) van belang.

| 11 | Samen aan het stuur

Gezamenlijke besluitvorming dient te worden voorbereid in de dertien gemeenten. Hiervoor dient een projectorganisatie GR Inkoop SD aangestuurd vanuit het OZO te worden ingericht. Het advies om een separate gemeenschappelijke regeling in te richten impliceert een strakke begeleiding. Wij adviseren u om hiervoor (en voor het totale proces) ruimte te nemen. De jaren 2022 en 2023 kunnen benut worden om de nieuwe GR op 1 januari 2024 van start te laten gaan. Met de procedurele stappen die nodig zijn voor het oprichten van een nieuwe GR, gaan we ervan uit dat die vanaf 1 januari 2024 ingericht is. Overigens kan al veel eerder gewerkt worden op basis van het nieuwe principe, maar de vraag is of dat niet tot te veel onduidelijkheid gaat leiden. Zeer strakke besluitvorming, sturing en communicatie is dan een randvoorwaarde en vereiste. Het oprichten van een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling kost tijd en kan ook frustratie en tussentijdse vraagstukken opleveren. Het met succes realiseren van dit advies vraagt échte commitment aan de voorkant, rust in de projectorganisatie en bij de directe bestuurlijk betrokkenen, en een grote rol van de verantwoordelijken in tijdige en eenduidige communicatie. Om de implementatie zorgvuldig te doen is het gewenst om na de start per 1 januari 2024 nog minimaal één jaar de tijd te nemen om de basis (Jeugdhulp, BW/MO) op orde te brengen.

Geadviseerd wordt om het toevoegen van vakgebieden als de Wmo op z’n vroegst vanaf 1 januari 2025 vorm te geven. De impact voor andere inkooporganisaties moet verder onderzocht worden. De gesprekken daarover zouden niet eerder dan in 2023 moeten starten, omdat de focus voor de korte termijn moet liggen op het inrichten en realiseren van een nieuwe GR. Binnen het project GR Inkoop moet expliciet aandacht zijn voor de financiële afwikkeling van het loslaten van de centrumconstructie met de gemeente Vlissingen. Wij adviseren de toezichthouder om de bestaande reserve BW van 7 miljoen over te hevelen naar de nieuwe GR. Het is uiteindelijk aan de inspecteur om hierover een uitspraak te doen. Qua huisvesting hebben wij nog onvoldoende inzicht kunnen krijgen en het zou dan ook niet verstandig zijn om uit de losse pols hier suggesties over te doen. Voor een nieuwe organisatie is het natuurlijk wenselijk om al het betrokken personeel (vanuit IJZ en CZW) in principe op één locatie te huisvesten. Dit hoeft echter niet samen te gaan met personele belangen. Wij adviseren dan ook om dit punt open te bespreken met de betrokken personeelsleden en de medezeggenschapsorganen en verder uit te werken door de projectorganisatie. Met betrekking tot de netwerkorganisatie kan deze, bij positieve besluitvorming, in het najaar van 2022 van start gaan.

Geadviseerd wordt hiervoor een andere projectorganisatie Netwerk sociaal (los van de nieuwe GR) in te richten, gekoppeld aan het OZO. We adviseren dan een streefdatum van 1 januari 2023 te hanteren. Het vraagstuk voor dit netwerkplatform is in welke mate de provincie zou moeten of kunnen participeren en wat de uiteindelijke inhoudelijke scope wordt. Het zou op termijn kunnen uitgroeien tot een breder netwerkplatform, waardoor ook het waterschap (tevens lid OZO) betrokken kan worden. Dit vraagt nadere uitwerking. In het onderzoek en de gesprekken is dit nauwelijks aan de orde gekomen.

| 12 | Samen aan het stuur

In de offerteaanvraag zijn een aantal richtinggevende, maar niet uitputtende, subvragen geformuleerd. De diepgang van de beantwoording van deze subvragen is beperkt door de gestelde deadline voor oplevering van het onderzoek en daarmee de aanpak. De subvragen worden in meer of mindere mate beantwoord en vragen uitwerking, nadat de dertien Zeeuwse gemeenten met elkaar een besluit hebben genomen over de toekomstige governancestructuur.

| 13 | Samen aan het stuur

H3 | Hoe het nu gaat: verschillende speelvelden De Zeeuwse gemeenten werken al langere tijd samen op het terrein van beleid en uitvoering Sociaal Domein. Op basis van de documenten, interviews en spiegelsessies is een beeld gevormd van dilemma’s en knelpunten. In dit hoofdstuk geven we een samenvatting van de belangrijkste dilemma’s en knelpunten. De huidige situatie is in bijlage 3 beschreven.

Dunbevolkt uitgestrekt gebied kadert de samenwerking De geografie van Zeeland en de bijbehorende bestuurlijke cultuur bepaalt het regionaal samenwerken. Zeeland heeft een uitdaging omdat het dunbevolkt is en geen 100.000+ gemeente heeft. Daarnaast is er in Zeeland een enorme spreiding, waardoor reisbewegingen voor zorgprofessionals relatief veel tijd vragen.

Voorkeur lokaal, tenzij… Gemeenten willen autonoom blijven (lokaal, tenzij….) en rechtstreeks invloed kunnen uitoefenen op inkoop en beleid; een grote mate van sturing en monitoring door het nabij willen organiseren. Dit wordt in vrijwel alle contacten benadrukt. Tegelijkertijd wordt ook aangegeven dat dit niet altijd kan en dat meer samengewerkt moet worden.

In de praktijk regionaal, tenzij … Er is een veelvoud aan samenwerkingsverbanden in het sociaal domein. Het is heel lastig om het overzicht te krijgen. Met name voor raden is het lastig om grip te krijgen op alle processen. Alle dertien gemeenten willen een eigen stempel drukken op de centrale (door de uitvoeringsorganisaties, met name IJZ) besluitvormingsprocessen. Als gevraagd wordt naar de onderwerpen waarop gemeenten willen sturen, gaat het vooral om beleidsvorming en grip op de financiële uitgaven. Met name is op dit moment ook de focus op proactieve sturing op de ontwikkeling van het zorgvolume en het voorkomen van overschrijdingen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat er nu te weinig informatie en data zijn om op te kunnen sturen. Er lijkt onvoldoende beeld van concrete prestatie-indicatoren. Er is discussie/verschil van inzicht over het invoeren van stemverhoudingen binnen de samenwerkingsverbanden.

Verschil in zorgvragen en -landschap Er is verschil in problematiek/zorgvragen tussen meer verstedelijkte gebieden als Terneuzen, Vlissingen en Middelburg, de meer plattelandsgemeenten, maar dan is er bijvoorbeeld ook Sluis die aangeeft als grensregio andere problematiek te kennen dan Terneuzen en Hulst. Dit wordt aangedragen als argument om zelfstandig of in meer subregionaal verband in te kopen. De verschillen lijken te worden benadrukt.

Waar is het cliëntperspectief? In de contacten is vrij weinig, op enkele opmerkingen na, het perspectief van de inwoner als uitgangspunt genomen. Dit kan veroorzaakt worden door de aard van het onderzoek, maar het is opvallend.

| 14 | Samen aan het stuur

Bestuur en raden deels buiten spel Er is onbegrip en het ontbreekt colleges en raden aan grip, door gebrek aan informatie en kennis over inhoud en samenwerkingsafspraken. Men staat te ver af van beleidskeuzes en uitvoering en wordt (te) laat geïnformeerd over rapportages en (financiele) afwijkingen. De informatie is vooral geconcentreerd bij betrokken portefeuillehouders. Er is onvoldoende invloed aan de voorkant, terwijl het gaat om taken die wettelijk bij de gemeenteraden/ portefeuillehouders liggen. Tegelijkertijd worden de raden geïnformeerd door middel van diverse begrotingswijzigingen, waardoor aan het eind van het jaar het spoor niet helder meer is. Verschillende gemeenteraden ervaren met name de huidige constructie met een bestuurscommissie Jeugd binnen de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland als onvoldoende transparant en controleerbaar. De colleges staan echter ook formeel buiten spel. Informeren en besluiten op lokaal niveau en regionaal niveau lopen sterk door elkaar.

Huidige structuur faciliteert niet Er is een grote focus op structuuroplossingen en niet op commitment, terwijl vrijwel iedereen zegt ‘structuur volgt inhoud’. Het gesprek over de WHY (commitment) wordt nauwelijks gevoerd. De organisatie van de governance is dan ook continu in beweging en tot op heden, zo lijkt het, voor meerderlei uitleg vatbaar. Er is te veel bestuurlijke en ambtelijke drukte en er zijn onduidelijke en weinig efficiënte besluitvormingsstructuren door onder andere onvoldoende trechtering van onderwerpen die geagendeerd moeten worden op de bestuurlijke overlegtafels. Aan bestuurlijke tafels wil elke gemeente een eigen inbreng hebben, wat volstrekt logisch is, maar een efficiënte besluitvorming niet bevordert. Er lopen diverse initiatieven vanuit verschillende overlegtafels om de drukte te beperken en om de inhoudelijke opgave leidend te laten zijn. Gemeenten kiezen als voornaamste oplossing het bouwen van structuren en meer overleg, maar houden zich lang niet altijd aan wat daarbinnen wordt afgesproken. Geconstateerd wordt dat het speelveld per initiatief (het spel en de spelers) anders is. Er is tevens sprake van de verschuiving van rollen. Bestuurders lijken meer de spin in het (informatie)web te worden, terwijl dat meer een rol voor het management/ambtenaren zou moeten zijn.

Kader landelijke wetgeving Jeugdhulp De rijksoverheid zet een sterke koers in richting het meer regionaal en bovenregionaal organiseren van specialistische Jeugdhulp. Gemeenten kunnen niet anders dan deze richting volgen.

Maar de wil is er … Bij bestuurders zijn de knelpunten voldoende bekend. De wil is aanwezig om gezamenlijk het Zeeuwse belang te dienen, waarbij het mogelijk zou moeten zijn om lokale ruimte te behouden. Vanuit de inhoud wil men consensus bereiken. Elkaar kennen en (h)erkennen is daarbij een belangrijk onderdeel van de oplossing.

| 15 | Samen aan het stuur

H4 | Hoe het kan worden: eenduidig speelveld In dit hoofdstuk worden verschillende mogelijke governance-scenario's gewogen. Dit is gebaseerd op de in de interviews en spiegelsessies aangedragen scenario’s (zie bijlage 4), good practices elders (zie bijlage 5) en gebruikelijke formele samenwerkingsconstructies (zie bijlage 6). Om te kunnen komen tot een advies en het wegen van enkele scenario’s zijn uitgangspunten opgesteld. Dit staat in paragraaf 4.1. In paragraaf 4.2 is het rijke palet aan scenario’s teruggebracht tot enkele realistische scenario’s.

4.1 Hoe scenario’s te wegen? Er zijn uitgangspunten geformuleerd om te kunnen beoordelen welke scenario’s het meest realistisch en haalbaar zijn. Deze uitgangspunten noemen we het toetsingskader en in volgorde van weging zijn dit: 10

Realisatie landelijke wetgeving

9

Effectief zorgaanbod voor inwoners

8

Effectieve beleidsontwikkeling

7

Eenvoudig, duidelijk en simpel model

6

Toekomstbestendig (duurzame oplossing)

5

Bevordert de Zeeuwse solidariteit

4

Proactief sturen en monitoren (financieel) zorgvolume (geen na-ijleffecten)

3

Innemen en uitvoeren kaderstellende en controlerende rol door de raden (er is (be)grip)

2

Efficiënte bestuurlijke processen (bestuurders zijn niet aan het managen)

1

Efficiënte inkoop en contractering (minder schijven)

Het toetsingskader is gebaseerd op de wensen en ideeën zoals die door vele betrokkenen in de interviews en spiegelsessies zijn benoemd; tevens op basis van onze reflectie en diagnose van de problematiek. In dit toetsingskader komt onder andere het doel van de samenwerking (een van de deelvragen in de offerteaanvraag) tot uiting. Geconstateerd is dat het perspectief van de inwoner meer voorop moet staan. Met andere woorden: de wijze van governance en inkoop van tweedelijnsvoorzieningen moet recht doen aan de gewenste maatschappelijke ambities die de dertien gemeenten hebben geformuleerd. De samenwerking moet gemeenten beter in staat stellen om de Jeugdhulp en BW/MO voor inwoners in alle betrokken gemeenten goed te organiseren. Om die reden zijn de uitgangspunten 8 en 9 opgenomen.

| 16 | Samen aan het stuur

Daarnaast is het de wens de inkoop dusdanig efficiënt en effectief te organiseren dat de maatschappelijke ambities op het terrein van Jeugdhulp en BW/MO worden behaald, maar ook op zo’n manier dat er daadwerkelijk gestuurd kan worden op de omvang van het zorgvolume. Schaalgrootte draagt bij aan verdere professionalisering van de inkoop in de vorm van scherpe inkooptarieven en het inrichten van managementinformatie en onderliggende besturingsprocessen. De samenwerking moet zodanig worden georganiseerd dat deze recht doet aan de (bestuurlijke) verantwoordelijkheid die elke gemeente voor de eigen inwoners heeft en voluit inzet op het belang en de meerwaarde van de gezamenlijkheid om voor de dertien gemeenten betaalbare en bereikbare Jeugdhulp te kunnen contracteren en goede voorzieningen beschikbaar te houden voor BW en MO.

4.2 Wat mogelijk is In deze paragraaf komen wij tot een trechtering van de scenario's op hoofdlijnen op basis van het toetsingskader. Onderstaand wordt ingegaan op onze overwegingen. Gelet op de context en de wens vanuit gemeenteraden is het sterk aan te bevelen een formele samenwerkingsvorm te kiezen. Een formele samenwerkingsvorm biedt de mogelijkheid om besluiten goed te volgen en waar nodig en gewenst te interveniëren. Het werken met een bestuurscommissie Jeugd heeft geleid tot onduidelijkheid met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Om die reden moet de bestuurscommissie Jeugd, binnen de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland, worden opgeheven, in ons advies. Hierover lijkt consensus bij de bestuurders van de gemeenten en de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. Het werken met een bestuurscommissie wordt ook voor het vervolg sterk afgeraden. Het creëert een extra bestuurlijk niveau en verhoudt zich lastig tot bestaande (lokale) bestuurlijke en politieke besluitvormingsprocessen. Uit het advies van bureau Berenschot is een lijst samengesteld met de onderwerpen waarop gemeenschappelijk kan worden samengewerkt. Dit is opgenomen in de zogenaamde Kruisjeslijst. Berenschot heeft geconcludeerd dat het wenselijk is om op deze onderdelen samen te werken.

Naar de aard van de taken op het gebied van opdrachtgeverschap, inkoop en contractering is dit goed denkbaar. Er is geen scenario opgenomen waarbij een centrumgemeente de sturende rol heeft. Er is in Zeeland geen gemeente die qua omvang een ‘vanzelfsprekende’ dominante rol heeft. Dat lijkt overigens eerder een voordeel dan een nadeel. Samenwerking tussen partijen die min of meer gelijkwaardig zijn is te prefereren boven een grote broer-zusverhouding. Inkoop en contractering vragen om een bepaalde schaalgrootte en om het in huis hebben van competenties op het terrein van inkoop- en contractmanagement. Daarnaast zullen de aanbieders van tweedelijnsvoorzieningen niet positief reageren op subregionale inkoop.

| 17 | Samen aan het stuur

Om die reden wordt het uitvoeren van de inkoop Jeugdhulp op subregionaal niveau afgeraden, mits er ruimte is voor gemeenten om een beperkt zorgvolume zelfstandig in te kopen, bijvoorbeeld in de vorm van een cafetariamodel. Voor het domein Jeugdhulp is aan te geven wat regionaal ingekocht moet worden. Gemeenten dienen de wetswijziging die in voorbereiding is goed te volgen rondom de regionalisering van de inkoop Jeugdhulp. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de lichte ondersteuning die door het eigen netwerk kan worden gegeven, de toegang of anderszins vanuit de lokale sociale basis, niet centraal in te kopen. Het is te overwegen om hiervoor tot subsidiëring over te gaan. De beïnvloeding op kostenniveau vindt met name plaats door de verwijzing in de toegang, mits het volume voor de centrale inkoop dusdanig is dat er scherpe tarieven gecontracteerd kunnen worden. Met andere woorden: over de inhoud van de inkoop, de omvang ervan en de wijze van sturing op kosten en innovatie zijn afspraken te maken. De effectiviteit van het zorgaanbod vindt op lokaal niveau plaats (onder andere door de juiste verwijzing, de juiste ondersteuning, in regie op casussen waar nodig) en niet op inkoopniveau. Voor de inkoop BW/MO/VO is het ondenkbaar op subregionaal niveau in te kopen, gelet op het aantal aanbieders en de rol/taken die de gemeenten op zich moeten nemen.

Bij deze afwegingen dient ook de impact op zorgaanbieders te worden betrokken. Men dient zich te realiseren dat het losmaken van het inkoopbureau Jeugd uit de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland een kostenopdrijvend effect zou kunnen hebben als de PIOFACH-taken dan ook niet meer uitgevoerd worden bij de GGD. In dat geval lopen de kosten van de GGD ook op. Het voordeel van de huidige situatie is dat deze taken min of meer geïntegreerd zijn met de PIOFACH-taken voor de GGD. Naar ons idee is dit oplosbaar door de nieuwe GR op het gebied van PIOFACH te laten ‘hosten’ door de GGD. Het vermengen van inkoop en inhoudelijk sociaal beleid is mede een van de oorzaken van de ontstane onduidelijkheid in taken. Om die reden, maar ook om de lokale autonomie te bevestigen, adviseren wij nadrukkelijk inhoudelijke beleidsontwikkeling en inkoop apart te organiseren. De voorgaande analyse maakt dat we de aangedragen en mogelijke scenario’s (zie de bijlagen 4, 5 en 6) kunnen terugbrengen tot de volgende scenario's: 1.

Scheiden beleid Sociaal Domein en Inkoop Loskoppelen inhoudelijke activiteiten Jeugd van GR GGD/administratie IJZ (o.a Taskforce, transformatiefonds, PoHo, programma Jeugd). Indien hiertoe een van de gemeente een centrale rol moet vervullen (vanwege beheer van subsidies o.i.d.), dan kan dit via het OZO-bureau (ondergebracht bij de gemeente Goes).

| 18 | Samen aan het stuur

2.

Verstevigen regie op beleidsontwikkeling Inhoudelijk beleid Jeugd, BW, MO/VO via OZO-overlegstructuur met als uitgangspunt: regionaal beleid is lokaal beleid, tenzij …

3.

Inrichten GR Inkoop Jeugdhulp - BW/MO Inkoop BW/MO en Jeugdhulp (incl. aanbesteding, contractering en administratie) regionaal via apart openbaar lichaam (GR). PIOFACH via de GGD. Variant inkoop: cafetariamodel inkoop Jeugd.

4.

Inrichten GR Inkoop Sociaal Domein: Inkoop voor in eerste instantie BW/MO en Jeugdhulp (incl. aanbesteding, contractering en administratie) regionaal via apart openbaar lichaam (GR), met als doel dat op termijn ook andere onderdelen van de inkoop Sociaal Domein (incl. aanbesteding, contractering en administratie) worden belegd. Geen inhoudelijke beleidstaken sociaal domein; sec een organisatie die gericht is op effectief en efficiënt inkopen en contracteren als core business. Variant inkoop: cafetariamodel inkoop Jeugd.

5.

Inrichten Inkoopbureau Jeugd-BW/MO: Bureaus IJZ en CZW integreren als gemeenschappelijk orgaan met een eigen manager als leidinggevende.

In feite zijn de eerste twee scenario’s oplossingen op een ander niveau dan de laatste drie. De keuze voor de inkoop ligt rondom de scenario’s 3, 4 en 5. Scenario 4 ligt in het verlengde van scenario 3.

4.3 Wat geadviseerd wordt Het advies is scenario 1 en 2 zonder meer door te voeren. De uitwerking daarvan is opgenomen in hoofdstuk 2; het advies. Scenario 4, het inrichten van een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling met een brede scope Inkoop Sociaal Domein, is het advies van BMC wat betreft de inkoop. Individuele gemeenten zijn te klein om alle beleids- en inkooptaken rondom de tweedelijnsvoorzieningen in het sociaal domein uitsluitend en volledig zelfstandig vorm te geven en uit te voeren. De dertien gemeenten zijn gelijkwaardig wat grootte betreft en individueel te klein om alle zaken alleen te organiseren. Het onderbrengen van de werkzaamheden in de huidige GR (Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland) is vanzelfsprekend ‘gemakkelijker’, maar heeft als grote nadeel dat de aanspreekbaarheid en transparantie voor raden veel minder duidelijk is. Vandaar dat wij adviseren om een nieuwe GR in te richten. Het voorkeursscenario 4, GR Inkoop Sociaal Domein, is in hoofdstuk 2 uitgewerkt. Scenario 3, GR Jeugdhulp-BW/MO, kan worden gezien als de start van de nieuw GR en de impact daarvan is onderdeel van scenario 4.

| 19 | Samen aan het stuur

De GR Inkoop Sociaal Domein draagt maximaal bij aan de uitgangspunten zoals opgenomen in het toetsingskader. Dit geldt niet voor scenario 5, het inrichten van een gezamenlijk Inkoopbureau. Ons inziens wordt in dit scenario onvoldoende recht gedaan aan de uitgangspunten om een eenvoudig, duidelijk en simpel model in te richten. Het geeft onvoldoende basis voor de toekomst (te klein in schaalgrootte) om uit te groeien naar een professionele organisatie met onder andere ‘lean’-werkprocessen en goed gestroomlijnde managementinformatie. Het heeft de neiging dan te veel op het bestaande door te gaan. Omdat het via de Regeling Zonder Meer (zie toelichting bijlage 6) wordt georganiseerd, is er bovendien onvoldoende mogelijkheid voor raden om hun kaderstellende en controlerende rol in te nemen. De belangen ten aanzien van de inkoop Sociaal Domein zijn daarvoor te groot.

| 20 | Samen aan het stuur

Bijlage 1 | Geraadpleegde documenten Algemeen ● Naar een werkende samenwerking in het sociale domein. Berenschot. 27 mei 2020 ● Kruisjeslijst Inventarisatie Taken ZSSD ● Regiovisie Beschermd Wonen Maatschappelijke opvang Zeeland 2022-2025 ● Gemeenschappelijke Regeling SWVO. 12 april 2017 ● Presentatie Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein (schema samenwerkingsstructuur sociaal domein) ● Naar een betere sturing van het beleid op het terrein van Gemeenschappelijke Regelingen In Zeeland; discussienotitie VZG. VZG-werkgroep Verbonden Partijen. 23 november 2021 ● Brief aan de Raden van de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence over de Onderzoeksopzet Rekenkameronderzoek Intervence. 23 december 2021 ● Brief aan de Colleges van de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence over de Onderzoeksopzet Rekenkameronderzoek Intervence. 23 december 2021 CZW-bureau ● Jaarverslag en Jaarrekening 2021 ● Bouwstenennotitie Brede aanpak maatschappelijke opvang in Zeeland. Zeeuwse werkgroep Maatschappelijk Opvang. 13 oktober 2021 ● Voorstel toekomstige Zeeuwse samenwerking sociaal domein - Ontwerp besluitvormingsstructuur OZO en positie van het CZW Bureau. Memo medewerkers CZW-bureau. 8 maart 2021 ● Positiebepaling CZW-bureau 2022-2025. 1 december 2021 GGD ●

● ● ●

● ● ●

Advies aan de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland inzake rol AB bij de besluitvorming van de Bestuurscommissie Inkoop Jeugd over – kort gezegd – de fusie van Intervence en JB West. 27 mei 2021. Adriaanse Van der Weel Advocaten Controleverklaring Deloitte Jaarrekening 2020 Accountantsverslag Deloitte Jaarrekening 2020 Directiestatuut voor de directeuren van de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland, namelijk de directeur publieke gezondheid en de directeur inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland De Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland Jaarverslag en Jaarrekening 2020 GR Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland Besluit Governance Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. 2 maart 2020

Gemeente Goes ● Motie gemeenteraden inzake IJZ en/of governance

| 21 | Samen aan het stuur

Gemeente Hulst ● Motie Onderwerp: Inkooporganisatie Jeugdzorg Zeeland. 7 oktober 2021 Gemeente Middelburg ● Onderzoek ontvlechting lnkooporganisatie Jeugd — GGD Zeeland en beschermd wonen. Gemeente Middelburg. 4 februari 2022 Gemeente Terneuzen ● MotieM21-15 van de gemeente Terneuzen Gemeente Veere ● Motie ingediend in de vergadering van de gemeenteraad van Veere op 7 juli 2021. Onderwerp: Inkooporganisatie Jeugdzorg Zeeland. 7 juli 2021 Gemeente Vlissingen ● Raadsvoorstel tot het instemmen met het opheffen van de Gemeenschappelijke Regeling Regionale Commissie Verslavingszorg Zeeland (RCVZ) en het instemmen met een nieuwe Zeeuwse samenwerkingsstructuur maatschappelijke opvang en vrouwenopvang. Gemeente 19 mei 2009 ● Collegebesluit Beschermd Wonen: budget voor voorbereiding/afstemming. 29 april 2014 ● Convenant CZW. 20 juli 2009 ● Mandaat Vlissingen- ondermandaat CZW-bureau. 19 februari 2015 ● Mandaten Zeeuwse gemeenten aan de gemeente Vlissingen voor het bieden van opvang en beschermd wonen. Najaar 2015 ● MOTIE vreemd aan de orde van de dag “RADEN IN POSITIE”. 1 juli 2021 Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland ● Rapport Onderzoek naar een duurzaam aanbod van GI-taken in Zeeland door bureau Van Montfort. 5 april 2019 ● Verordening Bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp Zeeland. 10 oktober 2014

| 22 | Samen aan het stuur

Bijlage 2 | Geïnterviewde personen en deelnemers spiegelsessies Geïnterviewden ● Roland Bertens, controller IJZ ● Ivo Bosman, strategisch adviseur gemeente Middelburg ● Karin Dieleman, concerncontroller GR Gezondheidsdienst Zeeland ● Timo Dijkgraaf, strategisch adviseur GGD ● Annebeth Evertz, wethouder gemeente Kapelle ● Jan Fraanje, gemeentesecretaris gemeente Tholen ● Joke Gaemers, directeur Publieke Gezondheid Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland ● Diederik Geijs, senior inkoopadviseur IJZ ● Adrie de Klerk, beleidsadviseur Jeugd gemeente Vlissingen ● Ellenoor de Fretes, beleidsadviseur gemeente Middelburg ● Juliette Waasdorp, beleidsambtenaar gemeente Schouwen-Duiveland ● Evert de Moor, beleidsmedewerker Gezondheid, contactpersoon voor de GGD gemeente Hulst ● Fons Hiel, teamleider Beleid, afdeling Samenleving gemeente Hulst ● George Bertram, beleidsmedewerker Jeugd. gemeente Hulst ● Hubert Leeman en Edwin Geerse, beleidsmedewerkers CZW ● Evelien Peters, beleidsadviseur BW gemeente Vlissingen ● Andre van der Reest, wethouder gemeente Goes ● Paula Schot, wethouder gemeente Schouwen-Duiveland ● Sonja Suij, wethouder gemeente Terneuzen ● Albert Vader, wethouder gemeente Vlissingen ● Henk Veenendaal, manager afdeling Samenleving gemeente Borsele ● Jack Werkman, wethouder gemeente Sluis ● Hans Zoun, directeur CZW-bureau - SWVO N.B.

Interview met manager gemeente Sluis is niet doorgegaan. Deelnemers bestuurlijke spiegelsessie 10 maart 2022 ●

Hulst

Rene Ruissen

●

Terneuzen

Sonja Suij

●

Sluis

Jack Werkman

●

Middelburg

Carla Doorn

●

Veere

Chris Maas

●

Vlissingen

Albert Vader (verhinderd)

| 23 | Samen aan het stuur

●

Goes

Joost de Goffau

●

Goes

André van der Reest

●

Tholen

Corniel van Leeuwen

●

Schouwen-Duiveland

Paula Schot

●

Borsele

Marga van de Plasse

●

Kapelle

Annebeth Evertz

●

Noord-Beveland

Anja Slenter-Jamar

●

Reimerswaal

Kees Verburg

Joke Gaemers (directeur Publieke Gezondheid GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland) en Jaap van der Heide (manager bedrijfsvoering van de GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland) hebben tevens op verzoek van de projectorganisatie deelgenomen aan de bestuurlijke spiegelsessie. In de middag van 10 maart is een spiegelsessie georganiseerd voor beleidsambtenaren en medewerkers van IJZ en het CZW-bureau. De uitnodigingen hiervan zijn verstuurd door de projectorganisatie en de deelnemerslijst is aanwezig bij de projectgroep voor deze opdracht.

| 24 | Samen aan het stuur

Bijlage 3 | Beschrijving huidige situatie De dertien Zeeuwse gemeenten De provincie Zeeland bestaat uit verschillende (voormalige) eilanden (Schouwen-Duiveland, Tholen en Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Walcheren, Zuid-Beveland) en Zeeuws-Vlaanderen; gescheiden door water, maar verbonden door bruggen en een tunnel. De specifieke geografische situatie laat haar sporen achter op de cultuur van (bestuurlijke) samenwerking. Enerzijds is er een diep besef dat samenwerking van groot belang is. Anderzijds is er de erkenning dat er grote verschillen zijn over de wijze waarop samengewerkt moet worden. Die spanning komt sterk terug in het onderzoek. Alle Zeeuwse gemeenten zijn lid van de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten (VZG). De VZG is het platform voor onderlinge afstemming tussen de gemeenten. Daarnaast vormt de VZG de Zeeuwse tak van de landelijke Vereniging Nederlandse Gemeenten. Binnen de VZG is een werkgroep verbonden partijen actief, die gericht is op betere sturing van het beleid op het terrein van Gemeenschappelijke Regelingen In Zeeland.

Sociaal domein De sturing op de samenwerking en beleidsontwikkeling vanuit gemeenten voor alle domeinen vindt in toenemende mate plaats via het zogenaamde Overleg Zeeuwse Overheden (OZO). Het is een netwerkplatform waarin de vijftien overheden samenwerken. Het wordt ondersteund door een regiobureau en wordt betaald door alle gemeenten, provincie en waterschap. De overlegstructuur wordt aangestuurd vanuit een strategisch portefeuillehoudersoverleg. De voorbereiding hiervan doet een regiegroep, waaronder het provinciaal management overleg (PMO) hangt. Daaronder hangt een programmateam en daaronder hangen vier kernteams (Gezondheid, Jeugd, BW/MO en Sociale Veiligheid). Het besef dat de gemeenten het samen moeten doen heeft geleid tot het OZO, de versnelling lijkt op gang te komen. Daarnaast is er de stuurgroep Zeeuwse Samenwerking Sociaal Domein (ZSSD), die zich richt op de uitwerking van het rapport van Berenschot ‘Naar een werkende samenwerking in het sociale domein’. Naar aanleiding van dit rapport is de zogenaamde Kruisjeslijst opgesteld. Hierin is voor drie categorieën bepaald hoe de dertien gemeenten samenwerken op het sociaal domein: 1: wettelijke taken verplicht in GR; 2: verplicht of gewenst gezamenlijk (dertien gemeenten), geen GR verplicht; 3: overige taken eventueel in samenwerking georganiseerd. Een vierde categorie moet later nog worden bepaald.

Geconstateerd wordt dat er een verschil van opvatting is over de mate van overeenstemming over de Kruisjeslijst. De dertien gemeenten in Zeeland werken samen op het gebied van de inkoop van Jeugdhulp en Beschermd Wonen (BW) en Maatschappelijke Opvang (MO), maar binnen verschillende samenwerkingsverbanden en uitvoeringsorganisaties. In de drie subregio’s wordt in meer en in mindere mate samengewerkt met betrekking tot de gezamenlijk inkoop Wmo.

| 25 | Samen aan het stuur

De toegang naar de Wmo heeft elke gemeente zelf of samen met de subregio georganiseerd of ingericht. Dit geldt tevens voor de aanbesteding van aanbieders Wmo. De gemeente Middelburg heeft een brief gestuurd aan de stuurgroep over dit onderzoek, met een aantal opmerkingen betreffende de toekomstige inrichting van een nieuwe (inkoop-) organisatie. Wat betreft inkoop is het voor Middelburg niet vanzelfsprekend dat de huidige reikwijdte qua inkoop een-op-een wordt doorgezet naar de nieuwe organisatie. Daarnaast was het verzoek om in het onderzoek in te gaan op stemverhoudingen en om gemeenteraden van de dertien Zeeuwse gemeenten tijdig te betrekken bij dit onderzoek. Het is BMC niet bekend hoe hierop is gereageerd. Over het invoeren van stemverhoudingen bestaan verschillende ideeën (criterium inwonersaantal, verdeelmodel) en ook over het wanneer (bij elk besluit of pas als consensus ontbreekt).

Jeugd De uitgaven Jeugdhulp voor 2020 via IJZ bedragen 116,6 miljoen; daarnaast 1,2 miljoen voor de uitvoering. De gemeenten in Zeeland hebben te maken met kostenstijgingen in de jeugdzorg. Naast de contracten die zijn afgesloten met samenwerkingsverbanden en coöperaties kunnen gemeenten zelf maatwerkcontracten afsluiten met aanbieders die ze zelf selecteren. Binnen de contractafspraken is dat mogelijk. Dit lijkt niet bij alle gemeenten bekend. Bij de maatwerkcontracten is IJZ tevens de contracterende partij en toetsen zij het contract op kwaliteit en tarieven. Zeeland heeft circa negentig aanbieders Jeugdhulp gecontracteerd. De toeleiding naar Jeugdhulp gebeurt vanuit de individuele gemeenten. De inkoop van Jeugdhulp wordt uitgevoerd door de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ), die via een bestuurscommissie onderdeel is van de GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. In de bestuurscommissie Jeugd hebben de dertien portefeuillehouders Jeugd zitting. De bestuurscommissie is gepositioneerd binnen de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeelanden heeft zich te verhouden tot het AB van de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland. De bestuurscommissie heeft een autonome bevoegdheid om te handelen voor operationele maar niet voor financiële aangelegenheden. Deze situatie wordt ‘GR-light’ genoemd.

De IJZ koopt jeugdzorg, contracteert en is tevens administratiekantoor. De toegestane formatie van het bureau is 13,78 fte. IJZ betaalt circa 110.000 euro per jaar aan PIOFACH-taken. De GGD geeft aan dat ontvlechting voor inkoop Jeugd en vanuit de GGD meer kosten zal opleveren. Naar aanleiding van de besluitvorming op het dossier Intervence zijn de bevoegdheden van deze bestuurscommissie extra onder het vergrootglas van met name de gemeenteraden komen te liggen. De praktijk van uitvoering van de bevoegdheden van de bestuurscommissie is anders dan wat de verordening aangeeft. Naast het transformatieoverleg Jeugd, de Taskforce, de bestuurscommissie Jeugd, het DB en AB Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland, is er aan de zorgkant een ‘kopgroep Jeugd’ waar de penvoerders van de aanbieders/samenwerkingsverbanden in participeren. De programmamanager trekt dit overleg.

| 26 | Samen aan het stuur

Naast de bestuurscommissie is een portefeuillehoudersoverleg Jeugd waarvan wel een directe lijn loopt naar de colleges en niet naar de bestuurscommissie en/of DB/AB. Het PoHo Jeugd was gekoppeld aan het CZW-bureau (College Zorg en Welzijn). Vergaderingen van de bestuurscommissie Jeugd en het PoHo Jeugd zijn inmiddels samengevoegd, wat tot onduidelijkheid in besluitvorming leidt. De bestuurscommissie wordt ondersteund door het IJZ-bureau. PoHo Jeugd wordt ondersteund door een programmamanager. Hoewel IJZ een eigen begroting maakt, landt deze in de totale begroting van de GGD. Dit is diffuus en zou anders kunnen worden georganiseerd. Daarbij stelt Berenschot voor om de kosten voor de Jeugdhulp apart te begroten bij de gemeenten en de apparaatskosten wel onderdeel uit te laten maken van de begroting van de GGD. IJZ voert uit wat gemeenten aan toegang beschikken. IJZ constateert dus budgetoverschrijdingen en maakt ze inzichtelijk, maar veroorzaakt die niet zelf. Tegelijkertijd geven gemeenten aan dat IJZ wel degelijk instrumenten in handen heeft om de kosten te beteugelen (o.a. prognoses ontwikkeling (financieel) zorgvolume) en dat nog onvoldoende doet (NB Er is een zogenoemde Verbeteragenda gestart). In de gemeenten Vlissingen, Veere, Hulst, Goes, Terneuzen en Tholen zijn raadsmoties ‘Raden in positie’ aangenomen.

De exacte tekst verschilt wat per gemeenten, maar de wens bestaat om meer grip te krijgen als raden. Genoemd wordt onder andere dat: ● de Inkooporganisatie Jeugdzorg Zeeland (IJZ) losgemaakt moet worden van de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland en dat een zelfstandige Gemeenschappelijke Regeling ingesteld moet worden; ● de nieuw te vormen Gemeenschappelijke Regeling IJZ tenminste de volgende stukken jaarlijks voorlegt aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten om deze in staat te stellen daarover, vóór definitieve vaststelling, zienswijzen in te dienen: jaarplan, begroting, jaarstukken en periodieke rapportages; ● de deelnemende gemeenten in de nieuw te vormen Gemeenschappelijke Regeling IJZ een gewogen stem krijgen, zoals dat ook het geval is bij de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland; ● Ter voorkoming van ongewenste vertraging voor de jaarrekening eenzelfde procedure toepassen als bij de Gemeenschappelijke Regeling Gezondheidsdienst Zeeland. ● de nieuw te vormen Gemeenschappelijke Regeling IJZ een raadsklankbordgroep krijgt, naar voorbeeld van de Veiligheidsregio Zeeland; ● zo snel als mogelijk, maar uiterlijk per 1 januari 2024, de nieuwe Gemeenschappelijke Regeling bewerkstelligd moet worden.

Er loopt een onderzoek vanuit elf gemeenten (Terneuzen en Reimerswaal ontbreken) naar de beëindiging van de inkooprelatie Bestuurscommissie - GI en hoe zich dit verhoudt tot de ‘kaderstellende en controlerende taak’ van gemeenteraden. Het ministerie van VWS, zorgaanbieders, cliënten(vertegenwoordigers), professionals en de VNG stellen samen de Hervormingsagenda Jeugd 2022-2028 op.

| 27 | Samen aan het stuur

Het huidige jeugdstelsel is niet houdbaar. Daarom werken deze vijf partijen – de vijfhoek – aan de Hervormingsagenda om de hulpverlening te verbeteren en het jeugdstelsel beter beheersbaar te maken. De Hervormingsagenda Jeugd komt voort uit de bestuurlijke afspraken die de VNG en het Rijk op 2 juni 2021 over de Jeugdhulp hebben gemaakt. Hierbij is de uitspraak van de Commissie van Wijzen het uitgangspunt. Vanwege onenigheid over de financiering ligt deze ontwikkeling op dit moment stil. Onduidelijk blijft wanneer de gesprekken worden hervat. Recent publiceerde het ministerie van VWS een onderzoek naar vormen van jeugdzorg die dreigen te verdwijnen door de versnipperde inkoop door gemeenten. Het ministerie bereidt een wijziging van de Jeugdwet voor om gemeenten te verplichten de meest specialistische vormen van jeugdzorg samen in te (blijven) kopen. Het advies voor de samenwerkingsschaal bestaat uit welke schaal nodig is om de continuïteit van de zorgvorm te borgen, in relatie tot de prevalentie van zorg. Hierbij zijn de Jeugdhulpregio’s verdeeld in de volgende categorieën: 1. Jeugdhulpregio’s met 0 tot 60.000 inwoners tussen de 0 en 19 jaar; 2. Jeugdhulpregio’s met 60.000 tot 100.000 inwoners tussen de 0 en 19 jaar; 3. Jeugdhulpregio’s met meer dan 100.000 inwoners tussen de 0 en 19 jaar; 4. Branches Gespecialiseerde Jeugdzorg.