2020-38a. Rapport subsidiebeleid Kapelle Rekenkamer KVM
Tekst van het document
Onderzoek naar Subsidies Helpt het subsidiebeleid om de doelen te bereiken?
Datum
: 15 oktober 2019
Versie
: Definitieve rapportage t.b.v. behandeling in de gemeenteraad
Afkortingenlijst ASV
= Algemene Subsidieverordening
Awb
= Algemene wet bestuursrecht
BBV
= Besluit Begroting en Verantwoording
GR
= Gemeenschappelijke Regeling
IC
= Interne Controle
Colofon Uitgave:
Rekenkamer Kapelle
Informatie:
mr. W. K. Fonteine, fonteine@rekenkamerkvm.nl
w
ir. S.M. Hoven, hoven@rekenkamerkvm.nl
w
https://www.rekenkamerkvm.nl
Onderzoek subsidies
2 van 45
Samenvatting De gemeenteraad van Kapelle heeft ultimo 2017 de huidige Algemene Subsidieverordening 2018 vastgesteld. De Rekenkamer heeft onderzocht hoe dit in de praktijk werkt. Kapelle is een relatief kleine gemeente. Dat heeft tot gevolg dat men elkaar kent en daar ook naar handelt. In het onderzoek is gebleken dat de lijnen binnen de gemeente kort zijn en dat men elkaar snel weet te vinden. Er is een vrij grote mate van vertrouwen, zowel binnen het ambtelijk apparaat als tussen de raad en het college. Dat biedt voordelen, maar heeft ook een keerzijde. We hebben geen grote problemen geconstateerd ten aanzien van subsidies. De uitvoering van het subsidiebeleid verloopt zoals afgesproken en men blijft binnen de afgesproken (financiële) kaders. Kapelle kent een beperkt aantal grotere subsidies en enige tientallen kleinere, vooral bestemd voor verenigingen en dergelijke. In de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over subsidieverstrekking zijn de laatste jaren goede stappen gezet, maar het kan (moet?) nog beter en scherper. Dat geldt ook voor de manier waarop de begroting wordt vastgesteld. Ook met een aantal wettelijke verplichtingen (bijvoorbeeld de evaluatie van subsidies) wordt naar ons oordeel wat te luchtig omgegaan. Meer vraagtekens zijn er bij de wijze waarop de raad stuurt op subsidies.
Jaarlijks betreft het een aanzienlijk bedrag, maar wat krijg je daar nu voor? We constateren dat het sturen op de maatschappelijke effecten van subsidies beter kan. Dat betreft dan bijvoorbeeld de afspraken die met ontvangers van subsidie worden gemaakt, maar ook de wijze waarop de raad stuurt. Als je in beleidsnota’s niet scherp genoeg vastlegt wat je wilt bereiken, kun je immers ook niet verwachten dat ambtenaren daar goede afspraken over kunnen maken met de subsidieontvangers die recht doen aan het beleid. Hoewel wij natuurlijk ons totale rapport het lezen waard vinden, hebben we ook oog voor de overdaad aan gegevens die u dagelijks bereikt. Daarom raden wij de lezer met weinig tijd aan om in ieder geval hoofdstuk 4, conclusies en aanbevelingen, te lezen.
Onderzoek subsidies
3 van 45
Inhoud SAMENVATTING .................................................................................................................................. 3 INHOUD .................................................................................................................................................. 4 1
INLEIDING ...................................................................................................................................... 6 1.1 INLEIDING .................................................................................................................................................. 6 1.1.1 Aanleiding ............................................................................................................................................ 6 1.1.2 Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad ....................................................... 6 1.2 R EIKWIJDTE ONDERZOEK EN ONDERZOEKSVRAGEN ............................................................................. 7 1.3 M ETHODE VAN ONDERZOEK ..................................................................................................................... 8 1.4 N ORMENKADER ......................................................................................................................................... 9
2
KADERS VAN SUBSIDIEVERLENING ......................................................................................11 2.1 JURIDISCH KADER ................................................................................................................................... 11 2.1.1 Herziening subsidiebeleid ........................................................................................................... 11 2.1.2 Algemene Subsidieverordening (ASV) .................................................................................... 12 2.1.3 Kadernota 2018-2021 .................................................................................................................. 12 2.1.4 Subsidieregeling gemeente Kapelle (2018-2021) ............................................................... 13 2.1.5 Notitie subsidiebeleid Welzijn ................................................................................................... 13 2.1.6 Beleidsregels subsidiegrondslagen welzijn gemeente Kapelle 2017 ............................ 13 2.1.7 Begroting .......................................................................................................................................... 14 2.1.8 Subsidieoverzicht gemeente Kapelle .......................................................................................
14 2.1.9 Subsidieplafond ............................................................................................................................... 14 2.1.10 Evaluatie van verstrekte subsidies ........................................................................................... 15 2.1.11 Evaluatie subsidiebeleid .............................................................................................................. 15 2.2 VORMEN VAN SUBSIDIE EN DE DAARBIJ BEHORENDE VERPLICHTINGEN ......................................... 15 2.2.1 Activiteitensubsidie (voorheen waarderingssubsidie) ...................................................... 15 2.2.2 Budgetsubsidie ................................................................................................................................ 16 2.2.3 Incidentele subsidie ....................................................................................................................... 16 2.2.4 Investeringssubsidie ...................................................................................................................... 16 2.2.5 Doelsubsidie ..................................................................................................................................... 16 2.3 VERANTWOORDING ONTVANGEN SUBSIDIE .........................................................................................
17 2.3.1 Activiteitensubsidie tot € 15.000 .............................................................................................. 17 2.3.2 Subsidie vanaf € 15.000 tot € 50.000 ..................................................................................... 17 2.3.3 Subsidie vanaf € 50.000 ............................................................................................................... 17 2.4 SUBSIDIE OF INKOMENSOVERDRACHT? ............................................................................................... 17 2.5 SUBSIDIE OF INKOOP? ............................................................................................................................ 18
3
BEVINDINGEN .............................................................................................................................19 3.1 H OE IS DE GEMEENTELIJKE ORGANISATIE INGERICHT? ..................................................................... 19 3.1.1 Werkwijze ......................................................................................................................................... 19 3.2 SUBSIDIEREGELING ................................................................................................................................ 19 3.2.1 Corsa ................................................................................................................................................... 20 3.2.2 Rapportage ....................................................................................................................................... 20 3.2.3 Informatievoorziening ................................................................................................................. 21 3.2.4 Omvang van de subsidieverlening ............................................................................................ 21
Onderzoek subsidies
4 van 45
3.3 B EOORDEELDE SUBSIDIEDOSSIERS ....................................................................................................... 22 3.3.1 Stichting Welzijn Kapelle (Cederhof) ...................................................................................... 22 3.3.2 Optisport ........................................................................................................................................... 22 3.3.3 Muziekvereniging Ons Genoegen .............................................................................................. 23 3.3.4 Bibliotheek Oosterschelde ........................................................................................................... 24 3.3.5 Stichting Musea de Bevelanden ................................................................................................. 24 3.3.6 Algemeen beeld ............................................................................................................................... 24 3.4 CONTROLES ............................................................................................................................................. 25 3.4.1 Interne controle ..............................................................................................................................
25 3.4.2 Controle door externe accountant ........................................................................................... 25 4
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .........................................................................................27 4.1 4.2
5
B EANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN .............................................................................. 27 A ANBEVELINGEN .................................................................................................................................... 30
WEDERHOOR & NAWOORD .....................................................................................................33 5.1 5.2
W EDERHOOR .......................................................................................................................................... 33 N AWOORD REKENKAMER ...................................................................................................................... 37
BIJLAGE I: ORGANIGRAM GEMEENTE KAPELLE ........................................................................41 BIJLAGE II: SUBSIDIEOVERZICHT 2018 .......................................................................................42 BIJLAGE III: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ..................................................................................45
Onderzoek subsidies
5 van 45
1
Inleiding
1.1
Inleiding Subsidieverlening is voor de gemeente Kapelle een belangrijk instrument om beleidsdoelen te realiseren. Subsidies zijn schaars en dat wordt in de komende tijd alleen maar erger door onder andere een gewijzigde opstelling van de overheid. Waar schaarse publieke rechten worden verdeeld, moeten altijd aanvragers worden teleurgesteld. Dat maakt een zorgvuldige besluitvorming des te belangrijker, zodat teleurgestelde aanvragers erop mogen vertrouwen dat er eerlijk is verdeeld. Gelet op het maatschappelijk belang van subsidies heeft de rekenkamer Kapelle onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk subsidiebeleid. Onze onderzoeksresultaten treft u aan in dit rapport.
1.1.1
Aanleiding Waarom dit onderzoek? Het onderwerp ‘subsidies’ is door meerdere fracties genoemd en/of voorgedragen.
1.1.2
Het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad Het onderzoek richt zich op het subsidiebeleid van de gemeente Kapelle. Vanuit de wetgever worden hieraan eisen gesteld door middel van wettelijke kaders in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De omschrijving c.q. kaders houden in dat een subsidie altijd wordt verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De bestedingsrichting van de middelen moet duidelijk zijn. De gemeente Kapelle heeft de kaders doorvertaald in de Algemene Subsidieverordening (ASV) en daaruit volgende documenten, zoals de subsidieregels. Dit tezamen vormt het juridische kader van subsidies, dat in hoofdstuk 2 verder wordt uitgediept. Subsidies zijn belangrijk voor het realiseren van o.a. maatschappelijke doelen en daarom is de rol van de gemeenteraad belangrijk als kadersteller, volksvertegenwoordiger en controleur van de verstrekte subsidies. Voor gemeenteraadsleden is dit onderwerp van belang omdat: a. Het betrekking heeft op de volksvertegenwoordigende rol: o
In hoeverre faciliteren we initiatieven in de samenleving en creëren we participatie?
b. Het betrekking heeft op de kaderstellende rol: o
Wat willen we bereiken?
Onderzoek subsidies
6 van 45
o
Wat gaan we daarvoor (laten) doen?
o
Wat mag dat kosten?
c. Het betrekking heeft op de controlerende rol: o
Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?
o
Hebben we gedaan (laten doen) wat we zouden doen?
o
Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?
De relevantie van het onderwerp groeit. In het verleden werden subsidies vooral verstrekt op basis van vertrouwen en waardering. De gesubsidieerde instellingen kregen een bepaald bedrag en mochten daar wat goeds mee doen. Steeds sterker zien we dat bij gesubsidieerde instellingen de eis wordt neergelegd om verantwoording af te leggen over de ingezette gelden in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Hierdoor ontstaat een vergelijking tussen het instrument subsidies en het instrument van inkoop. Daarnaast constateren we dat de samenleving aan het veranderen is en dat burgers mondiger en initiatiefrijker worden. Gemeenten stimuleren de eigen kracht van de burgers en stimuleren en faciliteren het particulier initiatief. Daarbij ontstaan andere vormen van bekostigen (crowd funding, fondsfinanciering, maatschappelijk ondernemerschap, et cetera) met als gevolg dat de rol van de overheid anders wordt ten opzichte van de samenleving. In dit licht dient dit rapport gelezen te worden. In dit inleidende hoofdstuk gaan we in op de aanleiding, de onderzoeksvragen, de reikwijdte en de methode van onderzoek en het normenkader. Daarna geven we een samenvattende conclusie, waarna we afzonderlijk ingaan op de kaders van subsidieverlening, onze bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen en de aanbevelingen van het onderzoek.
1.2
Reikwijdte onderzoek en onderzoeksvragen In dit onderzoek is de centrale onderzoeksvraag: Helpt het subsidiebeleid om de doelen te bereiken? Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal ook antwoord worden gegeven op de volgende deelvragen: 1. Worden de gestelde kaders toegepast? 2. Sluiten de verstrekte subsidies aan bij het subsidiebeleid? 3. Wordt het beschikbaar gestelde (jaarlijkse) subsidiebedrag verstrekt? 4. Op welke wijze vindt communicatie naar de inwoners plaats over de subsidiemogelijkheden? 5. Wanneer en op welke wijze wordt de Raad geïnformeerd? Bij dit onderzoek is geen aandacht geschonken aan de zakelijkheid van de bedragen die tussen de gemeente en subsidieontvangers zijn overeengekomen voor door de gemeente beschikbaar stellen van accommodaties en/of andere zaken. Wanneer het geen marktconforme prijs is zou er sprake kunnen zijn van een (verkapte) vorm van subsidie.
Onderzoek subsidies
7 van 45
Verder is ook geen aandacht geschonken aan de (interne) uren die door afdelingen van de gemeente aan een subsidieontvanger zijn besteed. Dit onderzoek heeft géén betrekking op subsidiemogelijkheden waarvoor de gemeente in aanmerking kan komen.
1.3
Methode van onderzoek Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: 1. Oriëntatie. In deze fase hebben we met de contactpersoon van de gemeente afgestemd welke stukken we willen inzien en met hem gesprekken gevoerd over de onderzoeksvragen. 2. Literatuurstudie. Wij hebben kennis genomen van voor het onderzoek relevante stukken. 3. Gesprekken en interviews. Met enkele personen, die nauw zijn betrokken bij dit onderwerp, hebben wij interviews gehouden. Van deze interviews is een verslag gemaakt, dat ter accordering aan de geïnterviewden is voorgelegd. Het overzicht van de geïnterviewden is opgenomen in de bijlagen. 4. Schrijven van het concept onderzoeksrapport dat voor wederhoor is voorgelegd aan het college. Op de ontvangen reactie op het conceptrapport hebben wij een nawoord geschreven. 5. Het definitieve rapport is aangeboden aan de gemeenteraad.
Onderzoek subsidies
8 van 45
1.4
Normenkader In de beoordeling van dit onderzoek hanteren wij een zogeheten normenkader. Het normenkader is sturend voor de uitvoering van het onderzoek. Aan de hand van het normenkader moet een oordeel gegeven kunnen worden over de aangetroffen praktijk. Wij kijken daarbij veel naar de trits: opzet, bestaan en werking. Hoe is het opgezet? Is dat doorgevoerd in de organisatie (bijvoorbeeld in werkprocessen en procedures)? En handelt men daar ook naar? Afwijking van het normenkader betekent niet meteen dat het niet goed zit. De gemeente kan een alternatieve manier gevonden hebben om de zaken te regelen die ook goed werkt. In de hieronder volgende paragrafen wordt telkens kort de norm herhaald, waarna de aangetroffen situatie wordt beschreven. Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de antwoorden op de vragen uit dit normenkader verwerkt.
Aspect
Norm
T.b.v. onderzoeksvraag
Kaders
Er zijn kaders:
1
w Er is een actuele subsidieverordening. w De raad heeft kaders gesteld, bijvoorbeeld door een vastgestelde kadernota. De kaders zijn in de organisatie bekend.
1,2
Er wordt gehandeld volgens de kaders.
1,2
Er is een koppeling tussen beleid en subsidieverstrekking gemaakt. Welke beleidsdoelen worden gediend met een subsidie? Financieel
De raad heeft een budget/plafond vastgesteld dat aan subsidies mag worden uitgekeerd.
1,2,3
De verstrekte subsidies blijven binnen de door de raad gestelde kaders. Er wordt niet teveel uitgekeerd.
3
Subsidies worden rechtmatig verstrekt. Informatie
1
2,3
Inwoners kunnen informatie over subsidieverstrekking eenvoudig vinden en toepassen.
4
De raad heeft aangegeven in welke vorm en met welke frequentie zij wil worden geïnformeerd
5
Onderzoek subsidies
9 van 45
Aspect
Norm
T.b.v. onderzoeksvraag
aangaande subsidies. Het college stuurt regelmatig rapportages aangaande subsidies en het subsidiebeleid naar de raad. De rapportages voldoen aan de door de raad geuite informatiebehoefte.
Onderzoek subsidies
5
10 van 45
2
Kaders van subsidieverlening
2.1
Juridisch kader De bevoegdheid om als gemeente subsidies toe te kennen is gebaseerd op een algemene wettelijke regeling, namelijk de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hoofdstuk 4 titel 4.2 van deze wet kent algemene inleidende en meer specifieke bepalingen over subsidies en de verstrekking en verantwoording daarvan. De definitie van het begrip subsidie is in de Awb (artikel 4:21 lid 1) opgenomen: “Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”.
2.1.1
Herziening subsidiebeleid In 2015 is een motie door de PvdA ingediend voor herziening van het subsidiebeleid. In de motie valt onder andere te lezen dat er geconstateerd is dat: w
Er op dit moment binnen de gemeente Kapelle op verschillende manieren subsidies verstrekt worden aan groepen, instanties en verenigingen.
w
Er slechts in beperkte mate gebruik gemaakt wordt van prestatie-indicatoren of resultaatsverplichtingen voor subsidies.
w
Verschillende subsidiestromen direct of indirect betrekking kunnen hebben op dezelfde subsidiënt.
Op 6 september 2016 heeft de raad opdracht aan het college gegeven een startnotitie subsidiebeleid op te stellen. In deze startnotitie zijn de aandachtspunten opgenomen welke door de werkgroep subsidiebeleid in het voortraject aan de orde zijn gesteld. In de oplegnotitie herziening subsidiebeleid1 is aangegeven dat de grote lijn bij de herziening wordt:
1
w
Reguliere (activiteiten)subsidies aan verenigingen en instellingen, waar het gaat om relatief kleine subsidies, kunnen in stand blijven.
w
De gemeente bij budgetsubsidies en incidentele subsidies de subsidieaanvragen toetst op de te bereiken beleidsdoelen en de tegenprestatie die van subsidieontvangers mag worden verwacht.
w
De gemeente nieuwe initiatieven stimuleert en de aanvragen toetst op basis van de wijze waarop de activiteiten een bijdrage leveren aan de beleidsdoelstellingen.
Zaaknummer 2017.01090
Onderzoek subsidies
11 van 45
2.1.2
Algemene Subsidieverordening (ASV) “Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt” (Awb artikel 4:23 lid 1). Het college van burgemeester en wethouders mag volgens bovenstaand artikel pas subsidies verstrekken als daar een wettelijke grondslag voor bestaat. De gemeente Kapelle voldoet aan de eis van het wettelijk voorschrift met de Algemene Subsidieverordening gemeente Kapelle 2018. De ASV 2018 is op 7 november 2017 door de gemeenteraad vastgesteld, waarbij de ASV 2010 is ingetrokken. Burgemeester en wethouders zijn belast met de uitvoering van het subsidiebeleid en verlenen de (meer)jaarlijkse beschikkingen en verstrekkingen. De ASV van Kapelle is gebaseerd op de modelverordening van de VNG. In de ASV is de subsidieverstrekking op hoofdlijnen uitgewerkt en worden enkele aanvullingen op de subsidieregelgeving van de Awb gedaan. De ASV biedt onder meer regels ten aanzien van: w
De subsidieverstrekking (onder andere wie beslist, aan wie wordt subsidie verstrekt, termijn voor verstrekking);
w
Beperkingen op de subsidieverstrekking (bijvoorbeeld subsidieplafond, weigerings- en intrekkingsgronden en begrotingsvoorbehoud);
w
Vereisten aan de subsidieontvanger (financieel onderbouwd verantwoorden wat met subsidie gedaan is);
Zowel de Awb als de ASV laten het gemeentebestuur nog veel vrijheid, zie bijvoorbeeld de vele bepalingen waarin staat “het college kan”. Volgens artikel 3 lid 4, van de ASV is ter uitvoering van de ASV het college bevoegd nadere regels (beleidsregels genoemd) vast te stellen. In artikel 2 wordt onder andere bepaald op welke beleidsterreinen de regeling betrekking heeft. De ASV bevat verder de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om in aanmerking te komen voor een subsidie. In de ASV is niets opgenomen over de aanwezigheid van vermogen, reserves, voorzieningen, etc. waardoor eventueel geen recht op subsidie zou kunnen bestaan. Tijdens ons onderzoek is aangegeven dat dit een bewuste keuze is, omdat men de zelfredzaamheid bij de ontvangers wil vergroten en een organisatie niet wil straffen voor een goed financieel beleid.
2.1.3
Kadernota 2018-2021 In de kadernota 2018-2021 is “uitvoering nieuw subsidiebeleid” als ontwikkeling opgenomen.2 Als beoogd effect is opgenomen: “Stimuleren en faciliteren van maatschappelijke activiteiten en burgerparticipatie.”
2
Gemeente Kapelle Kadernota 2018-2021, blz.19.
Onderzoek subsidies
12 van 45
Hierbij wil de raad inzetten op het “terugdringen van de administratieve last en maken van prestatieafspraken”. De wijze waarop de raad de doelstellingen wil realiseren is niet in de kadernota opgenomen. Het is niet duidelijk voor wie het terugdringen van de administratieve last is bedoeld. Voor de subsidieontvanger en/of de gemeente en op welke wijze men dit wil realiseren. Een minimum subsidiebedrag is niet in regelgeving vastgelegd. In de praktijk hanteert men 1 cent per inwoner.
2.1.4
Subsidieregeling gemeente Kapelle (2018-2021)
3
De huidige subsidieregeling is op 19 december 2017 vastgesteld. Deze vormt de uitwerking van de beleidsdoelen die men wil realiseren met de subsidie. Het instrument van de subsidieregeling koppelt beleid en subsidieverstrekking aan elkaar. In de subsidieregeling staat o.a. beschreven welke soorten activiteiten in aanmerking komen voor subsidie. Ook wordt ingegaan op de voorwaarden die aan ontvangers worden gesteld (bijvoorbeeld het niet mogen hebben van een winstoogmerk). Ook wordt een verbinding gelegd met gemeentelijk beleid en doelstellingen. De subsidiëring volgens de subsidieregeling is gebaseerd op basis van de programma’s Leefomgeving, Sociaal Domein, Leren en leven en Economie. In de subsidieregeling wordt de volgende onderverdeling gemaakt:
2.1.5
w
2.1. Cultuur
w
2.2. Preventie en zelfredzaamheid
w
2.3. Sport en spelen
w
3. Veiligheid
Notitie subsidiebeleid Welzijn Het verwarrende bij deze notitie is dat rechtsboven op elke pagina is opgenomen “Notitie Subsidiebeleid Welzijn 2010”. Het lijkt erop dat de notitie uit 2010 ongewijzigd van kracht is en dat uitsluitend een nieuw nummer (2017.01822) aan deze notitie is toegekend.
2.1.6
Beleidsregels subsidiegrondslagen welzijn gemeente Kapelle 2017
4
Deze zijn ultimo 2016 vastgesteld waarmee tevens de beleidsregels van 2016 zijn komen te vervallen. In deze beleidsregels zijn per programma nadere regels opgenomen. In de aanhef is opgenomen dat de Deelverordening subsidiegrondslagen welzijn Kapelle 2010, blijven gehandhaafd.
3 4
Zaaknummer 2017.15760 Boekingsnummer 2016.15576
Onderzoek subsidies
13 van 45
2.1.7
Begroting Het vertrekpunt van de jaarlijkse begroting (2018) is de vastgestelde kadernota 2018-2021. Het beleid is onderverdeeld in de volgende programma’s: w
Dienstverlening
w
Veiligheid
w
Leefomgeving
w
Sociaal Domein
w
Leren en leven
w
Economie
Jaarlijks stelt de raad de programmabegroting vast. Deze bevat onder andere de voor subsidies benodigde budgetten. Deze zijn opgenomen in meer omvattende begrotingsposten en zijn niet apart aangegeven in de programmabegroting. Uit de programmabegroting is dus niet te herleiden hoeveel de gemeente uitgeeft aan subsidies. Begin 2019 is het subsidieoverzicht uit par. 2.1.8 aan de raad verstrekt, dus ná het vaststellen van de begroting. Dit overzicht wordt intern ook gebruikt bij het opstellen van de begroting.
2.1.8
Subsidieoverzicht gemeente Kapelle Als uitkomst van de herziening van het subsidiebeleid wordt er jaarlijks een subsidieoverzicht opgesteld met daarin onder andere de subsidieontvangers en de subsidiebedragen. Het college stelt het overzicht conform artikel 3, lid 2 van ASV vast. Het subsidieoverzicht vervangt het Besluit subsidiegrondslagen en de Beleidsregels subsidiegrondslagen van het subsidiestelsel tot 2018.5 In het subsidieoverzicht (2018) zijn ook de (vier) eenmalige aanvragen opgenomen die zijn afgewezen. In de bijlage is gemotiveerd waarom de aanvragen niet zijn gehonoreerd. Er zijn 20 aanvragen voor een eenmalige subsidie gehonoreerd. Het subsidieoverzicht is binnen het subsidieproces belangrijk. Dit overzicht, dat extracomptabel wordt opgesteld, is overigens niet volledig (zie ook par. 3.2.4).
2.1.9
Subsidieplafond In artikel 4 van de ASV is opgenomen dat door de raad een subsidieplafond (zoals bedoeld in Afd. 4.2.2 Awb) kan worden vastgesteld. Tijdens ons onderzoek is gebleken dat er geen subsidieplafond is vastgesteld. Men ziet hiervoor geen noodzaak. Er vonden tot op heden geen overschrijdingen van de gemeentelijk begroting plaats. De ASV stelt wel dat verstrekking van subsidies alleen kan plaatsvinden indien de begroting hiervoor de financiële ruimte biedt. Indien dat niet zo is, is een afzonderlijk raadsvoorstel nodig.
5
Oplegnotitie: Herziening subsidiebeleid; 2017.0190, pagina 2.
Onderzoek subsidies
14 van 45
Zoals in par. 2.1.7 vermeld, is er een (intern) overzicht met detailinformatie over de bedragen voor subsidie.
2.1.10
Evaluatie van verstrekte subsidies In artikel 3 van de ASV staat vermeld dat het college de bevoegdheden uitoefent die in titel 4.2 en 4.4 van de Awb zijn opgenomen. In titel 4.2 (subsidies) zijn de artikelen 4:21 tot en met 4:80 opgenomen. Titel 4.4. (bestuursrechtelijke geldschulden) is voor de subsidieverstrekking minder relevant. Ingevolge artikel 4:24 Awb dient, indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd te worden over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Het spreekt vanzelf, dat een dergelijk verslag ook als beleidsinstrument kan worden gebruikt en een belangrijk controlemiddel voor de raad is. Tot op heden heeft een dergelijke evaluatie nog niet plaatsgevonden. Gesprekspartners geven aan dat er gedurende het jaar overleg plaatsvindt met de ontvangers om tussentijds te evalueren en bij te sturen (ook met het oog op de volgende periode van subsidieverstrekking), maar het is zeer de vraag of dat het wettelijk vereiste dekt. Wel staat er voor 2020 een evaluatie van het nieuwe subsidiebeleid gepland. Ook evaluatie van subsidies op grond van artikel 213a gemeentewet (doelmatigheid en de doeltreffendheid van door het college gevoerde bestuur) heeft (nog) niet plaatsgevonden.
2.1.11
Evaluatie subsidiebeleid Bij de vaststelling van de ASV 2018 en de daarbij behorende beleidsregels is bepaald dat in 2020 een evaluatie van (de werking van) het nieuwe subsidiebeleid zal worden uitgevoerd. De evaluatie zal vooral intern gaan plaatsvinden. Men zal dan onder andere beoordelen hoe het beleid uitpakt (wat is betaald en welke aanvragen zijn afgewezen e.d.).
2.2
Vormen van subsidie en de daarbij behorende verplichtingen In de ASV Gemeente Kapelle 2018 zijn de hierna vermelde vormen van subsidies opgenomen. Er is onderscheid tussen structurele en incidentele subsidies. De structurele zijn meerjarig. Als er tussentijds beleid wordt gewijzigd (bijv. bij een bezuinigingsronde) gaat men in gesprek met de ontvangers. Het college kan de activiteiten- en budgetsubsidie verlenen voor maximaal 4 jaar.
2.2.1
Activiteitensubsidie (voorheen waarderingssubsidie) 6
Dit betreft subsidie aan een (vrijwilligers)instelling die wordt verstrekt uit waardering voor het organiseren van activiteiten die passen bij de gemeentelijke
6
Artikel 1, letter h, ASV
Onderzoek subsidies
15 van 45
doelstellingen in een bepaald jaar. Het subsidiebedrag is gerelateerd aan activiteiten die de instelling uitvoert. De subsidieaanvraag moet uiterlijk voor 1 november van het kalenderjaar voorafgaand aan de subsidieperiode worden ingediend. Bij de aanvraag moet onder andere de stand van de reserve op het moment van de aanvraag worden vermeld.7
2.2.2
Budgetsubsidie Dit betreft subsidie die aan een (professionele) instelling wordt toegekend voor structurele activiteiten. Het subsidiebedrag hangt samen met het van te voren bepaalde niveau van overeengekomen activiteiten of prestaties. De subsidieaanvraag moet voor 1 juni van het kalenderjaar voorafgaand aan de subsidieperiode zijn ontvangen. In de oplegnotitie staat vermeld dat voorafgaand aan de subsidieaanvraag gesprekken over de te bereiken doelstellingen voor het nieuwe jaar moeten plaatsvinden. Gedurende het jaar vinden meerdere gesprekken plaats met subsidieontvangers. In deze gesprekken wordt de stand van zaken besproken en wordt al voorgesorteerd op de komende subsidieronde.
2.2.3
Incidentele subsidie Dit betreft subsidie aan een instelling (vrijwilligers – professioneel) die betrekking heeft op activiteiten met een eenmalig karakter (bijvoorbeeld een evenement) en/of eerste aanvraag waar tijdens de vaststelling van de begroting niet in was voorzien. De subsidieaanvraag moet uiterlijk 12 weken voor aanvang van de activiteit worden ingediend.
2.2.4
Investeringssubsidie Dit betreft een éénmalige subsidie voor de kosten van investeringen voor roerende en onroerende zaken, anders dan voor regulier (klein) onderhoud. De subsidieaanvraag kan altijd worden ingediend, maar bij voorkeur voor 1 juni voorafgaand aan het kalenderjaar waarin de activiteiten worden uitgevoerd.8 In artikel 15 van de ASV Kapelle 2018 is opgenomen dat het college beslist op een aanvraag investeringssubsidie. Hierbij is geen minimale of maximale hoogte van het subsidiebedrag opgenomen. In artikel 16 van de subsidieregeling gemeente Kapelle zijn criteria opgenomen met betrekking tot “investeringssubsidie investeringen van bijzondere aard (de 2/3 – 1/3 regeling)”.
2.2.5
Doelsubsidie Deze subsidievorm staat wel in artikel 1 (begripsomschrijvingen) van de ASV vermeld, maar de subsidievorm komt in de huidige ASV niet (meer) voor.
7 8
Artikel 11 ASV Artikel 14 ASV
Onderzoek subsidies
16 van 45
2.3
Verantwoording ontvangen subsidie Dit is in hoofdstuk 3 van de ASV opgenomen. In artikel 21 is opgenomen: “Voor zover dit niet is bepaald bij subsidieregeling, wordt bij de verleningsbeschikking vermeld op welke wijze de subsidieontvanger de besteding van de subsidie dient te verantwoorden”. In de wijze van verantwoording zijn in de ASV volgens artikel 22, 23 en 24, op basis van de hoogte van het subsidiebedrag, drie categorieën te onderscheiden namelijk:
2.3.1
Activiteitensubsidie tot € 15.000 Anders dan artikel 22 van de ASV vermeldt ziet dit artikel op de verantwoording van alle vormen van subsidies tot € 15.000,--. Deze worden door het college direct vastgesteld of ambtshalve vastgesteld binnen 13 weken, nadat de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht. Bij deze wijze van vaststelling kan het college de aanvrager verplichten om op de door haar aangegeven wijze aan te tonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie wordt verstrekt, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.3.2
Subsidie vanaf € 15.000 tot € 50.000 Indien de subsidieverlening meer bedraagt dan € 15.000,--, maar minder dan € 50.000,--, dient de subsidieontvanger uiterlijk 13 weken na het verrichten van de activiteiten een aanvraag tot vaststelling in bij het college. De aanvraag tot vaststelling bevat een inhoudelijk verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht.
2.3.3
Subsidie vanaf € 50.000 Indien de subsidieverlening meer bedraagt dan € 50.000,--, dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling in bij het college, uiterlijk vóór 1 mei in het jaar na afloop van het kalenderjaar waarvoor de subsidie is verleend. De aanvraag tot vaststelling bevat: w
een inhoudelijk verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht;
w
een overzicht van de activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening);
w
een balans van het afgelopen subsidietijdvak met een toelichting daarop;
w
een accountantsverklaring.
Hierbij is niet aangegeven welke soort accountantsverklaring (controleverklaring, beoordelingsverklaring of samenstellingsverklaring) gewenst is.
2.4
Subsidie of inkomensoverdracht? Dit loopt door elkaar heen. Een inkomensoverdracht is elke bijdrage aan een derde waarop de ASV niet van toepassing is. Ook de accountant constateert dat een zuivere scheiding niet aanwezig is. Op één grootboekrekening worden zowel subsidies als inkomensoverdrachten geboekt.
Onderzoek subsidies
17 van 45
2.5
Subsidie of inkoop? Omdat aan ontvangers van subsidies voorwaarden worden gesteld, is het zaak hier zorgvuldig mee om te gaan. Een prestatie die de gemeente van de ontvanger verwacht, zou immers ook via inkoop kunnen worden verkregen. Niet in alle gevallen is klip en klaar of het nu subsidie of inkoop betreft. Bij twijfelgevallen is er overleg met de inkoopadviseur. Deze afweging is van belang omdat subsidie en inkoop onder verschillende wet- en regelgeving vallen. Daarnaast is er altijd het risico op staatssteun en/of oneerlijke concurrentie. De inkoopadviseur redeneert vanuit de aanbestedingswet of het een opdracht (inkoop) of subsidie betreft.
Onderzoek subsidies
18 van 45
3
Bevindingen
3.1
Hoe is de gemeentelijke organisatie ingericht? De gemeente Kapelle is in drie afdelingen onderverdeeld. In bijlage I is het organogram opgenomen.
3.1.1
Werkwijze De aanvragen komen op verschillende manieren binnen. Een deel komt op papier binnen en wordt door post- en archiefzaken geregistreerd in het zaaksysteem en toegewezen aan de betreffende beleidsmedewerker. Soms komen aanvragen direct bij de beleidsmedewerker binnen. Deze draagt dan zorg voor registratie. Coördinatie (en zaken als het maken van het subsidieoverzicht zoals beschreven in par. 2.1.8) berust bij 2 beleidsmedewerkers van de afdeling Leefomgeving; beiden zijn werkzaam in het beleidsveld welzijn. Deze twee medewerkers handelen zelf een substantieel deel van de aanvragen voor subsidie af. De beleidsmedewerkers toetsen de aanvragen op compleetheid en rechtmatigheid en verifiëren of de activiteiten van de aanvrager passen in het gemeentelijk beleid. De beschikkingen worden getekend door de coördinator, die ook inhoudelijk de subsidieverlening beoordeelt. Verder houdt men een besluitenlijst bij. Op die lijst wordt een expliciete relatie gelegd met de geldende mandaatlijst. Iedere afdeling beschikt over een dergelijke mandaatlijst. Het college keurt uiteindelijk de subsidieaanvraag goed. Een expliciete beschrijving van het werkproces is niet aangetroffen.
3.2
Subsidieregeling Kapelle hanteert een subsidieregeling. Zoals in par. 2.1.4 beschreven legt deze de verbinding tussen de algemene regels in de ASV en het gemeentelijk beleid. Opvallend is dat ook (groepen van) personen voor subsidie in aanmerking kunnen komen. Verder kent de regeling vrij uitgebreide bevoegdheden toe aan het college. De regeling beperkt zich tot een aantal beleidsterreinen. Subsidies voor bijvoorbeeld zonnepanelen worden er niet door gedekt. De verbinding met de beleidsnota’s van de gemeente is terug te zien in de onderzochte subsidiedossiers. De in de beleidsnota’s genoemde punten komen terug in de afspraken met de subsidieontvangers. Het SMART-gehalte van zowel de beleidsnota’s als de subsidieafspraken is niet altijd even hoog te noemen. De gemeente geeft aan zich in een ontwikkelproces te vinden om meer te gaan werken met beleidsindicatoren.
Indicatoren Bij veel gemeenten wordt de omslag gemaakt naar het werken met beleidsindicatoren. Deze kunnen een hulpmiddel vormen bij de sturing op het gemeentelijk beleid. Niet alles is echter in cijfers te vangen.
Onderzoek subsidies
19 van 45
Een belangrijk onderscheid is dat in output en outcome. Voor beiden bestaan indicatoren. Veel subsidies en de daarbij behorende prestatieafspraken betreffen output. Een voorbeeld daarvan is de afspraak met een museum dat zij X uren per jaar geopend zijn. Dat zegt echter niets over de hoeveelheid bezoekers en wat die opgestoken hebben van hun bezoek. Steeds meer wordt gezocht naar indicatoren voor de outcome, het gewenste maatschappelijk effect. In de onderzochte subsidiedossiers wordt nog veel gewerkt met output, veelal in de zin van activiteiten die de ontvanger wordt geacht uit te voeren.
3.2.1
Corsa In dit zaaksysteem (postverwerkingssysteem) worden alle stukken opgeslagen en geregistreerd die door de gemeente worden ontvangen en verzonden. Elke aanvraag krijgt een zaaknummer en wordt ingeboekt op de betreffende afdeling. Ook alle overige documenten (brieven, verslagen, memo’s etc.) met betrekking tot een zaak dienen in dit systeem vastgelegd te worden. Het systeem wordt binnenkort vervangen. Ten behoeve van de subsidieverlening is geen module aan het zaaksysteem toegevoegd en/of een afzonderlijk systeem aangeschaft. Middels een Excel-overzicht worden alle gegevens, per subsidieontvanger, vastgelegd (dit is het subsidieoverzicht uit par. 2.1.8). Het overzicht van 2018 is in de raadsvergadering van 22 januari 2019 als ingekomen stuk vastgesteld. Het overzicht is als bijlage II bij dit rapport opgenomen.
3.2.2
Rapportage De gemeente kent, zoals hiervoor uitgelegd, één overzicht dat een totaalbeeld moet bieden van het aantal subsidies en de ermee gemoeide bedragen. Het overzicht wordt jaarlijks aan de raad aangeboden. Daarnaast zijn andere overzichten intern beschikbaar, die ook voor raadsleden zijn op te vragen. Hiervan wordt geen gebruik gemaakt. Het subsidieoverzicht geeft inzicht in de begrote en daadwerkelijk toegekende subsidiebedragen. De Financiële Verordening van de gemeente Kapelle tot 1 januari 2012 gaf via artikel 7, lid 4 en artikel 23 het college een rapportageverplichting aan de raad met betrekking tot de (afwijkende) verstrekking van subsidies. In de Financiële verordening vanaf 2012 is deze verplichting niet meer opgenomen. Ook in de Financiële Verordening 20199, die door de raad in januari 2019 is aangenomen komt de rapportageverplichting bij (afwijkende) subsidies niet voor. Hierdoor is het wel van essentieel belang dat de jaarlijkse overzichten verbeteren en dat alle subsidiebedragen hierin worden opgenomen en dat de periodieke evaluatie, zoals omschreven in par. 2.1.10 van dit rapport, wordt uitgevoerd.
9
Financiële verordening gemeente Kapelle 2019; registratiekenmerk 1046555
Onderzoek subsidies
20 van 45
3.2.3
Informatievoorziening De aanvraagformulieren zijn beschikbaar via de website van de gemeente. Voor burgers is de informatie over subsidies niet eenvoudig te vinden. Ondanks dat de website van de gemeente op de startpagina een kopje “Aanvragen” kent, vind je daar geen formulier of andere mogelijkheid om subsidie aan te vragen. Ook de ASV is niet eenvoudig te vinden via de gemeentelijke website. De gezochte documenten en pagina’s zijn beschikbaar, maar vergen het nodige zoekwerk. In de praktijk nemen veel ontvangers direct contact op met de gemeente en worden op die manier geholpen.
3.2.4
Omvang van de subsidieverlening De gemeente Kapelle gebruikt het financiële pakket Civision Middelen. Uit de jaarlijkse begroting valt niet op te maken welk totaalbedrag aan subsidies is begroot. Ook per programma kan dit niet worden vastgesteld. In 2016 is volgens de rapportage van de uitgevoerde interne controle het materieel belang van de subsidieverstrekking € 1.718.456. Volgens een overzicht uit de financiële administratie, op basis van geselecteerde grootboekrekeningen waar het woord ‘subsidies’ in voorkomt, is het betaalde subsidiebedrag in 2018 € 1.608.256. Een overzicht van alle betaalde subsidies is niet eenvoudig aan te leveren. Er zijn geen expliciete werkafspraken op welke grootboekrekening te boeken. Een duidelijke scheiding tussen inkomensoverdrachten en subsidies is niet altijd goed vast te stellen. De grootboekrekeningen die door de accountant in de subsidiecontrole 2018 zijn betrokken geeft een totaalbedrag van € 1.722.972. Uit het subsidieoverzicht 201810 blijkt dat het totaalbedrag in 2018 € 804.970 bedraagt. Dit overzicht wordt extracomptabel opgesteld en er bestaat geen koppeling/afstemming met de financiële administratie. Verder hebben we vastgesteld dat op het subsidie-overzicht ten onrechte de bijdrage aan de gemeenschappelijke regeling met betrekking tot de Zeeuwse muziekschool (€ 93.723; grootboekrekening 4720) staat vermeld.
Het (jaarlijks) betaalde bedrag aan Optisport betreft geen subsidie, maar staat wel op het overzicht vermeld. Hieruit volgt dat in 2018 voor minimaal € 897.009 aan subsidies is verstrekt die niet op het subsidieoverzicht voorkomen. Op het subsidieoverzicht ontbreken o.a.: w
Subsidie oud papier (4740)
w
Subsidie gehandicaptenbeleid (4744)
w
Subsidie culturele activiteiten (4742)
w
Subsidie Overig (4759) hierop staat € 1.164.769
Wij constateren dat het subsidieoverzicht niet volledig is en daarnaast minimaal 2 posten bevat die geen subsidie betreffen.
10
Corsanummer 2018.15971 (Excellijst)
Onderzoek subsidies
21 van 45
3.3
Beoordeelde subsidiedossiers Wij hebben een aantal subsidiedossiers bestudeerd. Een belangrijk criterium bij de beoordeling is de mate waarin zaken SMART zijn geformuleerd. SMART staat voor: w
Specifiek
w
Meetbaar
w
Acceptabel
w
Realistisch
w
Tijdgebonden
Een SMART-doelstelling is richtinggevend. Het geeft aan wat je wilt bereiken en stuurt het gedrag van de subsidieontvanger en van de subsidieverstrekker. Bovendien wordt aangegeven welke resultaten wanneer moeten worden bereikt. Door een doelstelling SMART te formuleren is de kans groter dat er in de praktijk iets van terecht komt. Dat betekent overigens niet dat alles in een cijfer moet worden gevangen.
3.3.1
Stichting Welzijn Kapelle (Cederhof) In 2018 heeft deze Stichting een subsidiebedrag van € 240.000 ontvangen. Cederhof kent drie 'poten'. Wij hebben de subsidierelatie met Cederhof Welzijn onderzocht. Cederhof Welzijn ontvangt jaarlijks subsidie voor een aantal activiteiten die ze voor de gemeente uitvoert. Momenteel wordt er gewerkt aan een overeenkomst tussen gemeente en de instelling. De werkzaamheden die Cederhof uitvoert zijn: welzijn voor ouderen; stimuleren mantelzorg, vervoer naar huisarts voor mensen organiseren. Er staan vijf krachten op de loonlijst. De subsidie is gebaseerd op een inzet van 100 uur per week. De genoemde werkzaamheden worden ook vermeld in de preventienota en andere relevante beleidsstukken van de gemeente. Er is dus een heldere verbinding tussen de gesubsidieerde activiteiten en het beleid van de gemeente. De gemeente geeft desgevraagd aan dat men werkt aan de verdere ontwikkeling van deze verbinding, door scherper de effecten te beschrijven die men wil bereiken en die een plaats te geven in de voorwaarde/afspraken die bij de subsidie horen.
3.3.2
Optisport Sinds 1 april 2005 is de exploitatie van Sportcentrum Groenewoud (sporthal, binnenen buitenzwembad) geprivatiseerd. Voor de risicodragende exploitatie van het Sportcentrum is een openbare aanbestedingsprocedure gevolgd waarbij de keuze is gevallen op Optisport Kapelle B.V. De gemeente heeft met deze vennootschap een huur- en exploitatieovereenkomst voor vijf jaar gesloten. De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van het groot onderhoud conform het vastgesteld Meerjaren Onderhoudsplan (MOP). De huurvergoeding die de gemeente in 2005 heeft vastgesteld bedraagt jaarlijks € 69.000 inclusief de inrichting. De huurprijs wordt jaarlijks geïndexeerd op basis van het consumentenprijsindexcijfer van het CBS. Optisport is wel verplicht om het gebruik door onderwijsinstellingen en verenigingen te respecteren en intact te laten.
Onderzoek subsidies
22 van 45
Ook dient zij zweminstructies aan leerlingen van het basisonderwijs, conform het Protocol Schoolzwemmen uit het contractdossier, te verzorgen. De gemeente verstrekt een bijdrage in de exploitatiekosten die in 2005 is vastgesteld op jaarlijks € 368.698. Dit bedrag zal jaarlijks worden geïndexeerd. De jaarlijkse bijdrage wordt in vier termijnen voor het einde van de eerste maand van elk kwartaal voldaan aan Optisport Kapelle B.V. De ontvangen kwartaalnota wordt door een medewerker geaccordeerd waarna betaling geschiedt. In 2012 is de huur- en exploitatieovereenkomst verlengd met een periode van 5 + 5 jaar, dus van 1 april 2015 tot en met 31 maart 2025. Ook is overeengekomen om per 1 januari 2012 de exploitatiebijdrage per jaar te verlagen met € 20.000. Volgens het subsidieoverzicht 2018 is in dat jaar een ‘subsidiebedrag’ van € 320.000 aan Optisport Kapelle B.V. verstrekt. De gehele procedure zoals die in de ASV is opgenomen wordt niet toegepast. Aangezien de gemeente met een private partij een overeenkomst is aangegaan betreft het hier naar het oordeel van de rekenkamer geen subsidie, maar inkoop. Dat blijkt ook wel uit de gevolgde aanbestedingsprocedure. Er is geen structureel overleg met Optisport over bijvoorbeeld de te verrichten activiteiten. In de beleidsnota “sport, spel en beweging (2013-2028)” wordt gerefereerd aan het sportcomplex.
De gemeente wil de accommodatie vernieuwen (sporthal en binnenzwembad), waarbij de mogelijkheid bestaat dat het huidige buitenzwembad komt te vervallen. Er komt mogelijk wel een gymzaal bij. De planning is dat de nieuwe accommodatie in 2021/2022 gereed is. Een werkgroep van ambtenaren met externe ondersteuning is bezig met het opstellen van een nieuwe huur- en exploitatieovereenkomst.
3.3.3
Muziekvereniging Ons Genoegen De subsidieaanvraag 2019 van € 7.500 is op 30 oktober 2018 ontvangen. Volgens artikel 1 van de ASV betreft het een aanvraag voor een Activiteitensubsidie. Op 27 november 2018 is de beschikking verzonden dat voor 2019 een subsidiebedrag van € 5.526,95 wordt toegekend. Het bedrag is opgebouwd uit een vast bedrag van € 4.110,84 en een bijdrage op basis van het aantal jeugdleden van 47 x € 30,13 = € 1.601,64. Hierbij wordt verwezen naar artikel 11 van de ASV en artikel 2 van de subsidieregeling. In artikel 2, lid 6 van de subsidieregeling staat vermeld dat het subsidiebedrag bestaat uit een vast bedrag en een bedrag per jeugdlid of werkend lid. Dat is in lijn met het gemeentelijk beleid. In de beschikking is verder opgenomen dat de systematiek van de jaarlijkse subsidie is gewijzigd in een activiteitensubsidie. Het subsidiebedrag wordt dan gerelateerd aan de activiteiten die de vereniging voor Kapelle uitvoert. Bij de subsidie voor 2020 moet de vereniging aangeven welke activiteiten zij verricht binnen de gemeente Kapelle. In artikel 2 van de subsidieregeling is namelijk bepaald dat harmonieën e.d. gratis moeten meewerken aan of optreden bij diverse gelegenheden.
Onderzoek subsidies
23 van 45
3.3.4
Bibliotheek Oosterschelde Er is een meerjarige subsidieovereenkomst opgesteld tussen de gemeente Kapelle en Bibliotheek Oosterschelde 2018-2021. In deze overeenkomst wordt verwezen naar de ASV. Verder is de afspraak gemaakt dat de jaarlijkse bekostiging van de te leveren diensten wordt vastgelegd in een uitvoeringsovereenkomst en een subsidiebeschikking conform de Samenwerkingsovereenkomst gemeenten Bibliotheek Oosterschelde 2018-2021. In de uitvoeringsovereenkomst 2019 11 is bepaald dat de gemeente een subsidie verleent van € 358.096 waarvan een bedrag van € 92.230 bestemd is voor de gemeentelijke bijdrage in de collectieve kosten van Bibliotheek Oosterschelde, zoals omschreven in de Samenwerkingsovereenkomst. In de uitvoeringsovereenkomst staat verder vermeld welke prestaties de bibliotheek moet verrichten. Deze zijn meer en minder SMART (en toetsbaar) geformuleerd. In 2018 heeft deze organisatie zes bedragen ontvangen met een totaalbedrag van € 346.900.
3.3.5
Stichting Musea de Bevelanden De Stichting exploiteert 2 musea namelijk; Het Historisch Museum De Bevelanden aan de Singelstraat 13 in Goes en het Fruitteeltmuseum te Kapelle. Alleen voor het Fruitteeltmuseum verstrekt de gemeente subsidie. In de collegevergadering op 30 oktober 2018 12 is op basis van de jaarstukken 2017 de definitieve subsidie 2017 vastgesteld op € 90.000. Ook is het besluit genomen om voor 2019 een budgetsubsidie beschikbaar te stellen van € 91.440. Het Fruitteeltmuseum ontvangt jaarlijks ongeveer € 90.000 en heeft in 2018 éénmalig € 40.000 ontvangen voor vitalisering van het museum.
3.3.6
Algemeen beeld Wat opvalt bij de beschikkingen die naar de ontvangers worden gezonden is dat er geen prestatieafspraken in staan. Men refereert daarvoor aan een door de ontvanger ingeleverde begroting of beleidsstuk, waarin uit te voeren activiteiten of te leveren prestaties worden vermeld. Te bereiken maatschappelijke effecten worden soms vermeld, maar niet erg SMART geformuleerd. Bij de grotere ontvangers worden jaarlijks meerdere gesprekken gevoerd; daarbij wordt de stand van zaken besproken en wordt al voorgesorteerd op de komende subsidieronde. Verder zijn er veel kleinere bedragen in het subsidieoverzicht opgenomen. Dat betreffen vooral subsidies aan verenigingen e.d. en die je zou kunnen benoemen als smeerolie voor de leefbaarheid en gemeenschapszin van Kapelle. Onze gesprekpartners geven aan dat veel wordt geregeld in onderlinge contacten waarbij in lijn met het beleid van de gemeente wordt gehandeld. Men geeft aan dat
11
Registratienummer Corsa 2019.00143
12
Registratienummer Corsa 2018.14140
Onderzoek subsidies
24 van 45
Kapelle een cultuur kent van ‘ons kent ons’ en er veel op basis van vertrouwen gebeurt.
3.4
Controles
3.4.1
Interne controle Interne controle berust bij de afdeling financiën. In de controleverordening van de gemeente staat niets opgenomen over een IC-plan op subsidies. Er is geen structureel IC-plan aanwezig waardoor er geen interne controle op de subsidieverlening plaatsvindt. De interne controle die in 2016 is uitgevoerd betreft een eenmalige uitvoering door een (externe) medewerker die ervaring in ‘gemeenteland’ op wilde doen. In de rapportage is opgenomen dat de onderzochte onderwerpen in 2016 zijn bepaald in samenspraak met de accountant en de concern-controller. De controle/naleving van de gestelde doelen ligt bij de betreffende beleidsmedewerker die ook de subsidie heeft verleend. In 2016 is het materieel belang van subsidies volgens het controleplan € 1.718.456. Er zijn 9 dossiers uit de verschillende hoofdstukken uit de Excellijst Subsidie 2016 in de controle betrokken die een bedrag van € 22.379 vertegenwoordigen. Hierbij zijn de volgende activiteiten gecontroleerd: w
Uitkeren subsidie;
w
Bewaken en controleren naleven subsidievoorwaarden;
w
Beoordelen subsidieaanvraag;
De volgende aanbevelingen zijn in het intern controleplan opgenomen:
3.4.2
w
De Excellijst subsidies dient afgestemd te worden met de begroting;
w
Zorg dat alle aanvragen voor de vastgestelde datum binnenkomen en bij een eventueel uitstel dient hiervan vastlegging plaats te vinden; (zo was aan de cultuurraad gemeente Kapelle wel € 1.250 subsidie verleend terwijl er geen aanvraag is ontvangen)
w
Kritisch de subsidiegrondslagen beoordelen;
w
Draag zorg dat alle beschikkingsbrieven tekstueel en op inhoud worden gecontroleerd alvorens deze worden verzonden;
w
Draag zorg dat alle subsidieaanvragen maandelijks gecontroleerd worden op de mandaatbesluiten.
Controle door externe accountant In de managementletter 2016 meldt de accountant dat er met betrekking tot subsidies en inkomensoverdrachten geen openstaande issues zijn. De managementletters over 2017 en 2018 melden geen bijzonderheden met betrekking tot de subsidieverlening. Wel meldt de accountant dat subsidieverstrekking in de top-5 van meest relevante processen van de gemeente valt, gelet op risico’s en/of financiële omvang.
Onderzoek subsidies
25 van 45
Door de grote beslissingsbevoegdheid van het college zijn er in het kader van de jaarrekeningcontrole maar een beperkt aantal toetsingscriteria die door de accountant beoordeeld dienen te worden in het kader van de rechtmatigheid. Met betrekking tot de beoordeelde 9 subsidiedossiers over 2018 zijn door de accountant geen onrechtmatigheden geconstateerd. Bij de controle is vastgesteld dat subsidieaanvragen aanwezig zijn en dat de beschikking door het college is vastgesteld en dat het uitbetaalde bedrag (of het op het boekjaar 2018 betrekking hebbende bedrag) in de jaarrekening is opgenomen.
Onderzoek subsidies
26 van 45
4
Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de beantwoording van de vragen die we vooraf gesteld hebben. Tenslotte voorzien we deze conclusies waar nodig van aanbevelingen.
4.1
Beantwoording van de onderzoeksvragen 1. Worden de gestelde kaders toegepast? In grote lijnen wel. De ASV wordt nageleefd, evenals de eruit volgende regelgeving. De gemeente kent geen speciaal voor subsidies ingerichte (sub)systemen. Er wordt vooral gehandeld in de geest van de kaders en het beleid. Veel is kleinschalig van aard, lijnen zijn kort. Uitgeschreven werkprocedures zijn niet aangetroffen. Dit levert o.a. risico’s op bij vertrek of uitval van medewerkers. De kaders zelf zijn na de meest recente aanpassingen niet radicaal gewijzigd; dat was ook de insteek van de gemeenteraad. In de kadernota 2018-2021 is “uitvoering nieuw subsidiebeleid” als ontwikkeling opgenomen.13 Als beoogd effect is opgenomen: “Stimuleren en faciliteren van maatschappelijke activiteiten en burgerparticipatie.” Hierbij wil de raad inzetten op het “terugdringen van de administratieve last en maken van prestatieafspraken”. De wijze waarop de raad de doelstellingen wil realiseren is niet in de kadernota opgenomen. De in de Awb vereiste evaluaties van effectiviteit van subsidies worden niet uitgevoerd. Hiervoor verwijst men naar de continue cyclus van gesprekken met ontvangers waarin men bespreekt hoe het gaat en of er bijgestuurd dient te worden. Dit voldoet echter niet aan de vereisten zoals in artikel 4:24 Awb zijn vermeld. In paragraaf 2.1.10 van dit rapport hebben we dit beschreven.
Ook heeft er nooit onderzoek op grond van artikel 213a gemeentewet (doelmatigheid en de doeltreffendheid van door het college gevoerde bestuur) plaatsgevonden met betrekking tot het subsidiebeleid. 2. Sluiten de verstrekte subsidies aan bij het subsidiebeleid?
13
w
In grote lijnen wel. De jaarlijkse bijdrage (in de exploitatiekosten) aan Optisport is ten onrechte als verstrekte subsidie in aanmerking genomen. Volgens het oordeel van de rekenkamer betreft het hier namelijk inkoop.
w
In de ASV wordt duidelijk de verbinding gelegd met het gemeentelijk beleid: de activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt dienen daaraan bij te dragen. Ook onze gesprekpartners geven aan dat deze link continu wordt gelegd, bijvoorbeeld in gesprekken met ontvangers.
Gemeente Kapelle Kadernota 2018-2021, blz.19.
Onderzoek subsidies
27 van 45
w
De van de ontvangers gevraagde prestaties zijn nagenoeg altijd uitgedrukt in termen van uit te voeren activiteiten (output) en niet in termen van te bereiken maatschappelijke effecten (outcome). Men geeft aan daar wel heen te willen. De gevraagde prestaties zijn redelijk goed controleerbaar.
w
Doordat de afspraken niet in termen van maatschappelijke effecten zijn geformuleerd, is het lastig de effectiviteit van een subsidie te beoordelen, en te bepalen of subsidie voor activiteit A nu meer effect per euro bereikt dan subsidie voor activiteit B.
w
De verbinding met de begroting is een stuk minder expliciet. Zo staat er niet in vermeld wat de gemeente nu uitgeeft aan subsidies en waarvoor. Opvallend is dat er intern een overzicht van subsidiebedragen is dat wordt gebruikt voor het opstellen van de begroting. Wij verwonderen ons overigens over de volgorde van aanbieding. Immers, om de begroting te kunnen maken is het subsidieoverzicht benodigd. Het aanbieden van het subsidieoverzicht, na behandeling van de begroting door de raad, zorgt ervoor dat de raad niet goed weet waar zij mee akkoord gaat.
w
De gemeente toetst voor vaststelling expliciet of de gevraagde doelen ook worden bereikt. Daarnaast is (afhankelijk van het subsidiebedrag) een rapportage vereist, al dan niet vergezeld van een accountantsverklaring.
3. Wordt het beschikbaar gestelde (jaarlijkse) subsidiebedrag verstrekt? w
Voor de subsidiebedragen die op het jaarlijkse subsidieoverzicht zijn opgenomen is dit veelal het geval. Uit de financiële administratie blijkt dat er voor minimaal € 897.009 meer aan subsidies is betaald dan uit het subsidieoverzicht 2018 blijkt.
w
De toegekende subsidiebedragen blijven beneden de in het subsidieprogramma opgenomen beschikbare bedragen. In het werkproces is ook een financiële controle op budgettaire ruimte opgenomen.
w
Het subsidieoverzicht dat aan de raad wordt verstrekt vermeldt niet alle subsidies. Verder staan er ook niet-subsidies op. Doordat niet alle subsidies in het subsidieprogramma staan, is niet in één keer het totaalbedrag duidelijk dat de gemeente verstrekt aan subsidies.
4. Op welke wijze vindt communicatie naar de inwoners plaats over de subsidiemogelijkheden? w
Dat gebeurt via de gebruikelijke gemeentelijke kanalen. Verder kunnen burgers in direct contact met de gemeente op gang worden geholpen. Op de website van de gemeente is informatie over subsidies niet eenvoudig terug te vinden.
w
Bestaande subsidieontvangers worden actief door de gemeente benaderd. Met de grotere ontvangers zijn gedurende het jaar intensieve contacten en (voortgangs)gesprekken. Dit werkt goed.
5. Wanneer en op welke wijze wordt de Raad geïnformeerd? w
De raad wordt jaarlijks op een aantal momenten geïnformeerd. Bij (financiële) afwijkingen wordt de raad actief geïnformeerd. Verder wordt jaarlijks het subsidieoverzicht toegezonden; dat bevat echter geen beleidsgerelateerde