62. rapport inkoopkader j 20211025 Rapportage aanbesteding jeugdhulp 2020 definitief

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium

Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland september 2021 definitief a

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

Inhoud 1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek 1.2 Opdracht 1.3 Werkwijze 1.4 Leeswijzer 2. Inkoopkader 2.1 Algemeen 2.2 Inkooptraject 2.3 Rollen en taken 2.4 Aantal aanbieders 2.5 Overige knelpunten 3. Sturingsinstrumentarium en ontwikkelopgaven 3.1 Algemeen 3.2 Kritische Prestatie Indicatoren 3.3 Outcome-indicatoren 3.4 Ontwikkelopgaven 4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies 4.2 Aanbevelingen Bijlage 1 - Beschrijving KPI’s, outcome-indicatoren en ontwikkelopgaven Bijlage 2 - Interviews en gesprekstafels Bijlage 3 - Frictiepunten in de afspraken Bijlage 4 - Uitkomsten vragenlijst sturingsinstrumentarium en ontwikkelopgaven

2

3 3 3 3 4 5 5 5 8 11 13 16 16 16 20 21 23 23 24 29 31 31 37

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek Vanuit de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) is er een behoefte aan meer houvast. Het is de vraag of het inkoopkader voldoende handvat biedt. Ook is er behoefte aan meer inzicht over op welke onderdelen van de informatievoorziening en sturingsmogelijkheden de inkooporganisatie op koers ligt en op welke onderdelen er ruimte ligt voor verbetering. IJZ heeft Michel de Visser Advies gevraagd om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren om voor alle betrokkenen meer duiding en inzicht te genereren. IJZ heeft aangegeven dat deze evaluatie een onderdeel is van de totale doorontwikkeling van de inkooporganisatie.

1.2 Opdracht De opdracht bestond uit twee hoofdvragen: -

Biedt het voor de inkoop in 2019 ontwikkelde inkoopkader voor alle betrokkenen voldoende helderheid en houvast en welke verbeteringen zijn eventueel mogelijk? Liggen het beoogde sturingsinstrumentarium (zie bijlage 1) en de ontwikkelopgaven op koers en wat kan eventueel beter?

Deze hoofdvragen zijn uitgewerkt in een aantal sub-vragen: -

Biedt het inkoopkader voldoende helderheid over de verdeling van rollen, taken en posities van IJZ, toegang, beleid en aanbieders? Biedt het inkoopkader voldoende houvast in de praktijk? Wat zijn de ervaren knelpunten in het huidige inkoopkader en de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden? Op welke onderdelen is er behoefte aan nadere concretisering? In hoeverre worden de geformuleerde KPI’s werkelijk gemeten en gebruikt? In hoeverre worden de geharmoniseerde outcome-indicatoren gemeten en gebruikt? In hoeverre wordt het beoogd tijdpad van de 10 ontwikkelopgaven behaald en zijn de genoemde voorwaarden gerealiseerd? Welke knelpunten worden er gesignaleerd in het uitvoeren/ realiseren van de KPI’s, de outcome-indicatoren en de ontwikkelopgaven? Zijn knelpunten op te lossen, en zo ja hoe dan, in het huidige stelsel en wat is anders nodig? Welke prioritering wordt geadviseerd?

1.3 Werkwijze Het traject is gestart met documentonderzoek. Aanvullend zijn interviews gehouden, is een vragenlijst uitgezet, zijn gesprekstafels georganiseerd en zijn wederom enkele interviews gedaan. Voor het documentonderzoek zijn documenten gebruikt die door IJZ ter beschikking zijn gesteld. De belangrijkste zijn de documenten behorend bij het inkoopkader van de inkoop in 2019: Beschrijvend Document, Programma van Eisen en de Concept Raamovereenkomsten Jeugdhulp. Daarnaast is

3

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

onder meer het document Van Pionieren naar Professionaliseren geraadpleegd, alsmede een brief van 4 mei 2021 van penvoerders aan de Bestuurscommissie. De interviews gingen hoofdzakelijk over het inkoopkader. IJZ heeft een lijst met te interviewen personen aangedragen, bestaande uit medewerkers van IJZ (2 gesprekken), penvoerders (3 gesprekken), ambtenaren (4 gesprekken) en wethouders (3 gesprekken) (zie Bijlage 2). De vragenlijst had betrekking op de KPI’s, de outcome-indicatoren en de ontwikkelopgaven en is uitgezet bij de beleidsmedewerkers van de gemeenten, de penvoerders en medewerkers van IJZ. In totaal hebben 20 personen een bruikbare beantwoording teruggestuurd (zie Bijlage 3). Als vervolg op de vragenlijst zijn gesprekstafels georganiseerd met medewerkers van IJZ, penvoerders en ambtenaren (zie Bijlage 2). De gesprekstafels gingen hoofdzakelijk over de KPI’s, de outcome-indicatoren en de ontwikkelopgaven. In het Zeeuwse jeugddomein speelt momenteel veel. Het aantal betrokken partijen is groot en dat maakt dat er veel percepties van de werkelijkheid zijn. Getracht is met de vragenlijst, de interviews en de gespreksrondes voldoende ruimte te bieden om de diverse beelden en opvattingen van alle betrokkenen op representatieve wijze aan bod te laten komen.

Dit laat onverlet dat door de scope van een dergelijk onderzoek het nooit valt uit te sluiten dat er nog meningen of voorvallen zijn die buiten beschouwing of ondervertegenwoordigd zijn gebleven.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de vraagstelling rondom het inkoopkader. Hoofdstuk 3 behandelt de vraagstelling over het sturingsinstrumentarium. In beide hoofdstukken is in elke paragraaf per onderwerp eerst de achtergrond geschetst op basis van wat er is aangetroffen in de beschikbare inkoopdocumenten. Dit is dus hoe het op papier geregeld is. Vervolgens is van elk van de onderwerpen aangegeven wat de bevindingen zijn vanuit de praktijk. Dit is hoe het in werkelijkheid gaat, op basis van wat is opgetekend vanuit de vragenlijst, de gespreksrondes en de interviews. Op basis van de bevindingen in de hoofdstukken 2 en 3, wordt in hoofdstuk 4 de conclusie gepresenteerd, alsmede een aantal aanbevelingen. In de bijlages staat achtergrondinformatie over het onderzoek.

4

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

2. Inkoopkader 2.1 Algemeen Het inkoopkader is met name onderzocht aan de hand van de inkoopdocumenten en de daarin vastgelegde afspraken (achtergrond). Vervolgens is in de interviews besproken in welke mate aan de beoogde doelen en afspraken is voldaan (bevindingen). Gelukkig gaan veel dingen goed in Zeeland, waarvan hieronder enkele voorbeelden. Verbetermogelijkheden zitten op zaken die minder goed gaan en daarom ligt daarop vervolgens in dit hoofdstuk de focus. Het betreft geen uitputtende opsomming, maar het zijn de knelpunten en verbeterpunten die het meest naar voren kwamen in de gesprekken. Een aantal knelpunten hangt overigens onderling met elkaar samen of ze zijn het gevolg van elkaar. Sterke punten in interviews genoemd -

Eén gezamenlijke inkoop heeft schaalvoordelen opgeleverd, beter dan 13 keer apart. Overleg met alleen penvoerders namens de aanbieders is overzichtelijker dan vroeger met 140 aanbieders in één vergadering. Inmiddels is structureel overleg door IJZ ingepland met aanbieders, penvoerders en IJZ. Rondom complexe zorg is een expertiseteam ontstaan. Een goede manier om het met elkaar over casuïstiek te hebben. Is nog wel in ontwikkeling. De website van IJZ is een stuk verbeterd met overzichtelijke omschrijvingen van prestatiecodes, samenwerkingsverbanden en onderaannemers. Het document Van Pionieren naar Professionaliseren schept veel duidelijkheid. Positief dat de transformatie als vertrekpunt is genomen voor de inkoop. De afgelopen periode werd duidelijk dat er hard aan verbetering van de organisatie (IJZ) wordt gewerkt. Dit gaat goed en er zijn positieve dingen zichtbaar. Dit geeft vertrouwen.

2.2 Inkooptraject Achtergrond Rond de zomer van 2018 is met behulp van het aanbod van de VNG door bureau EHdK een analyse gemaakt op basis waarvan de inkoopstrategie jeugdhulp vanaf 2020 is bepaald. De werkwijze voor de inkoop is verwoord in het Beschrijvend Document “Naar effectieve samenwerking in de jeugdhulp in Zeeland” dat in mei 2019 is gepubliceerd. Details zijn daarbij vastgelegd in een groot aantal bijlagen, waaronder een Programma van Eisen en Concept Raamovereenkomsten. De aanbesteding en gunning vonden plaats in het najaar van 2019 en de contracten traden deels op 1 januari 2020 in werking en, als gevolg van een bezwaarprocedure, deels in mei 2020. Voor alle ingekochte specialistische jeugdhulp opereert de IJZ als opdrachtgever. De inkoop vond plaats via de volgende perceelindeling:

5

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

Voor de percelen 1, 3a en 4 is gevraagd om in te schrijven via een zogenaamd Samenwerkingsverband, bestaande uit meerdere aanbieders, waarvan er één aanbieder als Penvoerder optreedt namens het Samenwerkingsverband. Een Samenwerkingsverband kan gebruik maken van onderaannemers.

Bevindingen Inkoopdocumenten moeilijk toegankelijk Uit de interviews is gebleken dat menigeen de inkoopdocumenten weinig toegankelijk vond. Het Beschrijvend Document telt 93 pagina’s, aangevuld met 13 bijlagen, waaronder een Programma van Eisen van 87 pagina’s. Dergelijke inkoopdocumenten bevatten noodzakelijkerwijs altijd een groot aantal juridische formuleringen, technische spelregels en clausules. Dit is onvermijdelijk. Toch had misschien nog wat meer focus aangebracht kunnen worden of zou een samenvatting of een ingekorte versie voor meer laagdrempeligheid hebben kunnen zorgen. Veel “lijstjes” in het Beschrijvend Document P15: 5 beginselen Jeugdwet P17: 6 uitgangspunten “voorkomen en verbeteren” P17-18: 4 uitgangspunten van de visie op het Specialistisch Zorglandschap Jeugdhulp Zeeland P18: 6 ambities vastgesteld voor de transformatie jeugdhulp Zeeland P18: 6 strategische uitgangspunten voor het inkoopproces 6

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

P18-19: 6 doelstellingen van de contractering P23-24: 6 kwaliteitsdoelstellingen P24: 10 ontwikkelopgaven P27-28: 6 kritische prestatie indicatoren Het eerste hoofdstuk van het Beschrijvend Document bevat diverse lijstjes van opsommingen met doelen, uitgangspunten of afgeleide doelen. Het lijkt erop dat hier absolute volledigheid is nagestreefd en men heeft getracht geen enkel punt over het hoofd te zien. Tegelijkertijd staan er zoveel opsommingen van zaken die “moeten”, dat het lastig is de rode draad te zien. Bovendien biedt het veel ruimte voor eigen interpretatie. De één kan zich beroepen op enkele doelen die hem goed uitkomen. De ander kan zich beroepen op een lijstje uitgangspunten dat handig uitkomt. Iedereen heeft dan formeel gelijk, zonder dat men het noodzakelijkerwijs over dezelfde dingen heeft. Inkoopdocumenten onvoldoende breed bekend In de interviews is naar voren gekomen dat in de praktijk niet alle betrokkenen altijd goed op de hoogte zijn van alle afspraken die in het inkooptraject zijn gemaakt. Een soortgelijk geluid is over gemeenten afgegeven door de penvoerders in hun brief van 4 mei 2021 aan de Bestuurscommissie. Uit de interviews kwam dit manco niet alleen naar voren bij gemeenten, maar er zijn eveneens voorbeelden genoemd over aanbieders en over IJZ. Ook tijdens de groepsgesprekken bleek er soms een vorm van informatie asymmetrie.

Sommige medewerkers kennen de stukken op onderdelen beter dan anderen. Het onvoldoende bekend zijn van alle details, kan te maken hebben met het eerder genoemde punt dat het omvangrijke en taaie materie is. Soms is het Beschrijvend Document wel bekend, maar kent men de bijlages niet. Ook komt het voor dat er personele wisselingen zijn geweest en doorgronden nieuwe medewerkers de stukken minder goed dan degenen die er vanaf het begin bij betrokken waren. Discrepanties in inkoopdocumenten Op een aantal punten laten de inkoopdocumenten ruimte voor interpretatie of staan er tegenstrijdigheden in. In de uitvoering leidt dit regelmatig tot discussies omdat bijvoorbeeld aanbieders en gemeenten verschillende definities hanteren. Een groot aantal betrokkenen gaf aan dat hier veel tijd en energie mee verloren gaat in de uitvoering. Het zou goed zijn deze issues te inventariseren en op beleidsniveau of (waar nodig) desnoods op bestuurlijk niveau met elkaar op te lossen, zodat er duidelijkheid over komt. In Bijlage 3 is een overzicht opgenomen van een aantal van dit soort genoemde issues.

Discrepanties in inkoopafspraken Uit de interviews kwam naar voren dat er in een aantal gevallen afspraken zijn gemaakt tussen functionarissen van gemeenten en/of IJZ enerzijds en aanbieders anderzijds die afwijken van de contractafspraken of die tenminste niet uniform zijn tussen de gemeenten en/of tussen de aanbieders. Vaak zijn deze onderhandse afspraken met de beste bedoelingen gemaakt. Bijvoorbeeld om een passende oplossing voor een kind te regelen of omdat men de formele afspraken niet kende en daarom zelf iets bedacht. Hierdoor ontstond in sommige gevallen een onoverzichtelijke situatie. Er zijn gevallen genoemd waarbij gemaakte afspraken niet goed waren vastgelegd en uit het zicht

7

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

raakten als een medewerker van baan veranderde. Soms leidde het ook tot een vorm van oneerlijkheid als de condities in de praktijk niet voor alle spelers hetzelfde zijn. Naar de geest of naar de letter? Bovenstaande issues, maken al dat er veel discussie is. Daarbij komt dat de nieuwe werkwijze met de samenwerkingsverbanden anderhalf jaar geleden is opgestart, in een periode dat bij veel gemeenten er forse overschrijdingen waren op de budgetten voor jeugdhulp. Hierdoor doet de situatie zich voor dat penvoerders behoefte hebben aan ruimte voor eigen verantwoordelijkheid en om te experimenteren en een goede werkwijze te ontdekken in de nieuwe context. Tegelijkertijd is er vanuit gemeenten juist de beweging om alles zoveel mogelijk strak te trekken vanuit bezuinigingsoverwegingen. De vraag doet zich dan soms voor of de contracten en de afspraken naar de letter of naar de geest moeten worden nageleefd? Zowel aan gemeentekant als aan aanbiederskant blijken hierover verschillende attitudes te bestaan. Vaak wordt dat als frustrerend ervaren en leidt het er toe dat aan alle kanten men strakker in de wedstrijd gaat zitten en meer en meer naar de letter gaat handelen en minder naar de geest. De ene kant gaat bijvoorbeeld in twijfelgevallen zo kort en laag mogelijk beschikken. De andere kant gaat in twijfelgevallen zo lang en hoog mogelijk aanvragen.

Vervolgens ontstaat er veel discussie en strijd, terwijl idealiter met iets meer ruimte van beide kanten er wellicht meer aandacht zou kunnen zijn voor een passende oplossing die de ene keer wat in het voordeel van de aanbieder en de andere keer wat in het voordeel van de gemeente uitpakt.

2.3 Rollen en taken Achtergrond De belangrijkste spelers in het regionale jeugddomein zijn in algemene zin uiteraard de gemeenten, IJZ en de aanbieders. De gemeenten zijn beleidsmatig vertegenwoordigd in een Kernteam dat bestaat uit een aantal beleidsmedewerkers en waar een Programmamanager de trekker van is. Bestuurlijk opdrachtgeverschap ligt bij het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd, bestaande uit het collectief van verantwoordelijk wethouders. Elke gemeente heeft binnen de eigen organisatie op eigen wijze de toegang georganiseerd. IJZ is de regionale inkooporganisatie, die is ondergebracht bij de gemeenschappelijke regeling GGD Zeeland. De inkooporganisatie staat zowel inhoudelijk als organisatorisch los van de GGD. De dagelijkse leiding is belegd bij de directeur. Daarnaast zijn o.a. contractmanagers, een zorgmakelaar, een controller en administratieve medewerkers werkzaam voor IJZ. Het bestuurlijk opdrachtgeverschap ligt bij de Bestuurscommissie die eveneens bestaat uit het collectief van verantwoordelijk wethouders. De rol van aanbieders verschilt per perceel. De Percelen 1, 3a, 3b en 4 zijn gegund aan Samenwerkingsverbanden van aanbieders. Elk Samenwerkingsverband heeft een Penvoerder als trekker. In een Samenwerkingsverband is een aantal aanbieders verenigd. Daarnaast kunnen Samenwerkingsverbanden onderaannemers hebben (of leden bij een coöperatie).

De Penvoerders zijn verenigd in een Kopgroepoverleg. Perceel 2 betreft de GI’s. De percelen 5, 6 en 7 zijn Open

8

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

House ingekocht. Daar zijn geen samenwerkingsverbanden. Aanbieders die aan de voorwaarden voldeden konden daar een contract krijgen. Ten aanzien van de verschillende rollen en taken van de betrokken spelers in het Zeeuwse jeugddomein, zijn gedeeltelijk zaken vastgelegd in het Beschrijvend Document. De onderstaande beschrijvingen zijn aangetroffen. IJZ P15: De Inkooporganisatie voert de volgende taken met bijbehorende verantwoordelijkheden, uit: -

Inkopen en contracteren van jeugdhulp Uitvoeren van contractbeheer Voeren van de financiële administratie Voeren van onderhandelingen met jeugdhulpaanbieders Verzamelen van benodigde gegevens t.b.v. monitoring en verantwoording Bewaken van Zeeuws brede afspraken Optreden als aanspreekpunt voor jeugdhulpaanbieders en gemeenten.

De Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland fungeert bij deze opdracht als Opdrachtgever namens de 13 Zeeuwse gemeenten. P24: Om blijvend voldoende en effectieve jeugdhulp te bereiken voor de Zeeuws jeugdigen zet de Inkooporganisatie in op de inhoudelijke ontwikkeling van…. 10 ontwikkelopgaven. P25: Deze ontwikkelopgaven worden niet allemaal tegelijk en door alle Partijen uitgewerkt; de Inkooporganisatie regisseert het uitwerkingsproces, samen met Jeugdhulpaanbieders uit bepaalde percelen. Gemeenten P28: de Zeeuwse Gemeenten maken op casusniveau afspraken met de uitvoerende jeugdhulpaanbieders over de voortgang van de jeugdhulp via evaluaties. Deze afspraak is in het Contract- en Leveranciers Management (CLM) vastgelegd. Penvoerder P40: Een Penvoerder treedt op als vertegenwoordiger van het Samenwerkingsverband namens alle Deelnemers die het Samenwerkingsverband vormen en heeft mandaat hiervoor. De Penvoerder is een persoon die werkzaam is bij één van de Deelnemers en die de volgende taken heeft: 1. Aanspreekpunt voor Opdrachtgever voor wat betreft de voortgang van afspraken over: a. Samenwerking (op cliënt niveau, professionalisering) binnen het Samenwerkingsverband en met andere ketenpartners. b. Afschaling/substitutie. c. Implementatie (eerste jaar). d. Ontwikkelingsopgaven. e. Invoering Kritische Prestatie Indicatoren 2.

Voert de communicatie binnen en buiten het Samenwerkingsverband. 3. Heeft een belangrijke rol in het uitvoeren van het Contract- en leveranciersmanagement.

9

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

Deelnemer samenwerkingsverband vs. onderaannemer P41: De onderaannemer(s) voeren namens en onder verantwoordelijkheid van de Deelnemer bepaalde voorschriften uit. De hoofdaannemer is bij deze constructie volledig aansprakelijk voor de gestanddoening van de verplichtingen voortvloeiend uit de Inschrijving, alsmede de eventuele uitvoering van de (Raam)Overeenkomst. De hoofdaannemer is ook aansprakelijk voor de nakoming van de verplichtingen van de door haar ingeschakelde onderaannemer(s). De betreffende onderaannemer dient Deelnemer bij de uitvoering van de Opdracht ook daadwerkelijk en dienovereenkomstig in te zetten.

In het Programma van Eisen staat een aantal specifieke zaken waar opdrachtnemers aan moeten voldoen. Bijvoorbeeld: gebruik berichtenverkeer (Art. 1), acceptatieplicht (Art. 2) en financiële verantwoording (Art. 8). Verder staat onder meer beschreven hoe de opdrachtgever invulling geeft aan het contract- en leveranciersmanagement (Art. 21). In Art. 34 staat hoe de samenwerking tussen Opdrachtgever en gemeentelijke toewijzing dient te gaan.

Bevindingen Gedurende de afgelopen twee jaar is er met regelmaat discussie ontstaan tussen betrokkenen over de invulling van ieders rol, alsmede de overlegstructuren. Uit de interviews komt naar voren dat voor de publicatie van de aanbesteding de onderlinge verhoudingen constructief waren. De relaties waren over het algemeen goed en op verschillende onderdelen vond een goed gesprek plaats over de op dat moment voorliggende opgaven. De huidige situatie is er een, waarbij dat goede gesprek een stuk minder gemakkelijk of zelfs niet plaatsvindt. Er is beperkt vertrouwen tussen aanbieders, gemeenten en IJZ, maar ook onderling tussen aanbieders en tussen gemeenten weet men niet altijd goed in welke mate men van elkaar op aan kan. Er is niet één oorzaak aan te wijzen waardoor dit is ontstaan. Het is een opeenstapeling van gebeurtenissen, die elkaar soms ook nog versterkt hebben. Omdat het een samenspel is van een veelheid aan factoren en elke speler bovendien een eigen visie heeft op hoe het is gegaan, valt er moeilijk één absolute waarheid te reconstrueren. Wel kan een aantal ontwikkelingen worden geschetst die van invloed zijn geweest op de ontstane situatie. De onderstaande elementen zijn naar aanleiding van de interviews opgetekend: -

-

Voorafgaand aan de aanbesteding hadden de contractmanagers een warme relatie met aanbieders. Enerzijds was dat praktisch omdat zij veel kennis hadden en op de relatie snel dingen konden regelen. Anderzijds was dit lastig omdat zij, al dan niet bedoeld, soms ook inhoudelijke sturing gaven, hetgeen strikt genomen niet hoort bij hun rol. Bovendien werden regelmatig op de relatie onderhandse afspraken gemaakt met aanbieders, die in een aantal gevallen hebben geleid tot willekeur en een gebrek aan transparantie. Bij het opstellen van de inkoopdocumenten, hebben de contractmanagers een dominante rol gehad met een mogelijk te beperkte invloed vanuit de gemeenten op de definitieve documenten. De indruk bestaat dat de gemeenten niet of onvoldoende de integrale set aan documenten voorafgaand aan de publicatie hebben kunnen toetsen, ondanks het feit dat IJZ werkt in opdracht van de gemeenten. 10

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

-

-

-

-

-

In het Beschrijvend Document is opgenomen dat IJZ een inhoudelijke rol heeft bij het ontwikkelen van de Ontwikkelopgaven. In principe zou IJZ alleen een procestaak moeten hebben en geen inhoudelijke taak, want die behoort toe aan de gemeenten. Gedurende de aanbesteding schijnt er regelmatig informeel contact geweest te zijn tussen contractmanagers en aanbieders over de aanbesteding. Dit is verboden. Of dit gerucht klopt valt moeilijk feitelijk te toetsen, maar het feit dat het de ronde deed, berokkende schade aan de onderlinge verhoudingen. Na de aanbesteding werd vanuit aanbieders een actieve rol vanuit gemeenten gemist in de inhoudelijke discussie over de transformatieagenda en de ontwikkelopgaven. Na de aanbesteding hebben zowel gemeenten als aanbieders de regiefunctie door IJZ gemist ten aanzien van het invulling geven aan contractmanagement, de doorontwikkeling van de bedrijfsvoering en de procesregie op onder meer de KPI’s en de ontwikkelopgaven. Na de aanbesteding werd vanuit de gemeenten en IJZ soms de integrale verantwoordelijkheid vanuit de samenwerkingsverbanden gemist en werd meer oplossend vermogen verwacht binnen de afgesproken kaders.

Doordat er soms gaten vielen in het nakomen van verantwoordelijkheden, ontstonden vaak dilemma’s: “Als zij het niet doen of als het niet duidelijk is, regelen we het zelf wel.”, versus: “We wachten nog maar even, want als ieder het zelf gaat doen wordt het een chaos.”. Beide gedachtegangen zijn meermaals voorgekomen en ten uitvoer gebracht, zowel aan de kant van de gemeenten, als aan de kant van de aanbieders. Uiteindelijk heeft het bijgedragen aan diversiteit in de uitvoering en heeft het druk gezet op het onderlinge vertrouwen.

De verschillende rollen zijn slechts ten dele duidelijk vastgelegd en in een enkel geval bovendien incorrect. Daarnaast is gebleken in de interviews dat de betrokkenen ermee worstelen. Iedereen kan wel een paar voorbeelden opnoemen waarbij een andere partij of functionaris zijn rol volgens de desbetreffende geïnterviewde niet goed heeft ingevuld. Iedereen heeft er wel een beeld bij van wie wat doet en behoort te doen, maar het is zeer de vraag of al die beelden synchroon zijn. Het strekt tot de aanbeveling om met elkaar opnieuw de rollen strak te trekken. Dat betekent dat: 1. 2. 3. 4. 5.

Partijen het met elkaar eens moeten worden over wie wat moet doen. Iedereen moet weten wat die nieuwe of herbevestigde definities zijn. Iedereen moet de (her)bevestigde afspraken naleven en rolvast gedrag vertonen. Partijen moeten elkaar er onderling op aanspreken als het misgaat. Er moet door IJZ regie gevoerd wordt op het totaal (bijstellen als rollen wijzigen, aanspreken als het onderling niet gebeurt, communiceren als er onduidelijkheden zijn, etc.).

2.4 Aantal aanbieders Achtergrond Met de inkoop werd beoogd het aantal aanbieders in te perken. Hierover staan verschillende dingen genoemd in het Beschrijvend Document. Inperken aantal aanbieders

11

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

P28: Om tot een goed werkend jeugdhulplandschap in Zeeland te komen, waarbij bovenstaande uitgewerkt wordt, willen wij met minder partijen dan voorheen contracten afsluiten voor een dekkend jeugdhulpaanbod. P29: In de komende contracteringsperiode worden minder jeugdhulpaanbieders gecontracteerd, hetgeen om een selectie vraagt. Toelaten nieuwe aanbieders P32: Als Passende Jeugdhulp aantoonbaar niet geleverd kan worden door de gecontracteerde aanbieders, dan bestaat de mogelijkheid dat voor een cliënt jeugdhulp door een nietgecontracteerde partij wordt toegewezen en vastgelegd in een Overeenkomst door de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland. P38: Het Open House-model (Perceel 5, 6 en 7) biedt de mogelijkheid om gedurende de looptijd van de overeenkomst nieuwe Opdrachtnemers toe te laten, oftewel om tussentijds te contracteren. (….) Opdrachtgever toetst de Inschrijving op de in dit document beschreven wijze. Binnen zes weken na Inschrijving ontvangt Deelnemer bericht over eventuele contractering. P40: Na Inschrijving mag de samenstelling van hoofdaannemer met één of meer onderaannemer(s) alleen worden gewijzigd, bijvoorbeeld door inschakeling en/of vervanging van een of meer van hen, na voorafgaande schriftelijke goedkeuring van Opdrachtgever.

Bevindingen Met de inkoop werd beoogd het Zeeuwse zorglandschap overzichtelijker en beheersbaarder te maken, door het aantal aanbieders terug te dringen. Dit is gelukt in de zin dat het aantal aanbieders dat rechtstreeks bij IJZ onder contract staat behoorlijk is afgenomen. Tegelijkertijd zijn veel aanbieders met onderaannemers gaan werken. Dit aantal is de afgelopen jaren toegenomen en het totaal aantal aanbieders is inmiddels bijna terug op het niveau van voor de aanbesteding (139 toen versus 130 nu). Uiteraard geldt hierbij de kanttekening dat het in het belang van een kind altijd een keer nodig kan zijn om bijvoorbeeld voor een hele specifieke aandoening, gebruik te maken van een specialisme dat niet aanwezig is in het bestaande aanbod. Dit zou echter slechts in uitzonderlijke gevallen zo moeten zijn. Ontwikkeling aantal aanbieders1 : 31-12-2019

1-5-2020

1-1-2021

1-7-2021

Aanbieders

n.v.t.

83

85

88

Onderaannemers

n.v.t.

31

40

42

Totaal

139

114

125

130

1 In Zeeland zijn drie coöperaties actief met elk een aantal leden. De coöperaties tellen in dit schema elk mee als één aanbieder. De indruk bestaat dat bij tenminste één coöperatie het aantal leden sinds 1-1-2020 is toegenomen, maar het behoorde niet tot de bevoegdheden van IJZ om specifiek op de ledenaantallen te sturen.

12

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

In strikte zin is de ‘span of control’ dus kleiner geworden voor IJZ. Ook gemeenten zouden met minder aanbieders van doen moeten hebben. Een voorwaarde bij dit alles is, dat de aanbieders die hoofdaannemer zijn, hun taak en verantwoordelijkheid zodanig invullen dat alle aansturing en administratieve afhandeling geheel via hen verloopt. In de praktijk blijkt dit echter vaak niet in voldoende mate het geval. Een onderaannemer vergt dan extra tijd en inspanning vanuit IJZ of gemeente omdat onvoldoende duidelijk is hoe de rol- en taakverdeling is tussen hoofd- en onderaannemer of omdat deze rol- en taakverdeling niet wordt uitgevoerd zoals bedoeld. Vanuit gemeenten zijn kritische geluiden gehoord over de mate waarin het aantal aanbieders is afgenomen, want zij zijn vaak nog steeds veel tijd kwijt aan het afstemmen met te veel spelers in het veld. Men had een stevigere rol vanuit IJZ verwacht in het terugdringen van het aantal aanbieders en vooral onderaannemers. Deze kunnen namelijk alleen worden toegelaten na goedkeuring door IJZ. Uit de interviews kwam naar voren dat IJZ hier onvoldoende regie op heeft gevoerd. Ook werd aangegeven dat het voor kwam dat IJZ nieuw extern aanbod contracteerde, zonder dat goed was uitgevraagd of bestaande aanbieders in de behoefte konden voorzien.

Voorts werd vanuit een penvoerder als illustratie aangegeven dat zij vanuit het samenwerkingsverband bepaalde onderaannemers op kwaliteitsgronden niet wilden contracteren, waarna IJZ de desbetreffende onderaannemers via een ander samenwerkingsverband als nog toe liet. In dit kader ligt tevens een verantwoordelijkheid bij de samenwerkingsverbanden, die de taak hebben om zoveel mogelijk zorg zelf te leveren, zonder (nieuwe) onderaannemers. Over de vraag of ze dat in voldoende mate doen, komen in de interviews uiteenlopende opvattingen naar voren. Een aantal geïnterviewden gaf aan dat aanbieders soms meer gezamenlijke verantwoordelijkheid hadden moeten nemen om een vraag op te lossen, alvorens er een nieuwe onderaannemer bij te halen. Ook is aangegeven dat aanbieders elkaar onderling onvoldoende aanspreken op het (onnodig) toelaten van nieuwe onderaannemers.

2.5 Overige knelpunten Organisatie IJZ Sinds 1 januari 2020 tot heden is er een groot aantal wisselingen geweest in het personeelsbestand van IJZ. Alle contractmanagers zijn vertrokken. Gedurende deze periode is er geruime tijd sprake geweest van een onderbezetting en tot op heden zijn de vacatures voornamelijk ingevuld geweest met interim-medewerkers. Dit heeft zijn sporen nagelaten. Aanbieders en gemeenten moesten voortdurend kennismaken met nieuwe gezichten bij IJZ. De medewerkers die er zaten, hadden een bijzonder grote workload. Vaak hadden zij er hun handen meer dan vol aan om het schip drijvende te houden, maar aan het faciliteren van de transformatie en inrichten van een nieuwe werkwijze kwam men onvoldoende toe. Door de vele wisselingen ging soms ook historische kennis verloren, waarna het veel extra tijd en energie kostte om afspraken uit het verleden te reproduceren of er nieuwe afspraken voor in de plaats te maken. Evenmin kwamen contractmanagers toe aan het opzetten van materiële controles, een taak die wel uitvoering zou behoeven. Op basis van de interviews bestaat de indruk dat de te beperkte capaciteit van de IJZ ook heeft geleid tot ongewenste neveneffecten, zoals dat gemeenten in sommige gevallen zelf gingen acteren richting

13

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

aanbieders (in plaats van IJZ) of zoals de eerder genoemde te beperkte regie op de toelating van nieuwe aanbieders.

Gemeenten niet altijd op één lijn In de interviews is veelvuldig aangegeven dat gemeenten soms niet op één lijn zitten en dat er verschillen zijn in hoe bijvoorbeeld invulling gegeven wordt aan de toegang. Het charmante van een decentraal stelsel is dat er lokaal maatwerk mogelijk is en dat afhankelijk van de lokale situatie, de beste oplossing kan worden gekozen. Tegelijkertijd heeft diversiteit in de uitvoering ook nadelen. Het verhoogt de bureaucratie en brengt indirect extra kosten en/of kwaliteitsverlies met zich mee. De afweging, hoeveel autonome beleidsvrijheid per gemeente in een regionaal samenwerkingsverband nodig en gewenst is, is een politieke. Het strekt tot de aanbeveling om bij elke afwijking de voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen. Een risico kan zijn dat op een gegeven moment elke gemeente afzonderlijk op een bepaald onderdeel zijn eigen uitzondering gaat claimen en daar recht op meent te hebben, omdat gemeente X of Y op een ander onderdeel een uitzondering heeft weten te regelen. Per uitzondering bezien valt dat dan misschien best te verdedigen, maar als het eindproduct een lappendeken is, dan is dat voor het collectief toch geen gunstige uitkomst. Op basis van de interviews, bestaat de indruk dat er op onderdelen sprake is van een lappendeken.

Als deze het gevolg is van bewuste keuzes, dan is het een politieke werkelijkheid en dienen de consequenties voor lief te worden genomen. Als deze min of meer per ongeluk en door samenloop van omstandigheden is ontstaan, dan strekt het tot de aanbeveling om strakker te sturen op meer harmonisatie tussen de gemeenten. Overigens is hier ook aandacht voor in de Actielijnen van de Transformatieagenda Jeugd Zeeland. Daar waar verschillen in aanpak gewenst zijn, kan men zich ook afvragen of het dan 13 varianten moeten zijn, of dat er gewerkt zou kunnen worden met twee of drie basisvarianten. Er is dan enerzijds ruimte om niet allemaal hetzelfde te hoeven doen en tegelijkertijd wordt het voor aanbieders iets gemakkelijker doordat er toch wat meer harmonisatie is.

Informatie asymmetrie Op basis van de interviews valt op dat bij veel van de problemen die er spelen, sprake is van ongelijke informatieposities tussen betrokkenen. Een aantal genoemde voorbeelden: -

-

-

Contracten en inkoopafspraken zijn niet overal goed bekend bij de toegang. Nieuwe medewerkers kennen de achtergronden en historie niet van gemaakte keuzes. IJZ heeft inzage in de inkoopdocumenten van de samenwerkingsverbanden, maar gemeenten weten niet in detail wat er in het aanbod van de samenwerkingsverbanden heeft gestaan, omdat de inkoopdocumenten vertrouwelijk zijn. Er zijn in het verleden vermeende bilaterale afspraken gemaakt tussen functionarissen (persoonsafhankelijk) die inmiddels vertrokken zijn en waarvan geen goede vastlegging is geweest. Werkwijzes verschillen zo nu en dan tussen gemeenten en zelfs tussen functionarissen. Als die verschillen niet goed bekend zijn ontstaat er ruis.

14

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

In de afgelopen periode heeft IJZ hier wel het nodige in verbeterd door onder meer een nieuwe website in het leven te roepen. Toch blijft goede communicatie ook de komende periode van belang. Er gaat met regelmaat tijd en energie verloren doordat medewerkers (bij alle partijen) dingen niet weten die ze wel behoren te weten. Dit vergt dus inspanning en aandacht van zowel aanbieders en gemeenten, als van IJZ.

Visie en regie nodig op dekking en spreiding aanbod Vanuit penvoerders is aangegeven dat onduidelijk is wat het effect van het nieuwe inkoopkader is voor de infrastructuur in Zeeland van zware specialistische zorg, zoals residentiële voorzieningen. Er zijn een visie en politieke keuzes nodig waarin bepaald wordt wat minimaal beschikbaar wordt geacht binnen de regio. Indien die keuzes niet op voorhand worden gemaakt, bestaat de kans dat als gevolg van marktwerking en samenloop van omstandigheden er delen van het aanbod uit de regio verdwijnen. Het overkomt de regio dan, in plaats van dat het een bewuste keuze is waar regie op wordt gevoerd. Het gaat er dus om dat er een ambitieniveau gekozen moet worden, dat duidelijkheid schept en waar iedereen naar kan handelen, ongeacht wat die keuze is.

Cijfers en data onvoldoende betrouwbaar De afgelopen periode is er veel discussie geweest over de cijfers die IJZ genereerde. Vaak sluiten die niet aan bij de cijfers van gemeenten en/of aanbieders. Met cijfers waarvan de betrouwbaarheid en/of de volledigheid te betwisten is, is het lastig sturen. Betrokkenen verliezen het vertrouwen en gaan “eigen maniertjes” bedenken om toch grip te krijgen. In het ultieme geval levert het ook lastige gesprekken en problemen op met accountants. Menigeen gaf aan in de gesprekken dat bij IJZ de basis niet op orde was in de afgelopen periode. Daarnaast wordt ook het berichtenverkeer niet door alle aanbieders en gemeenten (goed genoeg) gebruikt. Dat zou beter moeten en IJZ moet daar regie op voeren.

Corona en Intervence Naast bovenstaande aspecten, kan een en ander ook niet geheel los gezien worden van de coronapandemie en de situatie met Intervence. Beide zaken hebben bij nagenoeg alle partijen een groot beslag gelegd op hun inzet. Linksom of rechtsom, blijft er dan minder tijd en aandacht over voor de reguliere opgaven en transformatieambities die er lagen.

15

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

3. Sturingsinstrumentarium en ontwikkelopgaven 3.1 Algemeen In de inkoopdocumenten is een aantal Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) benoemd waarmee gewerkt moet worden. Daarnaast zijn er vijf landelijk vastgestelde Outcome-indicatoren waarover gerapporteerd moet worden. De KPI’s en de Outcome-indicatoren zijn in het kader van dit onderzoek samengevat tot een lijst van 19 indicatoren, welke met een korte beschrijving staan weergegeven in Bijlage 1. Daarnaast zijn 10 ontwikkelopgaven afgesproken, deze staan ook in Bijlage 1. In het kader van dit onderzoek is gekeken wat er in de inkoopdocumenten over de indicatoren en ontwikkelopgaven is vastgelegd (achtergrond). Vervolgens is een vragenlijst uitgezet die door 20 respondenten (penvoerders, beleidsmedewerkers en medewerkers IJZ) is ingevuld (Bijlage 4). Naar aanleiding daarvan zijn vier gespreksrondes gehouden. De uitkomsten van de vragenlijst en de gespreksrondes vormen de bevindingen zoals die in onderstaande paragrafen staan gepresenteerd. Bij de bevindingen is met kleuren aangegeven binnen welke termijn indicatoren en ontwikkelopgaven redelijkerwijs realiseerbaar (en zinvol bruikbaar) zouden kunnen zijn op basis van enerzijds de technische uitvoerbaarheid en anderzijds het belang ervan. Hierbij zijn de volgende kleuren gehanteerd: Tweede helft 2021 Eerste helft 2022 Tweede helft 2022 of later

3.2 Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) Achtergrond In het Beschrijvend Document is een aantal KPI’s benoemd. Partijen in de percelen 5,6 en 7 (Open House) moeten hiermee werken, het is voor hen een uitsluitingscriterium. Partijen in de percelen 1, 3a, 3b en 4 (Samenwerkingsverbanden) hebben als één van de gunningscriteria moeten aangeven hoe ze hiermee zouden gaan werken. Hoe beter ze dit konden aangeven, hoe meer punten ze konden scoren bij de gunning. Beschrijvend Document: P19: Deze zes doelstellingen zijn voor de komende periode betiteld als kritische succesfactoren (KSF) en zijn verder uitgewerkt in Kritische Prestatie Indicatoren (zie bijlage 5). P27: Wij komen tot de volgende set aan Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s), passend bij de kritische succesfactoren uit paragraaf 1.3.3: 1. Zekerheid geeft van levering (leverbetrouwbaarheid) a. Beschikbaarheid van acute en spoed jeugdhulp b. Doorlooptijd van inkomende zorgvragen 2. Van goede kwaliteit is en effectief werkt 16

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

a. Audit en inspectie b. Methodische interventies c. Uitstroom cliënten d. Looptijd zorgtraject e. Recidive f. Voorkomen van noodzaak inzet jeugdhulp/terugloop aantal cliënten g. Herintredende cliënten 3. Efficiënt werkt a. Verzilvering van indicatie b. Uitval c. Organisatorisch “in control” zijn 4. Financieel en transparant verantwoord is a. Accountantsverklaringen b. Tijdigheid facturatie 5. Onderling afgestemd werkt a. Matched Care b. Wachttijden 6. Een blijvend antwoord geeft op veranderende hulpvragen en omstandigheden a. Proactieve houding bij transformatie P61: T6: Uitvoering van de Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) De wijze waarop Deelnemer invulling geeft aan de bovengenoemde doelstellingen met bijbehorende KPI’s. Ga daarbij in op onderstaande vragen: 1. Welke acties onderneemt Deelnemer nu al om de beschreven KPI’s te behalen en zijn daarmee per direct haalbaar? 2. Welke acties gaat Deelnemer uitvoeren om de KPI’s in positieve zin te beïnvloeden? 3. Welke risico’s ziet Deelnemer bij de uitvoering van de KPI’s en zijn hierop beheersmaatregelen te nemen. Zo ja, welke? Ga hierbij alleen in op de KPI’s die gelden voor de Percelen waarvoor u inschrijft. Zie hiervoor bijlage 5. Bijlage 5 Beschrijvend document: uitgebreide beschrijving incl. definities, normen, meetinstrumenten en meetfrequenties.

In de Concept Raamovereenkomsten is het volgende opgenomen: Art. 11.3 Percelen 1, 3a, 3b en 4 en Art. 7.3 Percelen 5, 6 en 7: Om de uitvoering en voortgang van de in het Beschrijvend Document genoemde doelstellingen te meten, zijn Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) opgesteld. Zie hiervoor bijlage 5 van het Beschrijvend Document en de daarin per perceel genoemde KPI’s. In de periode vanaf 2020 zal Opdrachtgever met Opdrachtnemer de uitkomst van de KPI’s bespreken via het Contract- en Leveranciersmanagement (CLM) met als doel om te monitoren of en in welke mate de

17

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

doelstellingen uit paragraaf 1..3.3 van het Beschrijvend Document en de Ontwikkelopgaven uit bijlage 4 worden behaald.

Bevindingen Bij de vragenlijst hebben de respondenten aangegeven welke ze de belangrijkste en minst belangrijke KPI’s vinden en wat volgens hen de belangrijkste knelpunten zijn. De knelpunten zijn in onderstaand overzicht gecategoriseerd, met erachter per categorie hoe vaak daaruit een knelpunt is genoemd.

In de gespreksrondes zijn de uitkomsten van de vragenlijst besproken en is dieper ingegaan op de status van de KPI’s. Dit heeft het onderstaande beeld opgeleverd. Vanuit gemeenten is aangegeven dat zij in de vragenlijst zijn gevraagd om de meest en minst belangrijke KPI’s aan te geven. Het feit dat zij dit hebben gedaan, wil niet zeggen dat zij de minst belangrijke niet belangrijk vinden. Vanuit de penvoerders is aangegeven dat het feit dat vanuit IJZ de KPI’s vooralsnog niet actief werden gemonitord, niet wil zeggen dat zij er zelf intern niet mee sturen. De mate waarin en de wijze waarop verschilt per penvoerder. Tijdens de gespreksrondes is aangegeven dat bij een aantal betrokkenen de actuele kennis van de KPI’s en de outcome-indicatoren zoals o.a. beschreven in Bijlage 5 van het Beschrijvend Document, alsmede de afspraken daarover, wat sleets zijn geraakt. Niet iedereen had alle informatie erover scherp voor de geest. Door IJZ wordt momenteel nog op geen van de KPI’s structureel actief gerapporteerd en gestuurd. Hiervoor zijn verschillende oorzaken. Een belangrijke is waarschijnlijk de onderbezetting die er sinds 1 januari 2020 geruime tijd is geweest bij IJZ. In dezelfde periode waren er diverse problemen die samen hingen met de contractering (zie o.a. bijlage 3 met de frictiepunten), waardoor men vooral

18

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

bezig was om het hoofd boven water te houden en met het oplossen van korte termijn issues. Er was bij IJZ weinig tijd en aandacht voor het inrichten van het sturingsinstrumentarium. Vanuit de Penvoerders is aangegeven dat zij bij de aanbesteding hebben moeten aangeven wat hun plannen waren ten aanzien van de KPI’s (Gunningscriterium 5). Nadat de gunning heeft plaatsgevonden is vanuit IJZ verder geen follow up gegeven aan datgene wat zij hebben aangeleverd. Zodra IJZ dus alsnog met de KPI’s aan de slag wil, is het raadzaam om de bij G5 aangeleverde plannen ter hand te nemen en dat mede als vertrekpunt te gebruiken. Voorts is gebleken dat diverse KPI’s technisch gezien zonder al te veel moeite op korte termijn te operationaliseren zijn. De sturingsinformatie kan namelijk door IJZ onttrokken worden aan het elektronisch berichtenverkeer. Een probleem daarbij is echter, dat momenteel dit berichtenverkeer onbetrouwbaar is, doordat een aantal gemeenten en een aantal aanbieders hier niet op de goede wijze gebruik van maken. Voor eventuele resultaatmetingen geldt dan: “garbage in, garbage out”. De cijfers zijn dan onbetrouwbaar. Onbetrouwbare cijfers leiden ertoe dat men (gemeenten) ze gaat negeren en vervolgens zelf metingen gaat verrichten of op zoek gaat naar cijfers die wel betrouwbaar zijn, met weer mogelijke wildgroei tot gevolg.

Vanuit een individuele gemeente begrijpelijk, maar voor een collectieve werkwijze onwenselijk. Kortom, het berichtenverkeer moet urgent betrouwbaarder worden. Hier moet actief op gestuurd worden door IJZ en tot op heden was dat nog niet het geval. In dit kader is ook aangegeven vanuit gemeenten, dat naarmate het aantal aanbieders groeit, het ook bewerkelijker wordt om ervoor te zorgen dat ze allemaal goed aanleveren voor het berichtenverkeer. Zodra er betrouwbare cijfers gerapporteerd kunnen worden, bijvoorbeeld via de monitor Grip op Jeugd (Van Dam en Oosterbaan), moet er opvolging (sturing) gegeven worden aan de rapportage. De uitkomsten moeten onderdeel worden van de CLM-gesprekken en leiden tot verbeterafspraken waar nodig. Een deel van de KPI’s is niet uit het berichtenverkeer te halen. Sommige daarvan zijn op andere wijze met een relatief eenvoudige inspanning te rapporteren of te gebruiken (bijvoorbeeld het inventariseren van inspectiemeldingen of accountantsverklaringen). Dit kan en voor zover het wettelijk verplichte zaken betreft, moet het op korte termijn worden opgepakt en ingericht. Er zijn ook enkele KPI’s die technisch gezien moeilijk uitvoerbaar zijn. Het meten ervan is complex en/of moeilijk objectiveerbaar. Voor deze KPI’s is het niet reëel te verwachten dat ze op korte termijn operationeel zullen zijn.

In onderstaand schema is per KPI aangegeven wat de reële haalbaarheid is binnen een half jaar (groen), een jaar (oranje) of langer (rood), en wat ervoor nodig is. Alle indicatoren die uit het berichtenverkeer gehaald kunnen worden staan op oranje. Technische zijn ze snel realiseerbaar, maar inhoudelijk moet de kwaliteit van het gebruik (de data) eerst omhoog. 1

2

KPI Beschikbaarheid acute en spoed jeugdhulp Doorlooptijd inkomende zorgvraag

Benodigd Info komt uit data van zorgaanbieders die dit aanbod hebben. Dit wordt door aanbieders gerapporteerd en er wordt op gestuurd. Dit loopt goed. Berichtenverkeer.

19

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

3

(Interne en/of externe) Audit en inspectie

4

Uitstroom cliënten

5 6 7

Looptijd zorgtraject Recidive Preventie: voorkomen van noodzaak tot (specialistische) jeugdhulp Herintredende clienten Verzilvering van indicatie (traject totaal).

8 9

10 Organisatorisch in control zijn (kwantiteit en kwaliteit) 11 Accountantsverklaring 12 Tijdigheid facturen

13 Matched care

14 Wachttijden 15 Proactieve houding

Geen vastlegging, ongestructureerd. Moet in een gespreksformat. Ook mee in de eindejaarsverantwoording. IJZ moet dit oppakken. Is middels berichtenverkeer te meten, er is een code voor reden uitstroom. Probleem is wanneer het een verlenging betreft. Dit is te zien aan de codes. Er is lastig op te sturen. Berichtenverkeer, verschil tussen start en eind zorg Berichtenverkeer Berichtenverkeer. Overigens is causaal verband dubieus.

Berichtenverkeer Berichtenverkeer Toewijzingsbeleid is niet uniform. Je kan dus niet tussen gemeenten vergelijken. Wel per gemeente trends in de tijd. Arbitrair

IJZ moet dit actief opvragen en monitoren. Declaraties ijlen na, maar ook in het afgeven van toewijzingen zitten soms achterstanden. Gaat IJZ doen na de zomer. Elk kwartaal een top-10 voor contractmanagement. Er is een werkgroep van wat wel en niet gestapeld mag worden. Het is ingewikkeld. Het is breed en wat is best passende zorg? Ook is er een verschil in aanpak tussen gemeenten. Definitie is diffuus. Is nu een piepsysteem. onmeetbaar

3.3 Outcome-indicatoren Achtergrond In het Programma van Eisen en de Raamcontracten zijn afspraken gemaakt over Outcomeindicatoren. Dit zijn vijf landelijk vastgestelde indicatoren, waarover aanbieders verplicht moeten rapporteren aan het CBS. Afgesproken is dat zij die gegevens ook inzichtelijk moeten maken voor IJZ (Opdrachtgever). Programma van Eisen: Art. 9.6: Opdrachtnemer levert Beleidsinformatie Jeugdhulp en outcome-indicatoren aan bij het CBS en stelt spiegelrapportages beschikbaar aan Opdrachtgever. Art. 22: Opdrachtnemer gebruikt een gevalideerd instrument voor de meting van doelrealisatie en Cliënt tevredenheid. In het kwaliteitsbeleid van Opdrachtnemer is vastgelegd hoe de eigen resultaten vergeleken worden met provinciale dan wel landelijke uitkomsten.

20

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

Art. 22.2. Opdrachtnemer stelt geaggregeerde uitkomsten van resultaatmetingen beschikbaar aan Opdrachtgever. Art. 22.3. Vanaf 2021 laat Opdrachtgever jaarlijks een Cliënttevredenheidsonderzoek uitvoeren (zie ontwikkelopgaaf 7) waaraan Opdrachtnemer haar medewerking verleent. De kosten voor het uitvoeren van het onderzoek zijn voor rekening van Opdrachtgever. Opdrachtnemer brengt geen factuur in rekening bij Opdrachtgever voor de eventuele werkzaamheden door Opdrachtnemer die nodig zijn om het onderzoek uit te voeren. Als het Zeeuwse Cliënt tevredenheidsonderzoek is gerealiseerd, vervalt hetgeen gesteld onder lid 1.

Bevindingen De bevindingen op basis van de vragenlijst en de gespreksrondes staan weergegeven onder de bevindingen van de KPI’s en meer in detail in Bijlage 4. KPI 16 Uitval van cliënten 17 Geen nieuwe start jeugdhulp 18 Probleemvermindering

19 Doelrealisatie

Benodigd Berichtenverkeer Berichtenverkeer (Combinatie van KPI nr. 6 en nr. 8) Moet van aanbieders komen. Wordt door hen aangeleverd bij CBS. Is arbitrair en complex (hoe meet je het, hoe kun je vergelijken?). Moet van aanbieders komen. Wordt door hen aangeleverd bij CBS. Is arbitrair en complex (wiens doelen en hoe ambitieus?).

3.4 Ontwikkelopgaven Achtergrond In het Beschrijvend Document is een tiental Ontwikkelopgaven benoemd. Partijen in de percelen 1, 3a, 3b en 4 (Samenwerkingsverbanden) hebben als één van de gunningscriteria moeten aangeven hoe ze hiermee zouden gaan werken. Hoe beter ze dit konden aangeven, hoe meer punten ze konden scoren bij de gunning. Beschrijvend Document: P24: Deze kwalitatieve doelstellingen, aangevuld met wensen op het gebied van een beheersbaar en betaalbaar jeugdhulplandschap en de uitgangspunten en doelstellingen uit paragraaf 1.3, leiden tot de volgende 10 ontwikkelopgaven, verdeeld in twee dimensies: a. Inhoudelijke ontwikkelingen van de jeugdhulp en b. daaraan ondersteunende (bedrijfsmatige) ontwikkelingen. Om blijvend voldoende en effectieve jeugdhulp te bereiken voor de Zeeuws jeugdigen zet de Inkooporganisatie in op de inhoudelijke ontwikkeling van:

21

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

1. Een met de cliënt afgestemd, resultaatgericht jeugdhulpaanbod, zowel binnen de percelen als tussen de percelen. 2. Het bieden van een blijvend passend jeugdhulpaanbod bij veranderende ondersteuningsvragen. 3. Effectieve, methodische interventies 4. Specialistisch collectief aanbod Om de inhoudelijke ontwikkelingen te ondersteunen zetten wij in op: 5. Invoering van één dossier bij complexe en meervoudige ondersteuningsvragen om een impuls te geven aan één gezin, één plan, één regisseur. 6. Invoering van en werken met de Outcome-indicatoren. 7. Invoering van één Zeeuws Cliënttevredenheidsonderzoek. 8. Bevorderen van Cliëntparticipatie. 9. Bevorderen van Vakmanschap. 10. Wijziging bekostiging. Samen met de jeugdhulpaanbieders willen de Zeeuwse gemeenten vorm en inhoud geven aan deze ontwikkelopgaven door het lerend vermogen van elkaar aan te spreken. p.25 BD: Deze ontwikkelopgaven worden niet allemaal tegelijk en door alle Partijen uitgewerkt; de Inkooporganisatie regisseert het uitwerkingsproces, samen met Jeugdhulpaanbieders uit bepaalde Percelen. In Bijlage 4 zijn uitgangspunten, het gewenste resultaat, voorwaarden, betrokkenen en de fasering per ontwikkeldoel beschreven.

P68 BD: Gevraagde informatie: Deelnemer wordt gevraagd aan te geven op welke wijze u een bijdrage gaat leveren aan de realisatie van de desbetreffende ontwikkelopgaaf voor de Percelen waarvoor u een Inschrijving indient. Toegespitst op de volgende aspecten: 1. Uw visie ten aanzien van deze ontwikkelopgaaf. 2. De initiatieven die uw organisatie reeds heeft genomen op of in relatie met deze ontwikkelopgaaf. 3. Welke initiatieven u per ontwikkelkopgaaf in het aangegeven tijdpad per ontwikkelopgaaf wilt nemen om deze ontwikkelopgaaf te realiseren en te optimaliseren en welke partijen u hierbij nodig heeft. 4. De risico’s die u ziet voor deze ontwikkelopgaaf en de beheersmaatregelen die nodig zijn om deze risico’s te beperken.

Bijlage 4 Beschrijvend document: uitgebreide beschrijving van de ontwikkelopgaven, incl. gewenst resultaat, tijdpad en eigenaarschap.

22

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

Bevindingen Bij de vragenlijst hebben de respondenten aangegeven welke ze de belangrijkste en minst belangrijke Ontwikkelopgaven vinden en wat volgens hen de belangrijkste knelpunten zijn. De knelpunten zijn in onderstaand overzicht gecategoriseerd, met erachter per categorie hoe vaak daaruit een knelpunt is genoemd. Tevens hebben de respondenten per ontwikkelopgave aangegeven wat volgens hen daarvan de status is.

In de gesprekstafels is aangegeven dat IJZ tot op heden geen regie heeft gevoerd op de uitvoering van de ontwikkelopgaven. Er is weinig aan gedaan. Gemeld werd ook dat het opvallend is dat er weinig of geen aanvragen voor het transformatiefonds zijn geweest vanuit aanbieders. Voorts zijn de betrokkenen over het algemeen van mening dat in de samenwerking tussen gemeenten, aanbieders en IJZ eerst de basis op orde moet zijn, alvorens het zin heeft te investeren in aanvullende ontwikkelopgaven. Daarnaast is gebleken uit de vragenlijst dat men de eerste vijf ontwikkelopgaven relatief belangrijk vindt en de laatste vijf minder belangrijk. In onderstaand schema is per ontwikkelopgave aangegeven wat er voor nodig is en hoe reëel realiseerbaar de opgave is. 1

KPI Een met de cliënt afgestemd, resultaatgericht

Benodigd De sinds de aanbesteding nieuw ontstane werkwijze met de samenwerkingsverbanden, verloopt nog niet soepel en leidt 23

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

jeugdhulpaanbod, zowel binnen de percelen als tussen de percelen.

2

Het bieden van een blijvend passend jeugdhulpaanbod bij veranderende ondersteuningsvragen.

3

Effectieve, methodische interventies Specialistisch collectief aanbod

4

5

in de uitvoering tot veel discussie. Deze werkwijze zou eerst beter moeten functioneren, alvorens het zinvol is er op dit punt een ontwikkelopgave aan toe te voegen. Als het wel beter gaat, is het zinvol om per aanbieder te kijken wat hun visie was in de aanbestedingsdocumenten, wat daarvan inmiddels is gerealiseerd, wat hun verdere voornemens zijn en hoe er eventueel tussen aanbieders kan worden geharmoniseerd. Incidenteel wordt het aanbod aangevuld als er ergens iets nodig blijkt te zijn. Er is geen procedure om gestructureerd omissies in het aanbod te inventariseren en te toetsen aan maatschappelijke ontwikkelingen. Dit zou wel vormgegeven kunnen worden. Ook hier zou een werkwijze of procedure voor moeten worden ontwikkeld om dit gestructureerd vorm te geven. Hiervoor zou eerst gekeken moeten worden wat samenwerkingsverbanden hiervoor bij de aanbesteding in hun plannen hebben gezet. Vandaaruit moet gekeken worden wat er tot op heden is gedaan, wat er extra nodig is en hoe er tussen aanbieders geharmoniseerd kan worden. Idem als 4.

Invoering van één dossier bij complexe en meervoudige ondersteuningsvragen om een impuls te geven aan één gezin, één plan, één regisseur. 6 Invoering van en werken met Zie paragraaf 3.2. de Outcome-indicatoren. 7 Invoering van één Zeeuwse Complex om goed te doen. Grote verschillen tussen cliënten Cliënttevredenheidsonderzoek. en soorten problematiek. Op welk moment meet je? Hoe vraag je het? Wie vraag je het? Wat als cliënt verstandelijk beperkt is? Etc. Voorts vergt het een grote investering van gemeenten om dit goed op te zetten. 8 Bevorderen van Arbeidsintensief en moeilijk objectiveerbaar. Cliëntparticipatie. 9 Bevorderen van Vakmanschap. Hiervoor zou eerst gekeken moeten worden wat samenwerkingsverbanden hiervoor bij de aanbesteding in hun plannen hebben gezet. Vandaaruit moet gekeken worden wat er tot op heden is gedaan, wat er extra nodig is en hoe er tussen aanbieders geharmoniseerd kan worden. 10 Wijziging bekostiging. Heeft grote impact op bedrijfsvoering. Beter eerst de basis op orde krijgen.

24

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies Het voor de inkoop in 2019 ontwikkelde inkoopkader heeft vooralsnog niet gebracht wat ervan gehoopt werd. De productomschrijvingen en de indeling in percelen hebben wel meer structuur gebracht in het geheel, maar de uitvoering is tegelijkertijd complexer geworden. Het aantal aanbieders dat rechtstreeks onder contract staat bij IJZ is aanzienlijk afgenomen. Wel werken de aanbieders met onderaannemers en dat aantal is sinds begin 2020 behoorlijk toegenomen. Er is veel discussie over definities van producten en werkwijzen en onduidelijkheid over rollen en taken. Ook zitten niet alle medewerkers van IJZ, gemeenten en aanbieders op hetzelfde kennisniveau ten aanzien van de contract- en productafspraken. De issues over producten en definities kosten te veel tijd en energie in de uitvoering. Het zet het onderlinge vertrouwen onder druk en het leidt af van de transformatieopgaven waar het gesprek werkelijk over zou moeten gaan. Het is daarom van groot belang dat deze issues worden opgelost en dat er voor iedereen duidelijkheid wordt gecreëerd over hoe producten en werkwijzen geïnterpreteerd en uitgevoerd moeten worden. Sinds de start van de nieuwe contracten heeft IJZ geruime tijd een personele onderbezetting gekend en voor een groot deel moeten werken met interim-medewerkers.

Bovendien vergde de kwestie Intervence in dezelfde periode veel aandacht van alle partijen en maakte corona het werk er niet gemakkelijker op. Dit heeft de implementatie van het inkoopkader en de transformatie die tegelijkertijd moest plaatsvinden belemmerd. De beschikbare medewerkers van IJZ waren vooral bezig om uitvoeringsissues op te lossen en het hoofd boven water te houden. Van regievoering, het opzetten van gedegen contractmanagement en het organiseren van goede sturingsinformatie kwam weinig terecht. Om zowel gemeenten, als aanbieders, goed te kunnen bedienen is het nodig dat het personeelsbestand bij IJZ kwalitatief en kwantitatief op orde is. Met een goed toegeruste organisatie moet IJZ alsnog haar regierol oppakken. Het contractmanagement moet stevig worden ingevuld, er moet actief en positief kritisch gestuurd worden op toelating van aanbieders en de administratie moet zodanig zijn ingericht dat goede sturing en verantwoording mogelijk wordt. Het plan Van Pionieren naar Professionaliseren biedt daartoe goede handvatten. De rollen zoals elk van de spelers die behoort in te vullen moeten duidelijk afgestemd, beschreven, gecommuniceerd, nageleefd en gemonitord worden. Gemeenten moeten bewust een politieke afweging maken over hoeveel ruimte voor autonomie en mogelijkheid tot afwijking er in de uitvoering mag zijn. Maatwerk is een schoon goed, maar heeft ook een prijs.

Voor de samenwerkingsverbanden geldt dat een steviger invulling van de integrale verantwoordelijkheid voor de opgaven die er liggen en de casuïstiek die zich aandient, zal kunnen bijdragen aan het versterken van de vertrouwensband met gemeenten. Als het gros van de contractissues is opgelost of verduidelijkt en IJZ zijn capaciteit op orde heeft, dan ontstaat meer ruimte om ook met de KPI’s, de Outcome-indicatoren en de Ontwikkelopgaven aan de gang te gaan. Sinds de inwerkingtreding van de contracten is daar weinig aan gedaan en het ligt niet op koers. In aanloop naar de contractering heeft hier wel al de nodige voorbereiding voor

25

Onderzoek inkoopkader en sturingsinstrumentarium Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland