91b. Rapport IPR Normag onderzoek Inzamelsystemen

O.L.A.Z. Onderzoek Inzamelsystemen Zeeuwse gemeenten Ten behoeve van besluitvorming omtrent keuze voor nascheiden van PMD in verwerkingscontract huishoudelijk restafval

12 april 2021

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 BN Haarlem POSTADRES: postbus 2016, 2002 ca Haarlem

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

In opdracht van: Opsteller(s):

O.L.A.Z. Drs. ing. P.M.J. de Bruin (Paul) R.H.F. Oldenhof MSc (Ruben) R.A. Zuyderduyn (Ronald))

Projectnummer IPR Normag: Aantal pagina’s:

101250 47

Status Concept samenvatting Concept rapportage Concept eindrapportage Definitief

Datum 29 maart 2021 1 april 2021 7 april 2021 12 april 2021

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

Toegestuurd naar Ambtelijke werkgroep ter bespreking op 30 maart. Ambtelijke werkgroep ter bespreking op 6 april 2021 Dagelijks Bestuur O.L.A.Z., ter bespreking op 8 april 2021 Ambtelijke werkgroep voor verdere verspreiding

12 april 2021

3/47

Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting 1

5

Inleiding 10 1.1 Achtergrond ...................................................................................................................... 10 1.2 Opdrachtformulering ....................................................................................................... 11 1.3 Afbakening ........................................................................................................................ 11 1.4 Leeswijzer .......................................................................................................................... 12

2

Context 13 2.1 VANG doelstellingen als richtinggevend kader .......................................................... 13 2.2 Sturen op de gemeentelijke afvalketen .......................................................................... 14

3

Huidige situatie 17 3.1 Toelichting op de huidige systemen in Zeeland .......................................................... 17 3.2 Milieuprestatie .................................................................................................................. 19 3.3 Financieel ........................................................................................................................... 22

4

Perspectief inzet systemen 23 4.1 Perspectief optimaliseren binnen huidige inzamelsystemen ..................................... 23 4.2 Perspectief verdere doorontwikkeling door combinatie systemen ........................... 25

Bijlagen

29 Diftar ..................................................................................................................... 30 Frequentieverlaging restafval ........................................................................... 35 Omgekeerd inzamelen ....................................................................................... 38 Nascheiding ......................................................................................................... 42 Beschrijving dienstverlening bij per gemeente ............................................... 47

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

4/47

BESTUURLIJKE SAMENVATTING Zeeuwse gemeenten moeten kiezen voor wel of geen nascheiding in het restafvalcontract Het contract van de O.L.A.Z. gemeenten voor de restafvalverwerking bij AVR loopt tot en met 31-12-2022 en bevat een optie voor verlenging. Vanwege het relatief gunstige verwerkingstarief zal deze optie tot verlenging worden uitgeoefend, maar elke gemeente dient daarbij nog wel een keuze te maken of dit met of zonder nascheiden van het PMD uit restafval is. In dit onderzoeksrapport worden daarom de huidige inzamelsystemen en hun (milieu)prestaties en de te verwachten perspectieven verkend. Biedt het huidige systeem voldoende perspectief, of is een verandering gewenst? Daarbij staat de vraag centraal “is het gewenst om te stoppen met het aan de bron inzamelen van PMD, en dit uit het restafval te laten nascheiden?” Voor de gemeenten die nu nascheiden is de vraag omgekeerd: “is het doorgaan met nascheiden van PMD gewenst, of moet juist gestart worden met het aan de bron inzamelen ervan?”. Ambities en maatregelen voor doelstelling: van afval naar grondstof (VANG) Landelijk en Europees zijn ambities en doelstellingen geformuleerd gericht op het voorkomen van verspilling van grondstoffen. Dit vertaalt zich voor gemeenten en huishoudens naar de ambitie voor verdere reductie van huishoudelijk restafval en het herwinnen van recyclebare grondstoffen.

Met de zogenaamde VANG-ambities wordt in stappen gestreefd naar vermindering van het huishoudelijk restafval tot maximaal 100 en zelfs 30 kg per inwoner per jaar. Ook het Rijksbeleid is met fiscale maatregelen erop gericht het aanbieden en verwerken van huishoudelijk restafval te ontmoedigen. De Afvalstoffenbelasting (belasting op het verbranden van restafval) bedraagt inmiddels ruim € 33,- per ton en zal in de komende jaren stijgen. Ook wordt het verwerken van restafval duurder door de CO2 heffing voor afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Gemeentelijk afvalbeleid richting VANG-ambities omvat sturen op gedrag van inwoners Hoewel de wijze waarop afval en grondstoffen worden ingezameld (het ‘inzamelsysteem’) een belangrijk onderdeel is van het afvalbeleid van een gemeente, is dit slechts één van de beleidsinstrumenten waarmee het ‘afval aanbiedgedrag’ van inwoners kan worden gestuurd. Een compleet pakket aan instrumenten is namelijk ook gericht op bewustwording, het voorkomen van afval (preventie) en het op correcte wijze aanbieden van huishoudelijk restafval recyclebare grondstoffen. Zie de figuur ter illustratie. In Nederland is het gangbare pakket van beleidsmaatregelen gericht op het expliciete onderscheid tussen ongewenst huishoudelijk restafval (voorkomen of verminderen) en gewenste recyclebare grondstoffen (voorkomen van verspilling en meer en betere herwinning).

Het inrichten en verder ontwikkelen van gemeentelijk afvalbeleid betreft dus geen keuze tussen systemen of instrumenten, maar het implementeren van een samenhangende set van maatregelen. 101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

5/47

De inzamelsystemen en afvalprestaties De Zeeuwse gemeenten zijn wat betreft het huishoudelijk afvalbeheer in vier groepen in te delen. Vier gemeenten hebben gekozen voor een proef met nascheiding. De overige 9 gemeenten scheiden het PMD aan de bron. Een aantal van deze gemeenten heeft diftar ingevoerd (prijsprikkel), andere gemeenten zamelen het huishoudelijk restafval minder frequent in (serviceprikkel). Dergelijke maatregelen zijn erop gericht om inwoners te verleiden en te stimuleren om zo min mogelijk restafval aan te bieden, door de recyclebare grondstoffen zo goed als mogelijk te scheiden. In Vlissingen loopt een proef met wegbrengen van restafval naar wijkcontainers, daar is nog geen definitieve keuze gemaakt. De grafiek links toont de huidige milieuprestaties van de Zeeuwse gemeenten. De gemiddelde prestatie in Zeeland van circa 252 kg restafval per inwoner ligt beduidend hoger dan de landelijke gemeenten met stedelijkheidsklasse 4 (148 kg/inwoner). Er zijn dus nog wel wat stappen te zetten. De meeste Zeeuwse gemeenten zijn nog vrij recent gestart met het implementeren van nieuw beleid. Hierdoor zijn nog niet alle effecten van een nieuw beleid gericht op afvalscheiding terug te zien in de resultaten. Veere voert diftar pas per 2022 in.

Gemeente Middelburg is in 2021 gestart met diftar, zodat deze effecten nog niet in de gepresenteerde cijfers (peiljaar 2020) te zien zijn. In Middelburg blijkt op basis van de afvalcijfers uit het eerste kwartaal van 2021 een restafvalreductie blijkt van circa 70 kg/inw. Nascheiding heeft alleen betrekking op de PMD stroom In deze verkenning staat het wel of niet aan de bron scheiden van PMD of het nascheiden van PMD uit het huishoudelijk restafval centraal. Nascheiden heeft uitsluitend betrekking op PMD. De andere stromen zoals oud papier, glas, gft en textiel worden met het oog op de kwaliteit en recyclebaarheid gewoon zo veel als mogelijk aan de bron (door inwoners) gescheiden aangeboden en ingezameld. Over het belang van het scheiden aan de bron van deze grondstofstromen bestaat bij zowel gemeenten als afvalverwerkers en recyclingbedrijven geen verschil van 101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

6/47

inzicht. Voor de gemeenten die het restafval laten nascheiden wordt door de huidige afvalverwerker AVR gemiddeld 16 kg PMD per inwoner nagescheiden. De bronscheidende gemeenten zamelen gemiddeld 21 kg PMD per inwoner per jaar in. In 2020 heeft geen afkeur plaatsgehad omdat de kwaliteit van het PMD voldeed aan de daartoe gestelde normen/eisen. Gemeenten ontvingen van het Afvalfonds/Nedvang dus de volledige vergoeding per ingezameld ton PMD. In het sorteerproces worden de verschillende materialen en kwaliteiten verder gesorteerd. Een deel daarvan wordt ter recycling aangeboden, een deel – het residu - wordt als niet recyclebaar aangemerkt. In de praktijk kan 25 tot 30% als residu worden aangemerkt. Dit bekent dat van de (gemiddeld) 21 kg/inw ingezamelde PMD zo’n 15 tot 16 kg/inw. ter recycling wordt aangeboden. Dit is vergelijkbaar met de rendementen van de nascheidingsinstallatie van AVR (16 kg/inwoner in 2020), waarvan circa 90% wordt aangeboden voor recycling. Wanneer is scheiden van PMD aan de bron gewenst, en wanneer nascheiden? Op basis van diverse onderzoeken bij gemeenten blijkt dat als een gemeente er in slaagt om relatief veel PMD gescheiden in te zamelen (zoals de meeste bronscheidende Zeeuwse gemeenten), dat dit ook leidt tot een grotere beleidseffectiviteit.

De genoemde beleidsinstrumenten (prijsprikkel, serviceprikkel, communicatie) kunnen ‘zuiver en helder’ en effectief worden ingezet omdat het onderscheid (ook fysiek) tussen (ongewenst) restafval en (waardvolle) recyclebare grondstoffen voor inwoners ook helder en duidelijk blijft. Maar dan moet het scheiden van PMD aan de bron wel mogelijk en effectief zijn. En dit is veelal in sterk verstedelijkte grote gemeenten een lastige opgave. Grote gemeenten zoals Amsterdam, Rotterdam, Leiden halen met het aan de bron scheiden van PMD misschien 5 tot 10 kg per inwoner op. In de praktijk zien we dat gemeenten als Amsterdam, Rotterdam en Leiden daarom kiezen voor nascheiding. Nascheiden is voor hen een uitkomst, omdat het aan de bron scheiden van PMD niet effectief is. De keuze voor scheiden aan de bron of nascheiden is echter ook een politiek-bestuurlijk keuze. Gemeenten zijn daarin autonoom en kunnen een politieke afweging maken. Vaak wordt als argument het gemak van de inwoners gehanteerd. Zij hoeven dan PMD niet meer gescheiden te houden, op te letten wat er wel of niet bij mag, en kunnen PMD dan gewoon bij het restafval deponeren. Als PMD niet gescheiden wordt ingezameld, maar met het restafval wordt opgehaald, dan moet de gemeente er rekening mee houden dat een aantal beleidsinstrumenten niet meer goed (effectief) toepasbaar is.

Omdat het scherpe onderscheid tussen ongewenst restafval enerzijds en gewenste recyclebare grondstoffen niet meer gemaakt kan worden. Dit betreft bijvoorbeeld ‘omgekeerd inzamelen’ en ‘lage inzamelfrequentie restafval’. Door het grote volume van PMD in het huishoudelijk restafval (ongeveer de helft betreft PMD) ligt het wegbrengen van restafval naar een verzamelcontainer op grotere afstand (omgekeerd inzamelen) niet voor de hand, en zal het juist nodig zijn om de inzamelfrequentie van het restafval voldoende hoog (minstens om de week) te houden. Ook diftar op basis van volume-frequentie (zoals dit door vijf Zeeuwse gemeenten wordt gedaan) is geen optie. Door de gecombineerde inzameling van restafval met plastics en drankenkartons worden de zuivere sturingsmogelijkheden van de prijsprikkel verstoord. Het aanbieden van restafval met daarin de grondstof PMD inclusief metalen verpakkingen wordt beprijsd. Inwoners betalen dus ook een hogere prijs voor het aanbieden van de volumineuze grondstof PMD. Een 101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

7/47

stroom waarvoor de inwoner geen alternatieve mogelijkheid heeft om uit het restafval te laten. Perspectieven voor de gemeenten die PMD aan de bron gescheiden inzamelen Binnen de bestaande keuzes van gemeenten die PMD aan de bron scheiden is ruimte voor verbetering van de afvalbeheerprestaties, zonder dat hiervoor ingrijpende wijzigingen benodigd zijn. Gemeenten met diftar kunnen bijvoorbeeld de verhouding vast-variabel tarief aanpassen, om zodoende een optimale prijsprikkel te vinden zonder dat het variabel tarief dermate hoog is dat ongewenst ontwijkgedrag ontstaat. Gemeenten die sturen met de serviceprikkel kunnen de frequentie (of beschikbaarheid) van de inzamelvoorzieningen nog meer restrictief maken, en die voor het gescheiden kunnen aanbieden van grondstoffen juist meer accommoderend. Dit geschetste perspectief is gebaseerd op de best practice resultaten van referentiegemeenten met een vergelijkbare stedelijkheidsklasse. De volgende grafiek toont met de groene balkjes het perspectief (restafval per inwoner per jaar) dat met de huidige inzamelsysteemkeuzes verwacht kan worden op basis van referentiegemeenten. Specifiek voor het perspectief van Vlissingen (ca 150-175 kg) moet worden vermeld dat er dan vanuit wordt gegaan dat omgekeerd inzamelen wordt ingevoerd. Kleine optimalisaties van het huidige systeem zullen naar verwachting geen trendbreuk realiseren.

Het perspectief van Vlissingen bij een eventueel diftarsysteem kan worden afgelezen uit het perspectief van (stedelijke diftar-gemeente) Middelburg: tussen de 115 en 160 kg. In het hoofdrapport worden de diverse routes naar de VANG-doelen beschreven, die gevolgd kunnen worden vanuit één van de vier ‘hoofdsystemen’ als startpunt. De gemeente beschikt over beleidsinstrumenten die als een goed gebalanceerde set kunnen worden ingezet. De routes monden overigens altijd uit in de combinatie van de verschillende instrumenten, altijd inclusief diftar. Referentiecijfers laten zien: prijsprikkels zijn onontbeerlijk voor een restafvalprestatie richting 100 tot zelfs 30 kg restafval per inwoner per jaar. Het continueren van het ingezette beleid lijkt daarmee dus een goede keuze met gunstige perspectieven voor de toekomst. Indien deze gemeenten zouden stoppen met het aan de bron scheiden van PMD dan is een aantal van de huidige maatregelen in combinatie met nascheiding niet goed toepasbaar. Zie voor de te verwachten resultaten (indien deze gemeenten zouden overgaan op nascheiden) de toelichting in de volgende paragaaf. Perspectieven voor de gemeenten die PMD laten nascheiden uit het restafval Voor de gemeenten die het PMD laten nascheiden wordt rekening gehouden met de technische verbeteringen waardoor meer PMD wordt nagescheiden (van 16 kg/inw.

in de huidige situatie tot maximaal 25 kg/inw.) en met een pakket van maatregelen ter verbetering van de afvalbeheerprestaties dat (specifiek voor deze vier gemeenten) is onderzocht. Op basis van

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

8/47

dit onderzoek wordt niet verwacht dat technische mogelijkheden worden gevonden in de komend 5 jaar, waarmee andere grondstoffen in substantiële hoeveelheden en met goede recyclekwaliteit achteraf uit het restafval kunnen worden herwonnen. In samenwerking met een ambtelijke begeleidingsgroep uit deze vier gemeenten is besproken welke van de maatregelen uitvoerbaar zijn in combinatie met nascheiding en echt aanvullend op het huidige beleid. Voor een nadere toelichting op deze maatregelen wordt verwezen naar het rapport1. Met de extra bijdrage van nascheiden en deze aanvullende maatregelen samen wordt rekening gehouden met een additionele reductie van het huishoudelijk restafval van circa 49 kg/inw. per jaar, zonder invoering van diftar. Een aantal maatregelen wordt in combinatie met nascheiding niet goed toepasbaar geacht. Dit betreft bijvoorbeeld ‘omgekeerd inzamelen’ en ‘lage inzamelfrequentie restafval’. Door het grote volume van PMD in het huishoudelijk restafval (ongeveer de helft betreft PMD) ligt het wegbrengen van restafval naar een verzamelcontainer op grotere afstand (omgekeerd inzamelen) niet voor de hand, en zal het juist nodig zijn om de inzamelfrequentie van het restafval voldoende hoog (minstens om de week) te houden. Het toepassen van diftar (prijsprikkel) wordt wel toepasbaar geacht indien gekozen wordt voor diftar op basis van gewicht.

Indien dit wordt aangevuld met diftar (op basis van gewicht) wordt een verdere reductie van het huishoudelijk restafval (primair door meer scheiding van grondstoffen) verwacht met ca 70kg/inwoner, waardoor 125 - 180 kg/inw restafval overblijft. Het wijzigen van het beleid door te stoppen met nascheiding is voor deze vier gemeenten ook mogelijk. Stoppen met nascheiding c.q. het (opnieuw) starten met het aan de bron scheiden van PMD biedt de gemeente een wenkend perspectief voor verdere reductie van het restafval door meer scheiding van recyclebare grondstoffen. Ervaringen in andere gemeenten met vergelijkbare stedelijkheidsklasse wijzen dit uit. Zie voor de te verwachten resultaten de toelichting in de vorige paragaaf. Tot slot Zoals gezegd loopt het contract van de O.L.A.Z. gemeenten voor de restafvalverwerking bij AVR af per 31-12-2022. Bij het uitoefenen van de optie tot verlenging dient elke gemeente een keuze te maken of dit met of zonder nascheiden van het PMD uit restafval is. Het voorliggende onderzoeksrapport biedt daartoe inzicht in huidige inzamelsystemen en te verwachten perspectieven, met of zonder nascheiding. Zodoende worden in dit onderzoeksrapport de perspectieven van alle inzamelsystemen in Zeeland naast elkaar gezet, en worden handvatten geboden voor richtinggevende keuzes.

-0-0-0-

1 Onderzoeksrapport Mogelijke (beleids)instrumenten en maatregelen in afvalbeheerbeleid voor behalen

VANG-doelstellingen: verkenning van mogelijke manieren, middelen en prikkels om de VANG-doelstellingen te halen en het daartoe te verwachten gedrags- en daarmee milieueffecten, financiële consequenties en het geboden serviceniveau d.d. 10 maart 2021. IPR Normag in opdracht van de gemeenten Borsele, Noord-Beveland, Reimerswaal en Terneuzen.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

9/47

1 INLEIDING 1.1

Achtergrond Verschillende instrumenten ingezet voor opgave: van Afval naar Grondstof De 13 gemeenten in Zeeland willen elk een bijdrage leveren aan een duurzame samenleving waarin verspilling van grondstoffen zo veel als mogelijk wordt voorkomen. Op het gebied van afval- en grondstoffen van huishoudens zijn daartoe zogenaamde ‘VANG-ambities’ geformuleerd: Van Afval Naar Grondstof. Daarbij spelen de inwoners een cruciale rol. De kern van het gemeentelijk afvalbeheerbeleid is meer en meer het sturen op het afvalaanbiedgedrag van inwoners. Daarbij moet een optimale balans worden gevonden tussen onderling samenhangende beleidsinstrumenten: de inzamelvoorzieningen, het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), communicatie (marketing en voorlichting), handhaving, registratie en monitoring. Ook zien we in de praktijk dat recyclebare grondstoffen achteraf uit het ingezamelde restafval worden gescheiden. Het herwinnen van grondstoffen door nascheiding. De gemeenten staan dus voor de uitdaging om de prestaties op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer fors te verbeteren. Meer afvalpreventie en betere scheiding en hergebruik van grondstoffen door het sluiten van grondstofketens. De gemeenten maken daarbij hun eigen beleidskeuzes op het gebied van service en inzamelvoorzieningen, prijsprikkels (diftar), wegbrengen restafval, et cetera.

Vier Zeeuwse gemeenten nemen deel aan een proef om PMD samen met huishoudelijk restafval in te zamelen en dit ‘PD’ door nascheiden te herwinnen. Op korte termijn keuze te maken in verlenging restafvalcontract Alle 13 Zeeuwse gemeenten - verenigd in O.L.A.Z. - hebben voor de verwerking van het huishoudelijk restafval (en eventueel het nascheiden ervan) een verwerkingscontract met AVR gesloten. Dit restafvalverwerkingscontract loopt tot en met 31-12-2022 en kent de volgende opties tot verlenging:  Uitsluitend restafvalverwerking: 3 opties volgtijdelijk 2 x 2 jaar + 1 x 1 jaar (eenzijdig);  Nascheiding + restafvalverwerking: 1 optie, 1 x 5 jaar (tweezijdig te accorderen). Indien O.L.A.Z. gebruik wil maken van een optie tot verlenging, dan dient dit uiterlijk 31 december 2021 te worden geëffectueerd. Voor die tijd moeten de gemeenten aangeven aan O.L.A.Z. of zij kiezen voor bron- of nascheiden van hun PMD. Het betreft een collectief contract, als één van de 13 Zeeuwse gemeenten restafval wil laten nascheiden wordt het gehele verwerkingscontract met 5 jaar verlengd. Dit is een O.L.A.Z. besluit. Voor de genoemde 4 gemeenten die hebben gekozen voor een proef met nascheiding heeft IPR Normag inmiddels onderzocht welke mogelijkheden er zijn er om, naast nascheiding van PMD, de VANG-doelstelling te behalen.

De belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek zijn in het voorliggende rapport meegenomen. Voor de 9 gemeenten die hebben gekozen om het PMD aan de bron te scheiden, is ook de vraag of en op welke wijze het contract met

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

10/47

AVR verlengd zou kunnen worden. Zodoende worden in dit onderzoeksrapport de perspectieven van alle inzamelsystemen in Zeeland naast elkaar gezet, en worden handvatten geboden voor richtinggevende keuzes.

1.2

Opdrachtformulering De O.L.A.Z. gemeenten hebben IPR Normag de opdracht gegeven om meer inzicht te geven in de toekomstperspectieven met- en zonder nascheiding van PMD. In dit rapport worden de resultaten van dat onderzoek gepresenteerd. De onderzoeksopdracht luidt: Produceer op hoofdlijnen een vergelijk van de volgende inzamelsystemen op het gebied van kosten, milieu en service: • Diftar; • Laagfrequent (4-wekelijkse inzameling restafval); • Nascheiding PMD; • Omgekeerd inzamelen. Gebruik hierbij de huidige Zeeuwse ervaringscijfers (diftar en laagfrequent) en landelijke ervaringen (nascheiding PMD, omgekeerd inzamelen), van de laatste 4 jaar. Betrek daarbij ook de cijfers van het jaar 2020, maar houd er voor een goede vergelijking rekening mee dat deze niet representatief kunnen zijn vanwege de coronacrisis. Bij deze opdrachtformulering zijn de volgende onderzoekbare deelvragen geformuleerd: 1. Wat kan een gemeente verwachten van het inzamelsysteem c.q. -scenario (planhorizon 5 jaar): milieu, kosten, service? 2. Wat zijn voorwaarden om dit te behalen? Bij welke gebiedskenmerken en omstandigheden werkt dit scenario goed? 3. En bij wijziging van inzamelsysteem: met welke consequenties moet rekening worden gehouden? ( bijvoorbeeld grond gebonden voorzieningen, kapitaalvernietiging, gedragseffecten, wel/niet continueren van overige beleidsinstrumenten, et cetera).

1.3

Afbakening Dit onderzoek is een generiek c.q. veralgemeniseerd onderzoek voor de 13 Zeeuwse gemeenten met als doel het perspectief van de systemen en de combineerbaarheid met nascheiding te beschrijven. Dit rapport schetst vooral kwalitatieve perspectieven van verschillende ‘sets’ afvalbeleid. Het is toegesneden op de Zeeuwse gemeenten, maar bevat geen gemeente specifieke businesscases. Deze rapportage is opgeleverd aan de begeleidingscommissie van het O.L.A.Z. welke eenvoudig te verwerken is voor bestuurlijke advisering. Zodoende kan voor elke gemeente het perspectief van het huidige afvalbeheerbeleid (inzamelsysteem) ten opzichte van de alternatieven worden beoordeeld, waarmee een keuze kan worden gemaakt in de gewenste optie voor verlenging van het verwerkingscontract met AVR.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

11/47

1.4

Leeswijzer Dit rapport beoogt het perspectief te schetsen voor de 4 groepen Zeeuwse gemeenten. Hoofdstuk 2 beschrijft de context van de grotere ontwikkelingen in het afval- en grondstoffenbeheer en de instrumenten die de gemeenten hebben om te sturen. Hoofdstuk 3 geeft kernachtig de huidige situatie weer wat betreft afvalprestaties, inzamelsystemen en de hoogte van de afvalstoffenheffingen. Gedetailleerde overzichten van dienstverlening per gemeente is opgenomen in de bijlage. Hoofdstuk 4 schetst het algehele perspectief van gemeenten om de VANG-doelstellingen te halen. Dit perspectief is gelaagd: 

Het eerste niveau betreft het perspectief zonder (ingrijpende) wijzigingen/aanvullingen. In geval van diftar betekent dit dus het verder optimaliseren van dit systeem.



Het tweede niveau betreft het perspectief van een systeem met additionele wijzigingen/aanvullingen. Vanuit een diftar situatie kan bijvoorbeeld óók omgekeerd inzamelen ingevoerd worden om het restafval verder te beperken. Hier gaan wij ook in op de mogelijke en onmogelijke combinaties van systemen.



Het derde niveau beschrijft het perspectief van de 4 groepen als er wordt gekozen om te stoppen met bronscheiding PMD en dit te laten nascheiden.

In de bijlagen 1 tot en met 4 wordt een meer gedetailleerde uitwerking van de inzamelsystemen opgenomen en wordt steeds het perspectief geschetst vanuit de vier ‘startpunten’ waar de gemeenten nu staan.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

12/47

2 CONTEXT 2.1

VANG-doelstellingen als richtinggevend kader Naar een samenleving zonder restafval Met het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) spant de Rijksoverheid zich in om de transitie naar een circulaire economie in Nederland te stimuleren. De doelstellingen en tussendoelen, conform het landelijk beleid (LAP 3) zijn: • In 2018 nog maximaal 175 kg restafval per inwoner per jaar (afvalscheiding 60%); • In 2020 nog maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar (afvalscheiding 75%); • In 2025 nog maximaal 30 kg restafval per inwoner (90% afvalscheiding). Gemeenten hebben niet alleen een zorgplicht voor het (doen) inzamelen van huishoudelijk afval, maar hebben daarbij ook de ‘opdracht’ om daarmee de doelstellingen te bewerkstelligen zoals in het LAP geformuleerd. De VANG-doelstellingen zijn opgesteld als ‘tussenstappen’ naar een circulaire economie met 0 kg restafval in 2050. Gemeenten kunnen zelf aanvullende of afwijkende doelstellingen opnemen in hun grondstoffenbeleid. De Zeeuwse gemeenten hebben in O.L.A.Z. verband de landelijke VANGdoelstelling onderschreven. In het algemeen geldt: een grote restafvalreductie kan alleen bereikt worden met sterke maatregelen, die ervoor zorgen dat alle inwoners significant anders omgaan met afvalscheiding.

De invulling van het afvalbeheer is en blijft een politiek vraagstuk, de inzet van sterke prikkels om restafval te reduceren kan politiek (vooralsnog) ongewenst zijn. Afvalverbrandingsbelasting als sterke prikkel Naast milieuambities van gemeenten is de afvalstoffenbelasting (vanwege het belasten van het verbranden van restafval ook wel ‘verbrandingsbelasting’ genoemd) een belangrijke factor in gemeentelijke afvalbeheerkeuzes. Dit is een belasting waarmee het Rijk stuurt op het beperken van de restafvalstroom. Het is daardoor extra rendabel om uit het (resterende) afval meer componenten nuttig te gaan gebruiken. Restafvalverwerking wordt vanuit de Rijksoverheid belast door middel van de ‘afvalstoffenbelasting’. Het tarief is per 1 januari 2021 € 33,15 per 1.000 kilogram. Verwacht wordt dat dit tarief in de komende jaren verder zal stijgen. Wij gaan uit van een stijging van 50% in de komende 10 jaar. Wij baseren ons onder meer op het rapport Fiscale vergroening en grondslagerosie: bouwstenen voor een beter belastingstelsel van het Ministerie van Financiën (d.d. 1 mei 2020), waarin verhoging van de verbrandingsbelasting als maatregel wordt gepresenteerd.

Daarbij volgen wij de volgende redenering (gebaseerd op cijfers uit dit rapport): • Van 2020 naar 2030 daalt de opbrengst (euro) van de belasting met € 40 miljoen per jaar ( 2020, geen indexering toegepast); • 10% verhoging van de afvalstoffenbelasting leidt volgens dit rapport tot € 16 miljoen extra opbrengsten. Voor € 40 miljoen zou het tarief dus 25% moeten worden

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

13/47

verhoogd; • Verbrandingstarief zou dan stijgen van € 33,63/ton in 2020 naar € 42,- in 2030. Daarbij nemen we aan dat het Rijk eenzelfde opbrengst wil blijven genereren, en tegelijk de variabele prikkel/het tarief om minder restafval te produceren steeds verder versterkt. De in deze prognose gehanteerde verhoging is nog redelijk behoudend. Er kan namelijk ook rekening worden gehouden met een CO2-heffing per 2021 voor de AVI’s in Nederland. De hoogte hiervan is nog niet bekend, maar alles duidt erop dat het verbranden van huishoudelijk restafval vanuit duurzaamheidsoogpunt fiscaal steeds zwaarder zal worden belast. Zo blijkt ook uit het rapport van het Rijk ‘Naar een economie zonder afval: brede maatschappelijke heroverweging’ d.d. 20 april 2020. Met het verhogen van de afvalstoffenbelasting wordt recycling aantrekkelijker. Deze fiscale maatregel geeft niet alleen een prikkel aan afvalverwerkers maar ook aan producenten om producten recyclebaar te maken. Door deze te verwachten stijging is ‘niets doen’ voor gemeenten met grote hoeveelheden restafval een onaantrekkelijke optie.

2.2

Sturen op de gemeentelijke afvalketen Restafvalreductie is dus voor veel gemeenten één van de belangrijkste doelstellingen in het afvalbeheer, naast een goede service voor inwoners en een acceptabele prijs. Afvalbeleid is breder dan de keuze voor een inzamelsysteem en een restafvaldoelstelling. Afvalbeheer is daarbij een optimale balans tussen de inzamelstructuur, de uitvoering van de inzameling, het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), participatie, marketing en voorlichting (communicatie), de handhaving en de registratie. Verder kan door middel van ketenregie een optimale sturing van het verwerken en verwaarden van afval- c.q. grondstoffen worden bewerkstelligd. De volgende figuur illustreert de samenhang in de horizontale (technische) afvalketen en de beleidscyclus waarmee het functioneren en presteren in deze keten wordt begeleid en gefaciliteerd.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

14/47

De keuze voor de inzamelstructuur (bijvoorbeeld de verhouding tussen haal- en brengvoorzieningen, de inzamelmethoden, etc.) en het acceptatiebeleid (accommoderend dan wel restrictief) van de gemeente beïnvloeden het ‘afval aanbiedgedrag’ van burgers. Bij het bepalen van de gemeentelijke doelstellingen en bij het monitoren van de afvalbeheerprestaties worden onderling samenhangende keuzes gemaakt vanuit de invalshoeken van milieuprestatie, service en kosten. Belangrijkste beleidsinstrumenten Om de doelstellingen ‘minder restafval, meer herbruikbare grondstoffen’ te bereiken hebben gemeenten verschillende (beleids)instrumenten tot haar beschikking om inwoners te verleiden om bewust met afval en grondstoffen om te gaan. Verleiden De gemeente kan sturen door middel van de service en het beschikbaar stellen van voorzieningen voor restafval en grondstoffen. Bijvoorbeeld door het inwoners zo makkelijk mogelijk te maken om grondstoffen gescheiden aan te bieden en juist wat meer restrictief te zijn bij het aanbieden van restafval. Overtuigen Met goede voorlichting worden de inwoners wegwijs gemaakt in de beschikbare inzamelstructuur of over de mogelijkheden om hun afvalaanbod te verminderen. In het verleden was communicatie rond huishoudelijk afval primair gericht op voorlichting over waar en wanneer afval kan worden aangeboden.

Inmiddels is communicatie veel meer gericht op gedragsbeïnvloeding, waarbij diverse typen instrumenten en communicatiekanalen kunnen worden ingezet. Vergroenende prijsprikkels Het bieden van een prijsprikkel is een instrument om het aanbiedgedrag van afval te sturen. Het bieden van prijsprikkels, zoals een beloning of een lagere afvalstoffenheffing voor het goed scheiden van grondstoffen, of juist het extra moeten betalen voor het aanbieden van minder gewenste afvalstromen. Afvalcoaches & Handhaving Sluitstuk van goede communicatie over afvalscheiding en de geboden service- en prijsprikkels is de handhaving ervan. Dit is idealiter preventief en gericht op het gesprek met inwoners (afvalcoaches), maar kan ook repressief (handhaving). Voor een optimaal resultaat is het gewenst dat deze instrumenten zo helder en zuiver

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

15/47

mogelijk kunnen worden ingezet. Machinaal na sorteren of nascheiden Het technisch na laten scheiden van afval door de verwerker kan ook worden gezien als een instrument om recyclingdoelstellingen te verbeteren. Met name voor kunststoffen en drankenkartons zijn er mogelijkheden . Deze worden met name ingezet voor afvalstromen uit gebieden waar scheiding aan de bron niet goed mogelijk is. Dit heeft echter effect op de effectiviteit van de overige vier. Voor een optimaal resultaat is het gewenst dat deze instrumenten helder en zuiver en samenhangend kunnen worden ingezet.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

16/47

3 HUIDIGE SITUATIE 3.1

Toelichting op de huidige systemen in Zeeland Verschillende keuzes, vier globale groepen Hoewel de Zeeuwse gemeenten op het gebied van afvalbeheer op diverse terreinen met elkaar samenwerken (bijvoorbeeld door gezamenlijke milieustraten en gezamenlijke verwerking in O.L.A.Z.-verband) is er, met name de keuze omtrent de voorzieningen voor inzameling van afval en grondstoffen, sprake van een grote variatie. Voor het inrichten van het afvalbeheer zijn gemeenten vrij om te kiezen. De Zeeuwse gemeenten zijn wat betreft het inzamelsysteem globaal in vier groepen in te delen. Het doel van deze ‘groepering’ in dit rapport is met name het perspectief schetsen van het systeem waar men voor gekozen heeft of mee experimenteert. Vlissingen heeft nog geen keuze gemaakt, maar experimenteert wel met het ‘wegbrengen’ van restafval. De groepsindeling is dus instrumenteel, en met name relevant om het perspectief van het ingeslagen pad te schetsen. Effecten van het systeem zijn vaak nog niet zichtbaar in de huidige (2020) prestaties.  Prijsprikkel (diftar): Goes, Kapelle, Schouwen-Duiveland, Middelburg, Veere.  Serviceprikkel (frequentie): sturen op een lagere inzamelfrequentie voor restafval en een hogere frequentie voor grondstoffen. Tholen, Hulst, Sluis.  Serviceprikkel (omgekeerd): wegbrengen restafval/ omgekeerd inzamelen.

(Vlissingen experimenteert met ‘wegbrengen’ restafval, maar heeft eigenlijk nog geen keuze gemaakt voor een systeem).  (proef met) nascheiden PMD. Borsele, Reimerswaal, Terneuzen, Noord-Beveland. Implementatieperiode en verschillen binnen de ‘groep’ Binnen een inzamelsysteem verschillen de gemeenten nog wel, dit ligt mede aan het jaar van implementatie. Kapelle (2016) was de eerste diftar gemeente, sindsdien hebben SchouwenDuiveland (2018), Goes (2019) en Middelburg (2021) diftar ingevoerd. Veere start per 2022 met een diftarsysteem. Inwoners betalen een vast tarief per jaar en een variabel tarief op basis van het aantal keren dat restafval aangeboden wordt in een minicontainer of een verzamelcontainer. Restafval wordt 1x per twee weken ingezameld, net als de GFT-stroom. De diftar gemeenten verschillen in hun voorzieningen voor OPK en PMD. In Kapelle en Schouwen-Duiveland wordt PMD aan huis ingezameld, in de overige drie gemeenten moeten inwoners dit wegbrengen naar verzamelcontainers.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

17/47

Het verlagen van de inzamelfrequentie restafval is eerst in Tholen (2017) en later in Hulst (2019) en Sluis (2021) ingevoerd. In alle drie de gevallen wordt daar 1x per vier weken restafval ingezameld, in tegenstelling tot het ‘traditionele’ 1x per twee weken. PMD wordt in deze gemeenten wel 1x per twee weken ingezameld. Borsele, Reimerswaal, Terneuzen, Noord-Beveland zijn gestart in 2020 met de proef nascheiding PMD uit het restafval. In de jaren daarvoor deden zij wel aan bronscheiding PMD. Service op afval en grondstoffen verschilt per systeem Service voor inwoners is een belangrijke factor in keuzes rondom het afvalbeheerbeleid. De beoordeling van de dienstverlening is verweven met de persoonlijke (woon)situatie en voorkeuren. Juist in het sturen op afvalbeleid zijn service op afval en grondstoffen communicerende vaten. Een goede service maakt het inwoners gemakkelijk om gescheiden grondstoffen aan te bieden, als gevolg daarvan blijft er minder restafval over, waardoor hier minder service op benodigd is. De vier ‘hoofdsystemen’ betreffen geen losstaande absolute ‘beleidskeuzes’. Juist de afgewogen combinatie van verschillende instrumenten (zoals in de figuur van de fysieke- en beleidscyclus) zorgt voor een effectief beleid. Een uitgebreid overzicht van de huidige inzamelstructuur per gemeente is opgenomen in bijlage 5.

In de bijlagen 1 tot en met 4 wordt per systeem nader ingegaan op voordelen, kanttekeningen en voorwaarden voor de systemen. Belangrijkste kenmerken van de verschillende systemen onder elkaar.

Diftar

Kenmerken op hoofdlijnen

Aandachtspunten

Het aanbieden van (ongewenst) restafval is

Het individualiseren van de afvalstoffenhef-

variabel beprijsd. Het huishouden moet beta-

fing per huishouden vergt een technisch

len per keer dat het restafval wordt aangebo-

meetsysteem en administratief systeem.

den.

Vaak wordt gedacht dat diftar leidt tot sterke

Dit is een stimulans recyclebare om grond-

vervuiling van gescheiden ingezamelde

stoffen te scheiden en uit het restafval te hou-

grondstofstromen. Over het geheel kan wor-

den.

den gesteld dat de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde grondstoffenstroom niet wezenlijk afwijkt in gemeenten met en zonder diftar.2 De Zeeuwse gemeenten met diftar hebben in 2020 geen afkeur van hun ingezameld PMD gehad.

Lage frequen-

Het aan huis ophalen van restafval gebeurt

Minder aanbiedmomenten van restafval. In-

tie

met een lage frequentie (restrictief beleid)

woners kunnen dit als ‘lage service’ ervaren.

Accommoderend beleid voor het aanbieden van grondstoffen is inherent aan dit model. Het wordt inwoners gemakkelijker gemaakt om recyclebare grondstoffen gescheiden aan

Maar restrictief beleid voor het aanbieden van restafval is inherent aan dit beleidsinstrument. Omdat de hoeveelheid restafval (door betere

2 Zie onderzoeksrapport Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer, 25 januari 2021, IPR Normag in

opdracht van RWS en Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

18/47

te bieden.

scheiding) klein is, hoeven inwoners die hun best doen hun minicontainer voor restafval niet vaak aan te bieden.

Omgekeerd

Grondstoffen (GFT, PMD en oud-papier etc.)

Drempel bij het aanbieden van restafval (op

inzamelen

worden met hoge service (frequent) aan huis

afstand van de woning of laagfrequent). Re-

opgehaald.

strictief beleid voor het aanbieden van restafval is inherent aan dit beleidsinstrument.

Huishoudelijk restafval moet worden wegge-

Nascheiden

bracht naar een verzamelcontainer.

Omdat de hoeveelheid restafval (door betere

Accommoderend beleid voor het aanbieden

scheiding) klein is, hoeven inwoners die hun

van grondstoffen is inherent aan dit beleids-

best doen niet vaak hun restafval weg te

instrument.

brengen.

Geen (extra) inzamelvoorzieningen voor

Door het gecombineerd inzamelen van PMD

PMD c.q. geen aparte containers.

(grondstof) met restafval wordt de zuivere

Overigens moet nog steeds hetzelfde volume

werking van beleidsinstrumenten vermin-

(PMD en restafval) ingezameld en getrans-

derd: prijsprikkel, serviceprikkel en commu-

porteerd worden.

nicatie.

Geen onduidelijkheid wat PMD is en welk afval waar hoort

3.2

Milieuprestatie De Zeeuwse gemeenten, verenigd in O.L.A.Z. delen de doelstelling om het restafval sterk terug te dringen door te sturen op betere afvalscheiding. Afvalcijfers zijn een belangrijke indicatie van het ‘succes’ van het afvalscheidingsbeleid. Hoeveelheid restafval verschilt sterk De gemiddelde prestatie in Zeeland van circa 252 kg per inwoner ligt beduidend hoger dan de landelijke gemiddelde (200 kg), bij gemeenten met stedelijkheidsklasse 4 is dit gemiddelde zelfs lager (148 kg/inwoner). In Zeeland is het scheidingspercentage in 2020 63%, een grote meerderheid van het huishoudelijk afval wordt dus gescheiden, maar de hoeveelheid restafval blijft onverminderd hoog. De afvalcijfers van gemeenten in de verschillende ‘groepen’ zijn over het algemeen hoger dan landelijke referentiecijfers van een dergelijk ‘systeem’. Deels komt dat doordat de systemen recent of nog onvolledig zijn ingevoerd. De gemiddelde trend laat niet zien dat bij verschillende gemeenten wel een sterke daling in de hoeveelheid restafval is opgetreden. In de gemeenten Goes, Hulst, en Schouwen-Duiveland en Tholen is de hoeveelheid restafval in 2020 significant gedaald sinds 2016. De eerste afvalcijfers uit Middelburg over 2021, dus na invoering van diftar, zijn positief. Geëxtrapoleerd naar een jaar daalt het restafval met circa 70 kg naar 110 kg per inwoner.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

19/47

Bij de vergelijking tussen de gemeenten vallen enkele zaken op: 

Gemeenten met veel toerisme (met name Sluis, Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland) geven aan dat de cijfers voor hun gemeenten negatief worden beïnvloed door het toeristisch huishoudelijk afval. Als adressen onderdeel zijn van de reguliere route (en afvalstoffenheffing betalen) is dit geen beleidsinhoudelijk probleem, echter de statistieken (kg/inwoner) zijn dan vertekend omdat op deze adressen (vaak) geen inwoners staan geregistreerd.



Gemeenten die diftar systemen hebben ingevoerd (zoals Kapelle, Schouwen-Duiveland en Goes), hebben minder restafval dan direct referentiegemeenten.



De hoeveelheden grof afval (zwarte blokken) zijn voor alle gemeenten gelijk: 47 kg/inwoner. Dit komt door het regionale milieustratenbeleid. Zeeuwse inwoners kunnen bij alle milieustraten terecht. De tonnages grof restafval worden daardoor per inwoner toegerekend.



De 4 gemeenten die deelnemen aan de nascheidingsproef van AVR herwinnen door het nascheiden van PMD nog 16 kg/inwoner (oranje).

PMD bronscheidingsprestatie van de Zeeuwse gemeenten. De hoeveelheid ingezameld PMD bedroeg in 2020 gemiddeld 21 kg/inwoner. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met een verdere stijging vanaf 2021 vanwege de start met een nieuw afvalbeleid in diverse gemeenten die niet in de cijfers van 2020 tot uitdrukking komen. Bijvoorbeeld in gemeente Middelburg waar de hoeveelheid aan de bron ingezamelde PMD is gestegen met 20% tot gemiddeld 23 kg/inw. op jaarbasis. De 9 bronscheidingsgemeenten hebben een inzamelovereenkomst afgesloten met Nedvang waarbij zij (en daarmee ook de ZRD) alleen verantwoordelijk zijn voor de inzameling van PMD. De gemeenten en de ZRD hebben daarom sinds 1 januari 2020 geen betrokkenheid met de verdere verwerking (het sorteren en vermarkten) van het brongescheiden PMD materiaal en hebben tot nu toe ook geen enkele terugkoppeling daarover ontvangen. Wel moet het ingezamelde PMD aan de gestelde kwaliteitseisen voldoen, zo niet dan vindt afkeuring plaats. De gemeenten ontvangen alleen een vergoeding voor het ingezamelde PMD dat niet wordt afgekeurd en dat vervolgens bij de sorteerorganisatie voor verdere verwerking wordt aangeboden. In 2020 heeft geen afkeur plaats gevonden, omdat de kwaliteit van aan de bron gescheiden PMD voldeed aan de daartoe gestelde normen/eisen. Gemeenten ontvingen dus de volledige vergoeding per ingezameld ton PMD.

In het sorteerproces worden de verschillende materialen en kwaliteiten verder gesorteerd.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

20/47

Een deel daarvan wordt ter recycling aangeboden, een deel - het residu - wordt als niet recyclebaar aangemerkt. In de praktijk kan 25% tot 30% als residu worden aangemerkt. Dit betekent dat van de (gemiddeld) 21 kg/inw. ingezamelde PMD zo’n 15 tot 16 kg/inw. ter recycling wordt aangeboden. Dit is vergelijkbaar met de rendementen van de nascheidingsinstallatie van AVR (16 kg/inw. in 2020), waarvan circa 90% (circa 14,4 kg) wordt gerecycled. Vergelijking inzamelrespons overige stromen (2020) Het aanbod GFT, oud papier en karton en glas verschilt ook per gemeenten. In onderstaande overzichten de ingezamelde kg/inw. (boven de 0 as). Onder de as zijn de geraamde kilogrammen per inwoners die nog in het restafval worden aangeboden (op basis van sorteeranalyses). GFT

159

176

124

158

179

157

170

167

140 111

103

131

133

Gemid.13 gem.

150

66 50

-50

-150

Oud Papier

100

80 56

55

61

58

50

59

64 46

39

55

54

55

37

52

Gemid.13 gem.

75

25 0 -25 -50

Glas

50

30 20

33 25

23

32 22

29

31

28 18

10 0

21

18

17

22

24

Gemid.13 gem.

40

-10 -20

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

21/47

3.3

Financieel De kosten van huishoudelijk afval- en grondstoffenbeheer worden in vrijwel alle gemeenten direct doorberekend aan de inwoners door middel van de afvalstoffenheffing. Volledige (100%) ‘kostendekkendheid’ geldt vaak uitgangspunt van beleid. Afvalstoffenheffingen zijn niet één op één te vergelijken Naast de directe kosten voor inzameling en verwerking worden de doorbelasting van (concern) overhead, kleine uitgaven, kapitaalslasten en onderhoud van inzamelmiddelen door berekend. Ook een deel van de kosten voor straatreiniging en misgelopen inkomsten door kwijtschelding of oninbare afvalstoffenheffingen worden veelal doorbelast aan de huishoudens. Er zijn landelijke richtlijnen voor toerekening van complementaire kosten aan de afvalstoffenheffing. De belangrijkste voorwaarde is transparantie en kostendekkendheid. Gemeenten kunnen eigen keuzes maken zolang het goed is vastgelegd welke keuzes dat zijn en hoe de heffing berekend is. Op basis van openbare cijfers van het COELO (2020) en een benadering van de verwerkingskosten is de volgende analyse te maken: 

De hoogte van de verwerkingskosten (O.L.A.Z. tarieven vermenigvuldigd met afvalhoeveelheden per gemeenten) hangt sterk af van de hoeveelheid restafval. Gemeenten met een betere afvalscheiding en dus minder restafval hebben lagere verwerkingskosten;



De overige kosten (inzameling en complementaire kosten) zijn moeilijk te vergelijken, met name door verschillende keuzes in de toerekening van bijvoorbeeld kwijtschelding, straatreiniging etc.);



Meestal is de afvalstoffenheffing in een stedelijke gemeente hoger. Vaak door een combinatie van meer restafval per inwoner en een groter deel van de inwoners die voor kwijtschelding in aanmerking komt.

De volgende grafiek toont de afvalstoffenheffing meerpersoonshuishoudens 2020. Het aandeel verwerkingskosten (inclusief afvalstoffenbelasting en vergoedingen van het Afvalfonds) is blauw gemarkeerd. In de bijlagen wordt per gemeente een indicatie gegeven van de verwerkingskosten (blauw) in een ‘geoptimaliseerde situatie’.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

22/47

4 PERSPECTIEF INZET SYSTEMEN Trendbreuk restafvalhoeveelheid is noodzakelijk Voor veel Zeeuwse gemeenten is de eerste VANG-(tussen)doelstelling van maximaal 100 kg restafval per inwoner nog ver weg. Door de afvalstoffenbelasting worden de relatief grote restafvalhoeveelheden in toenemende mate ook een financieel knelpunt. Dit voedt ook de discussie over een succesvol inzamelsysteem waarin inwoners gemotiveerd worden om afval te scheiden (binnen politieke en maatschappelijk aanvaardbare kaders). De meeste Zeeuwse gemeenten zijn nog vrij recent gestart met het implementeren van nieuw beleid. Hierdoor zijn nog niet alle effecten van een nieuw beleid gericht op afvalscheiding terug te zien in de resultaten. In dit hoofdstuk wordt het perspectief voor verbetering van de afvalbeheerprestaties ‘binnen’ de gekozen systemen geschetst in paragraaf 4.1. In paragraaf 4.2 worden de opties en routes voor verdere doorontwikkeling geschetst door combinaties van de systemen en verschillende routes die kunnen worden gevolgd. Meer diepgang per systeem en de routes voor specifieke gemeenten zijn opgenomen in de bijlagen 1 tot en met 4.

4.1

Perspectief optimaliseren binnen huidige inzamelsystemen Het perspectief zonder ingrijpende wijzigingen (binnen het ‘hoofdsysteem’) Binnen het huidige (of voorgenomen) beleid kan de prestatie nog verbeteren door zogenaamde optimalisatie. Inwoners raken elk jaar meer gewend met de nieuwe omgang met afval en gemeenten kunnen ingezette prikkels nog finetunen. Gemeenten met diftar kunnen bijvoorbeeld de verhouding vast-variabel tarief aanpassen, om zodoende een optimale prijsprikkel te vinden zonder dat het variabele tarief dermate hoog is dat ongewenst ontwijkgedrag ontstaat. Gemeenten die sturen met de serviceprikkel kunnen de frequentie (of beschikbaarheid) van de inzamelvoorzieningen nog meer restrictief maken, en die voor het gescheiden kunnen aanbieden van grondstoffen juist meer accommoderend. Echter de ervaring leert dat na introductie van een losse prikkel, na verloop van tijd een nieuw ‘evenwicht’ wordt gevonden, de hoeveelheid restafval per inwoner blijft niet sterk dalen. Naast de prikkels finetunen kan oriëntatie inhouden dat er sterker wordt ingezet op flankerend beleid. Zoals bijvoorbeeld communicatie, afvalcoaches en experimenten met samenwerken met bedrijven en maatschappelijke instellingen.

Referentiecijfers geven een beeld van het potentieel per ‘systeem’ Veel gemeenten in Nederland hebben al jarenlange ervaring met een inzamelsysteem en daarbij behorend flankerend beleid. Hun afvalcijfers kunnen dienen als perspectief voor de Zeeuwse gemeenten op middellange termijn. Deze cijfers zijn gebaseerd op de ‘best practice’

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

23/47

referentiegemeenten met een vergelijkbare stedelijkheidsklasse. Om een realistisch perspectief te schetsen (en niet op uitzonderlijke uitschieters) zijn de gemiddelde prestaties van de 20 best presterende gemeenten (per inzamelsysteem) gehanteerd. In het volgende schema zijn deze perspectieven kort toegelicht en gekwantificeerd3. Inzamelsysteem Gemeenten Diftar (vol.freq.), niet stedelijk

Versie 8. Kg restafval per inwoner Introductie- Gemiddeld Restafval in Grofafval in jaar systeem '17-'19 '20 '20 173 166 47

Goes Kapelle Schouwen-Duiveland Veere

2019 2016 2018 2022

170 123 183 216

191

178

47

225

2021

191

178

47

225

213

201

47

248

2019 2021 2017

172 311 156

146 300 156

47 47 47

193 347 203

Diftar (vol.freq.), stedelijk Middelburg (Z.)

Lage frequentie restafval Hulst Sluis Tholen

150 131 159 222

Restafval (incl.grof) 212

47 47 47 47

197 178 205 269

Wijkcontainers / omgekeerd inzamelen

289

297

47

344

Vl issingen

proef

289

297

47

344

232

224

47

271

2020 2020 2020 2020

196 270 205 256

198 261 192 246

47 47 47 47

245 308 239 292

Nascheiding Borsele Noord-Beveland Reimerswaal Terneuzen

Landelijk kengetal 55 a 100

115 a 160 120 a 160

150 a 175 170 a 230

De volgende grafiek toont met de groene balkjes het perspectief (restafval per inwoner per jaar) dat met de huidige inzamelsysteemkeuzes verwacht kan worden op basis van referentiegemeenten. Uitgangspunt is wel dat Vlissingen ook daadwerkelijk omgekeerd inzamelen invoert, kleine optimalisaties van het huidige systeem zullen naar verwachting geen trendbreuk realiseren. Het perspectief van Vlissingen bij een eventueel diftarsysteem kan worden afgelezen uit het perspectief van (stedelijke diftar-gemeente) Middelburg: tussen de 115 en 160 kg. In de bijlagen 1-4 wordt nader ingegaan op de perspectieven van die vier groepen gemeenten, inclusief een indicatie van wat de afname van de hoeveelheid restafval betekent voor de verwerkingskosten van deze gemeenten.

3 Restafvalprestaties hangen in sterke mate af van stedelijkheid (CBS classificatie gaat van 1-5) . In dit overzicht be-

noemen we stedelijkheidskasse 1 en 2 als ‘stedelijk’ en stedelijkheidsklasse 3,4 en 5 als ‘niet stedelijk’.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

24/47

Referentiecijfers restafval in context Belangrijke opmerkingen bij de kerncijfers zijn:  Naast het inzamelsysteem met prijs en serviceprikkels is de stedelijkheidsklasse een belangrijke factor in de hoeveelheid restafval. Gemeenten met stedelijkheidsklasse 1 en 2 hebben doorgaans een veel hogere hoeveelheid restafval en een lager scheidingspercentage. Een verklarende factor kan het verschil zijn in ruimte binnen- en buitenshuis om afval gescheiden op te slaan.  Gemeenten die diftar en omgekeerd inzamelen combineren zijn niet meegenomen in de ‘best practice’ diftar categorie, omdat wij dit zien als een combinatie van systemen.  Gemeenten die diftar en ‘laag frequentie restafval’ combineren zijn wel opgenomen in deze ‘best practice’ diftar categorie. Dit omdat bij goede afvalscheiding een lagere inzamelfrequentie van de beperkte hoeveelheid restafval vaak het logische gevolg is. 

Het landelijke restafval voor omgekeerd inzamelen is hoger dan bij laagfrequent restafval inzamelen. Dit lijkt tegenstrijdig omdat het wegbrengen van restafval een sterkere serviceprikkel is. Hier is belangrijk dat omgekeerd inzamelen met name in stedelijke omgevingen wordt ingevoerd, met als startpositie een veel hogere hoeveelheid restafval per inwoner. In zeer landelijke gebieden is het wegbrengen van restafval naar verzamelcontainers vaak geen optie bij het merendeel van de adressen.

 In gemeenten met een goede afvalprestatie is voldoende controle op het mengen van (oneigenlijk) bedrijfs- en recreatieafval in de huishoudelijke afvalstroom. Bij toeristische gemeenten is dit niet altijd mogelijk, omdat verhuurde huizen in reguliere huisaan-huis routes vallen. Zolang op deze adressen ook afvalstoffenheffing wordt geheven is er meestal geen sprake van oneigenlijk gebruik. Wel vertekent dit de statistieken, omdat op deze adressen meestal geen inwoners geregistreerd staan. Gemeenten kunnen hier (met name om een beeld te krijgen van het afvalscheidingsgedrag) statistisch op corrigeren.  Landelijke kengetallen zijn inclusief grof afval. De VANG-doelstellingen zijn gericht op het minimaliseren van het grof en fijn restafval.

4.2

Perspectief verdere doorontwikkeling door combinatie systemen Een routepad voor het combineren van systemen In de vorige paragrafen zijn de prestaties en perspectieven ‘binnen’ de huidige inzamelsystemen toegelicht. Dit geeft handvatten voor een perspectief voor de korte termijn en een vergelijking tussen de systemen. De beschreven ‘inzamelsystemen’ moeten echter niet als ‘of of’ maar als ‘en en’ worden benaderd. Gemeenten in Nederland die koploper zijn in de restafvalreductie kiezen niet voor één systeem op basis van een losse prikkel maar zetten vrijwel alle instrumenten in: financiële prikkels, (significante) serviceprikkels, gerichte communicatie, participatietrajecten en andere vormen van flankerend beleid. Dit is ook hoe de NVRD de verschillende prikkels presenteert en aangeeft dat voor het behalen van de VANG-ambities al deze instrumenten (in een goede onderlinge balans) ingezet zullen moeten worden.

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

25/47

Landelijk zien we dat gemeenten die het verst komen met hun afvalbeheerprestaties een beleid voeren met een combinatie van prijsprikkels, serviceprikkels en gedegen communicatie (campagne, inwonerparticipatie, etc). De best presterende gemeenten zijn bovendien alle gemeenten die PMD aan de bron gescheiden inzamelen. In het de bijlagen 1 tot en met 4 worden de diverse routes naar de VANG-doelen beschreven, die gevolgd kunnen worden vanuit één van de vier ‘hoofdsystemen’ als startpunt. De routes monden overigens altijd uit in de combinatie van de verschillende instrumenten, altijd inclusief diftar. Referentiecijfers laten zien: prijsprikkels zijn onontbeerlijk voor een restafvalprestatie rondom of onder de 100 kg/inwoner.

. Tempo en zorgvuldigheid van belang om kwaliteitsverlies te voorkomen. Zowel het fiscaal variabel belasten van ‘vervuilende’ consumptie (restafval, diftar), het industrieel voorsorteren van mix-stromen (nascheiding) als serviceprikkels om te sturen op gedrag sluiten aan bij lange termijn ontwikkelingen in de samenleving. Op de middellange termijn is met name het routepad van belang. Daarbij is de vraag voor een gemeente in welke volgorde veranderingen maatschappelijk acceptabel zijn en kan een zorgvuldige implementatie gegarandeerd worden. In deze rapportage wordt daarom ook nadrukkelijk ingegaan op de combinatie van ‘inzamelsystemen’ en een logisch routepad om deze maatregelen te ‘stapelen’. De wens om minder afval te verspillen of laagwaardig te recyclen wordt breed bedragen. Over de methoden, snelheden en routes richting de restafvalloze samenleving is wel discussie. Het inzetten van te sterke maatregelen in een te korte tijd om de ‘tussendoelstellingen’ (100 kg in 2020 en 30 in 2025) te halen, kan leiden een tunnelvisie op ‘kwantiteit’ van de grondstofstromen, ten koste van de kwaliteit. De doelstellingen hebben voornamelijk het doel om te wijzen op de benodigde trendbreuk, een hoge kwaliteit blijft een aandachtspunt in de zorgvuldigheid van de implementatie van maatregelen.

Inwoners moeten meegenomen worden in het grotere verhaal van meer recycling en minder verspilling, service en prijsprikkels maken het aantrekkelijker en makkelijker. Enkel de prikkels introduceren om snel reductie af te dwingen kan leiden tot 101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

26/47

ontwijkgedrag ten koste van de kwaliteit van de stromen. Afhankelijkheid van nationale en internationale afspraken vermindering afval De hoeveelheid afval- en grondstofstromen die huishoudens aanbieden aan de gemeentelijke inzamelaar is op de lange afhankelijk van ontwikkelingen in retourlogistiek en afspraken met de verpakkende industrie. Voor huishoudelijke grondstofstromen heeft dat bij PMD het meeste effect. De bestaande afspraken met het Afvalfonds verpakkingen (over de ‘Nedvang vergoeding’ aan gemeenten) worden periodiek herijkt c.q. getoetst aan de werkelijke kosten voor de inzameling ervan. Per 2021 is ook sprake voor een ‘nascheidingsvergoeding’ voor gemeenten voor het inzamelen van PMD tezamen met het huishoudelijk restafval. Op 1 juli 2021 wordt statiegeld op kleine PET-flesjes (< 1 liter) ingevoerd en per 31 december 2022 volgt ook op blik. Circa 7,5% van het ingezamelde PMD bestaat uit dit type verpakkingen. 4 De totale PMD-stroom kan dus (ten opzichte van het huidige maximale bronscheidingsresultaat), licht afnemen. Nascheiding in combinatie met andere beleidsinstrumenten De Zeeuwse gemeenten staan voor de keuze om hun PMD na te laten scheiden bij AVR. Wat betreft de hoeveelheid PMD kan dit gemiddeld gezien tot vergelijkbare resultaten leiden.

De keuze voor nascheiding beperkt echter de inzet van verschillende beleidsinstrumenten in het ‘brede afvalbeleid’ Een aantal maatregelen wordt in combinatie met nascheiding niet goed toepasbaar geacht. Dit betreft bijvoorbeeld ‘omgekeerd inzamelen’ en ‘lage inzamelfrequentie restafval’. In veel gemeenten zonder nascheiding blijken deze maatregelen in de praktijk zeer effectief voor het meer scheiden van recyclebare grondstoffen en daarmee het verminderen van het restafval. Voor gemeenten die nascheiden zijn deze instrumenten minder goed c.q. niet logisch toepasbaar. Op de lange termijn is sturen op serviceprikkels niet goed meer mogelijk (rest + PMD = volumestroom). Wel is een diftarsysteem op gewicht een optie, maar dit vraagt om aanvullende investeringen. Hier wordt in bijlage 4 verder op ingegaan. Voor de gemeenten die nu aan de bron scheiden is daarom (mede gezien de goede PMD inzamelrespons) het stoppen met PMD (aan de bron scheiden) onverstandig. Dit leidt tot desinvestering van de huidige inzamelvoorziening PMD, tegelijk met een uitbreiding van de capaciteit inzameling restafval. Voor gemeenten waar de inzamelrespons (hoeveelheid ingezameld PMD) laag blijft, bijvoorbeeld minder dan 10 kg/inw. per jaar, kan de keuze voor nascheiding een uitkomst zijn. Om de hoeveelheid restafval op de lange termijn structureel te verlagen is een combinatie van maatregelen nodig.

Prijsprikkels laten bij referentiegemeenten de beste resultaten zien. Vanwege de combineerbaarheid van instrumenten blijven twee hoofdroutes over:  Prijsprikkels (meerdere mogelijkheden) + serviceprikkels + overige maatregelen; 4 https://www.deafvalspiegel.nl/nieuws/effect-van-statiegeld-op-het-aandeel-pet-flesjes-en-blikjes-in-het-pmd

101250 Onderzoek inzamelsystemen O.L.A.Z.

12 april 2021

27/47

 Prijsprikkels (alleen o.b.v. gewicht) + nascheiding PMD + overige maatregelen. Het volgende overzicht toont de geprognosticeerde lange termijn perspectieven (per groep verticaal lezen): Diftar volume-frequentie Perspectief met additionele aanvullingen