212a. Eindrapport Berenschot verkenning samenwerking Zeeland (openbaar)

Verkenning naar de samenwerking tussen de GGD Zeeland, RUD Zeeland en Veiligheidsregio Zeeland Eindrapport

62494 – Openbaar 24 juni 2021

1

62494 – Openbaar

Verkenning naar de samenwerking tussen de GGD Zeeland, RUD Zeeland en Veiligheidsregio Zeeland

Juliëtte van Gilse Vincent Janssen Ronald van der Mark Roy Valks Marlous Verheul 24 juni 2021

62494 – Openbaar

2

Inhoud 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding

3

1.1

Aanleiding en doel

3

1.2

Conceptueel model en uitgangspunten voor het onderzoek

4

1.3

Uitgevoerde activiteiten

5

1.4

Leeswijzer

7

Stand van zaken

8

2.1

Inleiding

8

2.2

Veiligheidsregio Zeeland

8

2.3

GGD Zeeland

12

2.4

RUD Zeeland

16

2.5

Overkoepelende analyse

20

Visie op meer samenwerken

24

3.1

Inleiding

24

3.2

Het vertrekpunt voor meer samenwerken

24

3.3

De aanleiding voor meer samenwerken

25

3.4

Het doel van meer samenwerken

25

3.5

De vorm van meer samenwerken

26

Samenwerkingsmogelijkheden nader uitgewerkt

27

4.1

Inleiding

27

4.2

Meer samenwerken in het begrotings-, verantwoordings- en besluitvormingsproces

27

4.3

Meer samenwerken bij signaaltoezicht

28

4.4

Meer samenwerken in het kader van de Omgevingswet

29

4.5

Het gezamenlijk oprichten van een VTH academie

30

4.6

Meer samenwerken door gezamenlijk optrekken op het gebied van advisering

30

4.7

Meer samenwerken op het gebied van dataverzameling en analyse

31

4.8

Meer samenwerken op de bedrijfsvoeringprocessen

32

Scenario’s voor samenwerking nader uitgewerkt

34

5.1

Inleiding

34

5.2

0-scenario, doorgaan op de huidige weg

34

5.3

Groei scenario

35

5.4

Scenario maximale integratie bedrijfsvoeringsfuncties: één shared service center

36

5.5

Scenario uitsluitend inzetten op inhoudelijke samenwerkingsmogelijkheden (primair proces)

38

5.6

Scenario maximale bestuurlijke en organisatorische integratie

40

Slotconclusie

Bijlage 1: Longlist van samenwerkingsmogelijkheden Bijlage 2: Uitwerking samenwerkingsmogelijkheden Bijlage 3: Uitwerking scenario’s

42

62494 – Openbaar

3

1. Inleiding 1.1 Aanleiding en doel In de provincie Zeeland werken de gemeenschappelijke regelingen GGD, RUDZ en VRZ, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, voor de dertien Zeeuwse gemeenten; de RUDZ ook voor de provincie en waterschap. De overkoepelende doelstelling van deze gemeenschappelijke regelingen is om ervoor te zorgen dat inwoners, bedrijven en organisaties in Zeeland gezond, schoon en veilig kunnen leven en functioneren. In de afgelopen periode hebben de drie gemeenschappelijke regelingen geïnvesteerd in meer samenwerking. Daarmee hebben de organisaties elkaar beter leren kennen en geconstateerd dat samenwerking op het gebied van zowel het primaire proces als de bedrijfsvoering meerwaarde zou kunnen hebben. In juli 2019 hebben de algemene besturen van GGD, RUDZ en VRZ, onder voorbehoud van het consulteren van de colleges van burgemeester en wethouders van de dertien Zeeuwse gemeenten, het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland en het dagelijks bestuur van het Waterschap de Scheldestromen, besloten tot het geven van de voorlopige bestuurlijke opdracht voor de verkenning van de samenwerking tussen de drie gemeenschappelijke regelingen. In december 2019 hebben de drie algemene besturen de definitieve bestuurlijke opdracht vastgesteld.

Vervolgens is er door Berenschot een voorverkenning gestart die in het najaar van 2020 heeft geleid tot een plan van aanpak voor een verkenning van de samenwerking. In november 2020 is de uitvoering van de verkenning gestart. Het doel van deze verkenning is om te ontdekken of meer samenwerking de kwaliteit van de dienstverlening, de continuïteit en de slagkracht van de organisaties kan versterken en dat dit zo kan bijdragen aan een gezonder, schoner en veiliger Zeeland. De opdracht voor de verkenning van de samenwerking tussen GGD, RUD en VRZ luidt als volgt: •

Werk een visie uit op samenwerking tussen GGD, RUD en VRZ. Zorg ervoor dat deze ten minste is gebaseerd op een sterkte- en zwakteanalyse, een omgevingsanalyse en een krachtenveldanalyse.

•

Ontwikkel scenario’s voor de samenwerking tussen GGD, RUD en VRZ. Werk hierbij ten minste een nuloptie (geen samenwerking), een minimale variant (samenwerkingsovereenkomst), een variant waarbij de bedrijfsvoering wordt samengevoegd en een maximale variant (één organisatie/gemeenschappelijke regeling) uit. Benoem hierbij de alternatieven voor de governance en de operationele, financiële, juridische, strategische en bestuurlijke voor- en nadelen.

•

Werk voor de te ontwikkelen samenwerkingsscenario’s een toetsingskader uit. Dit toetsingskader toetst de scenario’s ten minste op:

•

kwaliteit van de te leveren producten en diensten;

•

kosten voor de deelnemende partijen binnen de samenwerking;

•

continuïteit door het verminderen van de organisatorische kwetsbaarheid;

•

grip van de deelnemende partijen op de drie gemeenschappelijke regelingen.

•

Beoordeel de samenwerkingsscenario’s in eerste aanleg primair aan de hand van het geschetste toetsingskader.

•

Werk voor ieder uit te werken samenwerkingsscenario een model uit op basis waarvan de algemeen besturen van de deelnemende partijen (gemeenten, provincie en waterschap) op actieve wijze en op structurele basis bij de samenwerkingsorganisatie(s) betrokken worden en blijven.

•

Organiseer medio 2020 een bestuurlijke conferentie waarin de uitkomsten van de verkenning worden gepresenteerd.

Uiteindelijk doel van deze verkenning is om te ontdekken of meer samenwerking de kwaliteit van de dienstverlening, de continuïteit en de slagkracht van de GGD, RUDZ en VRZ kan versterken en of dit zo kan bijdragen aan een gezonder, schoner en veiliger Zeeland. Op basis van de resultaten van de verkenning dient het goede gesprek te worden gevoerd over waar het heen kan gaan op het gebied van samenwerking tussen de drie organisaties.

62494 – Openbaar

4

1.2 Conceptueel model en uitgangspunten voor het onderzoek Tijdens de verkenning heeft steeds het ‘Publieke Waarde’- model van Harvard hoogleraar Mark Moore centraal gestaan.1 De kern van dat model is de gedachte dat overheden succesvol zijn als ze maatschappelijke (meer)waarde creëren voor de samenleving. Naast die publieke waarde zijn eveneens de proceswaarden belangrijk, oftewel de manier waarop van bevoegdheden en middelen (hoe is het georganiseerd, wat kost dat aan middelen/mensen) gebruik wordt gemaakt inclusief de omgang met stakeholders (wat is de rechtmatigheid van publiek handelen en wat is het draagvlak onder belangrijke stakeholders). Daartoe heeft Moore een zogenaamde ‘strategische driehoek’ ontwikkeld. Deze driehoek gaat uit van drie verschillende, maar samenhangende zaken die je als organisatie nodig hebt om publieke waarde te creëren. De publieke waarde, legitimiteit en organisatie en structuur dienen continu met elkaar in verbinding te staan. Wanneer deze los van elkaar staan, dan wel niet passend zijn, kan de publieke waarde niet worden bereikt. Hieronder worden deze drie kernbegrippen kort uitgelegd in het licht van deze verkenning.

Bij de publieke waarde gaat het erom wat je als (samenwerkende) organisatie wil bereiken voor de samenleving. De strategie moet overtuigend weergeven wat de missie of publieke waarde-propositie is, oftewel de maatschappelijke waarde die de organisatie nastreeft. De fundamentele opgave van de samenwerking is of en in hoeverre de samenwerking tot méér publieke waarde kan leiden dan de publieke waarde die de afzonderlijke organisaties leveren. Bevordert een samenwerking van de GGD, RUDZ en VRZ een gezonder, schoner en veiliger leven voor alle inwoners, organisaties en bedrijven van Zeeland? De legitimiteit staat ervoor dat een eventuele samenwerking steun heeft van de belangrijkste stakeholders en daarmee doorlopend gelegitimeerd is. Deze steun is een belangrijke voorwaarde om de strategische doelen te bereiken. De legitimiteit voor de verkenning naar de samenwerking tussen de drie organisaties kan verdeeld worden in formele en in informele legitimiteit. Bij de formele kant staat de rechtmatigheid centraal. Hoe kan het besluitvormingsproces en het verantwoordingsproces zo rechtmatig mogelijk (blijven) verlopen? De informele kant van de legitimiteit is voornamelijk op het draagvlak gericht. Vooral bij de bestuurders, volksvertegenwoordigers, externe stakeholders én de medewerkers van de organisaties.

Bij organisatie en structuur gaat het om de vraag of er voldoende middelen, een adequate organisatie en competente medewerkers zijn én gaat het om de effectiviteit en efficiëntie. Het betreft de operationele randvoorwaarden om publieke waarde te kunnen realiseren. Het toevoegen van publieke waarde vanuit het primair proces lukt alleen als de achterliggende organisatie en structuur deze ondersteunt.

Mark H. Moore, Creating Public Value (Harvard University Press), 1995. Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press), 2013. 1

62494 – Openbaar

5

Tegelijkertijd zou ook het efficiënter en/of effectiever inrichten van organisatie en structuur kunnen leiden tot een vergroting van publieke waarde van de organisatie(s). Denk daarbij aan een hoger niveau van bestaande dienstverlening tegen dezelfde kosten of aan minder kosten voor dezelfde diensten. Hierbij wordt vooral gekeken naar de financiën, de interne organisatie en de werkprocessen.

1.3 Uitgevoerde activiteiten Voorverkenning en opstelling plan van aanpak Berenschot is eind 2019 gestart met een voorverkenning met als doel het opstellen van een plan van aanpak voor het uitvoeren van de verkenning. Tijdens de voorverkenning zijn gesprekken gehouden met onder andere delegaties van de drie algemene besturen, managementteams van de drie organisaties, de kring van griffiers, het Overleg Zeeuwse Overheden (OZO), de provincie en het waterschap. Ook is een groepsgesprek gevoerd met de gemeentesecretarissen van Goes, Schouwen-Duiveland, Terneuzen en Middelburg. De ondernemingsraden zijn schriftelijk geconsulteerd. Tevens zijn documenten bestudeerd. Het plan van aanpak was bijna gereed toen de coronacrisis uitbrak. Hierdoor heeft het proces aanzienlijke vertraging opgelopen. Alle drie de organisaties hadden hun volledige aandacht en capaciteit nodig om zich te kunnen richten op de coronacrisis. Het plan van aanpak zou oorspronkelijk in april 2020 door de drie algemene besturen worden vastgesteld, waarna direct de uitvoering van de verkenning zou starten. Eind juni is het proces weer opgepakt. In september 2020 is een concept plan van aanpak middels twee bijeenkomsten met de leden van de algemene besturen besproken. Na aanpassing van het concept hebben de algemene besturen in oktober 2020 ingestemd met de aanpak.

Hierdoor kon de uitvoering van de verkenning in november 2020 definitief van start gaan.

Governance van de verkenning De drie algemene besturen zijn de opdrachtgevers van de verkenning. Op basis van de resultaten van de verkenning besluiten zij over het uiteindelijke voorstel voor verdere samenwerking. Het opdrachtgeverschap hebben de drie besturen gedelegeerd aan een bestuurlijke begeleidingscommissie. Deze bestaat uit de voorzitter van elk Algemeen Bestuur en de directeuren van de drie organisaties. De bestuurlijke begeleidingscommissie volgde het proces en heeft deelconcepten becommentarieerd en uiteindelijk Berenschot décharge verleend, dat voldaan is aan de uitvoering van de opdracht. De bestuurlijke begeleidingscommissie is gemiddeld één keer per maand bijeengekomen. Voor de aansturing en begeleiding van de dagelijkse werkzaamheden is een ambtelijke ondersteuningsgroep ingesteld. Deze bestond uit een ambtelijk vertegenwoordiger uit iedere organisatie en een communicatie adviseur van een extern communicatiebureau. De ambtelijke ondersteuningsgroep had als doel het proces zoveel mogelijk te stroomlijnen en de spil te zijn tussen de eigen organisatie en Berenschot. Ook werden de bestuurlijke begeleidingscommissiebijeenkomsten voorbereid.

Uitvoering van de verkenning Eerste fase In de eerste fase van de verkenning zijn nieuwsbrieven opgesteld voor relevante stakeholdergroepen. Er is een nieuwsbrief opgesteld en verstuurd naar raadsleden, statenleden en leden van de algemene vergadering van het waterschap en de colleges, waarin het goedgekeurde plan van aanpak wordt uitgelegd en waarin wordt aangegeven hoe zij kunnen bijdragen aan de verkenning. Daarnaast is er een nieuwsbrief voor alle medewerkers van de drie organisaties opgesteld, waarin het goedgekeurde plan van aanpak is uitgelegd en waarin is aangegeven hoe zij konden bijdragen aan de verkenning. Bovendien is er een digitale postbus geopend voor de medewerkers. Zij konden daar terecht voor vragen over en input voor de verkenning. Er is nauwelijks gebruik gemaakt van deze postbus.

62494 – Openbaar

6

Raadsleden zijn via de griffiers uitgenodigd voor de klankbordgroepen. Er zijn drie klankbordgroepen opgericht, ingedeeld per regio in Zeeland met maximaal drie leden per gemeenteraad. De drie groepen betreffen Zeeuws Vlaanderen (Terneuzen, Hulst en Sluis), de Bevelanden (Tholen, Goes, Borsele, Kapelle, Reimerswaal en NoordBeveland) en Walcheren/Schouwen-Duiveland (Vlissingen, Schouwen-Duiveland, Middelburg en Veere). Tijdens deze fase zijn verschillende groepsbijeenkomsten gehouden. Deze bijeenkomsten hadden aan de ene kant het doel om informatie te verschaffen over de verkenning en aan de andere kant het ophalen van een eerste beeld over de mogelijke samenwerking en een beeld van de huidige situatie van de drie organisaties. Deze bijeenkomsten zijn gehouden met de drie raadsklankbordgroepen, de Statencommissie Ruimte van de provincie Zeeland, een klankbordgroep van gemeentesecretarissen, de ondernemingsraden van de drie organisaties, vertegenwoordigers van de ambtelijke adviescommissies van elke organisatie. Aan alle colleges van b en w is aangeboden om een groepsbijeenkomst te houden. Zes colleges hebben hiervan gebruik gemaakt: Middelburg, Kapelle, Reimerswaal, Hulst, Schouwen-Duiveland en Terneuzen. Bovendien heeft er een gesprek plaatsgevonden met de portefeuillehouder, de secretaris-directeur en de coördinator Milieu van de provincie Zeeland.

Bij het waterschap is gesproken met de portefeuillehouder en de secretaris-directeur. Naast de groepsbijeenkomsten zijn er interviews gehouden met verschillende externe stakeholders. Er zijn gesprekken gevoerd met ZLTO, Northsea Port, Portiz/VNO-NCW, Koninklijke Nederlandse Horeca, Hiswa Recron, Rijkswaterstaat, Emergis en Zorgsaam. Binnen de drie organisaties zijn, naast de ondernemingsraden, de controllers en de hoofden staf gesproken. Daarnaast zijn er themagericht groepsgesprekken gehouden met vertegenwoordigers van een of meer organisaties op de thema’s bedrijfsvoering, vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), GHOR (geneeskundige hulpverlening bij rampen en crises) en nucleair (voorbereiding op een mogelijke nucleaire gevolgen van de kerncentrale in de gemeente Borsele). Op basis van alle gesprekken en analyse van documenten heeft Berenschot vervolgens een probleemanalyse gemaakt. Aan de hand van de aspecten publieke waarde, legitimiteit en organisatie hebben wij een analyse genaakt van zaken die goed en minder goed gaan bij de drie organisaties en welke kansen er zich in de nabije toekomst voordoen en welke bedreigingen er op de organisatie afkomen. De analyse is voorgelegd aan de drie organisaties via de ambtelijke ondersteuningsgroep en de bestuurlijke begeleidingscommissie en gold vervolgens als een van de fundamenten voor de volgende fasen.

Op basis van de gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten is eind december een longlist ontstaan van circa 40 samenwerkingsmogelijkheden (zie bijlage). Ook deze zijn voorgelegd en besproken met de bestuurlijke begeleidingscommissie. Tenslotte is er een korte analyse uitgevoerd naar voorbeelden van samenwerking elders in het land met ervaring op het gebied van een vergaande integratie. De analyse is gebaseerd op een enkel gesprek en het bestuderen van enkele documenten. Tweede fase In deze fase zijn verschillende werkgroepen gevormd om de van de longlist met samenwerkingsmogelijkheden tot een short list te komen en deze samenwerkingsmogelijkheden verder te concretiseren. De vier inhoudelijke werkgroepen betroffen governance, secundair proces, VTH (vergunningverlening, toezicht en handhaving) en beleid en advisering. Deze werkgroepen zijn drie tot viermaal bijeengekomen. De werkgroepen bestonden uit medewerkers van de drie organisaties die gespecialiseerd zijn binnen de eigen organisatie in het thema van de werkgroep. Mede op basis van de input die door deze werkgroepen is geleverd zijn enkele samenwerkingsmogelijkheden afgevallen. Deze mogelijkheden bleken uiteindelijk te weinig concreet, te beperkt en/of te onduidelijk om verder uit te kunnen werken.

62494 – Openbaar

7

Ook bleek er soms op basis van de aangeleverde informatie niet echt sprake te zijn van een samenwerkingsmogelijkheid. Verder zijn er enkele samenwerkingsmogelijkheden uit de longlist samengevoegd. Uiteindelijk zijn er in deze fase zeven samenwerkingsmogelijkheden overgebleven en uitgewerkt. De uitgewerkte samenwerkingsmogelijkheden zijn besproken met en geaccordeerd door de bestuurlijke begeleidingscommissie. Hiernaast is een vijfde werkgroep aan de slag gegaan, gericht op het opstellen van een visie op meer samenwerken. Een concept van deze visie is besproken met de bestuurlijke begeleidingscommissie. Aan het einde van de tweede fase zijn de visie op samenwerking en de uitgewerkte samenwerkingsmogelijkheden getoetst in verschillende groepsbijeenkomsten. Er zijn toetsingsgesprekken gehouden met de drie ondernemingsraden, de drie raadsklankbordgroepen, de Statencommissie Ruimte, de portefeuillehouder en secretaris-directeur van de provincie, de portefeuillehouder secretaris-directeur van het waterschap, de ambtelijke voorportalen van de drie organisaties, de algemene besturen van de drie organisaties en de klankbordgroep van gemeentesecretarissen. De uitkomsten van deze gesprekken zijn vervolgens voorgelegd aan en besproken met de bestuurlijke begeleidingscommissie.

Derde fase Tijdens de derde fase heeft Berenschot vijf scenario’s uitgewerkt op basis van de resultaten van de eerste twee fasen. Bij ieder scenario is het eindbeeld van de samenwerking beschreven aan de hand van de lijnen van publieke waarde, legitimiteit en organisatie. Een concept hiervan is besproken met de bestuurlijke begeleidingscommissie. De bestuurlijke begeleidingscommissie heeft de scenario’s geaccordeerd voor een verdere uitwerking. Ook het toetsingskader heeft de bestuurlijke begeleidingscommissie geaccordeerd. Vierde fase Tijdens de vierde fase zijn van vijf scenario’s de voor- en de nadelen en risico’s beschreven en beoordeeld aan de hand van het toetsingskader. Een concept hiervan is besproken met de bestuurlijke begeleidingscommissie. Vijfde fase Tijdens de vijfde fase is dit rapport als eindproduct van de verkenning opgesteld op basis van de resultaten van de vier voorgaande fasen. Een concept is besproken met de ambtelijke ondersteuningsgroep en de bestuurlijke begeleidingscommissie. Vervolgens is het rapport afgerond en via de bestuurlijke begeleidingscommissie aangeboden aan de algemene besturen.

1.4 Leeswijzer Na deze introductie zal het rapport aanvangen met de stand van zaken van de drie organisaties, met daarin per organisatie een beschrijving van enkele algemene kenmerken en een probleemanalyse. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overkoepelende analyse. In hoofdstuk 3 is de visie op meer samenwerken uitgewerkt. Het vierde hoofdstuk en bijhorende bijlagen gaan uitgebreid in op de zeven samenwerkingsmogelijkheden. In het daaropvolgende hoofdstuk 5 en bijhorende bijlage worden vijf scenario’s beschreven. Tenslotte wordt in hoofdstuk 6 de balans van de verkenning opgemaakt en komen wij tot een advies over het meest passende scenario.

62494 – Openbaar

8

2. Stand van zaken 2.1 Inleiding In de eerste fase zijn vele gesprekken gevoerd en documenten bestudeerd. Op basis hiervan is een probleemanalyse gemaakt van elke organisatie relevant voor de verkenning naar de samenwerking. Bouwstenen van de probleemanalyse is door elke organisatie van commentaar voorzien en vervolgens aangescherpt. In dit hoofdstuk gaan wij eerst in op de probleemanalyse van elke organisatie om vervolgens in de slotparagraaf enkele rode draden te presenteren. Per organisatie bestaat de paragraaf uit een beschrijving van enkele algemene kenmerken en een probleemanalyse aan de hand zaken die goed en minder goed gaan en uitdagingen voor de toekomst.

2.2 Veiligheidsregio Zeeland 2.2.1 Algemene kenmerken Governance Voor de Veiligheidsregio is er een wettelijk verplichte gemeenschappelijke regeling. Wettelijk is voorgeschreven dat er een Veiligheidsregio als openbaar lichaam moet bestaan en is daarnaast in de bijlage van de Wet veiligheidsregio’s beschreven welke gemeenten onder welke regio vallen. Voor de Veiligheidsregio Zeeland (hierna VRZ) staat dus vast welke gemeenten en dus welk gebied de gemeenschappelijke regeling behelst. De VRZ heeft als bestuursorganen het algemeen bestuur (AB), het dagelijks bestuur/Agendacommissie (DB/AC) en de voorzitter. Het algemeen bestuur bestaat uit de burgemeesters van de dertien Zeeuwse gemeenten. In het AB vindt het bestuurlijk debat en de bestuurlijke besluitvorming plaats. Ieder AB-lid heeft bij besluitvorming één stem per 5.000 inwoners. Hierbij worden de stemmen naar boven afgerond op een veelvoud van 5.000 (de aantallen zijn gebaseerd op de bevolkingscijfers uit de gemeenten per 1 januari van het voorgaande jaar). Indien de stemmen staken, geeft de stem van de voorzitter de doorslag. Het DB bereidt de agenda en de besluitvorming voor het AB voor en heeft daarnaast de minimale taken zoals voorgeschreven in de Wet op de Gemeenschappelijke Regeling.

In het DB/AC zitten de voorzitter van de VRZ, de plaatsvervangend voorzitter en de portefeuillehouder financiën uit het algemeen bestuur. De directeur van de VRZ, tevens de commandant brandweer, neemt deel aan de vergaderingen van het DB/AC, in de rol van ambtelijk secretaris. Om de verbinding met de Zeeuwse gemeenten te behouden en te versterken heeft de VRZ een eigen raadsklankbordgroep. Op die manier worden de raadsleden goed en in een vroeg stadium betrokken bij de stand van zaken van de VRZ en hebben zij een kort lijntje met de VRZ. De VRZ heeft twee ambtelijke adviescommissies om de ambtelijke betrokkenheid met de VRZ te borgen, het BAO en de ACF. De belangrijkste rollen van deze commissies zijn het fungeren als vraagbaak en klankbord, zowel adviserend als controlerend. De leden vormen een belangrijke schakel met de individuele gemeenten. De ACF is de adviescommissie met betrekking tot de financiën van de VRZ. De leden van het BAO vervullen zowel de rol van accountmanager van de gemeenten als de rol van bestuursadviseur. Verder speelt, zoals bepaald in de Wet veiligheidsregio’s, de commissaris van de Koning ook een rol met betrekking tot de Veiligheidsregio. Zo kan de commissaris de burgemeesters in de provincie in een concreet geval de nodige aanwijzingen kan geven inzake de rampenbestrijding. Het bestuur van de Veiligheidsregio dient de

62494 – Openbaar

9

commissaris van de Koning informatie te verschaffen over de rampen en crises die de regio kunnen treffen en over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding of beheersing hiervan. De jaarstukken (begroting en rekening) worden binnen twee weken na de vaststelling naar het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland gestuurd. De voorzitter van het waterschap Scheldestromen wordt, zoals wettelijk voorgeschreven, uitgenodigd deel te nemen aan de vergaderingen van het bestuur van de VRZ.

Taken De taken van de VRZ zijn vrijwel allemaal wettelijk verplicht. De hoofdtaken van de VRZ betreffen: •

het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises

•

het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald

•

het adviseren van de colleges van B&W over de brandweerzorg

•

het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing

•

het instellen en in stand houden van een brandweer

•

het instellen en in stand houden van een GHOR

•

het voorzien in de meldkamerfunctie

•

het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel

•

het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de Veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die onder andere betrokken zijn bij de crisisbeheersing, brandweer, GHOR en de meldkamer.

Financiën De lasten van de jaarrekening van de VRZ bedroegen in 2019 afgerond € 32.8 miljoen, de baten bedroegen € 33.7 miljoen waarmee afgerond een resultaat van zo’n € 0.9 miljoen is gerealiseerd. VRZ ontvangt, naast enkele kleinere inkomstenbronnen, haar middelen voornamelijk uit gemeentelijke bijdragen (€ 26.8 miljoen) en rijksbijdragen (€ 7.5 miljoen). In de begroting 2021 is sprake van een taakstelling van structureel ca. € 0,8 miljoen. Voor het grootste deel zijn al maatregelen getroffen. Na deze maatregelen resteert er nog een taakstelling die van € 0,2 miljoen in 2021 oploopt tot € 0,3 miljoen in 2024. De beschikbare gelden van de VRZ worden verdeeld over de verschillende programma’s waarvoor de organisatie zich inzet. Verreweg de grootste kostenpost betreft de brandweer (€ 18.5 miljoen). De overige kostenposten zijn de programma’s Gemeenschappelijke Meldkamer Zeeland-West Brabant (€ 1.2 miljoen), risicobeheersing (€ 2.5 miljoen), crisisbeheersing (€ 1.7 miljoen), GHOR (€ 0.9 miljoen) en de kosten aangaande de overhead (€ 7.3 miljoen). Verder zijn er nog een aantal programma’s die uitgedrukt in euro’s wat kleiner zijn, te weten de programma’s bevolkingszorg, maritieme veiligheid en waterveiligheid en nucleaire veiligheid.

Organisatie De directie van VRZ bestaat uit twee personen, de commandant brandweer/directeur van Veiligheidsregio Zeeland en de Directeur Publieke Gezondheid (DPG), de DPG is directeur van zowel GGD Zeeland als GHOR Zeeland. De directie wordt ondersteund en geadviseerd door het managementteam. Het managementteam bestaat uit een manager Brandweer, een manager Risicobeheersing en een interim manager Bedrijfsvoering. De verschillende organisatie onderdelen van de VRZ zijn de Brandweer Zeeland, de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR), de Gemeenschappelijke Meldkamer Zeeland-West Brabant (GMZ) en Risico- en crisisbeheersing (inclusief Gemeentelijke Bevolkingszorg).

62494 – Openbaar

10

In totaal heeft de VRZ zo’n 215 fte in dienst (31 december 2019). Hiervan is ongeveer 95 fte voor de brandweer, ruim 60 fte voor de risico- en crisisbeheersing en 50 fte voor de bedrijfsvoering. Voor de VRZ geldt de collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor het gemeentepersoneel (CAR/UWO). De VRZ is bezig de externe inhuur te verminderen onder meer door middel van het invullen van vacatures van plekken waar eerst extern voor werd ingehuurd. De VRZ heeft kantoorlocaties in Goes, Borssele en Terneuzen en twee in Middelburg. In totaal zijn er in Zeeland 64 brandweerposten, waarvan vier hoofdlocaties met dagbezetting en 60 vrijwilligersposten. De brandweer in Zeeland kent geen 24-uurs beroepsdienst.

Specifieke zaken Het unieke aan Veiligheidsregio is dat zij een zeer grote tak met vrijwilligers bij de brandweer heeft. In totaal zijn er zo’n 1100 brandweervrijwilligers bij de VRZ. De relatief grote groep vrijwilligers heeft een invloed op de cultuur binnen de organisatie en verschilt daarin van de andere twee gemeenschappelijke regelingen. Het behoud van vrijwilligheid en het aantal vrijwilligers bij de brandweer is van belang voor de VRZ.

2.2.2 Probleemanalyse 2.2.2.1

Publieke waarde

De regio Zeeland is een atypische regio voor een Veiligheidsregio. Er is in Zeeland sprake van een ruraal karakter met een groot aantal kleine woonkernen. Binnen de regio spelen veel en diverse risico’s, zoals grote industriële risico’s, verschillende vormen van transport (waaronder intensieve scheepvaart) en nucleaire objecten (waaronder de enige kernenergiecentrale van Nederland). Daarnaast is er sprake van een complexe infrastructuur, van het ene naar het ander punt binnen de provincie reizen kan geruime tijd in beslag nemen. Dit heeft consequenties voor eventuele bijstand vanuit andere regio’s. Bovendien moet een relatief beperkt aantal inwoners in de regio gezamenlijk grotendeels de kosten dragen die het atypische karakter van deze regio met zich meebrengt. Van de VRZ heerst een algemeen beeld bij betrokkenen van een gerespecteerd, betrouwbare, snel handelende partner bij crises en op gebied van fysieke veiligheid met als sterkste merk de brandweer. Daarnaast heeft de VRZ als sterk merk ‘Zeeland veilig’, wat mede door hun optreden in coronatijd verder is uitgebouwd. Door hun optreden in coronatijd is het daarnaast duidelijk voor de buitenwereld wat de VRZ kan betekenen in crisistijd. De drijfveer voor veiligheid zit in de genen van de VRZ.

Daarbij staat preventie door middel van gedragsverandering voorop en komt repressie in de vorm van maatregelen achteraf op de tweede plaats. De VRZ kan bij samenwerking met andere organisaties als GGD en RUDZ in het primair proces bijvoorbeeld bij risicobeheersing en de zogenaamde oog en oor functie haar continuïteit verbeteren en haar kwetsbaarheid verminderen met als gevolg dat de publieke waarde voor inwoners en organisaties toeneemt. Meer samenwerking bij het delen van informatie met deze organisaties bijvoorbeeld op het gebied van fysieke veiligheid, milieu en volksgezondheid kan ook het primaire proces verbeteren. Ondanks het sterke merk van de brandweer, blijft het voor de VRZ lastig om de streefwaarden voor de brandweer te halen en zo voorspelbare en betrouwbare brandweerzorg te waarborgen. Zelfs na het nemen van maatregelen lijken brandweerposten niet altijd te voldoen aan de (opkomst-)eisen. Een uitdaging die daarbij speelt zijn de atypische kenmerken van Zeeland als provincie, zoals wijdverspreid gebied, veel kleine woonkernen, diverse risicovolle bedrijven en een complexe infrastructuur. Dit heeft onder meer relatief hoge kosten voor de brandweer en crisisbeheersing tot gevolg. Een andere uitdaging is de Europese deeltijdrichtlijn waardoor de huidige constructie van de vrijwillige brandweer lastig houdbaar is.

Aanpassingen om aan die richtlijn te voldoen kunnen grote gevolgen hebben voor de VRZ. Volgens geïnterviewde gemeente ambtenaren kan de adviserende rol van de VRZ richting gemeenten beter door bijvoorbeeld eerder de ambtenaren te betrekken.

62494 – Openbaar

2.2.2.2

11

Legitimiteit

In het algemeen is voor de deelnemers en de organisatie duidelijk wat dient te worden afgenomen bij de VRZ omdat de taken grotendeels wettelijk zijn opgelegd. Het hebben van burgemeesters als bestuursleden van het algemeen bestuur van de VRZ geeft stabiliteit. Burgemeesters hebben vaak een langere dienstperiode dan andere bestuurders en zijn minder afhankelijk van politieke perikelen. De afgelopen jaren heeft de VRZ zich volgens verschillende respondenten ingespannen om de verbinding met de raden te verbeteren onder meer door de instelling van een raadsklankbordgroep. Volgens verschillende deelnemers is de kwaliteit van de financiële informatie verbeterd, echter blijven de besluitvormings- en verantwoordingsprocessen richting deelnemers, als gevolg van de voorwaarden gesteld in de gemeenschappelijke regeling, langdurig en complex. Een deel van de deelnemers, zowel bestuurlijk als ambtelijk, vindt dat de VRZ zich niet altijd realiseert dat zij verlengd lokaal bestuur zijn en te veel zaken zonder overleg met de gemeenten tot uitvoering brengt. Gemeenteambtenaren op het gebied van openbare orde en veiligheid geven aan dat zij pro actiever kunnen worden opgezocht. Meer naar de toekomst bezien is het nog onduidelijk wat mogelijke gevolgen zijn van de evaluatie van de wet op de veiligheidsregio’s. Het nieuwe kabinet dient hierover een besluit te nemen.

Dit kan leiden tot een versterking van de crisisbeheersing en kansen bieden voor samenwerking met andere regio’s, het Rijk en internationaal, maar kunnen ook voor uitdagingen zorgen, bijvoorbeeld op het gebied van de brandweer. Kansen op basis van die evaluatie kunnen bijvoorbeeld liggen in de organisatie inrichting, de evaluatie pleit ervoor om de organisatie- en inrichtingsbepalingen in de wet tot een minimum te beperken. In dat geval zou de VRZ meer ruimte krijgen voor het inrichten van haar organisatievorm naar eigen wens. Daarnaast wordt in de evaluatie geadviseerd het mogelijk te maken veiligheidsregio’s met andere gemeenschappelijke regio’s samen te voegen. Hierdoor worden andere constructies en samenwerkingen mogelijk.

2.2.2.3

Organisatie

Op het gebied van de organisatie heeft de VRZ volgens de respondenten en bestudeerde documenten haar primaire processen operationeel goed georganiseerd zodat snel kan worden gehandeld bij crises. Op het moment van crises staan de medewerkers hun mannetje. Het personeel kan met elkaar veel dragen, is veerkrachtig en heeft een sterke familiecultuur. Binnen die familiecultuur kan het interne opdrachtgever-/opdrachtnemerschap wel nog beter worden uitgevoerd met als gevolg een toenemende efficiëntie. De organisatie is kritisch op zichzelf en is zich bewust van haar verbetermogelijkheden. Die verbetermogelijkheden zitten onder andere op het gebied van cultuurverandering. De afstemming tussen de afdelingen en het gebruik van elkaars ‘know-how’ kan worden verbeterd. De focus van de medewerkers ligt vaak op het operationele vlak in het hier en nu, minder op nadenken over, of voorbereiden van toekomstige ontwikkelingen van buitenaf. Het strategisch vermogen van de VRZ in de vorm van meer beleidsadviseurs en procesdenkers kan worden versterkt. De strategische personeelsplanning en het recruitment kan beter. In relatie daarmee staat dat de VRZ op dit moment een minder aantrekkelijke werkgever is, als gevolg van de opbouw van het functiehuis en enkele matige personeelsregelingen zoals het ontbreken van reiskostenvergoedingen. Dat komt de interne mobiliteit ook niet ten goede.

Een mogelijkheid om dat te verbeteren, zou kunnen zitten in een kwalitatief beter kantoor en de mogelijke verandering van de manier van werken naar aanleiding van ervaringen van de coronacrisis. De huisvesting is op dit moment met name voor wat betreft de crisisbeheersing onvoldoende toegerust. Uitdagingen van buitenaf waar de VRZ voor staat zijn de wijdverspreide geografie van Zeeland, de vergrijzing in de provincie en de Zeeuwse arbeidsmarkt. Hierdoor is het lastig om de vacatures op te vullen en is goede paraatheid van de brandweerposten in de toekomst lastig. De financiële toekomst is niet zonder zorgen. Er worden structureel stijgende kosten verwacht de komende jaren. Dit in relatie tot de verwachte slechte financiële situatie van de gemeenten, noodzakelijk geachte vervangingsinvesteringen en de stijgende kosten die mogelijk niet gecompenseerd worden door het Rijk.

62494 – Openbaar

12

Terwijl de VRZ wel geacht wordt te zorgen dat Zeeland veilig is en in welke situatie dan ook te blijven voldoen aan de nieuwe eisen die de wet zal stellen. In dit kader biedt de structurele exploitatieruimte (vrije ruimte binnen vastgestelde begroting) beperkte flexibiliteit indien dit nodig is in de toekomst. De nog uit te voeren taakstelling gaat ten koste van de verander- en innovatiekracht. Dit laatste is nodig om te voldoen aan (nieuwe) eisen uit de wet, maar wordt bemoeilijkt door de taakstelling.

2.3 GGD Zeeland 2.3.1 Algemene kenmerken Governance De Gemeenschappelijke Gezondheidsdiensten Zeeland bewaakt, beschermt en bevordert de gezondheid van alle Zeeuwse inwoners. Beleidsmatig en wettelijk zijn gemeenten verantwoordelijk voor de publieke gezondheid van de inwoners, de uitvoering van deze taken is grotendeels bij de GGD belegd via een gemeenschappelijke regeling. De Wet Publieke Gezondheid beschrijft welke taken de GGD Zeeland verplicht is uit te voeren. Eventuele aanvullende taken die de GGD uitvoert voor gemeenten staan beschreven in gemeentelijke nota’s over het lokale gezondheidsbeleid. De GGD Zeeland kent als bestuursorganen het algemeen bestuur (AB), het dagelijks bestuur (DB) en de voorzitter. Het AB bestaat uit wethouders volksgezondheid en telt evenveel leden als er gemeenten onderdeel uitmaken van de gemeenschappelijke regeling (13). Het is de verantwoordelijkheid van iedere afzonderlijke raad om zowel een lid alsook een plaatsvervangend lid aan te wijzen voor vertegenwoordiging van de gemeente in het AB. Het AB is verantwoordelijk voor alle taken die niet aan een ander bestuurlijk orgaan toebehoren, Zij besluiten zelf grotendeels welke taken zij delegeren aan het DB. Een aantal taken, zoals bijvoorbeeld het benoemen/ontslaan van een DPG of het vaststellen van een begroting, is niet overdraagbaar.

Het DB van de GGD bestaat uit de voorzitter en twee andere leden. De leden zijn afkomstig uit drie verschillende regio’s te weten Oosterscheldebekken, Zeeuws-Vlaanderen en Walcheren. De twee andere leden worden bepaald door een besluit van het AB. Het DB is belast met de taken zoals minimaal in de Wet gemeenschappelijke regelingen is opgedragen aan het DB. De jaarstukken (begroting en rekening) worden binnen twee weken na de vaststelling naar het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland gestuurd. Ambtelijke ondersteuning vindt plaats door het Provinciaal Ambtelijk Overleg (PAO) GGD Zeeland. Dit bestaat uit ambtenaren van dertien gemeenten en adviseert AB over beleidsinhoudelijke aspecten. Daarnaast is er de begeleidingscommissie GGD Zeeland, gemengd samengesteld uit vakinhoudelijke en financiële ambtenaren van gemeenten. Taken zijn onder meer het toetsen van P&C-stukken op vereisten van het BBV en op aansluiting op wensen gemeenten. De GGD kent ook een bestuurscommissie Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (BC IJZ). Deze commissie bestaat ook uit 13 wethouders. Uit het midden van de BC IJZ wordt het College Inkoop Jeugdzorg (drie leden) samengesteld die besluitvorming door de BC IJZ voorbereidt. De afspraken omtrent IJZ liggen vast in een aparte verordening. Ambtelijke voorbereiding vindt plaats in het Transformatieoverleg jeugd.

Taken Voor de GGD geldt dat het grootste gedeelte van het takenpakket bestaat uit voor gemeenten wettelijk verplichte taken zoals vastgelegd in de Wet publieke gezondheid en de Wet op de Veiligheidsregio’s. De wetten beschrijven de taken waar gemeenten voor verantwoordelijk zijn. Voor een deel van deze taken geldt dat deze bij een gemeenschappelijke regeling gemeenschappelijke gezondheidsdienst moeten worden ondergebracht. Het gaat hierbij onder meer over:

62494 – Openbaar

•

13

het verzamelen en analyseren van gegevens over de gezondheidssituatie van de bevolking onder meer op basis van bevolkingsonderzoeken

•

het bevorderen van medisch milieukundige zorg

•

het bevorderen van technische hygiënezorg

•

het bevorderen van psychosociale hulp bij rampen

•

infectieziektebestrijding

•

het uitvoeren van en rapporteren over het toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang.

Naast de wettelijke taken voert iedere GGD voor zijn gemeente(n) ook aanvullende taken uit, beschreven in de gemeentelijke nota’s over het lokale beleid gezondheidszorg. Voorbeelden hiervan zijn: het inkopen en aanbieden van jeugdgezondheidszorg en prenatale voorlichting aan toekomstige ouders, de opzet, uitvoering en afstemming van preventieprogramma’s (als ook gezondheidsbevordering) inclusief gezondheidsvoorlichting, forensische geneeskunde, publieke gezondheidszorg in COA-opvanglocaties en sociaal-medische advisering. In art. 6 lid 2 van de gemeenschappelijke regeling is opgenomen dat de GGD met instemming van het AB ook andere taken voor gemeenten kan uitvoeren. Op basis van de begroting 2021-2024 zijn voorbeelden van deze extra taken: •

toezicht op WMO (wettelijke taak op basis van Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO))

•

het inrichten van een advies- en meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling

•

het geven van medisch advies (Advies en Meldpunt Bemoeizorg MAB) (WMO)

•

forensische geneeskunde

•

Veilig Thuis (WMO / Jeugdwet)

Onderdeel van de Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland is ook de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland2. Vanaf 1 januari 2015 voert zij namens de dertien gemeenten (waarvoor de GGD haar diensten uitvoert) taken uit waar het gaat om de inkoop van jeugdhulp. Via een verordening is bepaald dat het AB aan de bestuurscommissie de taken en bevoegdheden in het kader van de Jeugdwet overdraagt. De bestuurscommissie oefent deze overgedragen taken en bevoegdheden daarom uit onder eigen verantwoordelijkheid. Het AB kan de gedelegeerde taken en bevoegdheden niet meer zelf uitoefenen. De Bestuurscommissie is aan het AB tot op zekere hoogte wel verantwoording verschuldigd. De financiële bevoegdheid is behouden aan het AB. Het AB stelt de begroting en de jaarstukken vast.

Financiën De lasten in de jaarrekening van de GR GGD Zeeland bedroegen in totaal afgerond € 132 miljoen in 2019, inclusief de lasten van Inkoophulp Jeugd Zeeland. Exclusief Inkoophulp Jeugd Zeeland bedroegen de lasten voor de GGDtaken in 2019 (jaarrekening) ca. € 21,6 miljoen. Het resultaat was ca. € 0,6 miljoen negatief. De GGD wordt voor het grootste deel bekostigd uit gemeentelijke bijdragen. Een beperkt deel van de inkomsten, ca. € 0,6 miljoen (jaarrekening 2019), bestaat uit opbrengsten uit markttaken. De beschikbare gelden van de GGD worden verdeeld over de verschillende programma’s waarvoor de organisatie zich inzet. De beschikbare middelen worden verdeeld onder drie programma’s, te weten: Publieke gezondheid (€ 8.4 miljoen), Veilig Thuis (€ 1.1 miljoen) en overhead (€ 5.6 miljoen). Verder kent de GGD ook de organisatiekosten voor Inkoophulp Jeugd Zeeland.

Onderhavige verkenning heeft betrekking op het organisatie onderdeel GGD Zeeland en niet op het organisatie onderdeel Inkoop Jeugdzorg Zeeland. 2

62494 – Openbaar

14

Voor de uitvoeringsorganisatie betaalt de Inkoophulp Jeugd Zeeland € 1.2 miljoen en voor de jeugdhulp (zorg in natura) zelf betaalt de Inkoophulp Jeugd Zeeland € 108 miljoen. Deze kosten worden gecompenseerd door de bijdrage die de Inkoophulp Jeugd Zeeland ontvangt vanuit gemeenten.

Organisatie Uitgaande van het jaarverslag 2019 heeft de GGD zo’n 218,6 fte in dienst (exclusief Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland die ca. 11 fte omvat). Van deze fte’s zet 27,2 fte zich in voor Veilig thuis, 141 fte voor de WPG en 50,4 fte ten behoeve van de overhead. Uiteraard dient er rekening mee te worden gehouden dat deze situatie door Corona sterk veranderd is de afgelopen periode. De hoofdlocatie van de GGD bevindt zich in Goes. Naast de hoofdlocatie heeft de GGD drieëndertig consultatiebureaus op afzonderlijke locaties verspreid over Zeeland in de gemeenten Borsele, Goes/NoordBeveland, Hulst, Middelburg, Reimerswaal/Kapelle, Schouwen-Duiveland, Sluis, Tholen, Terneuzen en Vlissingen. Op deze locaties kunnen burgers terecht voor Jeugdgezondheidszorg.

Specifieke zaken Op redelijk korte termijn zal de GGD een keuze moeten maken omtrent haar huisvesting omdat de huidige locatie (Westwal) te Goes niet meer voldoet aan de eisen die de organisatie hiervoor stelt. Voor de mogelijke samenwerking met de RUDZ en VRZ behoeft dit geen probleem te zijn, maar het is wel van belang het in ogenschouw te nemen, gezien zowel de keuze voor mogelijke samenwerking alsook de keuze voor een nieuwe locatie ofwel renovatie van de huidige locatie in rap tempo op de organisatie afkomen. GGD Zeeland werkt binnen het sociaal domein samen met diverse partners zoals gemeenten, Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) en het bureau beleidsondersteuning College Zorg en Welzijn (CZW bureau). In 2020 heeft Berenschot onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen deze partners om de problemen die men tegen kwam (bestuurlijke drukte, gemeenteraden onvoldoende in positie, lokaal primaat staat onvoldoende voorop) een halt toe te roepen. Hieruit bleek dat de huidige structuur niet de meest passende vorm was en dat om de problemen aan te pakken een nieuwe governance structuur voor gezamenlijke besluitvorming wenselijk is. Deze structuur moet ingezet worden om het samenwerkingsstelsel beter te laten functioneren. Mogelijke veranderingen in dit verband zullen op niet al te lange termijn vorm krijgen.

De GGD heeft sinds de start van de Corona-pandemie forse inspanningen gedaan om haar taken op dit gebied uit te kunnen voeren: er zijn, in allerlei constructies, mensen aangetrokken voor bron en contactonderzoek, testen en vaccineren. Afhankelijk van de ontwikkelingen met betrekking tot de Corona-pandemie, wordt bezien welke activiteiten noodzakelijk blijven in de toekomst en waar vermindering van deze activiteiten nodig is.

62494 – Openbaar

15

2.3.2 Probleemanalyse 2.3.2.1

Publieke waarde

In algemene zin wordt de GGD Zeeland door haar directe omgeving gezien als een organisatie die goed werk verricht in een complexe omgeving. De organisatie beschikt over een diversiteit aan expertise en heeft daarmee de mogelijkheid om een brede inhoudelijke agenda op het vlak van publieke gezondheid op te stellen en uit te voeren. Hiermee lukt het de organisatie dan ook om publieke gezondheidsrisico’s te voorkomen en bestrijden. Dit doet zij mede door een goede (epidemiologische) kennis van de Zeeuwse bevolking. Stakeholders benoemen de organisatie daarnaast als een organisatie die in ‘de haarvaten’ van de Zeeuwse samenleving zit. Dit komt doordat zij een bekende en vertrouwde partij is voor veel burgers omdat zij al vanaf babyleeftijd bij gezinnen betrokken is. Op een aantal vlakken liggen er voor de GGD ook kansen om zichzelf nog verder door te ontwikkelen. Zo zou men in kunnen zetten op meer samenwerking met externe partijen om de slagkracht in de regio te verbeteren en liggen er mogelijkheden voor samenwerking over de regiogrenzen heen. Corona heeft nóg zichtbaarder gemaakt dat een focus op preventie van groot belang is voor de organisatie. Daarnaast blijft het voor de organisatie en deelnemende gemeenten continu zowel een uitdaging als een kans als het gaat om het zo goed mogelijk benutten van de expertise waar het gaat om publieke gezondheid.

Anderzijds zien we ook dat de GGD een organisatie is met een aantal externe uitdagingen en vraagstukken. De GGD ziet zich geconfronteerd met een oplopend tekort aan artsen en overig gespecialiseerd personeel op de (Zeeuwse) arbeidsmarkt. Dit dwingt de GGD om creatief te zijn in zowel het zoeken naar dit personeel, alsook in de wijze waarop de GGD met beperkte capaciteit op deze functies haar werk voldoende uit kan voeren. Hiernaast is er in Zeeland sprake van zowel ontgroening alsook vergrijzing. Tot op heden richt de organisatie zich in de uitvoering vooral op jeugd en in mindere mate op volwassenen en ouderen, maar de veranderende doelgroep vraagt om aanpassingen binnen de GGD om de Zeeuwse burgers gezond te houden. In algemene zin is door externe stakeholders aangegeven dat de taakgebieden waarop de GGD werkzaam is niet altijd voldoende helder zijn bij het grotere publiek.

2.3.2.2

Legitimiteit

De contacten die de GGD heeft met de deelnemende gemeenten van de gemeenschappelijke regeling zijn over het algemeen goed en worden door gemeenten ook als dusdanig ervaren. Ook met voor de GGD relevante in- en externe netwerken op het vlak van publieke gezondheid weet men goed contact te houden. Dit alles lijkt gezien de uitgebreide kennis van de bestuurlijke Zeeuwse situatie in de breedte van het publieke gezondheidsveld, waarover de GGD beschikt, ook begrijpelijk. De goede relaties die de GGD al had met haar stakeholders, zoals de VRZ, zijn gedurende de Coronacrisis sterker, korter en stabieler geworden. Stakeholders hebben gezien dat een goede samenwerking met de GGD van grote waarde kan zijn. Echter, door stakeholders is ook aangegeven dat het beeld bestaat, dat de organisatie als gevolg van de GRstructuur niet altijd een even sterke slagkracht en zeggingskracht heeft. Daarnaast zijn de besluitvormings- en verantwoordingsprocessen, die onderdeel zijn van de GR, vaak langdurig en complex voor deelnemers. Bovenstaande zaken kunnen in negatieve zin bijdragen aan de legitimiteit van de GGD. Een laatste punt binnen het thema legitimiteit is dat, als gevolg van de stijging van de uitgaven van de Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland, de GGD bij gemeenten een negatiever imago heeft gekregen, ondanks dat de GGD hier geen invloed op heeft.

Dit komt mede omdat GGD Zeeland ten onrechte wordt benoemd als het organisatieonderdeel als het gaat om Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland. Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland en GGD zijn echter twee organisatieonderdelen binnen één GR.

62494 – Openbaar

16

Organisatie Binnen de GGD bestaat vanuit medewerkers een grote bereidheid tot onderlinge samenwerking en is men over het algemeen sterk inhoudelijk betrokken om samen te streven naar een zo gezond mogelijk Zeeland. Vanwege het over het algemeen hoge opleidingsniveau van medewerkers is er binnen de GGD sprake van een hoge mate van professionaliteit en veel zelfstandigheid. Mede hierdoor weten medewerkers hun weg ook buiten de eigen organisatie goed te vinden. De samenwerking met andere GGD’s in Nederland op overkoepelende thema’s verloopt volgens de respondenten goed. De Coronacrisis heeft daarnaast uitgewezen dat de organisatie in staat is flexibel te zijn. Corona vraagt veel van de organisatie, maar de organisatie toont zich veerkrachtig. Ook waar het gaat om het ontwikkelen van (innovatieve) projecten heeft de organisatie zich volgens de respondenten bewezen. Verder is de technische infrastructuur van de GGD voldoende actueel en toekomstbestendig. Voortbouwend hierop zijn er ook mogelijkheden voor de GGD om de organisatie nog verder te ontwikkelen Een eerste mogelijkheid betreft de sturing middels zelforganisatie. Het aannemen van een transitiemanager en teamregisseurs biedt kansen om dit concept verder uit te bouwen. Op personeelsvlak speelt de krappe Zeeuwse arbeidsmarkt een belangrijke rol.

Een tweede mogelijkheid ligt dan ook in de ruimte voor de GGD om het aantrekkelijk werkgeverschap van de organisatie in te zetten om meer personeel te werven. Vanaf 2021 zet de GGD ook in op strategische personeelsplanning, dit biedt perspectief. De derde mogelijkheid ligt op financieel vlak door de huidige P&C cyclus te blijven professionaliseren door een sterkere verbinding te leggen tussen voortgang, verwachtingen, resultaten en de daarbij onderliggende financiën. Verder staat de GGD Zeeland zowel in- als extern nog voor een groot aantal uitdagingen. Zo heeft de combinatie van langdurige crisisbestrijding door Corona en het reguliere werk van medewerkers hoge werkdruk veroorzaakt. En alhoewel ‘de Zeeuwse mentaliteit’, waarbij men altijd hard werkt en aan verwachtingen wil voldoen, ervoor zorgt dat mensen het werk gedaan krijgen, zorgt het er ook voor dat het personeel sneller tegen haar maximum aanloopt met als potentieel risico dat medewerkers vertrekken. De crisisorganisatie binnen de GGD is relatief klein en daarmee kwetsbaar. Verder is naar voren gekomen dat er een aantal onderwerpen zijn waar de organisatie de komende jaren veel aandacht aan dient te besteden.

Zo kwam naar voren dat thema’s als zelforganisatie, de doorontwikkeling van het huidige informatiemanagement, de verbetering van de samenwerking tussen de bedrijfsvoering en het primaire proces, en de kwetsbaarheid van eenpitsfuncties voor specialistische dienstverlening binnen de organisatie, aandacht behoeven. Daarnaast zien we dat er door de beperkte financiële ruimte weinig mogelijkheden zijn om te innoveren in de organisatie op vlakken waar dit mogelijk wel gewenst is. Qua capaciteit leeft er ook twijfel of er op dit moment voldoende formatie is om een verdere samenwerking tussen de GGD, VRZ en RUDZ van de grond te krijgen.

2.4 RUD Zeeland 2.4.1 Algemene kenmerken Governance RUD Zeeland (hierna: RUDZ) is een gemeenschappelijke regeling op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) waaraan deelnemen: de 13 Zeeuwse gemeenten, waterschap De Scheldestromen en de provincie Zeeland (de deelnemers). Het algemeen bestuur (AB) van RUDZ bestaat uit 15 leden (elke deelnemer 1 lid), het dagelijks bestuur (DB) bestaat uit 5 leden. In het DB zijn de drie Zeeuwse regio’s vertegenwoordigd en hebben provincie en waterschap een zetel. De vertegenwoordiger namens de provincie (gedeputeerde) heeft 7 stemmen in het AB, de overige leden hebben er elk 1. De rol van de secretaris van het AB en DB wordt ingevuld door de directeur van RUDZ.

62494 – Openbaar

17

Op ambtelijk niveau is er een deelnemersoverleg tussen de deelnemers en RUDZ waarin actuele ontwikkelingen worden besproken. En er is een begeleidingscommissie namens de deelnemers die de DB- en AB-leden adviseert over de bestuurlijke besluiten die genomen moeten worden, voornamelijk vanuit financieel perspectief. De begeleidingscommissie stemt deze adviezen af met RUDZ. Het AB kent geen bestuurscommissies. Met de 13 gemeenten heeft RUDZ dienstverleningsovereenkomsten gesloten, waarin per jaar afspraken gemaakt worden over de uitvoering van de VTH-taken (basismilieu- en plustaken). RUDZ heeft accountmanagers die regelmatig overleg voeren met de deelnemers over de uitvoering van de dienstverleningsovereenkomsten.

Belangrijkste taken en activiteiten RUDZ voert namens de gemeenten, de provincie en het waterschap de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van milieu en natuur uit. RUD Zeeland werkt daardoor samen met gemeenten, de provincie en het waterschap aan een schone en veilige werk- en leefomgeving. In totaal houdt RUDZ toezicht op 8600 bedrijven, waarvan 170 bedrijven met een hoog risico. RUDZ heeft de taken en activiteiten beschreven in een producten-dienstencatalogus (PDC), hierin zijn de volgende hoofdactiviteiten beschreven: •

Regulering (vergunningen, ontheffingen, of meldingen zodat bedrijven hun activiteiten conform de wet- en regelgeving op het gebied van milieu uitvoeren)

•

Toezicht (het houden van toezicht op naleving van milieuwet en -regelgeving door bedrijven)

•

Handhaving (uitvoering van wettelijke taken van gemeenten en provincie op het gebied van handhaving, op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer)

•

Juridische expertise(inzet bijvoorbeeld bij beroep- en bezwaarzaken)

•

Advisering (adviseren van gemeenten, provincie en waterschap bij beleidsontwikkeling en -uitvoering op het terrein van milieu en duurzaamheid, bijvoorbeeld bij ruimtelijke plannen)

•

Specifieke producten (producten die incidenteel geleverd worden, bijvoorbeeld in het kader van bodemsanering of opstellen van geluidsbeheerplannen)

•

Communicatie (bijvoorbeeld het verstrekken van informatie via de helpdesk en relatiebeheer).

Een aantal van deze producten worden door alle deelnemers afgenomen (basistaken) en voor een deel van de producten geldt dat het plustaken zijn. Daardoor verschilt de dienstverlening die RUDZ aan de deelnemers levert per deelnemer. Sinds 1 oktober 2019 zijn de taken die vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) vanuit RUDZ overgedragen aan DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR). De provincie Zeeland blijft bevoegd gezag voor deze taken, maar de uitvoering van deze taken wordt nu door DCMR aangestuurd.

Financiën De jaarrekening 2019 van RUDZ had een totaal aan lasten van € 12,4 miljoen exclusief mutaties reserves. Vanwege de uitplaatsing van BRZO-taken geeft de begroting 2021 een accurater beeld van de huidige situatie. De begroting van RUDZ heeft een omvang van afgerond € 10,0 miljoen in 2021 (begroting 2021). Dit is dus na uitname van middelen door overdracht van BRZO-taken aan DCMR. De lasten bestaan voor het grootste deel uit personele lasten, € 7,8 miljoen. Overige kosten hebben vooral betrekking op de dienstverleningsovereenkomst die RUDZ met Terneuzen heeft gesloten in het kader van uitvoering van PIOFACH-taken en huisvesting (zie verderop, bij het kopje specifieke zaken). De baten van RUDZ bestaan grotendeels uit deelnemersbijdragen (€ 9,6 miljoen). Als gevolg van de uitplaatsing van BRZO-taken heeft RUDZ tijdelijk te maken met frictiekosten waarvoor de provincie een extra vergoeding geeft.

18

62494 – Openbaar

Deze vergoeding loopt af van € 0,4 miljoen in 2021 tot 0 in 2025. In de tussentijd werkt RUDZ aan het oplossen van de frictiekosten, onder andere door extra taken in opdracht van de deelnemers uit te voeren, asbest, extra groentoezicht en extra taken voor de gemeente Schouwen-Duiveland. Door de bijdrage van de provincie en de extra taken heeft RUDZ voor 2021 alle frictiekosten verwerkt. Voor 2022 en later ligt er nog een opgave om frictiekosten te verwerken. De deelnemersbijdragen zijn als volgt over de deelnemers verdeeld:

Deelnemers

Bijdrage 2021 in € 1.000,-

Bijdrage 2021 in %

Gemeenten

6.374

66,5

Provincie

3.162

33,0

52

0,5

9.588

100

Waterschap (incl. btw-compensatie) Totaal

Kenmerkend voor RUDZ is de financiering op basis van PxQ. In hoofdlijn betekent deze werkwijze dat per deelnemer op basis van het bedrijvenbestand voorafgaand aan het begrotingsjaar wordt bepaald hoeveel inspecties, handhavingszaken en vergunningen verwacht worden. Het totaal aantal per deelnemer wordt aangeduid met de letter Q. Per product is een vaste prijs bepaald, aangeduid met de P. Het product van P en Q bepaalt per bevoegd gezag de bijdrage die betaald wordt voor het opvolgende jaar. De totaalsom van de bijdragen bepaalt vervolgens de omvang van de begroting en het werkpakket van RUDZ. In 2020 is besloten aan het eind van het jaar af te rekenen op het werkelijk bestede aantal uur per deelnemer. Het functioneren van de PxQ-systematiek is in 2019 door Berenschot geëvalueerd. De conclusie was dat de systematiek in belangrijke mate heeft bijgedragen aan een meer transparante en zakelijke RUDZ. Kosten zijn beter inzichtelijk en er is meer zicht op productiviteit. Ook is geconstateerd dat de sturing op RUDZ vanuit deelnemers vooral financieel gedreven is. PxQ kan ertoe leiden dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid van deelnemers voor RUDZ en de uitvoering van de taken in het belang van heel Zeeland uit beeld raakt.

Een probleem dat in de gesprekken die we in het kader van dit onderzoek hebben gevoerd, naar voren is gebracht, is dat PxQ zo strak is ingeregeld dat er vanuit RUDZ geen ruimte is om te innoveren of bij te dragen aan ontwikkelopgaven.

Organisatie De totale vastgestelde formatie is als gevolg van de overdracht van de BRZO taken afgenomen van 95,8 fte (begroting 2020) naar 82 fte (begroting 2021). Het primaire proces van RUDZ bestaat uit twee hoofdprocessen: vergunningverlening en toezicht en handhaving. Dit zijn tegelijkertijd de twee afdelingen die aan de basis van de organisatie staan. Naast deze afdelingen is er een compacte stafafdeling waarin onder meer het secretariaat is ondergebracht, de controller, de uitvoering van de P&C-cyclus plaatsvindt en kwaliteitszorg is ondergebracht. Tot slot heeft RUDZ een algemeen directeur. De hoofden van de drie afdelingen vormen samen met de directeur het MT, de controller is adviserend lid van de directie. RUDZ is gevestigd in Terneuzen en heeft geen nevenvestigingen. Door de omvang van het grondgebied is vanaf de start van RUDZ ingezet op de mogelijkheid om op afstand te werken. Veel activiteiten vinden dan ook niet vanuit het kantoor in Terneuzen plaats, maar onderweg of vanuit aanlandplekken in bijvoorbeeld het provinciehuis in Middelburg.

Specifieke zaken Grote delen van de PIOFACH-taken voor RUDZ worden door de gemeente Terneuzen uitgevoerd. Dat betekent dat Terneuzen voor RUDZ onder meer de volgende taken uitvoert: financiële administratie, personeelszaken, ICT en huisvesting. RUDZ is ook gevestigd in een apart deel van het stadhuis van Terneuzen.

62494 – Openbaar

19

De afspraken met Terneuzen liggen vast in een dienstverleningsovereenkomst (dvo). Voor uitvoering van de taken, inclusief de huisvesting van RUDZ, ontvangt Terneuzen een jaarlijkse vergoeding. De dvo voor deze activiteiten loopt op 1 januari 2024 af. Dat betekent dat RUDZ zich op korte termijn moet beraden op de wijze waarop de PIOFACH-taken worden uitgevoerd. Wordt het contract met Terneuzen verlengd? Of wordt er voor een andere oplossing gekozen? Op initiatief van de provincie Zeeland vindt er momenteel een onderzoek plaats naar de uitvoering van milieutaken in Zeeland. Dit betreft zowel de taken die RUDZ uitvoert als die door gemeenten en provincie zelf worden uitgevoerd. Doel is om te bezien in hoeverre de uitvoering voldoende robuust zijn georganiseerd en welke scenario’s voor de toekomst wenselijk zijn. Dit onderzoek wordt door adviesbureau TwynstraGudde uitgevoerd. De resultaten worden voor de zomer van 2021 verwacht. Omdat het deels om dezelfde vragen gaat, is er contact met de onderzoekers geweest om te bezien in hoeverre analyses en uitkomsten in elkaars verlengde liggen dan wel elkaar tegenspreken. Op basis van de gesprekken is vooralsnog niet geconstateerd dat uitkomsten tegenstrijdig zullen zijn.