Rapport Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem (inclusief bestuurlijke reactie en nawoord rekenkamer)

Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem Rekenkamer Kaag en Braassem

Rapport | Maart 2024

Partners in verbetering

Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem Rapport Rekenkamer Kaag en Braassem

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Inhoudsopgave DEEL I

1

DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

1

Leeswijzer

2

Het doel van het onderzoek

2

Conclusies

3

Deelconclusies

3

Aanbevelingen

8

DEEL II

10

NOTA VAN BEVINDINGEN

10

H1 | Onderzoeksverantwoording

11

1.1 Aansturen van partijen op afstand als kerntaak van gemeenten

11

1.2 Faciliterende overheid: subsidieverlening bij het maatschappelijk middenveld (De Driemaster) 11 1.3 Vraagstelling van het onderzoek

12

1.4 Werkwijze

14

H2 | Bevindingen ten aanzien van het beleid

15

2.1 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Kaag en Braassem?

15

2.2 Hoe is het subsidiebeleid vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein?

15

2.3 Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Kaag en Braassem?

17

2.4 Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen?

18

H3 | Bevindingen ten aanzien van de organisatie

21

3.1 Hoe is de aansturing ten aanzien van De Driemaster vormgegeven?

21

3.2 Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden?

25

3.3 Hoe wordt het instrument ingezet?

26

3.4 Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen?

27

H4 | Bevindingen ten aanzien van de uitvoering

29

4.1 Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit?

29

4.2 Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit?

31

H5 | Bevindingen ten aanzien van de resultaten en effecten (casestudy) )

32

5.1 Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in inhoudelijke afspraken tussen de Driemaster en de MAG-instellingen?

32

5.2 In welke mate worden de beleidsdoelen gerealiseerd? En welke activiteiten zijn uitgevoerd?

34

5.3 Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid?

36

5.4 Op welke manier leggen de MAG-instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld?

37

H6 | Bevindingen ten aanzien van de verantwoording

39

6.1 Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan door De Driemaster? 39

6.2 Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich t.o.v. de verwachtingen die ten grondslag lagen om een BCF af te sluiten met De Driemaster? 40 Bijlage 1 | Normenkader

42

Bijlage 2 | Respondentenlijst

45

Bijlage 3 | Casusbeschrijvingen

46

Bijlage 4 | Onderwerpen MAG-aanvraagformulier

53

Colofon Bestuurlijke reactie Nawoord Rekenkamer

54 55 58

DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

| 1 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● het doel van het onderzoek; ● het belang van het onderwerp voor de gemeenteraad; ● de conclusies uit het onderzoek; ● de aanbevelingen voor verbetering van het subsidiebeleid. Voor degenen die geïnteresseerd zijn in een gedetailleerde uitwerking van de onderzoeksvragen, is in Deel II (nota van bevindingen) het integrale onderzoek met daarin de volledige beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

Het doel van het onderzoek De Rekenkamercommissie wil met dit onderzoek het volgende bereiken: ● De raad van Kaag en Braassem meer inzicht geven in het subsidiebeleid en -proces. ● De raad in positie brengen om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid en -proces van de gemeente Kaag en Braassem te beoordelen. ● De raad in staat stellen zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van subsidiebeleid (nog beter) uit te voeren. De scope van het onderzoek richt zich op de subsidies in het sociaal domein. In de gemeente Kaag en Braassem gaat dit echter grotendeels via de bijdragen met als bovenliggende kader de Maatschappelijke Agenda (MAG). Daarnaast kent de gemeente nog een aantal subsidieregelingen. De MAG is gericht op het sociaal domein en de grootste ontvangers van de MAG-bijdragen bevinden zich ook in het sociaal domein. Het onderzoek richt zich niet op indirecte subsidies, zoals niet-marktconforme tarieven voor accommodaties of ambtelijke inzet. Ook gaat het onderzoek niet over het verwerven van subsidies van de gemeente zelf bij bijvoorbeeld andere overheden.

Deze doelstellingen zijn vertaald in de volgende centrale onderzoeksvraag: Welke bijdrage levert de aan De Driemaster verstrekte subsidie aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid) van de gemeente Kaag en Braassem op het sociaal domein? Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie zeventien onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek die in de onderzoeksverantwoording zijn opgesomd. Hieronder gaan we in op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek.

| 2 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in Deel II, zijn de volgende conclusies getrokken. In het kader hebben we de kernboodschap van het onderzoek weergegeven. Kernboodschap De gemeente Kaag en Braassem heeft met de MAG een waardevol instrument in handen om samenlevingskracht te activeren en initiatieven te stimuleren. De gemeente Kaag en Braassem heeft door het werken met de MAG en de verdeling van de bijdragen via De Driemaster duidelijk een weg ingezet om beleidsgestuurd (ook wel BCF genoemd) te werken in plaats van het traditionele subsidiebeleid. Deze manier van werken is op dit moment soms lastig en knelt op onderdelen. Dat dit soms lastig is en knelt, wil niet zeggen dat verwachtingen niet duidelijk zijn. Ze moeten echter wel steeds worden geëvalueerd en bijgesteld, net als bij de bijdragen zelf. Op deze wijze kan het instrument effectief worden ingezet en kunnen verbeteringen worden doorgevoerd. We zien dat de sturing en verantwoording verbeterd kunnen worden. De doelen aan de ‘voorkant’ dienen scherper geformuleerd te worden, zodat de opdracht aan De Driemaster en de MAG-instellingen duidelijker is. Onderdeel hiervan is ook een heldere rolneming tussen de gemeente en De Driemaster. De verantwoording is nu onvoldoende gestructureerd vormgegeven.

Hier worden mogelijk risico’s gelopen ten aanzien van de rechtmatigheid (vooral bij grotere instellingen): worden de verstrekte gelden wel aan de juiste activiteiten en daarmee doelen uitgegeven? Deze controle kan nu onvoldoende worden gedaan. Tevens is hierdoor nog onvoldoende duidelijk wat de exacte bijdrage is van de MAG-instellingen aan de doelen in de MAG (doeltreffendheid). De MAG-bijdrage is qua middel goed om bijdragen aan kleine organisaties en verenigingen te geven en daarmee initiatieven in de samenleving te stimuleren. Het middel heeft zich op dit vlak in de praktijk bewezen. De verantwoording kan dan ook voor de kleinere instellingen op een lager niveau. Voor de grote instellingen is een formeel kader aan te raden. Niet dat alles dichtgetimmerd moet worden, maar wel om heldere afspraken en kaders te hebben waarop gestuurd en verantwoord kan worden, door zowel de verstrekker als ontvanger.

Deelconclusies De gemeente Kaag en Braassem heeft met de MAG een waardevol instrument in handen dat goed de samenlevingskracht weet aan te spreken. Anders gezegd heeft de gemeente met de MAG-bijdrage, die via De Driemaster wordt verstrekt, een methode die in de praktijk goed werkt. De gemeente Kaag en Braassem kent mede door de slimme inzet van MAG-bijdragen een rijk verenigingsleven en talrijke 1.

| 3 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

initiatieven, in vergelijking met bijvoorbeeld buurgemeenten. Niet alleen worden bestaande verenigingen en instellingen hiermee beloond voor het uitvoeren van de basistaken, er gaat ook stimulans vanuit om meer te doen voor de samenleving. Hierbij speelt De Driemaster die in de samenleving zit en met hun regisseur Meedoen en Verbinden een vitale en stimulerende rol. Met de MAG stuurt de gemeente Kaag en Braassem dan ook op de maatschappelijke effecten en doelstellingen (= het ‘wat’ (kaders)); de uitvoering daarvan (het ‘hoe’) is neergelegd bij het maatschappelijk middenveld. Vanuit de MAG wil de gemeente namelijk meer effect bereiken en zo veel mogelijk het geld daar naartoe brengen waar het voor is bedoeld: initiatieven in de samenleving en het versterken van de samenlevingskracht in de gemeente. We constateren dat er volop vanuit de geest van de MAG wordt gewerkt, maar nog niet wordt verantwoord. Op dit vlak is nog een been bij te trekken, waar we in de conclusies 4 en 8 nader op ingaan. 2. Beweging terug van omgevingsvisie naar MAG is een juiste strategie. De MAG geldt als integraal kader voor de te bereiken effecten en doelstellingen aangaande de vier grote maatschappelijke opgaven (thema’s) in de gemeente Kaag en Braassem. In 2020 is de MAG opgegaan in de omgevingsvisie1.

Bij de evaluatie van het Programma Welzijn en Preventie 2021-20232 is geconstateerd dat er behoefte is aan een MAG als nadere uitwerking van de omgevingsvisie. Begin september 2023 is deze MAG 2024-20273 vastgesteld. We concluderen dat dit een goede strategie is geweest. Uit dit onderzoek bleek ook dat de scherpte van de kaders in de Omgevingswet niet voldoende aanwezig was en daarmee de opdracht en aansturing van De Driemaster verwaterden: oorspronkelijke uitgangspunten, de rolneming en koppeling tussen effecten, doelen en activiteiten aangaande de MAG zijn op de achtergrond komen te staan. In de evaluatie van de MAG 2.0 in 20234 werd ook geconstateerd dat door de jaren heen de koppeling tussen het subsidieprogramma (opdracht voor De Driemaster) en de MAG is ‘verwaterd’. 3. Verantwoording over de opdracht en kaders MAG kan sterk worden verbeterd. Het schema in figuur 1 geeft de samenhang weer ten aanzien van het kader en de uitvoering rondom de MAG, op de uitvoering door De Driemaster. Dit figuur wordt in paragraaf 2.4 nader uitgelegd. We concluderen dat de rechterzijde van het model op papier goed is vormgegeven. De gemeente Kaag en Braassem heeft de kaderstelling (maatschappelijke effecten en doelstellingen = het ‘wat’) vormgegeven door middel van verschillende documenten (zie A). Dit is doorvertaald in een concrete ‘opdracht’5 voor De Driemaster (zie B). De Driemaster heeft

1 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Omgevingsvisie Kaag en Braassem, 26 oktober 2020, p. 1-107. 2 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Evaluatie Welzijn en Preventie, 28 februari 2023, p. 1-3. 3 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Maatschappelijke Agenda: Het organiseren van verbinding, 7 augustus 2023,

p. 1-27. 4 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Evaluatie Welzijn en Preventie, 28 februari 2023, p. 1-3. 5 Het gaat hier nadrukkelijk niet om een overheidsopdracht, waarop een ander regime van toepassing is, maar een

beschrijving van de subsidieopdracht en daarmee de richting voor uitvoering.

| 4 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

een plan gemaakt om uitvoering te geven aan deze opdracht (zie C) en dat is weer nader geoperationaliseerd door middel van uitvoeringsplannen (zie D). De relatie tussen de gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster is formeel geregeld door middel van een overeenkomst6 voor de uitvoering van Programma Welzijn & Preventie (inclusief MAG-bijdragen) voor de periode 2021-2023. In deze overeenkomst zijn de regels en afspraken vastgelegd ten aanzien van de rechterkant van figuur 1: verantwoording. Door middel van dit onderzoek concluderen we dat ten aanzien van de sturing verbeterpunten nodig zijn. ● De doelen in de MAG dienen scherper en duidelijker geoperationaliseerd te worden door middel van indicatoren. Hierdoor wordt de opdracht voor De Driemaster duidelijker. ● De sturing en verantwoording op de MAG-instellingen moeten scherper en duidelijker. De sturing op de MAG-instellingen is nu vormgegeven door middel van het aanvraagformulier voor het aanvragen van de MAG-bijdragen en de inzet van de regisseur Verbinden en Meedoen. De verantwoording is summier vormgegeven. We constateren dat hier geen eenduidig proces voor is ingericht waarin De Driemaster voorschrijft hoe instellingen (en welke instellingen op basis van hoogte MAG-bijdrage) moeten verantwoorden, bijvoorbeeld door activiteiten en inzet gelden te koppelen aan de doelstellingen van de MAG.

Het gevolg is dat er op verschillende manieren wordt verantwoord of helemaal niet. Het gevolg hiervan is dat de verantwoording van De Driemaster aan de gemeente Kaag en Braassem ook op hoofdlijnen is en nog onvoldoende ‘geladen’ vanuit de verantwoording van de MAG-instellingen en hun bijdrage aan het realiseren van de doelstellingen in de MAG. ● De rolneming in de relatie tussen de gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster moet duidelijk gedefinieerd (taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) en geborgd worden in de uitvoering. De rolneming van zowel de gemeente als De Driemaster is nu niet duidelijk en leidt tot omissies en onduidelijkheid. Dit zorgt ook weer voor onduidelijkheid bij MAG-instellingen. In paragraaf 3.1 hebben we door middel van een aantal voorbeelden geduid wat die omissies en onduidelijkheid inhouden.

6 Gemeente Kaag en Braassem & De Driemaster, 2020, Subsidieovereenkomst Uitvoering Programma Welzijn &

Preventie 2021-2023, december 2020, p. 1-22.

| 5 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Samenhang kader en uitvoering rondom de MAG van de gemeente Kaag en Braassem, toegespitst op uitvoering door De Driemaster

MAG 3.0

Omgevingsvisi e

Koersdocumen t Inrichting Sociaal Domein

Subsidieprogramma Welzijn en Preventie

Subsidieplan (meerjarenplan en visie De Driemaster)

Uitvoeringsplannen (per jaar: 2021, 2022, 2023)

Strategisch Visie Kaag & Braassem

4 Thema’s: 1. Basiskracht (via MAGbijdragen) 2. Gezondheid 3. Opgroeien 4 Samen Meedoen

Subsidieovereenk omst

Verantwoorden (Uitgevoerde activiteiten; Indicatoren; Resultaten (doeltreffendheid); Bijdrage effecten)

Raadsakkoord

Sturing & Monitoring (Effecten, Doelstellingen, Indicatoren, Activiteiten)

D. Uitvoeringsplann en (per jaar)

C. Plan maatschappel ijk middenveld (consortium)

B. Opdracht van de gemeente

A. Kader (gemeente Kaag en Braassem)

Figuur 1

Monitoring is geborgd door de inzet van de regisseur Verbinden en Meedoen: waardering hiervoor is hoog, de positie is kwetsbaar. De Driemaster houdt een ‘vinger aan de pols’ door middel van de inzet van de regisseur Verbinden en Meedoen in de relatie met de MAG-instellingen. Uit de gesprekken constateren we dat MAG-instellingen enthousiast zijn over de betrokkenheid en manier van sturen door deze functionaris. Het proces is echter informeel ingericht en op dit moment is de positie kwetsbaar omdat het om een persoon gaat in de praktijk. 4.

De aanvraag voor een MAG-bijdrage is eenvoudig en de administratieve last is beperkt. Om in aanmerking te komen voor een MAG-bijdrage, moeten partijen een MAG-formulier invullen. Zij moeten dit formulier zo invullen dat duidelijk wordt omschreven wat de maatschappelijke meerwaarde is. Daarbij voert De Driemaster ook gesprekken met de ontvangers over de verantwoording en het behalen van de doelen. Daarbij worden organisaties 5.

| 6 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

die veel extra’s doen beloond, maar organisaties die zich vooral focussen op de kerntaken worden niet gekort. Er wordt gewerkt vanuit het idee om verenigingen te stimuleren, in plaats van angst in te boezemen met kortingen. Er is dus een differentiatie van historische afspraken, basistaken en extra activiteiten. De enige kritiek op dit moment is dat het ieder jaar opnieuw aangevraagd moet worden. Sommige partijen ervaren dat dit haaks staat op het informele partnerschap dat ze met elkaar hebben. Tegelijkertijd zorgt het invullen van het MAG-formulier er ook voor dat verenigingen bewust zijn van de MAG-doelen. De relatie tussen De Driemaster en verenigingen was slecht, maar is de afgelopen jaren flink verbeterd. Uit verschillende gesprekken komt naar voren dat de relaties enige tijd ernstig verstoord waren. Mede ingegeven door de vele personele wisselingen bij De Driemaster. Het vuige teken was dat verenigingen op dat moment weer bij de gemeente aanklopten. Vanuit die hoedanigheid is er ook een evaluatie gehouden over het functioneren van De Driemaster. De afgelopen jaren heeft de interim-manager zich samen met de nieuw aangestelde regisseur Verbinden en Meedoen ingespannen om de relaties met de MAG-instellingen te verbeteren. Uit de gesprekken komt naar voren dat het contact tussen De Driemaster en de verenigingen de afgelopen tijd enorm is verbeterd. 6.

De nieuwe regisseur Verbinden en Meedoen is zichtbaar bij alle partijen en probeert ook als een soort makelaar partijen aan elkaar te koppelen. De regisseur denkt ook mee in het aanvragen van een MAG-bijdrage, maar helpt ook bij het behouden van bijdragen of bij het aanboren van alternatieve vormen van financieringsmogelijkheden (zie ook conclusie 5). 7. Er wordt weinig gesproken over de uitputting van middelen. Respondenten geven aan dat de middelen straks gaan knellen. Feitelijk heeft het al gekneld het laatste jaar, maar zijn mede door de inzet van de regisseur Verbinden en Meedoen andere bronnen (zoals SPUKS) aangeboord. Ook deze bijdragen hebben echter een bodem. We merken hierbij op dat er sprake is van onduidelijkheid ten aanzien van de rolneming in de relatie tussen de gemeente en De Driemaster. Hierdoor ontstaan er ook onduidelijkheden in de uitvoering. Een voorbeeld is de onduidelijkheid ten aanzien van het beschikbaar stellen van budget en eventuele overschrijdingen: onduidelijk is wie de overschrijding dient te bekostigen. 8. De raad ervaart afstand en een gebrek aan grip. De informatievoorziening aan de raad is erg summier, geeft de raad aan. Dit wordt ook door veel andere respondenten opgemerkt. Voor de raad voelt het alsof de sturing de afgelopen jaren een beetje is weggelopen en dat geldt ook voor de informatievoorziening.

Tijdens de gesprekken is opgemerkt dat er tijdens raadsvergaderingen eigenlijk geen tijd is om een onderwerp echt te bespreken of uit te diepen. Terwijl die behoefte er wel degelijk is. Er lijkt vooral behoefte te zijn aan duiding die verenigingen en professionals zelf kunnen geven. Hiermee kan de beweging die de gemeente wil maken met de MAG ook het beste voor het voetlicht worden gebracht.

| 7 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Ten aanzien van de MAG hebben sommige raadsleden aangegeven dat deze onvoldoende SMART is. De doelstellingen zijn nog onvoldoende geoperationaliseerd om goed om te kunnen sturen en daarmee als raad kaderstellend en controlerend op te treden. Vanuit het bestuur en De Driemaster is aangegeven dat ook zij scherpe doelen willen, maar dat veel indicatoren en te scherpe doelen ook afbreuk doen aan de MAG-gedachte van veel vertrouwen en zo min mogelijk administratieve last voor alle partijen, zodat het geld ook echt naar de initiatieven zelf gaat. Het is dus nog een zoektocht naar de juiste balans tussen tellen en vertellen.

Aanbevelingen Op basis van de conclusies, komen we tot de volgende aanbevelingen. De aanbevelingen zijn gericht aan de raad van Kaag en Braassem en het college van B&W. Aanbeveling voor de raad van Kaag en Braassem 1. Voer het gesprek met het college over de rolneming en de daarbij behorende informatievoorziening. In lijn met de conclusies uit dit onderzoek, achten we het verstandig om als raad in gesprek te gaan met het college over de rolneming die past bij de manier van werken vanuit de MAG-gedachte. Voor de raad voelt het alsof de sturing de afgelopen jaren een beetje is weggelopen en dat geldt ook voor de informatievoorziening. Hier liggen duidelijk verbeterpunten. De raad worstelt hierdoor met de rolneming en sturing. Het verdient daarom aanbeveling om specifiek een avond of leergang in te richten die hierop ingaat. 2. Richt de verantwoording van MAG-instellingen aan De Driemaster en van De Driemaster aan de gemeente gestructureerd in, zoek hierin een balans tussen kwalitatieve en kwantitatieve verantwoording. De informatiebehoefte vanuit de raad is hierbij van belang. Omdat de doelen en prestaties van de MAG-instellingen, maar ook van kleinere verenigingen, niet teruggrijpen op MAG-doelen zijn de ‘gewenste effecten’ en de uiteindelijke effecten niet helder.

Het is voor alle betrokkenen, inclusief de raad, helder dat niet alles meetbaar is, maar op dit moment mist er balans in de verantwoording. Het kwantificeren van verantwoording met een scala aan indicatoren is niet het streven, komt uit de gesprekken duidelijk naar voren. Het meer in beeld brengen van de effecten, hetzij kwalitatief, wel. De suggestie die werd gedaan was om meer met toelichtingen van de verenigingen en professionals zelf te gaan werken. Dit zou een hele goede aanvulling kunnen zijn om de verantwoording laagdrempelig te houden. Aanbevelingen voor het college van B&W 3. Blijf de MAG toepassen om initiatieven in de samenleving te stimuleren en kleine instellingen in staat te stellen om activiteiten te ontplooien. Overweeg om te differentiëren qua sturing en verantwoording in de relatie met grote instellingen.

| 8 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Het zou voor grotere instellingen met wettelijke en/of basistaken (zoals de bibliotheek) wellicht een overweging kunnen zijn om een directe subsidierelatie tussen de gemeente en instelling in te richten. 4. Werk de doelstellingen in de MAG 2024-2027 verder uit in subdoelstellingen en indicatoren als opdracht richting De Driemaster. Dit geeft richting voor de uitvoering door De Driemaster, alsmede richting voor de MAGinstellingen om duidelijk te maken hoe ze bijdragen aan de gestelde doelen in de MAG. Onderdeel hiervan is ook dat De Driemaster de toetsing van de MAG-aanvragen gestructureerd inricht, geënt op de gestelde kaders in de opdracht. We bevelen hierbij aan om de manier van toetsen richting de MAG-instellingen te communiceren. Door invulling te geven aan aanbeveling 3 en deze aanbeveling kan de sturing, alsmede de verantwoording, worden versterkt. Dit betekent ook dat de gemeente actief gaat vragen naar de mate van doeltreffendheid van de inzet van de activiteiten door de MAG-instellingen. 5. Werk de rolneming (taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) in de relatie tussen de gemeente en De Driemaster uit. Onderdeel hiervan is ook de allocatie van budget en eventuele overschrijdingen.

Rondom de rolneming in de relatie tussen de gemeente en De Driemaster zijn onduidelijkheden aanwezig die gevolgen hebben voor de aansturing en verantwoording en de invulling van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Het is zaak om te verkennen wat de exacte invulling van de rolneming is. Dit betekent dat percepties verzameld dienen te worden en gekeken dient te worden wat de beste invulling is. Het is vervolgens zaak om dit vast te leggen en te borgen. 6. Overweeg om de MAG alleen toe te passen voor kleine instellingen en initiatieven en pas de subsidieverordening toe voor grote instellingen. De MAG-bijdragen werken goed voor kleine instellingen en initiatieven. We concluderen dat er ten aanzien van de grote instellingen frictie en risico’s ontstaan ten aanzien van de huidige manier van sturing en verantwoording door middel van de MAG. Ons advies is om de grote instellingen qua bekostiging via de subsidieverordening te laten lopen en daar ook de sturing en verantwoording op in te richten. Van belang is om het gesprek aan te gaan met de raad over de benodigde informatie (jaarverslag, jaarrekening en accountantsverklaring) die nodig is vanuit de verantwoording van deze instelling (zie aanbeveling 1). 7. Ga in gesprek met De Driemaster ten aanzien van het risico van de kwetsbaarheid van de positie van de regisseur Verbinden en Meedoen.

Met de regisseur Verbinden en Meedoen heeft De Driemaster een belangrijke vooruitgeschoven post in de samenleving. Deze vervult een vitale en stimulerende rol. Alle betrokkenen zijn tevreden over deze functie en hoe die op het moment wordt uitgevoerd. Het proces is echter informeel en kwetsbaar ingericht (de afhankelijkheid van één persoon is groot(risico)). Het verdient daarom aanbeveling om deze rol steviger in te richten en niet aan één persoon op te hangen, omdat bij het vertrek van deze schakelrol direct het opgebouwde netwerk en de kennis daarvan verdwijnen.

| 9 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

| 10 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

H1 | Onderzoeksverantwoording In dit hoofdstuk schetsen we de aanleiding van het onderzoek en gaan we nader in op de doelstelling, vraagstelling en werkwijze gedurende het onderzoek.

1.1 Aansturen van partijen op afstand als kerntaak van gemeenten Gemeenten buigen zich steeds opnieuw en steeds intensiever over de vraag: ‘Wat doen we zelf en wat kunnen we overlaten aan de burger en aan andere partijen?’. Dit is door de decentralisaties in het sociaal domein steeds meer versterkt. Veel taken kunnen heel goed, en soms ook beter dan de gemeente dat kan, worden uitgevoerd door derden. De verhouding met derden kan onder meer de vorm krijgen van een inkooprelatie, die van een deelname in bestuurlijke en financiële zin via bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling of een subsidierelatie. De organisatie waarbij de gemeente inkoopt, duiden we aan als ‘leverancier’. De organisatie waarin de gemeente bestuurlijk en financieel deelneemt, wordt aangeduid als ‘verbonden partij’ en de organisatie die door de gemeente wordt gesubsidieerd, duiden we aan als ‘gesubsidieerde instelling’. Het gaat hierbij meestal om professionele instellingen die de gemeente inzet om één of meer van haar publieke belangen te behartigen. Daarnaast kennen we vele verenigingen en vrijwilligersorganisaties die een vorm van subsidie ontvangen als bijdrage in hun activiteiten.

1.2 Faciliterende overheid: subsidieverlening bij het maatschappelijk middenveld (De Driemaster) De gemeente Kaag en Braassem werkt niet met verschillende beleidsplannen voor het maatschappelijk veld, maar met een Maatschappelijke Agenda (MAG). Hierbij stuurt de gemeente op het ‘wat’ (maatschappelijke effecten en resultaten) en de maatschappelijke partners, zoals professionals; (vrijwilligers)organisaties en verenigingen gaan over het ‘hoe’ (de uitvoering). De gemeente Kaag en Braassem heeft met betrekking tot het maatschappelijk beleid expliciet gekozen voor een faciliterende overheid en heeft daarbij besloten om de uitvoering neer te leggen bij de samenleving. De organisaties WIJdezorg, Kwadraad en Participe hebben een samenwerkingsverband opgericht (De Driemaster) om hieraan vorm en inhoud te geven. Initiatieven vanuit de samenleving kunnen een MAG-bijdrage aanvragen bij dit samenwerkingsverband, niet bij de gemeente. De gemeente Kaag en Braassem stuurt op de maatschappelijke effecten en doelstellingen. Dit vraagt om een strakke en duidelijke definiëring van de effecten en doelstellingen. De situatie bij de gemeente Kaag en Braassem laat een duidelijke keuze zien in de overdracht van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (en vertrouwen) naar het maatschappelijk middenveld (faciliterende overheid).

In 2020 is deze werkwijze (MAG) geëvalueerd en zijn maatregelen getroffen richting MAG 2.0. De evaluatie laat zien dat: ‘Organisaties, vrijwilligers en professionals, door de nieuwe werkwijze van de MAG, meer zijn gaan samenwerken en meer bewust en meer gericht activiteiten organiseren. Dit kan echter nog wel verbeterd worden.

| 11 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Stakeholders geven aan dat het gesprek met de gemeente en de wijze waarop inwoners betrokken worden bij activiteiten, verbeterd is. Partijen zijn echter niet allemaal tevreden over het sturen op resultaten.’ De maatregelen, gericht op het verbeteren naar MAG 2.0, zijn op hoofdlijnen: ● Een bredere aanpak met meer verbinding. Omdat er verschillende verbindingen zijn tussen thema’s binnen en buiten het sociaal domein is MAG 2.0 uitgebreid met thema’s als werken (economie), wonen, veiligheid en maatschappelijk vastgoed. ● Samen met organisaties, professionals, ondernemers en inwoners. MAG 2.0 is nog meer ingestoken op participatie van de samenleving, waarbij het mantra geldt: ‘geen inspraak aan de achterkant, maar invloed aan de voorkant’. ● Perspectief van de inwoner. MAG 2.0 is opgesteld vanuit de inwoner. Doelstellingen zijn dan ook vanuit het perspectief van de inwoners geformuleerd. De doelen die genoemd zijn, zijn ambitieus. Misschien niet altijd even reëel, wel richtinggevend en inspirerend. Verantwoording vindt bijvoorbeeld plaats door middel van persona’s (vertellen van verhalen van inwoners). In 2022 is de MAG opgegaan in de omgevingsvisie van de gemeente Kaag en Braassem. De omgevingsvisie gaat in op zaken als recreatie, natuur, onderwijs, mobiliteit, gezondheid, wonen, landbouw, economie en duurzaamheid.

In deze visie wordt de fysieke leefomgeving en het sociaal domein aan elkaar verbonden, gericht op bredere ontwikkelingen die op de gemeente afkomen: vergrijzing, grotere culturele diversiteit, een veranderende arbeidsmarkt, een groter verschil in gezondheid en persoonlijke voorkeuren, specifieke zorg, nieuwe woonvormen en een veranderend klimaat. Dit heeft ook consequenties voor de positionering van het instrument subsidiebeleid in de gemeente Kaag en Braassem. In 2023 is uit de evaluatie van het Programma Welzijn en Preventie 2021-2023 geconstateerd dat er behoefte is aan een agenda voor het sociaal domein als nadere uitwerking van de omgevingsvisie: de Maatschappelijke Agenda (MAG). Om deze reden is in augustus 2023 de MAG 2024-2027 opgesteld.

1.3 Vraagstelling van het onderzoek De Rekenkamercommissie wil met dit onderzoek het volgende bereiken: ● De raad van Kaag en Braassem meer inzicht geven in het subsidiebeleid en -proces. ● De raad in positie brengen om de doeltreffendheid van het subsidiebeleid en -proces van de gemeente Kaag en Braassem te beoordelen. ● De raad in staat stellen zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van subsidiebeleid (nog beter) uit te voeren. De Rekenkamercommissie heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Welke bijdrage levert de aan De Driemaster verstrekte subsidie aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid) van de gemeente Kaag en Braassem op het sociaal domein?

| 12 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Om richting te geven aan het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie zestien onderzoeksvragen geformuleerd voor dit onderzoek. De onderzoeksvragen die door de Rekenkamercommissie zijn opgesteld, betreffen het gehele proces van beleidsvorming (wat is de maatschappelijke opgave, welke doelen en effecten willen we bereiken?) tot en met evaluatie (zijn de gestelde doelen bereikt binnen de gestelde budgetten?). Beleid 1. Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Kaag en Braassem? Reconstrueer de huidige beleidspraktijk. 2. Hoe is het subsidiebeleid vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? 3. Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Kaag en Braassem? 4. Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? Organisatie 5. Hoe is de aansturing ten aanzien van De Driemaster vormgegeven (procesmatige afspraken ten aanzien van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en beleidsadvisering)? 6. Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? 7. Wordt het subsidie-instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten, zoals inkoop en gemeenschappelijke regelingen? 8. Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen? Uitvoering 9.

Hoe ziet het proces van subsidieaanvraag tot aan subsidieverstrekking eruit? 10. Hoe ziet het proces van het verhogen c.q. verlagen van de subsidieplafonds eruit? Resultaten en effecten 11. Op welke wijze zijn beleidsdoelen uit het sociaal domein omgezet in inhoudelijke afspraken tussen De Driemaster en de MAG-instellingen? 12. In welke mate worden de beleidsdoelen gerealiseerd? En welke activiteiten zijn uitgevoerd? 13. Wat zijn de maatschappelijke effecten van het subsidiebeleid? 14. Op welke manier leggen de MAG-instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken? En worden subsidies geëvalueerd en bijgesteld?

| 13 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Verantwoording 15. Hoe vindt terugkoppeling naar de gemeenteraad plaats over de uitvoering van het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan door De Driemaster? 16. Hoe verhouden de uitkomsten van dit onderzoek zich ten opzichte van de verwachtingen die ten grondslag lagen om een BCF af te sluiten met De Driemaster? In het onderzoek is gebruikgemaakt van een drietal casestudies voor een verdieping naar de praktijk bij de gemeente Kaag en Braassem. De casestudies kunnen gezien worden als een ‘reality check’ ten aanzien van de bevindingen die zijn opgehaald uit de documentenstudie en gevoerde gesprekken Oftewel, we zijn vanuit de algemene bevindingen nader gaan inzoomen op een drietal cases. De volgende cases zijn geselecteerd: 1. Stichting Bibliotheek Rijn en Venen 2. Stichting Welzijn Ouderen De Spil 3. SV ROAC

1.4 Werkwijze Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli 2023 tot en met december 2023. De gehanteerde onderzoeksaanpak kent schematisch de volgende vier stappen: Figuur 2

Schematische weergave van het stappenplan van het onderzoek

Stap 1: Voorbereiden

Stap 2: Deskresearch en casestudy

Stap 3: Interviews en nadere analyse

Stap 4: Conceptrappo rt, wederhoor en eindrapport

Dit rapport (exclusief aanbevelingen) is voor ambtelijk wederhoor (toets op feitelijke onjuistheden) voorgelegd aan de gemeentesecretaris van de gemeente Kaag en Braassem. Op basis hiervan is het rapport zo nodig aangepast en vervolgens aangeboden voor bestuurlijk wederhoor aan het college van B&W.

| 14 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

H2 | Bevindingen ten aanzien van het beleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: Beleid 1. Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Kaag en Braassem? Reconstrueer de huidige beleidspraktijk. 2. Hoe is het subsidiebeleid vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? 3. Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Kaag en Braassem? 4. Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen?

2.1 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Kaag en Braassem? De gemeente Kaag en Braassem kent geen traditioneel subsidiebeleid, zoals andere gemeenten. De gemeente heeft heel bewust gekozen voor het zijn van een faciliterende overheid, waarbij de gemeente stuurt op de maatschappelijke effecten en doelstellingen (= het ‘wat’ (kaders)) en de uitvoering daarvan (het ‘hoe’) neerlegt bij het maatschappelijk middenveld. De situatie bij de gemeente Kaag en Braassem laat in dat kader een duidelijke keuze zien in de overdracht van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (en vertrouwen) naar het maatschappelijk middenveld (faciliterende overheid). Bovenstaande betekent dat De Driemaster verantwoordelijk is voor de verstrekking van de MAG-bijdragen. Organisaties, instellingen en inwoners kunnen zich inschrijven voor de MAGbijdragen. De Driemaster is verantwoordelijk voor de allocatie van de gelden, alsmede de sturing op hoe deze gelden doeltreffend worden besteed. Dat wil zeggen dat de uitgevoerde activiteiten, door initiatieven die door de MAG-bijdragen worden bekostigd, moeten bijdragen aan de effecten en doelstellingen, zoals geformuleerd in de Maatschappelijke Agenda (MAG) (zie paragraaf 2.2).

Naast de MAG kent de gemeente nog wel een Algemene Subsidieverordening (ASV)7 die de algemene regels schetst aangaande de verstrekking van subsidies in het kader van maatschappelijke activiteiten (via de MAG-bijdragen) en andere activiteiten. In paragraaf 2.3 duiden we dit meer.

7 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Nadere regels subsidies gemeente Kaag en Braassem 2021, 8 december 2020,

p. 1-6.

| 15 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

2.2 Hoe is het subsidiebeleid vertaald naar huidige beleidsdoelen binnen het sociaal domein? Het beleid rondom het sociaal domein binnen de gemeente Kaag en Braassem wordt gevormd door de MAG. Sinds 2013 werkt de gemeente Kaag en Braassem met de MAG als het integrale kader rondom de te bereiken effecten en doelstellingen aangaande de vier grote maatschappelijke opgaven (thema’s) in de gemeente Kaag en Braassem. In 2020 heeft de gemeente besloten om de MAG op te laten gaan in de omgevingsvisie8. In deze visie worden de fysieke leefomgeving en het sociaal domein aan elkaar verbonden, gericht op bredere ontwikkelingen die op de gemeente afkomen: vergrijzing, grotere culturele diversiteit, een veranderende arbeidsmarkt, een groter verschil in gezondheid en persoonlijke voorkeuren, specifieke zorg, nieuwe woonvormen en een veranderend klimaat. Bij de evaluatie9 van het Programma Welzijn en Preventie 2021-202310 is geconstateerd dat er behoefte is aan een MAG als nadere uitwerking van de omgevingsvisie. Begin september 2023 is deze MAG 2024-2027 vastgesteld. Deze MAG gaat in op vier thema’s11 als maatschappelijke opgaven voor de gemeente Kaag en Braassem: 1. Sociale basis in de wijk versterken 2. Bestaanszekerheid herstellen 3. Gezond leven makkelijker maken 4.

Kansengelijkheid vergroten Het raadsakkoord ‘Samen bouwen aan de toekomst van onze dorpen 2022-202612’ heeft binnen het thema sociaal domein dezelfde indeling. Er is geen harde scheidslijn tussen de thema’s; de opgaven zijn groot, overlappen elkaar en zijn randvoorwaardelijk voor elkaar. In de MAG zijn de eerder genoemde vier thema’s uitgewerkt in de volgende twee vragen: ● Wat willen we bereiken? ● Welke beweging willen we zien? We constateren hierbij dat de mate van concreetheid verder kan worden aangescherpt. Dit wordt aangegeven in de gesprekken, maar zien we ook terug vanuit onze eigen analyse. Wanneer we kijken naar de MAG 2.013, dan constateren we dat de opgaven (effecten en doelstellingen) in dat document door middel van persona’s en prestatieafspraken nader zijn uitgewerkt en daarmee meer richting geven aan de opdracht voor De Driemaster (zie paragraaf 3.1).

8 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Omgevingsvisie Kaag en Braassem, 26 oktober 2020, p. 1-107. 9 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Evaluatie Welzijn en Preventie, 28 februari 2023, p. 1-3. 10 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Subsidieprogramma Welzijn & Preventie: “Samen maak je het verschil”,

1 oktober 2020, p. 1-34. 11 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Maatschappelijke Agenda: Het organiseren van verbinding, 7 augustus 2023, p. 1-27. 12 Gemeente Kaag en Braassem, 2022, Raadsakkoord 2022-2026: “Samen bouwen aan de toekomst van onze dorpen”, p. 1-45. 13 Gemeente Kaag en Braassem, 2017, Maatschappelijke Agenda 2.0 Kaag en Braassem, p. 1-36 + bijlagen 1 en 2.

| 16 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Uit de evaluatie van de MAG 2.014 blijkt dat door de jaren heen de koppeling tussen het subsidieprogramma (opdracht voor De Driemaster) en de Maatschappelijke Agenda is ‘verwaterd’. Uit de gevoerde gesprekken voor dit rekenkameronderzoek constateren we dit ook en wordt ook aangegeven dat de oorspronkelijke uitgangspunten, de rolneming en koppeling tussen effecten, doelen en activiteiten aangaande de MAG op de achtergrond zijn komen te staan. Met de MAG 2024-2027 wil de gemeente Kaag en Braassem terug naar de oorspronkelijke gedachte en daarbij horende basisprincipes15.

2.3 Welke subsidieregelingen binnen het sociaal domein heeft de gemeente Kaag en Braassem? De gemeente Kaag en Braassem kent een ASV16, waarin het proces, de rechten en plichten rond subsidieverlening zijn beschreven. Daarnaast zijn er nadere regels, waarin de ASV nader wordt uitgewerkt. In de ASV zijn vijf onderwerpen vastgelegd waarop subsidies worden verstrekt. Dit zijn: 1. Maatschappelijke activiteiten in het kader van de omgevingsvisie/MAG. Dit betreffen de subsidies aan organisaties die worden verleend aan de hand van het programma Welzijn & Preventie17 (MAG-bijdragen via De Driemaster). Daarnaast wordt subsidie verleend aan Tweesprong B.V. (Sportbedrijf) voor de Brede Impuls Combinatiefuncties. En aan organisaties die in hun accommodatie een bijdrage leveren aan de uitvoering van de omgevingsvisie/MAG. Dit zijn: a. Stichting Cultureel Centrum Hoogmade b. Tweesprong B.V. c. Stichting Sporthal Woubrugge d. Stichting Beheer Gemeentelijke buitensportorganisatie (SBGB) en verenigingen die bij deze stichting zijn aangesloten. 2. Molens - subsidie als bijdrage voor onderhoudswerkzaamheden aan molens die geregistreerd staan als rijksmonument binnen de gemeente. Er worden geen subsidies meer verstrekt ten aanzien van deze regeling. 3.

Recreatieve en promotioneel opgezette activiteiten - subsidie ter uitvoering van toeristische marketing en promotie van activiteiten en evenementen van de gemeente Kaag en Braassem die bijdragen aan het ‘merk Kaag en Braassem’ (Stichting Kaag en Braassem Promotie). 14 Gemeente Kaag en Braassem, 2023, Evaluatie Welzijn en Preventie, 28 februari 2023, p. 1-3. 15 Bij de MAG 2024-2027 gelden een aantal basisprincipes (uitgangspunten) die van belang zijn. Met de MAG wordt

ingezet op een beweging: ● van zorgen voor … naar zorgen dat; ● van gelijkwaardigheid en eenheid … naar differentiatie en diversiteit; ● van reactief … naar proactief; ● van de kwaal centraal … naar de oplossing centraal; ● van dure, specialistische, individuele zorg … naar ondersteuning in en door de samenleving; ● van aanbodgericht … naar vraag-/behoeftegericht, maatwerk; ● van ziekte en zorg … naar gezondheid en gedrag. 16 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Nadere regels subsidies gemeente Kaag en Braassem 2021, 8 december 2020, p. 1-6. 17 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, Subsidieprogramma Welzijn & Preventie: “Samen maak je het verschil”, 1 oktober 2020, p. 1-34.

| 17 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

4. Inzameling oud papier - subsidie voor het gescheiden inzamelen van oud papier afkomstig uit particuliere huishoudens in de gemeente Kaag en Braassem. Hier zijn inmiddels andere regels van toepassing, waardoor er geen subsidies meer worden verstrekt. 5. Pontveren - subsidie voor het in stand houden van een oeververbinding binnen of naar de gemeente door middel van een pontveer (exploitant van het voetveer over het Paddegat). Alle subsidies vallen binnen de MAG, maar niet alles valt binnen het subsidieprogramma voor De Driemaster. De volgende organisaties ontvangen een subsidie buiten dat programma om: ● Kwadraad: deze organisatie valt wel binnen het sociaal domein, maar er zijn regionale afspraken gemaakt. ● GGD-Hecht: in 2022 en 2023 ging dit om activiteiten als: spreekuur op kinderopvang en basisonderwijs, extra opvoedondersteuning bij ouders en opvoedcursussen. In 2024 wordt geen subsidie meer verstrekt.

2.4 Wat is de samenhang tussen de programma’s en doelstellingen van de gemeente en het subsidiebeleid en de -regelingen? De MAG en aanverwante opdrachten kunnen als volgt schematisch worden weergegeven. Figuur 3

MAG en aanverwante opdrachten

Raadsakkoo rd

Omgevingsv isie

MAG 3.0

Uitvoering door De Driemaster (Welzijn en Preventie)

Uitvoering door Tom in de Buurt - Vergroten zelfredzaamhei d en participatie kwetsbare 18+ inwoners

Specialisti sche jeugdhulp via SOZ

Lokaal JGT Bieden van Jeugdh ulp

| 18 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Werk & Inkomen DVO met gemeente Alphen a/d Rijn

Hecht (RDOG) Publieke Gezondh eid

Onderstaande afbeelding zoomt schematisch in op de relatie tussen het kader van de gemeente (= wat) en de uitvoering (= hoe) en de positie van De Driemaster in dat geheel. Samenhang kader en uitvoering rondom de MAG van de gemeente Kaag en Braassem, toegespitst op uitvoering door De Driemaster

C. Plan maatscha D. ppelijk Uitvoeringspl middenve annen (per ld jaar) (consorti um)

Sturing & Monitoring (Effecten, Doelstellingen, Indicatoren, Activiteiten)

MAG 3.0

B. Opdracht van de gemeente

A. Kader (gemeente Kaag en Braassem)

Raadsakko ord

Omgevings visie

Koersdocu ment Inrichting Sociaal Domein

Strategisc h Visie Kaag & Braassem 4 Thema’s: 1. Basiskracht (via MAG-bijdragen) 2. Gezondheid 3. Opgroeien 4 Samen Meedoen

Subsidieprogra mma Welzijn en Preventie

Subsidieplan (meerjarenplan en visie De Driemaster)

Subsidieover eenkomst

Uitvoeringsplan nen (per jaar: 2021, 2022, 2023)

Verantwoorden (Uitgevoerde activiteiten; Indicatoren; Resultaten (doeltreffendheid); Bijdrage effecten)

Figuur 4

Het kader wordt gevormd door de documenten aan de bovenkant van het schema (A) van de gemeente. Dit is doorvertaald in het subsidieprogramma Welzijn en Preventie van de gemeente Kaag en Braassem (B). Dit document geldt als ‘opdracht’18 voor het maatschappelijk middenveld om gezamenlijk op in te schrijven (consortium) om daar invulling aan te geven. Voor de komende periode (mede om continuïteit te borgen) ligt deze taak bij De Driemaster. Het subsidieprogramma kent vier thema’s als richtinggevend kader: 1. Basiskracht; 2. Gezondheid; 3. Opgroeien en 4. Samen Meedoen (Beweging van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’). De Driemaster heeft ingeschreven op deze opdracht door middel van een subsidieplan (meerjarenplan en visie)19 (C). In dit plan wordt aangesloten op de vier thema’s door middel

18 Het gaat hier nadrukkelijk niet om een overheidsopdracht, waarop een ander regime van toepassing is, maar een

beschrijving van de subsidieopdracht en daarmee de richting voor uitvoering. 19 De Driemaster, 2020, ‘Het verschil maak je samen’: Meerjarenplan en Visie 2021-2023 van De Driemaster, p. 1-46.

| 19 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

van inzet van activiteiten. Dit betreffen onder meer activiteiten die De Driemaster zelf uitvoert als welzijnsorganisatie: 1. Basiskracht - activiteiten gericht op ondersteunen en versterken van maatschappelijke organisaties, vrijwilligers(werk) en mantelzorgers. Eén van de activiteiten binnen dit thema is het verstrekken van de MAG-bijdragen. 2. Gezondheid - activiteiten gericht op het bevorderen van gezondheid en gezonde leefstijl, bevorderen van geestelijke gezondheid en het tegengaan van eenzaamheid en sociale isolatie (ook door stigmatisering). 3. Opgroeien - activiteiten gericht op het bieden van opvoed- en opgroeiondersteuning, onderwijs en kinderopvang. 4. Samen Meedoen - activiteiten gericht op het creëren van een samenleving waarin iedereen meedoet. Dit wordt bijvoorbeeld gedaan door de buurt in te gaan, aanstellen en ondersteunen van wijkaanjagers en buurtambassadeurs, inloopplekken in de buurt creëren, de Papierwinkel, Thuisadministratie, activiteiten gericht op terugdringen laaggeletterdheid, onafhankelijke cliëntondersteuning en activiteiten gericht op statushouders.

Binnen de vier thema’s onderscheidt De Driemaster een aantal subthema’s die als een ‘rode draad’ door de thema’s heen lopen en qua urgentie extra aandacht vragen in de uitvoering van de activiteiten: ● het voorkomen of doorbreken van eenzaamheid en sociaal isolement; ● het verminderen van kwetsbaarheid; ● het bestrijden van armoede; ● het terugdringen van laaggeletterdheid; ● het bevorderen van een gezonde leefstijl. De Driemaster ziet zich als ‘spin in het web’ om de verschillende partners in de gemeente op het gebied van het sociaal domein met elkaar te verbinden. Samen met de andere formele en informele organisaties vormt men een vangnet voor kwetsbare burgers en probeert men opschaling naar tweedelijns hulpverlening zoveel mogelijk te voorkomen. De uitvoering van het plan is bekrachtigd tussen de gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster door middel van een subsidieovereenkomst voor de periode 2021-202320, gebaseerd op de omgevingsvisie. Bovengenoemde thema’s en subthema’s zijn door De Driemaster nader uitgewerkt en geprioriteerd in uitvoeringsplannen per jaar21 (D). In deze werkplannen zijn de doelstellingen (het ‘wat’) uitgewerkt in activiteiten in meerjarig perspectief (het ‘hoe’) en is dit doorvertaald naar inzet van capaciteit (‘wie’ en ‘met wie’). Deze structuur vormt de kaderstelling en daarmee de sturing en monitoring op de uitvoering (linkerpijl in het schema).

Dit werken we in hoofdstuk 3 verder uit. De verantwoording vindt plaats via de rechterpijl. Dit werken we in hoofdstuk 5 verder uit.

20 Gemeente Kaag en Braassem & De Driemaster, 2020, Subsidieovereenkomst Uitvoering Programma Welzijn &

Preventie 2021-2023, december 2020, p. 1-22. 21 De Driemaster, 2020, Werkplannen 2021, maart 2020, p. 1-73.

| 20 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

H3 | Bevindingen ten aanzien van de organisatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderzoeksvragen: Organisatie 5. Hoe is de aansturing ten aanzien van De Driemaster vormgegeven (procesmatige afspraken ten aanzien van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en beleidsadvisering)? 6. Wat is de huidige verdeling van subsidiegelden? 7. Wordt het subsidie-instrument bewust ingezet in de programma’s van het sociaal domein en bijbehorende doelen van de gemeente en gewogen ten opzichte van andere mogelijke instrumenten, zoals inkoop en gemeenschappelijke regelingen? 8. Hoe is de doeltreffendheid van de subsidies geborgd in dit beleid en in de regelingen?

3.1 Hoe is de aansturing ten aanzien van De Driemaster vormgegeven? In paragraaf 2.4 hebben we door middel van twee figuren de samenhang van het kader en de uitvoering rondom de MAG weergegeven. Onderstaande figuur geeft schematisch de relatie weer tussen de gemeente Kaag en Braassem (kaderstellend) en De Driemaster en MAGinstellingen (uitvoerend). Figuur 5

Schematische weergave van de relatie tussen de gemeente Kaag en Braassem, De Driemaster en de MAG-instellingen

Sturing

Gemeente Kaag en Braassem

1

Sturing

De Driemaster

Verantwo ording

2

MAGinstellingen

Verantwo ording

In deze paragraaf werken we ad 1 en ad 2 uit. Ad 1: Relatie gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster Door middel van figuur 4 in paragraaf 2.4 hebben we weergegeven welke documenten de sturing maken die de gemeente Kaag en Braassem wenst (kaderstellend, zie onderdelen 1 en 2 in figuur 4). De relatie tussen de gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster is formeel geregeld door middel van een overeenkomst22 voor de uitvoering van Programma Welzijn & Preventie (zie

22 Gemeente Kaag en Braassem & De Driemaster, 2020, Subsidieovereenkomst Uitvoering Programma Welzijn &

Preventie 2021-2023, december 2020, p. 1-22.

| 21 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

paragraaf 2.4) (inclusief MAG-bijdragen) voor de periode 2021-2023. Deze overeenkomst behandelt de formele zaken van de samenwerkingsrelatie. Denk hierbij aan aard en onderwerp, duur van de overeenkomst, subsidiebedrag, verantwoording, overleg, tussentijds wijzigingen, beëindiging, et cetera. Het onderdeel verantwoording valt uiteen in een financiële verantwoording (art. 7) en inhoudelijke verantwoording (art. 8). De bepalingen ten aanzien van de financiële verantwoording zijn: 7.1. De Driemaster dient elk kalenderjaar vóór 1 mei een financiële verantwoording over het voorgaande jaar in bij de gemeente. De subsidievaststelling vindt plaats na afloop van de gehele subsidieperiode. 7.2. De financiële verantwoording bevat een overzicht van de kosten die De Driemaster heeft gemaakt gebaseerd op de eerder genoemde financiële bijlage voorzien van een goedkeurende controleverklaring van de accountant van de penvoerder. De manier waarop de accountant van de penvoerder de rechtmatigheid van bestedingen vaststelt, is schriftelijk vastgelegd in een met de accountants van penvoerder en gemeente overeengekomen controleprotocol. Dit protocol is als bijlage bij de overeenkomst toegevoegd. 7.3. Medewerkers van de gemeente kunnen een verbijzonderde interne controle uitvoeren op de rechtmatige besteding van de subsidie door De Driemaster. De Driemaster verstrekt daartoe de gevraagde informatie.

7.4. De Driemaster dient elk jaar vóór 1 juni de jaarrekening van de penvoerder met goedkeurende controleverklaring van de accountant in bij de gemeente.

De bepalingen ten aanzien van de inhoudelijk verantwoording zijn: 8.1 De Driemaster dient twee keer per jaar - na afloop van zes maanden vóór 1 september een inhoudelijke voortgangsrapportage en na afloop van het kalenderjaar vóór 1 maart een inhoudelijke verantwoordingsrapportage in. 8.2 De rapportage biedt in ieder geval inzicht in de volgende onderdelen; ● de resultaten op de indicatoren; ● een kwalitatieve toelichting; ● financiële informatie (waaronder de besteding van het geoormerkt budget en SROI. 8.3 Naast het inhoudelijke verslag informeert De Driemaster twee keer per jaar (na het eerste en na het derde kwartaal) de gemeente over ontwikkelingen (financieel en inhoudelijk). Dit kan zowel schriftelijk als mondeling plaatsvinden. 8.4 De nadere invulling van de inhoudelijke verantwoording is tussen partijen schriftelijk vastgelegd en als bijlage bij deze overeenkomst gevoegd (bijlage 3). 8.5 De Driemaster dient een afzonderlijke verantwoording in over de volgende onderwerpen: voor- en vroegschoolse educatie en de combinatiefunctionaris.

Hierbij geeft de gemeente Kaag en Braassem in de overeenkomst aan dat de nadruk van verantwoording ligt op de inhoudelijke verantwoording. Dat betekent een controle op indicatoren en getrouwheid van gegevens. De gemeente kan op onderdelen een assurancerapport opvragen om dit nader te controleren. Het addendum inhoudelijke verantwoording bij de overeenkomst tussen de gemeente Kaag en Braassem en De

| 22 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

Driemaster23 operationaliseert de kaders (thema’s en doelstellingen) uit de MAG naar indicatoren en geeft aan hoe vaak daarop wordt gerapporteerd. Dit document vormt het sturingskader en geeft aan op welke onderdelen gerapporteerd dient te worden door De Driemaster. De gemeente en De Driemaster hebben aangegeven om in de periode 2021-2023 de beweging van papier naar gesprek verder vorm te geven. Dit houdt in dat de ‘papieren’ verantwoording beknopt is en focust op de volgende onderdelen: ● De gewenste beweging. ● Welke beweging is gerealiseerd, of de doelen behaald zijn, met welke inzet en ondersteunend met cijfers. ● Ketenresultaat, welke rol heeft bijgedragen aan het resultaat van de uitvoering van het programma. De Driemaster geeft aanvullend een mondelinge toelichting op onder andere trends, ontwikkelingen en signalen. Afgesproken is ook dat er regelmatig contractmanagementgesprekken plaatsvinden. Deze gesprekken vinden op ambtelijk niveau minimaal twee keer per jaar plaats (na afloop van een halfjaar en een heel jaar). Minimaal één keer per jaar vindt overleg op management- en bestuurlijk niveau plaats. Voor dit onderzoek is gekeken naar de jaarverslagen en halfjaarsrapportages als documenten waarin de verantwoording van De Driemaster aan de gemeente Kaag en Braassem is vormgegeven. In deze rapportages wordt op bovenstaande elementen gerapporteerd.

Deze rapportages worden alleen naar het college gestuurd, niet naar de raad. We zien dat op het gehele pallet van de dienstverlening van De Driemaster wordt gerapporteerd. Dit betekent dat op de resultaten (effecten) van de MAG-bijdragen (onderdeel van het thema basiskracht) op hoofdlijnen wordt gerapporteerd en bijvoorbeeld niet specifiek op de inhoudelijke bijdrage van MAG-instellingen aan de doelstellingen in de MAG. Dit is conform de afspraken, omdat ten aanzien van de MAG-bijdragen alleen gerapporteerd dient te worden op de volgende elementen (zelf noemt men dit indicatoren): ● Welke beweging heeft De Driemaster binnen dit thema gerealiseerd? ● Welke resultaten/doelen zijn er behaald en met welke inzet? ● Als het resultaat een ketenresultaat is, wat was dan de rol van De Driemaster in het behalen van het resultaat? ● De tevredenheid van verenigingen24 over: ○ de ondersteuning van De Driemaster; ○ stimuleren en faciliteren, waar het gaat om de extra bijdrage aan de doelen. Vanuit de gesprekken voor dit onderzoek constateren we dat de gemeente en De Driemaster beide aangeven dat de sturing en verantwoording scherper kunnen. Dit heeft te maken met een aantal elementen.

Allereerst wordt aangegeven dat de doelen in de MAG scherper gedefinieerd mogen worden en duidelijker geoperationaliseerd dienen te worden door middel 23 Gemeente Kaag en Braassem, 2020, addendum inhoudelijk verantwoording bij de overeenkomst tussen de

gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster, p. 1-6. 24 Deze indicator neemt jaarlijks toe ten opzichte van de nulmeting die in 2020 heeft plaatsgevonden. Deze toenemende tevredenheid wordt gemeten aan de hand van een afnemende ontevredenheid: het aantal ontevreden verenigingen neemt jaarlijks met 25% af.

| 23 | Rekenkameronderzoek naar subsidiebeleid Kaag en Braassem

van indicatoren. Ten tweede wordt aangegeven dat de sturing en verantwoording op de MAGinstellingen scherper en duidelijker moeten. We gaan hier later nader op in. Ten derde dient de rolneming in de relatie tussen de gemeente en De Driemaster veel duidelijker te worden: waar is de gemeente exact van (= kaderstellend en controlerend (het wat) en waar is De Driemaster (= uitvoerend (het hoe)) van? Uit de gesprekken constateren we dat deze rolneming niet helder gedefinieerd is en in de praktijk tot omissies en onduidelijkheid leidt (zie hoofdstuk 5 met de bevindingen vanuit de casestudy). Dit leidt vervolgens ook weer tot onduidelijkheid bij MAG-instellingen25. Voor hen is niet altijd duidelijk voor welke vragen zij bij wie moeten zijn. De Driemaster ziet zichzelf vooral als strategisch partner van de gemeente en ziet minder een rol weggelegd op tactisch en operationeel niveau. In de perceptie van de gemeente en de MAG-instellingen is De Driemaster dat wel en daarmee ook gesprekspartner op dat niveau. Hieruit blijkt dat er verschillende percepties zijn ten aanzien van de rolneming in de relatie tussen de gemeente Kaag en Braassem en De Driemaster. Een ander voorbeeld om bovenstaande te illustreren is het budget dat meegegeven wordt aan De Driemaster voor de MAG-bijdragen (zie ook paragraaf 3.2).

Conform de afspraken in de overeenkomst is er sprake van een geoormerkt minimaal budget voor de MAG-bijdragen, waarbij de gemeente aangeeft dat meer uitgaven ten gunste van initiatieven in de samenleving worden aangemoedigd. In 2022 deed zich de situatie voor dat er meer is besteed aan MAG-bijdragen26. Een dergelijke overschrijding leidt bij de gemeente tot een begrotingswijziging die via een raadsbesluit dient te worden genomen. In 2022 heeft De Driemaster deze overbesteding zelf bekostigd via de reserves. We constateren dat over dit element geen duidelijke en specifieke afspraken zijn gemaakt hoe te handelen en wie verantwoordelijk is voor het extra benodigde budget. Ad 2: Relatie De Driemaster en MAG-instellingen In paragraaf 4.1 schetsen we het proces waarmee instellingen een MAG-bijdrage kunnen aanvragen. Dit gaat door middel van een aanvraagformulier. De ingevulde formulieren worden door De Driemaster getoetst aan een aantal criteria. Door middel van deze criteria wordt getoetst in hoeverre de activiteiten bijdragen aan de doelstellingen van de MAG. Door middel van het aanvraagformulier vindt sturing plaats. Dit wordt versterkt door te helpen bij vragen en door middel van de inzet van de regisseur Verbinden en Meedoen (zie paragraaf 4.1). In de dossiers van de MAG-instellingen die we hebben onderzocht, hebben we geen documenten gezien die de toetsing weergeven.