Rekenkamerrapport Grip op beheer civiele kunstwerken inclusief reactie college van B&W

Rekenkamer T.a.v. de gemeenteraad

datum

6 februari 2023

uw kenmerk behandeld door onderwerp

M. Mellema Aanbieding eindrapport Grip op beheer civiele kunstwerken

Geachte leden van de raad, De rekenkamer Kaag en Braassem heeft onderzoek gedaan naar Grip op beheer civiele kunstwerken. Het onderzoek gaat in op het proces en de informatievoorziening van beleid, beheer, uitvoering en financiering van de civiele kunstwerken. Vraagstelling In het rapport stond de volgende vraag centraal: “Is het beheer van civiele kunstwerken in de gemeente Kaag en Braassem (financieel) toekomstbestendig?” Dit is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe vindt het op peil houden van de kwaliteit van de civiele kunstwerken en de financiering daarvan bij de gemeente Kaag en Braassem plaats? 2. Is het op peil houden van de kwaliteit (instandhouding en vervanging) van de civiele kunstwerken op de langere termijn financieel geborgd? 3. Wordt de gemeenteraad tijdig over risico’s en afwijkingen van eerder geformuleerde verwachtingen geïnformeerd die financiële borging op de langere termijn bedreigen? Bestuurlijke reactie Het rapport is voor bestuurlijke reactie naar het college toegezonden. In zijn reactie spreekt het college de bereidheid uit om over de kernbevindingen in gesprek te gaan met de gemeenteraad. De rekenkamer is blij met deze reactie van het college en heeft daarom geen nawoord opgenomen. Wel wijzen we erop dat het gebruikelijk is dat het college ook aangeeft hoe het aankijkt tegen de aanbevelingen.

Pagina 1 van 2

Vervolg Het rapport inclusief bestuurlijke reactie van het college is geagendeerd voor de Context & Kaders avond van 20 maart aanstaande. De rekenkamer is op deze avond vertegenwoordigd om het rapport in een korte presentatie toe te lichten en inhoudelijke en eventuele onderzoekstechnische vragen te beantwoorden. Ook spreekt de rekenkamer graag met de gemeenteraad over de aanbevelingen in het rapport. We willen de ambtelijke organisatie, de gemeenteraad en het college hartelijk bedanken voor hun medewerking aan het onderzoek. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer Kaag en Braassem,

Harmen Binnema Voorzitter

Pagina 2 van 2

Grip op beheer civiele kunstwerken Onderzoek naar het proces en de informatievoorziening van beleid, beheer, uitvoering en financiering van de civiele kunstwerken Rekenkamer gemeente Kaag en Braassem 20 december 2022

Inhoudsopgave 1.

Inleiding........................................................................................................................................................... 2

2.

Beantwoording onderzoeksvragen en aanbevelingen .................................................................................... 5

3.

Onderzoeksbevindingen ................................................................................................................................. 9

Bijlage 1: feitelijk opgehaalde informatie ............................................................................................................. 17

Colofon Samenstelling Rekenkamer Harmen Binnema | voorzitter Wiebe Blok | lid vacature Contact RKC Margot Mellema griffie@kaagenbraassem.nl Telefoon 071 332 72 72

Dit onderzoek is uitgevoerd door Cyber Advies onder verantwoordelijkheid van de Rekenkamer Kaag & Braassem Publicatie Versie Bestuurlijk wederhoor

20-12-2022

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 1

20 december 2022

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Met de aanschaf en vervanging van de gemeentelijke kapitaalgoederen is veel gemeenschapsgeld gemoeid. De gemeente Kaag en Braassem heeft een groot areaal aan openbare ruimte in beheer. Er zijn veel middelen nodig voor de instandhouding van de inrichting van de openbare ruimte, zoals wegen, riolering, water, groen, verlichting en gebouwen. De rekenkamer vraagt zich af of er goed inzicht is in, en grip is op, de financiering en onderhoud- en vervangingssystematiek van de kapitaalgoederen van de gemeente. Bij de civiele kunstwerken, zoals bruggen en kades, is de gemeenteraad in de afgelopen jaren met onvoorziene kosten geconfronteerd. Daarom richt de rekenkamer zich in dit onderzoek, dat is uitgevoerd door Cyber Advies, op de civiele kunstwerken.

1.2 Doel Met het onderzoek ‘Grip op beheer civiele kunstwerken’ wil de rekenkamer inzicht bieden in de financiering en systematiek van onderhoud en vervanging van civiele kunstwerken van de gemeente. De hoofdvraag die daarbij hoort is als volgt:

Is het beheer van civiele kunstwerken in de gemeente Kaag en Braassem (financieel) toekomstbestendig?

Dit is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: 1. 2. 3.

Hoe vindt het op peil houden van de kwaliteit van de civiele kunstwerken en de financiering daarvan bij de gemeente Kaag en Braassem plaats? Is het op peil houden van de kwaliteit (instandhouding en vervanging) van de civiele kunstwerken op de langere termijn financieel geborgd? Wordt de gemeenteraad tijdig over risico’s en afwijkingen van eerder geformuleerde verwachtingen geïnformeerd die financiële borging op de langere termijn bedreigen?

Het antwoord op deze vragen geeft de raad inzichten die zijn kaderstellende en controlerende rol ondersteunen. De resultaten helpen de raad bij het nemen van beslissingen over de financiering en instandhouding van de kwaliteit van kapitaalgoederen.

1.3 Onderzoeksmethode De onderzoeksvragen zijn uitgewerkt in een normenkader. Het normenkader bestaat uit beoordelingscriteria die samen een antwoord geven op de onderzoeksvragen.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 2

20 december 2022

Als grondslag voor het normenkader is de kwaliteitscirkel van Deming gehanteerd, ook bekend als de plan, do, check, act-cyclus. Wanneer de stappen uit de kwaliteitscirkel in een beheerproces zijn geborgd, is het mogelijk (financieel) duurzaam te beheren of daar naartoe te werken.

Figuur 1. Het borgen van het beheerproces als basis voor duurzaam beheer.

Tegen de achtergrond van de kwaliteitscirkel van Deming zijn normen opgesteld bij de onderzoeksvragen. De normen geven antwoord op de vraag: welke onderdelen van het beheerproces moeten aanwezig én geborgd zijn om de onderzoeksvraag positief te kunnen beantwoorden? Dit levert criteria op waaraan het huidige beheer is getoetst. De criteria uit het normenkader zijn als volgt: Onderzoeksvraag 1: Staat van beheer 1. 2. 3. 4. 5.

Er zijn beleidsplannen en/of beheerplannen met een preventieve en correctieve onderhoudsstrategie. De beleidsplannen of strategische beheerplannen voldoen aan de relevante wet- en regelgeving omtrent kwaliteit en financiering. Politiek-maatschappelijke beleidsdoelen die kunnen worden gerealiseerd in de openbare ruimte zijn in het beleid en in de beheerstrategie voor civiele kunstwerken opgenomen. Financiering volgt uit de beheerstrategie en is gebaseerd op betrouwbare kostenramingen. Het uitgevoerde beheer en onderhoud sluit aan op het beleid en de beheerstrategie van civieltechnische kunstwerken.

Onderzoeksvraag 2: Risicobeheersing 6.

De statusinformatie van civiele kunstwerken op het gebied van technische kwaliteit, gebruikerskwaliteit en esthetische kwaliteit is inzichtelijk. 7. Areaal en de eigenschappen van het areaal worden actief geïnventariseerd en/of bijgewerkt. 8. De beheerstrategie is passend voor de lange termijn en wordt actief ontwikkeld. 9. De budgetten zijn toekomstbestendig en toekomstige kosten worden actief in beeld gebracht. 10. De uitvoering van de strategie is toekomstbestendig vormgegeven. 11. De financiële risico’s zijn bekend en worden actief beheerst. Onderzoeksvraag 3: sturing door de raad 12. De informatiebehoefte van de raad en de informatievoorziening van het beheerteam zijn op elkaar afgestemd. Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 3

20 december 2022

13. De raad krijgt voldoende informatie om inzicht te hebben in de mate waarin de (politiek-maatschappelijke) beleidsdoelen worden gerealiseerd en de kosten en risico’s worden beheerst. 14. De raad krijgt voldoende informatie en mogelijkheden om te sturen op het beheer van civiele kunstwerken. De feitelijk opgehaalde informatie uit documenten, interviews en aanvullende gesprekken vormt de basis van het onderzoek. Deze informatie wordt samengebracht in bijlage 1.

Documenten studie Om de criteria te beoordelen zijn documenten geanalyseerd. Het gaat om documenten zoals die worden gebruikt binnen beheer, zoals het beheerplan, meerjarenonderhoudsplanning, en het IBOR-plan; documenten uit de Planning & Control-cyclus (P&C) zoals de programmabegroting, voortgangsmonitor en jaarstukken; overige politieke stukken, zoals raadsvoorstellen en -brieven.

Interviews en gesprekken ambtenaren Om een beeld te krijgen van de werkwijze, processen en informatie binnen het beheer van civiele kunstwerken, zijn de ambtenaren bevraagd die hiermee in hun dagelijkse werk te maken hebben of sturing geven aan teams of onderdelen daarvan. Daarnaast is er per e-mail en telefonisch afstemming geweest om aanvullende informatie te verzamelen en de feitelijke basis compleet te krijgen.

Groepsinterview raadsleden Om te verdiepen waar de wensen en verwachtingen van de raad liggen als het gaat om het beheer van civiele kunstwerken, is een vertegenwoordiging van de raad door de onderzoekers bevraagd over hun ervaringen en wensen.

1.4 Leeswijzer De rapportage van het onderzoek kent een top down opbouw. De rapportage begint in hoofdstuk 2 met de resultaten. De onderbouwing daarvan volgt in het daaropvolgende hoofdstuk 3 en bijlage.

Hoofdstuk 1

Inleiding. In dit hoofdstuk worden de achtergrond van het onderzoek, het doel en de vraagstelling van het onderzoek benoemd en de methode toegelicht.

Hoofdstuk 2

Beantwoording van de onderzoeksvragen. In dit hoofdstuk worden de kernbevindingen van het onderzoek gepresenteerd en worden de drie onderzoeksvragen beantwoord. Per onderzoeksvraag worden aanbevelingen gegeven voor het toekomstbestendiger maken van het (financieel) beheer van civiele kunstwerken.

Hoofdstuk 3

Onderzoeksbevindingen. Dit hoofdstuk is de onderbouwing voor hoofdstuk 2. De beoordelingscriteria uit het normenkader worden per onderzoeksvraag beoordeeld.

Bijlage 1

Feitelijk opgehaalde informatie. Deze bijlage vormt de informatiebasis van het onderzoek. De feitelijke informatie uit documenten, interviews en gesprekken wordt hier samengebracht.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 4

20 december 2022

2. Beantwoording onderzoeksvragen en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden aan de hand van beantwoording van de drie onderzoeksvragen de kernbevindingen opgesomd. Daarnaast worden per onderzoeksvraag aanbevelingen gedaan om het beheer van de civiele kunstwerken in Kaag & Braassem nog toekomstbestendiger te maken.

Kernbevindingen Hoofdvraag: is het beheer van civiele kunstwerken in de gemeente Kaag en Braassem (financieel) toekomstbestendig? ➢

➢

➢

➢

Met het nieuwe beheerplan is een belangrijke stap gezet naar het toekomstbestendig maken van het beheer van civiele kunstwerken. De strategie voor instandhouding – de basis van beheer – is toekomstbestendig. De uitvoering van constructieve onderzoeken zorgt ervoor dat ook voor oudere objecten bekend wordt of ze nog voldoen. Daarmee is een belangrijke gegevensbasis op orde. Het beheer sluit niet voldoende aan op (maatschappelijke) beleidsdoelen en ontwikkelingen in het werkveld van civiele kunstwerken. Deze werken daarom ook niet door in (toekomstige) kosten. Voor toekomstbestendig beheer is het nodig deze verbinding te maken. De financiële risico’s zijn, met de inzet van de nieuwe beheerstrategie, sterk verminderd en hebben blijvende aandacht van het beheerteam. Het is echter wel noodzakelijk actiever over risico’s te communiceren door ze te benoemen en te kwantificeren. Zo moeten de risico’s van grote onderhoudsmaatregelen en vervangingsinvesteringen, als gevolg van nieuwe toestandsinspecties en constructieve veiligheidsonderzoeken, beter gekwantificeerd worden. Dat maakt de kans op verrassingen nog kleiner. De raad wil graag op de hoogte worden gehouden van de uitvoering van het beheerplan. Er is een evaluatie ingepland voor 2023, maar sommige raadsleden worden graag frequenter op de hoogte gesteld. De raad mist mogelijkheden om te sturen op kwaliteit en kosten.

Sturing is mogelijk als het beheer wordt verbonden met beleid. Het is belangrijk die sturingsmogelijkheid aan de raad aan te bieden.

Onderzoeksvraag 1 Hoe vindt het op peil houden van de kwaliteit van de civiele kunstwerken en de financiering daarvan bij de gemeente Kaag en Braassem plaats? De kwaliteit en de financiering worden geborgd door de planvorming in het beheerplan 2021-2024 en de uitvoering daarvan. Het beheerplan 2021-2024 vertaalt beleidskaders naar de beheerpraktijk. Het zet een nieuwe beheerstrategie in met preventief beheer. Het doel is om aan de wettelijke eisen te voldoen en het risico van verrassingen te beheersen. Het beheerplan slaagt er in om die strategie goed neer te zetten en voldoet aan de wettelijke eisen voor beheer. Het beheerteam heeft de informatie over de civiele kunstwerken en de financiën – de basis – op orde gebracht. Toch valt er nog veel te winnen in de doorvertaling van beleidskaders naar beheermaatregelen. Het gevolg is dat onduidelijk blijft of, en in hoeverre, het beheer van civiele kunstwerken bijdraagt aan een aantal beleidsdoelen.1

1 Beleidskaders die in de beheervisie van het beheerplan worden aangehaald, zijn effectief vertaald naar het beheer van civiele kunstwerken

(veiligheid, borgen risicoaansprakelijkheid en beheersen van financiële middelen). Enkele beleidskaders vanuit het bestuur en de programmabegroting vinden geen vertaling naar het beheerplan voor civiele kunstwerken, namelijk leefbaarheid, duurzaamheid en aansluiting op het karakter en ontwikkelingen in de gemeente (landelijk gebied, ontwikkeling als woon-, werk- en recreatiegemeente). Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 5

20 december 2022

Een beleidskader dat wel is vertaald, is de onderhoudskwaliteit conform het politiek vastgelegde ‘sober en doelmatig’ en het toegankelijk houden van bijvoorbeeld bruggen. Dit is vertaald naar de inspectienormen en onderhoudsmaatregelen. In hoeverre het beheer nu zorgt dat aan deze kwaliteitseisen wordt voldaan, is een vraag voor de evaluatie van de huidige beheerstrategie in 2023. De kosten voor preventief onderhoud zijn goed onderbouwd; de maatregelen, zoals het vervangen van onderdelen of hele bruggen, volgen uit inspecties van de civiele kunstwerken. De kosten van dagelijks en correctief onderhoud hebben een dagelijks of incidenteel karakter. Het is niet duidelijk of preventief en correctief onderhoud elkaar goed aanvullen, oftwel: zorgt de preventieve strategie voor lagere kosten voor correctief onderhoud? Ook dit is een relevante vraag voor de evaluatie in 2023. De uitvoering is in gang gezet via een raamcontract met een aannemer. De operationeel beheerder ziet toe op de uitvoering. Voortgang en risico’s worden zoals vereist gerapporteerd in de Planning & Control (P&C)documenten. De koers is succesvol ingezet, maar of de civiele kunstwerken nu voldoen aan de gewenste kwaliteit, kan nog niet worden onderbouwd met concrete rapportages. Een volledige terugkoppeling volgt in de evaluatie in 2023.

Aanbevelingen onderzoeksvraag 1 ➢

➢

Civiele kunstwerken kunnen bijdragen aan bestuurlijke en maatschappelijke doelen. Het ambtelijk apparaat kan bij de evaluatie van het huidige beheerplan een voorstel maken hoe de relevante beleidsdoelen vertaald worden naar het beheer van civiele kunstwerken; maak daarbij de keuze of de bestuurlijke doelen eerst worden vertaald naar een integrale beheervisie voor de leefomgeving, of dat deze direct worden vertaald in een bijgesteld of nieuw beheerplan civiele kunstwerken. De raad heeft geen inzicht of met de ingezette beheerstrategie de gestelde doelen gerealiseerd worden; is de onderhoudskwaliteit nu op het gewenste niveau? Blijven bruggen nu vaker toegankelijk? Zorgt preventief beheer voor minder storingen en incidenten? Worden de kosten en risico’s succesvol beheerst?

Onderzoeksvraag 2 Is het op peil houden van de kwaliteit (instandhouding en vervanging) van de civiele kunstwerken op de langere termijn financieel geborgd? Nee, niet volledig. Voor het grootste deel van het areaal is de technische kwaliteit nu goed in beeld. Met frequente inspecties wordt deze informatie actueel gehouden. De informatie over civiele kunstwerken bevat nog gaten. Hele kleine bruggen zijn nog niet in beeld. En van bruggen ouder dan 1990 is nog niet volledig bekend of ze constructief nog steeds voldoen. Het grootste gedeelte van het areaal is nu weliwaar in beeld en op orde gebracht, maar het is zaak ook deze assets zo snel mogelijk in beeld te krijgen. De preventieve beheerstrategie is de juiste basis voor toekomstbestendig beheer van civiele kunstwerken. De werkwijze van preventief beheer is voor een groot deel geborgd in het beheerplan, zoals een strategie voor de instandhouding, met inspecties en onderhoudsmaatregelen. Ook is er een strategie om prioriteit aan te brengen in de onderhoudsplanning. Niet alle werkwijzen van het beheerteam zijn geborgd. Het beheerplan bevat bijvoorbeeld geen vastgelegd proces dat voorschrijft hoe en welke informatie van de civiele kunstwerken wordt verwerkt in informatiebeheersystemen, zoals nieuwe statusinformatie na inspecties of onderhoudswerkzaamheden.

Daarnaast is het belangrijk om vast te leggen hoe wordt omgegaan met ontwikkelingen in het werkveld, zoals circulariteit. Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 6

20 december 2022

De budgettering voor instandhouding is toekomstbestendig: er wordt vooruit gekeken en geanticipeerd op toekomstige kosten. De kosten ten gevolge van bepaalde beleidsdoelen en ontwikkelingen in het werkveld, zijn niet inzichtelijk. Dit is wel nodig om te sturen op beleid en ontwikkelingen. Daarvoor is een vertaling van alle beleidskaders vereist2 en is het nodig dat de vertaling recht doet aan de beleidskaders. Nu zijn klanttevredenheid en esthetische kwaliteit wel als ambitie in het beheerplan benoemd, maar is niet duidelijk wat daaronder wordt verstaan en welke maatregelen en kosten daaruit volgen. Er is nu geen voorziening of egalisatiereserve voor groot onderhoud. Door deze in het leven te roepen wordt het effect van flucterende onderhoudskosten op de begroting verminderd: in een voorziening wordt een jaarlijks bedrag gestort op basis van de levenscysluskosten van objecten. De uitvoering van het onderhoud is stabiel vormgegeven met een raamcontract. De relatie met de aannemer is momenteel goed, wordt actief onderhouden en is in de afgelopen twee jaren verbeterd. Dit zorgt voor een duurzame relatie. Het is nodig om de aanbestedingsstrategie vast te leggen in het beheerplan, met uitgangspunten voor de aanbesteding en eisen die worden gesteld aan de aannemers. Financiële risico’s zijn door de nieuwe strategie sterk afgenomen. Risico’s in de eigen onderhoudsplanning n.a.v.

resultaten uit inspecties en constructieve onderzoeken moeten beter worden gekwantificeerd. De ontwikkeling van het prijspeil is onvoorspelbaar, maar de impact is groot. Scherp monitoren en tijdig waarschuwen is daarom nodig.

Aanbevelingen onderzoekvraag 2 ➢

➢

De raad wil de basis volledig op orde hebben. Dicht daarom de gaten in de statusinformatie. Inventariseer ook de kleine bruggen. Een volledig beeld van het areaal is de basis voor beheer en onderhoud. Voer de constructieve toetsen van objecten van vóór 1990 versneld uit, zodat de volledige resulterende kosten in het volgende beheerplan kunnen worden opgenomen. De raad heeft behoefte aan een stabiel financieel beleid met volledige en betrouwbare ramingen en risico’s, juist ook op de langere termijn. Stel daarom een voorziening of egalisatiereserve in om de effecten van fluctuerende kosten voor groot onderhoud op de begroting te verminderen. Neem alle bekende financiële risico’s op in de beheerstrategie. Zorg dat de risico’s zo compleet mogelijk gekwantificeerd worden.

Onderzoeksvraag 3 Wordt de gemeenteraad tijdig over risico’s en afwijkingen van eerder geformuleerde verwachtingen geïnformeerd, die financiële borging op de langere termijn bedreigen? Ondanks de gemaakte afspraken met de (oude) raad en gezien de verwachtingen van de nieuwe raad, is het aan te bevelen de raad eerder dan medio 2023 en vervolgens jaarlijks een update te geven. Zeker in deze tijden van exorbitante (prijs)ontwikkelingen en risico’s van nieuwe kosten uit lopende constructieve onderzoeken. De raad wordt geïnformeerd via de P&C-cyclus. Daarmee heeft de raad inzicht in risico’s en afwijkingen bij civiele kunstwerken. De afspraak is om halverwege de looptijd van het beheerplan terug te koppelen over de inzet van de nieuwe beheerstrategie. Toch heeft een deel van de raad behoefte aan een snellere terugkoppeling hierover.

2 Zie onderzoeksvraag 1.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 7

20 december 2022

Daarnaast krijgt de raad nu onvoldoende inzicht of en in hoeverre het beheer van civiele kunstwerken nu aan maatschappelijke wensen bijdraagt en beleidsdoelen worden gerealiseerd. De raad heeft geen mogelijkheid hierop te sturen, omdat niet alle doelen worden vertaald naar het onderhoud van civiele kunstwerken.3 Met betrekking tot de beleidsdoelen die wel worden vertaald, heeft de raad meer inzicht nodig in de maatregelen en kosten die op deze beleidsdoelen worden genomen en in de effectiviteit en efficiëntie van deze inzet. Aanbevelingen onderzoeksvraag 3 ➢ ➢

De raad wil frequent, minimaal 1x per 2 jaar, geïnformeerd worden over de voortgang van het beheerplan. De gemeenteraad wil vroegtijdig en actief betrokken worden bij het nieuwe beheerplan, d.w.z. te maken keuzes in de beleidsdoelen, bepalen van de kwaliteitsniveau’s, kwantificeren van de risico’s en inzicht in de kostenconsequenties op de langere termijn zodat de raad voortaan beter kan sturen.

3 Zie onderzoeksvraag 1.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 8

20 december 2022

3. Onderzoeksbevindingen In dit hoofdstuk worden de feiten aan de hand van de criteria uit het normenkader beoordeeld. De bevindingen zijn in dit hoofdstuk geordend per onderzoeksvraag. Voor elke onderzoeksvraag wordt een overzicht gegeven van de normen uit het normenkader. Daarna worden de bevindingen per norm besproken.

Onderzoeksvraag 1 Hoe vindt het op peil houden van de kwaliteit van de civiele kunstwerken en de financiering daarvan bij de gemeente Kaag en Braassem plaats?

Deelvragen • •

In welke mate wordt voldaan aan de procedures en uitgangspunten van het geldende beleid? Wat is het effect van eventuele afwijkingen?

Normen 1. 2. 3. 4. 5.

Er zijn beleidsplannen en/of beheerplannen met een preventieve en correctieve beheerstrategie. De beleidsplannen of strategische beheerplannen voldoen aan de relevante wet- en regelgeving omtrent de kwaliteit en de financiering. (Politiek-maatschappelijke) beleidsdoelen van de openbare ruimte zijn in de beheerstrategie voor civiele kunstwerken opgenomen. Financiering volgt uit de beheerstrategie en is gebaseerd op betrouwbare kostenramingen. Het uitgevoerde beheer en onderhoud sluit aan op de beleidsdoelen en de beheerstrategie van civieltechnische kunstwerken.

1. Er zijn beleidsplannen en/of beheerplannen met een preventieve en correctieve beheerstrategie. Er is een beheerplan voor de periode 2021-2024. Er is geen beleidsplan voor civiele kunstwerken. Het beheerplan is door de raad vastgesteld. Het beheerplan vertaalt juridische eisen en beleid voor het beheer van civiele kunstwerken naar een preventieve beheerstrategie en de bekostiging van beheer (zie onderzoeksvraag 2). Het beheerplan bevat ook de kosten voor correctief onderhoud. Dit onderhoud volgt uit meldingen en incidenten, maar er is geen strategie vastgelegd die voorschrijft hoe met incidenten en correctief onderhoud wordt omgegaan.

2. De beleidsplannen of strategische beheerplannen voldoen aan de relevante wet- en regelgeving omtrent kwaliteit en financiering. Het beheerplan voldoet aan de wettelijke kwaliteitskaders voor civiele kunstwerken, zoals gesteld in de Gemeentewet, Wegenwet, Waterwet en het Bouwbesluit. De zorgplicht verplicht het beheerteam bijvoorbeeld zorg te

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 9

20 december 2022

dragen voor het veilig functioneren van de civiele kunstwerken. Veiligheid en functioneren zijn daarom doelstellingen in de beheervisie van het beheerplan. De doelstellingen worden vertaald naar uitvoering in de beheerstrategie en de daaruit volgende beheeractiviteiten. Op die manier zorgt het beheerplan ervoor dat civiele kunstwerken worden beheerd op een manier die voldoet aan de regelgeving omtrent kwaliteit. Het beheerplan maakt niet altijd duidelijk welke doelstellingen van de beheerstrategie volgen uit regelgeving, en welke uit beleid. Daardoor is het voor de lezer niet in één keer duidelijk dat aan wettelijke kwaliteitskaders wordt voldaan. Een duidelijke koppeling tussen de beheerstrategie en de wettelijke- en beleidskaders die daar aan ten grondslag liggen, is volgens de onderzoekers nodig. De bekostiging van het beheerplan voldoet aan de wet- en regelgeving voor financiering. De kosten zijn onderbouwd, zoals dat wordt vereist door het besluit begroting en verantwoording (BBV). De BBV schrijft voor dat onderscheid gemaakt moet worden in de bekostiging van dagelijks onderhoud, groot onderhoud en vervangingsonderhoud. De financiële planning in het beheerplan voldoet aan die eis. In samenwerking met het team financiën worden de begroting en kosten op de juiste manier weergegeven in de P&C-documenten.

3. (Politiek-maatschappelijke) beleidsdoelen van de openbare ruimte zijn in de beheerstrategie voor civiele kunstwerken opgenomen. De keuze voor het onderhoudsniveau is gebaseerd op beleidskaders. Het beheerteam gebruikt de kwaliteitskeuze in het IBOR4 en een politieke keuze voor ‘sober en doelmatig’ als kaders. Als maatschappelijke beleidskaders zijn veiligheid en beschikbaarheid van bijvoorbeeld bruggen als doel opgenomen. Deze kaders worden door het beheerteam vertaald naar een technische onderhoudsnorm voor civiele kunstweken. Het onderhoud dat wordt geprogrammeerd, wordt afgestemd op deze onderhoudsnorm. Objecten die op beleidskwaliteit zijn, hebben geen onderhoud nodig. Er wordt echter niet teruggekoppeld wat het actuele kwaliteitsniveau is van objecten. Is de kwaliteit van kunstwerken nu bijvoorbeeld hoger dan, of gelijk aan ‘sober en doelmatig’? Is het risico dat belangrijke bruggen niet beschikbaar zijn nu inderdaad lager? Beleidsdoelstellingen voor kwaliteit zijn dus wel vertaald naar de onderhoudsmaatregelen, maar de terugkoppeling van de kwaliteit ontbreekt. Andere beleidskaders zijn bij het beheerteam bekend en worden genoemd in het beheerplan, maar worden niet vertaald naar het beheer van civiele kunstwerken. De beheervisie geeft prioriteit aan de wettelijke eisen.

De beleidsdoelen leefbaarheid, duurzaamheid en aansluiting op het karakter en ontwikkelingen in de gemeente (landelijk karakter, ontwikkeling als woon-, werk- en recreatiegemeente) zijn niet opgenomen in de beheervisie en zijn niet vertaald naar de beheerstrategie. Het is in het beheer van de openbare ruimte een juiste eerste stap om ervoor te zorgen dat aan de wettelijke eisen wordt voldaan, die prioriteit is goed gesteld. Wel moet bij de evaluatie en actualisatie van het plan in 2023 de volgende stap worden gezet om te zorgen dat het beheerplan de juiste functie vervult: invulling geven aan al het actuele beleid. Omdat de beheervisie nu inzet op de wettelijke kaders, doet de beheerstrategie dat ook. Daarom worden die wettelijke kaders in de beheerstrategie gebruikt om het onderhoud te prioriteren. Denk bijvoorbeeld aan veiligheid en kosten. Wanneer na actualisatie van het plan, wel invulling wordt gegeven aan maatschappelijke beleidskaders, is het belangrijk dat die kaders óók worden gebruikt om het onderhoud te prioriteren.

Welke kwaliteitseisen stellen we bijvoorbeeld aan civiele kunstwerken om te zorgen voor een hogere belevingswaarde? Of voor meerwaarde op duurzaamheid? Wat is het risico als deze kwaliteit niet wordt gehaald? Welke kosten zijn verbonden aan deze kwaliteitseisen? Op die manier is sprake van een directe koppeling tussen beleidskaders, beheerkwaliteit en kosten. Die koppeling is nodig om de beheerplanning te onderbouwen.

4 CROW-beeldkwaliteit C op bedrijventerreinen en in het buitengebied, in de overige gebieden kwaliteit B.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 10

20 december 2022

4. Financiering volgt uit de beheerstrategie en is gebaseerd op betrouwbare kostenramingen. De financiering zoals die wordt opgenomen in de begroting, wordt onderbouwd in het beheerplan. Die onderbouwing bestaat uit de uitleg dat kosten voor exploitatie, groot onderhoud en vervangingen gebaseerd zijn op de beheeruitgangspunten. Dat zijn de vastgelegde onderhoudskwaliteiten en veiligheidseisen, en de werkwijze zoals die is geborgd in de beheerstrategie. De kosten voor groot onderhoud en vervangingen volgen uit toestandsinspecties die de kwaliteiten en eisen hanteren die in het beheerplan zijn vastgelegd. De toestandsinspecties en de berekening van kosten die daaruit volgen, worden uitgevoerd door een extern bureau met de vereiste expertise. Als bij een toestandsinspectie bijvoorbeeld gebreken aan een brug worden geconstateerd, volgt indien nodig nader onderzoek en adviseert het bureau bijvoorbeeld vervanging binnen vijf jaar. De vervangingskosten worden dan in beeld gebracht en de vervanging wordt opgenomen in de vervangingsplanning als bijlage van het beheerplan. De kosten worden opgenomen in de kostenraming van het beheerplan en in het betreffende jaar in de begroting opgenomen. Deze werkwijze is duidelijk geborgd en zorgt voor onderbouwde kosten. De exploitatiekosten bestaan uit kosten voor dagelijks onderhoud en incidenten, bijvoorbeeld in reactie op meldingen van inwoners.

Voor volledige transparantie moet ook duidelijk worden aangegeven hoe deze kosten volgen uit de kwaliteitseisen, en hoe ze samenhangen met de kosten voor groot onderhoud en vervangingen. En zorgt het preventieve onderhoud voor lagere exploitatiekosten? Dat is nu niet aantoonbaar duidelijk gemaakt.

5. Het uitgevoerde beheer en onderhoud sluit aan op de beleidsdoelen en de beheerstrategie van civieltechnische kunstwerken. De uitvoering van de preventieve beheerstrategie is begonnen in 2021. De uitvoering loopt via een onderhoudsplanning die aansluit op de beleidsdoelen die zijn opgenomen in het beheerplan, zoals veiligheid en toegankelijkheid. Een risicoprioritering zorgt voor de volgorde waarin de civiele kunstwerken worden onderhouden. Het werk wordt via een raamovereenkomst uitbesteed. Wat de aannemer uitvoert, volgt uit inspecties. De inspecties gebruiken een technische normering die aansluit op het beleidsdoel ‘sober en doelmatig.’ De maatregelen die de aannemer uitvoert, zorgen er daarom voor dat de civiele kunstwerken aan dit niveau (blijven) voldoen.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 11

20 december 2022

Onderzoeksvraag 2 Is het op peil houden van de kwaliteit (instandhouding en vervanging) van de civiele kunstwerken op de langere termijn financieel geborgd?

Deelvragen • • •

Welke informatie is beschikbaar over de status (technische, gebruikers- en esthetische kwaliteit) van de civiele kunstwerken? Welke initiatieven worden ondernomen, gericht op statusinformatie, behoud en budgettering? In welke mate wordt voldaan aan de randvoorwaarden voor financiële beheersing?

Normen 6.

De statusinformatie van civiele kunstwerken op het gebied van technische kwaliteit, gebruikskwaliteit en esthetische kwaliteit is inzichtelijk. 7. Het areaal en de eigenschappen van het areaal worden actief geïnventariseerd en/of bijgewerkt. 8. De beheerstrategie is passend voor de lange termijn en wordt actief ontwikkeld. 9. De budgetten zijn toekomstbestendig en toekomstige kosten worden actief in beeld gebracht. 10. De uitvoering van de strategie is toekomstbestendig vormgegeven. 11. De financiële risico’s op de (middel)lange termijn zijn bekend en worden actief beheerst.

6. De statusinformatie van civiele kunstwerken op het gebied van technische kwaliteit, gebruikerskwaliteit en esthetische kwaliteit is inzichtelijk. Bij het opstellen van het beheerplan 2021-2024 is de statusinformatie grotendeels op orde gebracht. Van bruggen ouder dan 1990 is niet duidelijk of de constructie nog voldoet aan de huidige belasting. Er wordt aan gewerkt om dit in beeld te brengen met constructieve doorrekeningen. Dit is aan het eind van de doorlooptijd van dit beheerplan, in 2024, nog niet afgerond. Daarnaast is bekend dat enkele hele kleine bruggen nog niet in beeld zijn. De statusinformatie is dus sterk verbeterd, maar niet compleet. Een compleet beeld van het areaal is een belangrijke basis voor beheer; dit beeld moet daarom versneld compleet worden gemaakt.

7. Het areaal en de eigenschappen van het areaal worden actief geïnventariseerd en/of bijgewerkt. De technische kwaliteit van het bekende areaal wordt actief geïnspecteerd. Of de kwaliteit nu voldoet aan alle kwaliteitseisen uit beleid, is niet in beeld en is nog niet teruggekoppeld. Dit komt enerzijds doordat inspecties zich richten op het constateren van tekortkomingen en het onderhoud dat nodig is, zonder dat de objectieve kwaliteit van alle objecten wordt teruggekoppeld. Anderzijds is een oorzaak dat niet alle beleidskaders vertaald zijn naar de beheerstrategie, en hier dus niet op wordt geïnspecteerd. De beheerstrategie is passend voor de lange termijn en wordt actief ontwikkeld.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 12

20 december 2022

8. Een beheerstrategie voor de lange termijn moet toekomstbestendig zijn en zorgen voor duurzaam beheer van de kapitaalgoederen. Met het nieuwe beheerplan is een strategie voor preventief beheer ingezet. Dit brengt de basis van duurzaam beheer op orde. De verbetering die er is geweest in de statusinformatie van objecten, maakt het mogelijk dat er nu in het beheerplan een theoretische planning wordt gemaakt voor groot onderhoud en vervanging in de komende tien jaar. Hierdoor kan er worden geanticipeerd op onderhoudspieken op de langere termijn. Inspecties zorgen ervoor dat de onderhoudsplanning concreet wordt gemaakt voor kosten die zich binnen vier tot zes jaar aandienen. Hiermee sluit het beheerplan aan op de landelijk gangbare richtlijnen.5 Deze werkwijze is grotendeels geborgd. Inspecties staan met een vaste frequentie in het plan. De onderhoudsplanning is gebaseerd op inspecties en een risico prioritering; ook dat is vastgelegd. Niet elke werkwijze is geborgd. Denk aan de informatiestrategie om vast te leggen hoe statusinformatie actueel wordt gehouden en wordt vastgelegd. Of aan een calamiteitenstrategie die vastlegt hoe met incidenten wordt omgegaan. Die werkwijzen zijn bekend bij de beheerders. Hierbij is het belangrijk alle werkwijzen in het plan te borgen.

Voor toekomstbestendig beheer is het ook nodig dat ontwikkelingen in het werkveld worden gevolgd, bijvoorbeeld rond duurzame en herbruikbare materialen of modulair bouwen. Hier is nu weinig aandacht voor. Het is belangrijk deze ontwikkelingen te inventariseren en vast te leggen hoe hiermee wordt omgegaan. Worden ontwikkelingen bijvoorbeeld zoveel mogelijk kostenneutraal in het werk opgenomen, of worden er keuzes voorgelegd aan het college en de raad?

9. De budgetten zijn toekomstbestendig en toekomstige kosten worden actief in beeld gebracht. Voor toekomstbestendige budgetten is het nodig dat zij anticiperen op komend onderhoud. De basis voor het komende onderhoud is de beheerstrategie voor de lange termijn. In hoeverre die op orde is, staat beschreven bij norm 3 van deze onderzoeksvraag. De budgettering voor het beheer van civiele kunstwerken volgt direct uit de preventieve beheerstrategie en onderhoudsplanning. Omdat voor maximaal zes jaar onderhoud wordt ingepland en er een doorkijk is voor onderhoud dat theoretisch nodig is binnen tien jaar, anticiperen de aangevraagde budgetten dus op dit onderhoud. Dit geldt voor exploitatiekosten en kosten voor groot onderhoud en vervanging. Dit betekent dat de kosten tussen de zes en tien jaar, een voorlopige en incomplete weergave zijn van de kosten die daadwerkelijk worden geraamd, wanneer opnieuw is geïnspecteerd en kosten worden gemaakt die hieruit voortvloeien. De doorkijk is dus ook niet méér dan een doorkijk. In het beheerplan wordt deze wel in dezelfde kostenoverzichten gezet als de betrouwbare raming tot zes jaar; om het onderscheid duidelijk te maken is het van belang deze overzichten duidelijk van elkaar te scheiden.

Zoals benoemd bij norm 3 van deze onderzoeksvraag is niet al het beleid vertaald naar de beheermethode en zijn kosten niet direct aan wettelijke eisen of beleidsdoelen gekoppeld. Dit betekent dat beleid in een aantal gevallen niet expliciet doorwerkt in de budgetten. Voor het bereiken van beleidsdoelen rond toerisme of duurzaamheid is daarom geen geld gereserveerd. Voor toekomstbestendige budgettering is het nodig om ontwikkelingen en beleidsdoelen wel expliciet en transparant door te vertalen naar de beheerstrategie en budgetten. Waar nodig moeten keuzes worden voorgelegd aan het bestuur. Op dit moment is er geen voorziening of egalisatiereserve voor groot onderhoud aan civiele kunstwerken, terwijl de kosten wel sterk fluctueren. Wanneer deze in het leven wordt geroepen, is het mogelijk jaarlijks een zelfde

5 Het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) definieert gebruiks-

duurafhankelijk onderhoud (GAO) als theoretische, cyclische methode van plannen, en toestandsafhankelijk onderhoud (TAO) als methode van plannen naar aanleiding van actuele inspecties. Een basisplanning van GAO die wordt geconcretiseerd met toestandsinspecties tot een planning van TAO is een landelijk gangbare methode die aansluit op de CROW-richtlijn. Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 13

20 december 2022

bedrag te storten op basis van de levenscycluskosten van objecten. Dan kunnen hogere kosten worden opgevangen wanneer die zich aandienen. Voor toekomstbestendige budgettering is een voorziening dan ook aan te raden.

10. De uitvoering van de strategie is toekomstbestendig vormgegeven. Toekomstbestendige uitvoering betekent dat er continuïteit aanwezig is in de relatie met de uitvoerende, en dat deze het werk volgens afspraak uitvoert. De uitvoering van onderhoud wordt gedaan door een aannemer via een raamovereenkomst. In een raamovereenkomst worden afspraken gemaakt over komende opdrachten gedurende de periode van de overeenkomst. Dat zorgt voor een stabiele relatie en maakt het mogelijk om vertrouwen op te bouwen. Het beheerteam werkt actief aan de relatie en daarom is de relatie de afgelopen jaren ook verbeterd. Door het beheerteam wordt ook actief toegezien op de uitvoering van werkzaamheden. Het komt voor dat een afspraak voor werkzaamheden niet wordt nagekomen. Dit wordt door het beheerteam gesignaleerd. Ook voor de uitvoering geldt dat de kennis over en de manier van aanbesteden en het uitbesteden van opdrachten nu bij het beheerteam ligt. Dat team bestaat momenteel uit twee extern ingehuurde beheerders. Er is bijvoorbeeld geen aanbestedingsstrategie vastgelegd in het beheerplan, waarin staat welke raamovereenkomsten passend zijn en welke eisen aan aannemers moeten worden gesteld. Voor een toekomstbestendige uitvoering is het nodig om deze werkwijzen ook in het beheerplan te borgen.

11. De financiële risico’s op de (middel)lange termijn zijn bekend en worden actief beheerst. De verrassingen uit het verleden hebben financiële risico’s voor de raad onder een vergrootglas gelegd. De nieuwe beheerstrategie zorgt door een gedegen kostenonderbouwing voor aanzienlijk lagere risico’s. Het compleet maken van statusinformatie van de civiele kunstwerken en het preventieve beheer, zorgen voor een toekomstbestendigere budgettering. Met een lager risico dat zich een plotselinge kostenpost aandient. Financiële risico’s zoals waarde verval en claims bij incidenten zijn meegewogen in het onderhoudsniveau van een civiel kunstwerk en in de prioriteit die het krijgt in de onderhoudsplanning. In de kostenramingen is rekening gehouden met onvoorziene kosten, zodat deze niet meteen tot hogere kosten leiden. Wanneer het beheer verder toekomstbestendig wordt gemaakt, met volledige statusinformatie en inzicht in de kosten van (maatschappelijke) beleidsdoelen en ontwikkelingen, verlaagt dit de risico’s nog verder. De financiële risico’s van vervangingsprojecten worden toegelicht en gekwantificeerd in P&C-documenten. Het beheerteam geeft aan dat risico’s, indien mogelijk, worden gekwantificeerd. In het beheerplan blijven sommige risico’s echter onbenoemd, terwijl die er wel zijn. • •

•

De ontwikkeling van het prijspeil is daarin de belangrijkste en ook meest onzekere factor. De kans en impact zijn groot en de voorspelbaarheid laag. Dit is niet alleen het geval voor civiele kunstwerken. Daarnaast is het mogelijk dat onderhoud of vervanging eerder plaats moet vinden dan voorzien, naar aanleiding van een nieuwe toestandsinspectie. Dat leidt bij een actualisatie van het beheerplan tot een nieuwe kostenraming die afwijkt van de tienjarige doorkijk. Dit risico is met een onzekerheidsfactor te kwantificeren, maar dat gebeurt nu niet. Het compleet maken van het areaal met constructieve doorrekeningen kan leiden tot nieuwe inzichten, met kosten tot gevolg. Het is mogelijk dat onderhoud of vervanging nodig is. Deze feitelijkheid is in het beheerplan benoemd, maar de omvang van het risico niet.

Bovenstaande risico’s zijn bekend en hebben de aandacht van het beheerteam. De risico’s worden in de huidige planvorming echter niet benoemd en gekwantificeerd.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 14

20 december 2022

Onderzoeksvraag 3 Wordt de gemeenteraad tijdig over risico’s en afwijkingen van eerder geformuleerde verwachtingen geïnformeerd die financiële borging op de langere termijn bedreigen?

Deelvragen • • •

Welke informatiebehoefte heeft de raad naar de mening van het team dat belast is met instandhouding van de civiele kunstwerken? En wat verwacht men van raadsvragen? Welke informatie krijgt de raad op welk moment? Welke aanvullende informatie stelt de raad aan de direct verantwoordelijke wethouder?

Normen 12. De informatiebehoefte van de raad en de informatievoorziening van het beheerteam zijn op elkaar afgestemd. 13. De raad krijgt voldoende informatie om inzicht te hebben in de mate waarin de (politiekmaatschappelijke) beleidsdoelen worden gerealiseerd, en de kosten en risico’s worden beheerst. 14. De raad krijgt voldoende informatie en mogelijkheden om te sturen op het beleid en het beheer van civiele kunstwerken.

12. De informatiebehoefte van de raad en de informatievoorziening van het beheerteam zijn op elkaar afgestemd. De vervanging van de Langebrug was een prikkel die ervoor heeft gezorgd dat de raad beter wordt geïnformeerd over het beheer van civiele kunstwerken. De raad is meegenomen in de ontwikkeling van het nieuwe beheerplan met de preventieve onderhoudsstrategie. Dit is gedaan door een presentatie over de voortgang in 2020 en de behandeling voor vaststelling van het plan in 2021. Het is duidelijk dat de raad hierdoor een goed beeld heeft gekregen van de nieuwe inzet van het plan. Sinds het beheerplan is vastgesteld, krijgt het beheerteam niet veel vragen meer van de raad. De raad heeft, sinds de vaststelling van het plan, alleen informatie gekregen over de stand van zaken in de P&Cdocumenten. Hierin staat informatie over de uitgaven, voortgang van projecten en risico’s. Verschillende raadsleden geven aan dat ze behoefte hebben aan meer informatie. Wordt er nu preventief beheerd, gaat dat volgens plan? Eerder is met de raad afgesproken om halverwege het plan een terugkoppeling te geven. Voor sommigen is dit niet tijdig genoeg. Het beheerplan omvat een nieuw ingezette strategie.

Omdat de raad in het verleden is geconfronteerd met grote verrassingen, is het belangrijk de raad goed op de hoogte te houden en met een hogere frequentie te informeren over de staat van het preventieve onderhoud.

13. De raad krijgt voldoende informatie om inzicht te hebben in de mate waarin de (politiekmaatschappelijke) beleidsdoelen worden gerealiseerd, en de kosten en risico’s worden beheerst. Verschillende raadsleden hebben aangegeven de verbinding tussen maatschappelijke waarden, zoals duurzaamheid, en het beheer en onderhoud belangrijk te vinden. Zij willen graag actief en vroegtijdig meegenomen worden in de opgaves en keuzes die hierin moeten worden gemaakt. Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 15

20 december 2022

De raadsleden worden via het beheerplan meegenomen in de realisatie van beleidsdoelen. Of de kwaliteitsdoelen met de nieuwe onderhoudsstrategie worden gehaald is nog niet teruggekoppeld. De beperkte vertaling van beleidsdoelen6 zorgt ervoor dat er voor de raad geen volledig zicht is op de bijdrage van het beheer aan maatschappelijke doelen. Omdat nu niet duidelijk is welk onderhoud en welk budget bijdraagt aan beleidsdoelen, en er nog geen terugkoppeling op de voortgang heeft plaatsgevonden, heeft de raad een onvolledig beeld of en in hoeverre de beleidsdoelen worden gerealiseerd. Risicobeheersing is een doelstelling van het beheerplan. Het onderhoud van risicovolle objecten krijgt prioriteit. Maatschappelijke risico’s die daarin zijn opgenomen zijn veiligheid en bereikbaarheid. Financieel gaat het om waardedaling van objecten, schadeclaims bij incidenten en geldverspilling. Zoals bij norm 6 van onderzoeksvraag 2 besproken, Daarmee zijn de financiële risico’s niet compleet weergegeven7. Dit maakt dat de raad informatie mist om zicht te houden op de grootte van risico’s. In de P&C-documenten wordt nadrukkelijk teruggekoppeld op risico’s die spelen op het gebied van civiele kunstwerken. De risico’s worden niet volledig gekwantificeerd in kosten.

Daarmee heeft de raad wel inzicht in de manier waarop risico’s worden beheerst, maar niet altijd in de omvang van de risico’s op financieel of maatschappelijk vlak.

14. De raad krijgt voldoende informatie en mogelijkheden om te sturen op het beleid en het beheer van civiele kunstwerken. Met de informatie die de raad ontvangt, is bijsturen beperkt mogelijk. Op basis van de P&C-informatie kan de raad de voortgang op projectniveau volgen, bijvoorbeeld in de voorgangsmonitor. Op basis van de financiële verslaglegging per taakveld kan de raad constateren of de beheerkosten betrouwbaar worden geraamd. Voor specifieke informatie en de mogelijkheid tot bijsturen in het preventieve beheer bij civiele kunstwerken, moet de raad nu zelf vragen stellen. Terwijl verschillende raadsleden juist graag keuzes voorgelegd krijgen over maatschappelijke kwaliteit en kosten. Wanneer de raad meer inzicht krijgt in de kosten van beleidsdoelen en risico’s8, wordt duidelijk of dit de raad meer keuzemogelijkheden biedt. Als het maatschappelijk beleid beter wordt vertaald naar het beheer van civiele kunstwerken9, bijvoorbeeld door het toevoegen van een scherpe definitie van klanttevredenheid, esthetiek en duurzaamheid, liggen daar keuzemogelijkheden voor de raad. Hiervoor is een actualisatie van het beheerplan nodig en moeten de keuzes worden voorgelegd aan de raad.

6 Zie onderzoeksvraag 1 norm 5. 7 Zie onderzoeksvraag 2 norm 6 en onderzoeksvraag 1 norm 3. 8

Zie ook norm 2 van deze onderzoeksvraag.

9 Zie ook onderzoeksvraag 1.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 16

20 december 2022

Bijlage 1: feitelijk opgehaalde informatie Voor de analyse van de feitelijke informatie zijn documenten geanalyseerd en gesprekken gevoerd. Het gaat om de volgende documenten en gesprekken. Documenten •

• • • • • • • • •

Gesprekken (gevoerd 14-28 april 2022)

Beheerplan civiele kunstwerken gemeente Kaag en Braassem 2020-2024, actualisatie 2021. Meerjarenonderhoudsplanning civiele kunstwerken Kaag en Braassem 2021-2030. Overzicht samenvatting risicoprioritering beheerplan. Raadsvoorstel beheerplan civiele kunstwerken 2021-2024 (april 2021). Raadsbrief stand van zaken Noorderhemweg (september 2021). IBOR-plan 2020-2024. Programmabegroting 2022-2025. Voortgangsmonitor 2021. Richtnota 2021-2024. Jaarstukken 2020.

• • • •

Interview met ambtelijk beheerders. Interview met ambtelijk verantwoordelijken. Interview ambtelijke kostendeskundigen. Panelgesprek met raadsleden.

De feitelijk opgehaalde informatie is geordend naar de cyclus van Deming, ook wel de plan, do, check, act-cyclus. In het beheer wordt deze cyclus doorlopen. De cyclus zorgt hier voor structuur in de documentatie en gesprekken. In de bevindingen en conclusies worden de criteria van het normenkader gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden.

Plannen In de planvorming van civieltechnische kunstwerken staat het beheerplan centraal. Het beheerplan bevat de beleidsuitgangspunten voor het beheer van civiele kunstwerken, de beheersystematiek, de kosten voor beheer en een vervangingsplanning.

Plannen ▪

Kaders beleid, ambities en maatschappelijke ontwikkelingen Juridisch kader Zwaartepunt beheervisie Beheersystematiek Budgetten en onderbouwing

Voor het beheer van de leefomgeving is in 2020 een plan vastge▪ steld voor integraal beheer (IBOR) met de looptijd 2020-2024. In ▪ het IBOR-plan is het onderdeel civiele kunstwerken bewust niet ▪ opgenomen vanwege de onvolledigheid van het areaal, waaron▪ der de onbekendheid over het eigendom van sommige objecten. Dit kwam naar voren in het interview met het management. Daarom is destijds besloten dat dit onvoldoende basis gaf om kwaliteitscriteria en een kostendoorrekening voor civiele kunstwerken op te nemen in het IBOR.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 17

20 december 2022

In het kader van de planvorming is het van belang de historische context in een tijdlijn te plaatsen. Zie het kader hieronder, zoals dit is afgeleid uit de documentenstudie en interviews.

Tijdlijn 2018

Vijfjaarlijkse instandhoudingsinspectie van al het bekende areaal.

2019

Problemen Langebrug geconstateerd. Areaal blijkt niet compleet.

2020

Update naar de raad over stand van zaken areaal, vervolgonderzoek en de geplande in te zetten beheerstrategie.

2020

Areaal nagenoeg volledig in beeld.

2021

Huidig beheerplan vastgesteld met nieuwe areaal en nieuwe beheerstrategie.

2023

Vijfjaarlijkse instandhoudingsinspectie. Tussentijdse terugkoppeling voortgang beheerplan in de gemeenteraad.

Het opstellen van het IBOR liep parallel aan ontwikkelingen rond de Langebrug. In 2019 werd visueel een scheur in het spuitbeton geconstateerd. Na verder onderzoek werd geconstateerd dat er bewapening was verroest. Dit heeft geleid tot beperking van de verkeersfunctie: de brug is tijdelijk afgesloten geweest en daarna geopend met een gewichtsbeperking. Een vervangingsopgave diende zich aan. Om deze situaties beter te kunnen beheersen, is het beheerproces onder de loep genomen. Dit was aanleiding om het beheerproces te wijzigen van incidentnaar risico gestuurd. Tijdens deze omslag is geconstateerd dat de areaalgegevens niet op orde waren. Dit leidde tot nader onderzoek, met als gevolg een areaaluitbreiding. Het beheerplan kreeg de volgende doelstellingen: het areaal op orde brengen, een risico gestuurde beheerstrategie inzetten en een planning maken voor het in stand houden van bestaand areaal. Bij de eerste behandeling van het plan in 2020 werd een stand van zaken gegeven en werd de voorlopige strategie en vervangingsplanning gepresenteerd. Nadat het areaal op orde was, is in 2021 de definitieve versie van het beheerplan inclusief een beheerstrategie en vervangingsplanning, vastgesteld in de raad. Het beheerplan heeft daarmee formeel een looptijd van 2021-2024.

Kaders beleid, ambities en maatschappelijke ontwikkelingen Het beheerplan brengt de belangrijkste uitgangspunten naar voren in een beheervisie. De uitgangspunten zijn veiligheid, het voorkomen van kapitaalvernietiging, functionaliteit en esthetische waarde. Het waarborgen van de functionaliteit van kunstwerken – dat het object naar wens functioneert en beschikbaar is voor de gebruikers – wordt in het beheerplan, als onderdeel van de risico gestuurde strategie, benoemd als een maatschappelijke doelstelling. De kunstwerken borgen door middel van de functionaliteit immers de bereikbaarheid binnen de gemeente. In de bijlage van het beheerplan worden een algemene beheervisie en doelstelling van het college aangehaald. De beheervisie in het beheerplan civiele kunstwerken, kent de volgende speerpunten: 1. 2. 3.

De veiligheid van de gebruikers; Zoveel mogelijk voorkómen van de risicoaansprakelijkheid; Beheersen van de beschikbare financiële middelen.

Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 18

20 december 2022

Daarnaast komen in de beleidskaders, in de bijlage van het beheerplan civiele kunstwerken, de volgende onderwerpen naar voren: schoon, heel, veilig, duurzaam, ruimtelijk in balans, landelijke woongemeente en woon-, werk- en recreatiegemeente. Veiligheid, risicoaansprakelijkheid en beheersing van de financiële middelen komen in het beheerplan op verschillende plaatsen naar voren; in de doelstelling van het plan, in de inspectiemethodieken en in de risicoprioritering. Beleidskaders rond duurzaamheid, ruimtelijke eisen en inpassing in de karakterisering van een landelijke werk- en woongemeente, worden in het beheerplan niet geïntegreerd in de beheerdoelstelling voor civiele kunstwerken. Juridisch kader Het juridische kader wordt in de bijlage van het beheerplan inzichtelijk gemaakt. Het betreft het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), de Gemeentewet, de Wegenwet, de Waterwet en het Bouwbesluit. De BBV stelt eisen aan de bekostiging van verschillende typen onderhoud. Deze typen en de bekostiging zijn in het beheerplan zichtbaar en worden gehanteerd in het onderhoud, zoals uit de gesprekken met het beheerteam blijkt. Overige wetgeving heeft met name betrekking op zorgplicht, (constructieve) veiligheid en eisen aan de beheermethode. • •

•

De veiligheid is een speerpunt in het beheerplan en krijgt invulling in de preventieve inspecties en risicoprioritering. De zorgplicht stelt eisen aan de beheermethode: preventief onderhoudsbeleid, klachtenregistratie, periodieke inspecties volgens een geaccepteerde methode en een werkend beheersysteem. Het beheerplan zet in op preventief onderhoud en borgt periodieke inspecties volgens een geaccepteerde methode. Klachten worden geregistreerd in het meldsysteem FIXI. Niet alle gegevens van de objecten zijn in beeld; zo is bijvoorbeeld het bouwjaar niet van alle objecten bekend. De constructieve veiligheid volgens het Bouwbesluit heeft betrekking op de last die een brug kan dragen. Bij de bouw voldoen bruggen aan de relevante normeringen. Omdat niet van elke brug de leeftijd en historische functie bekend is, worden bruggen van vóór 1990 opnieuw constructief doorgerekend. Dan staat vast dat ze voldoen aan de normen.

Zwaartepunt beheervisie Het beheerteam geeft aan dat op dit moment het zwaartepunt ligt bij risico gestuurd beheer en minder bij de vertaling van maatschappelijke beleidsdoelen naar het domein van civiele kunstwerken. De recente historie en wettelijke kaders leggen de aandacht op het op orde brengen van het areaal, de beheersing van de kosten en het verminderen van financiële risico’s. Het beheerteam geeft aan dat het meer aansluiten op de maatschappelijke doelen een stap is die in de toekomst gezet wordt. De kerndoelen die worden geformuleerd op basis van de voorwaarden uit de beheervisie concentreren zich rond het op orde brengen van het areaal en een preventieve risico gestuurde onderhoudsstrategie. Beide doelen dragen bij aan het voorkomen van incidenten en verminderen van risico’s; dit wordt afgezet tegen een oude situatie waarin het areaal niet volledig bekend was en er correctief werd beheerd. Beheersystematiek De beheersystematiek is een strategie om de doelen van het beheer te bereiken. Deze doelen zijn het op orde brengen van het areaal en een preventieve, risico gestuurde manier van beheer (zie ter referentie de vorige passages over de beleidskaders en juridische kaders). Areaal op orde In 2019-2020 is een inventarisatie van het areaal uitgevoerd. Voor deze inventarisatie is in 2018 extra budget aangevraagd.

Er zijn bij de inventarisatie ongeveer 200 objecten aan het areaal toegevoegd. Nu zijn de aantallen en typen (materiaal, omvang) bijna allemaal in beeld en in het beheersysteem ingevoerd. Binnen het beheerteam Rekenkameronderzoek civiele kunstwerken, versie bestuurlijk wederhoor 19

20 december 2022

is bekend dat er nog kleine objecten zijn, zoals (hele) kleine houten voetgangersbruggen, die niet inzichtelijk zijn. Dit is een bewuste keuze geweest tijdens de inventarisatie; de kosten om deze objecten ook in beeld te brengen wegen volgens het beheerteam niet op tegen de risico’s. Het risico van het niet inzichtelijk hebben van deze objecten wordt door het beheerteam als zeer laag ingeschat. Grotere objecten zijn wel compleet in beeld. De staat van de kunstwerken wordt in beeld gebracht en gehouden door het uitvoeren van inspecties. De informatie van objecten van vóór 1990, waarvan niet duidelijk is of de bestaande constructie voldoet aan de huidige belasting, wordt compleet gemaakt met constructief onderzoek. Dergelijke onderzoeken geven informatie over de objecten waarvan de functie in de loop van decennia gewijzigd is en zorgen ervoor dat het risico op schades door verkeerd gebruik wordt verminderd. De volgorde van de te onderzoeken objecten wordt bepaald door het risicoprofiel van de objecten10. De planning van de onderzoeken en bijbehorende kosten zijn onderdeel van het beheerplan. Deze onderzoeken lopen tijdens de looptijd van het beheerplan en een periode daarna nog door, omdat dit kostbare onderzoeken zijn. Deze informatie is er nu dus nog niet voor alle objecten..

Preventief en risico gestuurd beheer Het tweede doel, de preventieve risico gestuurde strategie, is gericht op het terugdringen van het risico dat ontstaat wanneer enkel correctief wordt beheerd. Voor de onderhoudskwaliteit volgt het beheerplan de kwaliteitsgebieden voor beeldkwaliteit van het IBOR en het door de gemeente gehanteerde ‘sober en doelmatig.’ De kwaliteiten uit het IBOR zijn beeldkwaliteit B, met uitzondering van buitengebied en bedrijventerrein (kwaliteit C). De technische kwaliteit voor civiele kunstwerken, die hieraan door het beheerteam is gekoppeld, is 2-3 volgens NEN-normen (norm relevant voor kwaliteit civiele kunstwerken; 2-3 staat voor goed tot redelijk). Onderhoud vindt plaats wanneer de kwaliteitsnorm wordt overschreden. Het risicoprofiel11 van objecten kan volgens het beheerplan per object tot iets hogere of lagere kwaliteitsnormen leiden. Een belangrijke brug op een hoofdroute heeft dan een hogere kwaliteitsnorm dan een kleine voetgangersbrug Inspecties geven het actuele beeld van de staat van onderhoud en zijn daarmee de directe aanleiding voor het inplannen van groot onderhoud. De inspecties worden met regelmatige frequenties uitgevoerd, waarbij een volledige inspectie voor het bijwerken van de onderhoudsplanning elke vijf jaar plaatsvindt.

Voor functioneren, veiligheid en aansluiting op de beeldkwaliteit wordt vaker geïnspecteerd (zie ter referentie de sectie Controleren). De inspecteurs inspecteren op de technische beheerkwaliteit op basis van NEN12-normeringen en, in het verlengde daarvan, op het beleidsdoel ‘sober en doelmatig’. Wanneer geen onderhoudsmaatregelen worden geadviseerd, is de kwaliteit voldoende en zijn er geen onveilige situaties geconstateerd. Is de kwaliteit niet voldoende, dan worden maatregelen geadviseerd om de kwaliteit naar het gewenste niveau te brengen. Er is gekozen voor een risico gestuurde aanpak, omdat het vanuit financieel oogpunt niet haalbaar is om elk object dezelfde prioriteit te geven in de onderhoudscyclus. Hierin ligt de keuze voor: aan welke objecten heeft schade de grootste impact? Deze keuzes zijn tastbaar gemaakt door het definiëren van risicoprofielen met verschillende risico’s. Deze zijn gebruikt om typen objecten te prioriteren in nagestreefd kwaliteitsniveau, volgorde van onderhoudsmaatregelen en het type onderhoudsmaatregelen bij de noodzaak tot groot onderhoud of vervanging. Oftewel, objecten met een hoog risicoprofiel worden eerder onderhouden dan objecten met een laag profiel.