RKIJ rapport - Weerbaarheid door waakzaamheid

Weerbaarheid door waakzaamheid Onderzoek van de Rekenkamer IJsselstein naar de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie tegen ondermijning

Eindrapport, december 2025

Colofon

© Rekenkamer IJsselstein, 2025 Afbeelding voorkant: https://www.vecteezy.com/free-vector/people Dit onderzoek is uitgevoerd door: Jolijn Broekhuizen (Bureau Broekhuizen) Roxana Chandali Tijmen Siermann In opdracht van de Rekenkamer IJsselstein: Matthijs van den Berg (voorzitter en tegenlezer voor dit rapport) Roxana Chandali Tijmen Siermann Margreet Windhorst (secretaris)

2

Inhoudsopgave I.

Bestuurlijke nota ................................................................................................................... 4 1.

Kernboodschap .................................................................................................................. 4

2.

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................... 5

II.

Bestuurlijke reactie ..............................................................................................................10

III.

Nawoord van de rekenkamer .............................................................................................12

Bijlage: Nota van bevindingen ......................................................................................................13 1.

2.

3.

4.

5.

Inleiding ..............................................................................................................................13 1.1.

Aanleiding en beleidsmatige context .................................................................................13

1.2.

Afbakening van het onderzoek..........................................................................................14

1.3.

Onderzoeksvragen ..........................................................................................................15

1.4.

Onderzoeksmethodiek ....................................................................................................15

1.5.

Leeswijzer .....................................................................................................................16

Beleid en organisatie op hoofdlijnen......................................................................................17 2.1.

Beleid ...........................................................................................................................17

2.2.

Organisatie ....................................................................................................................20

Uitvoering ............................................................................................................................25 3.1.

Informatiepositie ............................................................................................................25

3.2.

Bestuurlijke instrumenten ...............................................................................................27

3.3.

Intern bewustzijn ............................................................................................................31

3.4.

Integriteit .......................................................................................................................33

3.5.

Veilige werkomgeving ......................................................................................................36

Monitoring en informatie naar de raad ...................................................................................43 4.1.

Monitoring .....................................................................................................................43

4.2.

Informatie naar de raad ...................................................................................................46

Oordeel op normenkader ......................................................................................................48

Bijlage 1. Normenkader ................................................................................................................51 Bijlage 2. Lijst van bestudeerde stukken .......................................................................................52 Bijlage 3. Lijst van geïnterviewde functionarissen ..........................................................................53 Bijlage 4. Begrippen en afkortingen ...............................................................................................54

3

I. Bestuurlijke nota 1. Kernboodschap Criminelen die legale bedrijven en diensten gebruiken voor illegale activiteiten, ondermijnen de samenleving. Ook in de gemeente IJsselstein is dit een reëel risico. IJsselstein ligt in een gebied waar bepaalde componenten van grootstedelijke problematiek (drugscriminaliteit, jonge aanwas van de criminele populatie) bovenmatig aanwezig zijn, zoals onder meer blijkt uit het Nationaal Inlichtingenbeeld Ondermijning. Een andere risicofactor voor de weerbaarheid is de kleine, actieve gemeenschap, waarin lijnen kort zijn en mensen regelmatig in verschillende rollen met de gemeente te maken krijgen. Dit vergt duidelijkheid en rolvastheid in besluitvorming en uitvoering. Het is daarom van groot belang dat de gemeentelijke organisatie op de volgende aspecten weerbaar is tegen ondermijning: 1. de gemeentelijke informatiepositie – de gemeente moet in staat zijn om signalen vanuit organisatie, samenleving en partners te stimuleren en te verwerken, en om intern en extern kennis uit te wisselen ten behoeve van onderzoek naar en bestrijding van ondermijning. 2. de inzet van bestuurlijke instrumenten – het is zaak om goed gebruik te maken van bestuurlijke bevoegdheden, zoals het sluiten van panden of het weigeren van vergunningen om de vermenging van de boven- en onderwereld tegen te gaan. 3.

bewustwording – het is belangrijk dat medewerkers aandacht hebben voor en kennis hebben van (risico’s op) ondermijning, zodat zij alert zijn en weten hoe te handelen. 4. integriteit – weerbaarheid betekent ook dat medewerkers, bestuurders en raadsleden bestand zijn tegen druk van buitenaf via bijvoorbeeld omkoping, intimidatie, vriendjespolitiek of belangenverstrengeling. 5. ‘veilig werken’ – medewerkers, bestuurders en raadsleden moeten goed beschermd zijn tegen zowel fysieke als verbale agressie. Het onderzoek van de rekenkamer laat zien dat de gemeente IJsselstein weerbaarheid niet als een overkoepelend thema adresseert. De aandacht voor het thema is versnipperd over verschillende beleidstukken, waarin duidelijke doelstellingen veelal ontbreken. De verantwoordelijkheid is verdeeld over verschillende teams, waartussen beperkte samenhang en coördinatie is. Dit brengt risico’s met zich mee, want het leidt tot mogelijke kwetsbare processen, voor beperkte aandacht voor meldingsbereidheid en voor onvoldoende aandacht voor training en voor de organisatienorm die ten grondslag ligt aan de Veilige Publieke Taak (VPT). Ook gaat er nauwelijks informatie over (weerbaarheid tegen) ondermijning naar de raad. In onderstaande conclusies wordt deze kernboodschap verder toegelicht.

4

2. Conclusies en aanbevelingen Conclusie 1: Het thema weerbaarheid is versnipperd over verschillende teams en (beleids)documenten. Er is de afgelopen jaren nauwelijks integraal aandacht besteed aan de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie. De meeste beleidsdocumenten besteden slechts aandacht aan een of enkele aspecten van weerbaarheid. Dit hangt samen met de versnippering van verantwoordelijkheden tussen onder meer Openbare Orde en Veiligheid (Team Samenleving), Team Advies en Team Klant, en het gebrek aan samenhang tussen de invulling die deze teams daaraan geven. Daarom gaat de versnippering gepaard met zowel dubbelingen als hiaten. Voorbeeld van een dubbeling is de overlap tussen het Agressiebeleid en het protocol Veilige Publieke Taak, waardoor het voor medewerkers niet altijd duidelijk is hoe deze twee zich tot elkaar verhouden (zie ook conclusie 7). Hiaten zijn onder andere het niet structureel in kaart brengen van kwetsbare processen (zie ook conclusie 3) en het achterlopen van het Bibob-beleid op nieuwe mogelijkheden tot bestuurlijk ingrijpen die de Wet Bibob sinds enkele jaren biedt (zie ook conclusie 4). Aanbeveling aan het college (1): Pak weerbaarheid integraal en programmatisch op. Dit past bij een thema dat de hele organisatie aangaat.

Zorg voor voldoende capaciteit om rondes langs teams te maken, informatie te geven over het onderwerp en om protocollen te updaten. Zet bijvoorbeeld een projectgroep weerbaarheid op, waarin elke team vertegenwoordigd is. Of positioneer weerbaarheid direct onder de gemeentesecretaris, met een projectleider die handen en voeten geeft aan de aanpak.

Conclusie 2: Teamleiders spelen een sleutelrol bij de signalering van risico’s en de borging van weerbaarheidsthema’s. Dit leidt tot verschillende invullingen op teamniveau. Door het ontbreken van integraal beleid en centrale aansturing spelen teamleiders een centrale rol in de weerbaarheidsaanpak. Er wordt bijvoorbeeld van teamleiders verwacht dat zij kwetsbare processen in hun eigen team in kaart brengen. Ook worden zij geacht aandacht te schenken aan weerbaarheid in bijvoorbeeld teamoverleggen en personeelsgesprekken, en te zorgen dat hun medewerkers op dit punt getraind en opgeleid worden. Ze hebben tevens een essentiële rol in de meldingsbereidheid, omdat zij vaak als eerste aanspreekpunt worden gezien (zie ook conclusie 6). Er is in de praktijk weinig controle op de wijze waarop teamleiders deze rol invullen. Hierdoor krijgt het weerbaarheidsbeleid per team een andere invulling en zijn de signalering van risico’s en de aandacht voor weerbaarheidsthema’s zoals integriteit, (omgaan met) agressie en bewustwording niet overal even goed geborgd. Aanbeveling aan het college (2): Stimuleer bewustzijn bij leidinggevenden. Zorg dat leidinggevenden weten wat hun verantwoordelijkheden ten aanzien van weerbaarheid zijn, waarom het belangrijk is die goed in te vullen en hoe zij dat het beste kunnen doen.

Met name teamleiders hebben hierbij een belangrijke rol, bij zowel HR-processen als kwetsbare werkprocessen van het team. Zij kunnen zo bijdragen aan bewustwording en deskundigheidsbevordering. Dit zorgt ook voor meer uniformiteit in de uitvoering. Aanbeveling aan het college (3): Zorg dat het thema weerbaarheid meer prioriteit krijgt. Dit kan bijvoorbeeld door het thema direct onder de gemeentesecretaris te positioneren, met centrale regie door een projectleider; door het periodiek laten uitvoeren van een 5

weerbaarheidsscan; door het aangrijpen van geëscaleerde situaties om extra aandacht te vragen; en door de betrokkenheid van medewerkers bij dit thema te stimuleren door middel van terugkerende aandacht vanuit bestuur en/of gemeentesecretaris in de maandstart.

Conclusie 3: Kwetsbaarheden zijn niet altijd goed in beeld. Er is weinig zicht op de kwetsbare processen in de eigen organisatie, deels omdat men de ernst van de risico’s als beperkt inschat. Gezien het feit dat er in IJsselstein sprake is van reële risico’s op ondermijning, is het van groot belang om te weten welke werkprocessen hier gevoelig voor zijn en optimaal gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheden om bestuurlijk te interveniëren om vermenging van de onder- en bovenwereld te voorkomen en te bestrijden. Aanbeveling aan het college (4): Breng per team kwetsbare processen in kaart. Hierin kunnen – bijvoorbeeld aan de hand van de handreiking van de VNG1 – per team de kwetsbaarheden én de weerbaarheid in beeld worden gebracht. Dit kan als startpunt fungeren voor een breed beleids- of actieplan weerbaarheid, waarin de beoogde doelen, actielijnen en maatregelen ten aanzien van verschillende thema’s worden samengebracht. Stel op basis van een dergelijk onderzoek algemene aandachts- en actiepunten op voor de organisatie als geheel en voor elk team afzonderlijk.

Conclusie 4: De werkwijze met een beperkt aantal (bestuurlijke) interventies is niet toekomstbestendig. De gemeente IJsselstein werkt met een beperkter aantal (bestuurlijke) instrumenten dan wettelijk gezien mogelijk is. Er is sprake van ‘achterstallig onderhoud’ aan het bestuurlijk instrumentarium. De uitvoeringsprogramma’s besteden al langer aandacht aan de actualisering van dit bestuurlijk instrumentarium, bijvoorbeeld in het kader van de Wet Bibob. Doordat daarvoor niet voldoende kennis en capaciteit aanwezig is, loopt het beleid op dit gebied desondanks achter bij de wettelijke mogelijkheden. Omdat buurgemeenten in hun beleid wel gebruik maken van alle mogelijkheden die de wetgever biedt, kan het voor criminelen aantrekkelijk zijn om hun werkterrein te verleggen naar IJsselstein. Aanbeveling aan het college (5): Actualiseer het Bibob-beleid. Maak daarbij optimaal gebruik van de mogelijkheden die de vigerende wetgeving biedt. Aanbeveling aan het college (6): Zorg voor adequate coördinatie en voldoende capaciteit en kennis op de teams voor de uitvoering van Wet Bibob. Naast actueel Bibob-beleid is ook coördinatie op het toetsingsproces noodzakelijk. Momenteel wordt er in samenspraak met het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) regionaal bekeken hoe coördinatie vormgegeven kan worden.

Elders binnen de organisatie is kennis en capaciteit nodig om de toetsen vorm te geven. Mogelijk biedt het genoemde traject met het RIEC ook op dit onderdeel handelingsperspectieven.

1

Kwetsbare werkgebieden- en processen - Van kwetsbaar naar weerbaar (VNG, 2021)

6

Conclusie 5: Regionale afstemming vindt plaats, maar regionale kennisdeling en samenwerking wordt niet optimaal benut. Behalve inzake de Wet Bibob, is er ook rond het privacyprotocol voor binnengemeentelijke kennisdeling sprake van regionale samenwerking. Ook op andere terreinen is het zinvol om te leren van voorlopers in de regio en om de krachten te bundelen met vergelijkbare regiogemeenten. Hiervoor is echter te weinig capaciteit binnen de gemeente, of er is sprake van een andere prioritering. Zo is de gemeente IJsselstein door tijdgebrek niet altijd aanwezig bij het regionaal overleg ‘weerbare overheid’ tussen RIEC, politie en gemeenten . Aanbeveling aan het college (7): Geef meer prioriteit aan regionale kennisdeling en samenwerking ten aanzien van weerbaarheid. Het loont om tijd te reserveren voor overleg met regiogemeenten, aangezien dat een efficiënte manier is om kennis te vergaren op gebieden waar het voor een kleine gemeente lastig is om op eigen kracht voldoende expertise op te bouwen.

Conclusie 6: Meldingen zijn cruciaal voor het versterken van de informatiepositie, maar medewerkers doen nauwelijks meldingen over (mogelijke) ondermijning, integriteitskwesties en gevallen van agressie/intimidatie. Er bestaan verschillende meldstructuren: via interne en externe vertrouwenspersonen, via teamleiders en via inhoudelijk verantwoordelijken bij OOV, Team Advies en Team Klant. Veel medewerkers zien de route via de teamleiders als het primaire kanaal. Door aandacht te geven aan afhandeling, nazorg en analyse op trends, kunnen teamleiders uitstralen dat melden lonend is. Dat zal helpen om de meldingsbereidheid te vergroten. Momenteel besteden teamleiders hier weinig aandacht aan. Dit is waarschijnlijk één van de redenen dat er vrijwel geen meldingen zijn. Aanbeveling aan het college (8): Investeer in het vergroten van de meldingsbereidheid van medewerkers over zowel integriteitskwesties als intimidatie, agressie en ondermijning; en richt een centraal punt voor meldingen in. Wijs de teamleiders op hun rol en verantwoordelijkheid in deze (zie ook aanbeveling 2). Benadruk daarbij het belang van een goede afhandeling en nazorg en dring aan op het analyseren van meldingen. Analyse kan trends aan het licht brengen die om actie vragen.

Conclusie 7: Het ontbreken van een privacyprotocol en een passend systeem voor veilige kennisopslag en kennisdeling beperkt de informatiepositie van de gemeente. De gemeente werkt samen met regiogemeenten om een privacyprotocol voor binnengemeentelijke kennisdeling op te stellen. Dit is een weerbarstig en langlopend traject. Het ontbreken van een dergelijk privacyprotocol bemoeilijkt de gegevensuitwisseling en daarmee de informatiepositie van de gemeente. Door het ontbreken van een passend systeem voor veilige kennisopslag komt de informatiepositie verder onder druk. Dit probleem speelt niet bij bovenlokale casuïstiek, omdat daarvoor het informatiesysteem van het RIEC wordt gebruikt. Aanbeveling aan het college (9): Verken de mogelijkheden voor een passend systeem voor veilige kennisopslag en kennisdeling. Dit is kostbaar, maar zal met het toegenomen belang door maatschappelijke ontwikkelingen én aandacht voor het thema vanuit de gemeente steeds meer noodzakelijk worden.

7

Conclusie 8: Ambtelijk integriteitsbeleid is relatief nieuw; integriteit komt nu vooral aan bod bij de start van het dienstverband. Het cluster HR van team Advies is verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid voor de ambtelijke organisatie en bijbehorende instrumenten. Dit beleid is van 2025, zodat er nog weinig te zeggen is over de uitvoering. Er is (nog) geen structurele opleiding of informatievoorziening over het thema integriteit. Vooral in de sollicitatieprocedure en bij de indiensttreding komen de voorschriften en gedragsregels ten aanzien van integriteit aan de orde. Zo wordt er voor sommige functies een verklaring omtrent gedrag (VOG) of VOG-p(olitiegegevens) gevraagd en krijgen nieuwe medewerkers het personeelshandboek. Medewerkers worden daarna geacht de regels en voorschriften te kennen en na te leven. College en de raad geven op hun eigen wijze aandacht aan het thema; ook zij doen dat vooral bij de start van de werkzaamheden. De griffier motiveert politieke partijen om kandidaatraadsleden goed te screenen. In het inwerkprogramma wordt aandacht besteed aan de gedragscode. De griffier en de burgemeester zijn verantwoordelijk voor de screening van wethouders voorafgaand aan hun installatie.

Aanbeveling aan het college (11): Zorg voor continue aandacht voor het thema integriteit, zowel bij medewerkers als bij raadsleden en bestuurders, via bijvoorbeeld trainingen en/of aandacht op intranet.

Conclusie 9: Facilitaire randvoorwaarden zijn op orde, maar het is onvoldoende duidelijk wat wordt verstaan onder normoverschrijdend gedrag en het beleid ten aanzien van ‘Veilige Publieke Taak (VPT)’ en agressie richt zich niet op álle medewerkers met klantcontact. De facilitaire randvoorwaarden voor een veilige werkomgeving zijn de laatste jaren verbeterd en nu goed op orde. Er is meer aandacht voor ‘cultuuraspecten’, zoals het netjes aanmelden van bezoekers en aanspreken van onbekenden in het gebouw. De kern van het VPT-beleid gaat echter om het voorkomen van agressie en over het omgaan met agressie als het toch voorkomt. De gemeente verzorgt hiervoor trainingen, waaraan nieuwe medewerkers binnen een jaar moeten deelnemen. Alle medewerkers met klantcontact volgen als het goed is eens per drie jaar een herhalingstraining. De afbakening van ‘medewerkers met klantcontact’ blijkt arbitrair. Er zijn veel medewerkers met klantcontact die geen trainingen krijgen. De trainingen die in het kader van het agressiebeleid worden aangeboden, zijn vooral gericht op de teams Sociaal Domein en Klant. Er is geen centrale controle op deelname aan de trainingen; dit wordt overgelaten aan de verschillende teamleiders. Opvallend is verder dat de organisatienorm, die aangeeft wanneer gedrag van klanten normoverschrijdend is, niet is uitgewerkt en weinig aandacht krijgt.

Daardoor wordt deze norm verschillend ingevuld, wat leidt tot willekeur en normvervaging. Aanbeveling aan het college (12): Bied trainingsaanbod op het gebied van (omgaan met) agressie breder aan. Een duidelijke afbakening van wat wordt verstaan onder ‘medewerkers met klantcontact’ is hiervoor noodzakelijk.

8

Aanbeveling aan het college (12): Stel een scherpe organisatienorm vast voor wat wordt verstaan onder normoverschrijdend gedrag. Gebruik daarbij eventueel landelijke handvatten 2, en communiceer hier herhaaldelijk en eenduidig over.

Conclusie 10: Het is onduidelijk waar de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van bestuurders ligt. De gemeente IJsselstein besteedt minder aandacht aan het VPT-beleid voor bestuurders dan aan dat voor medewerkers, terwijl bestuurders ook regelmatig contact hebben met inwoners en ondernemers. Landelijk is er steeds vaker sprake van ernstige bedreigingen van bestuurders. Er is desondanks geen protocol ten behoeve van de veiligheid van de collegeleden. Aanbeveling aan het college (13): Stel VPT-protocollen op voor bestuurders.

Conclusie 11: Effectdoelen in het beleid ontbreken of zijn abstract, waardoor monitoring alleen op prestatieniveau mogelijk is. Ook dat vindt momenteel echter maar in zeer beperkte mate plaats. Hierdoor is er weinig informatie beschikbaar voor de raad. De beleidsstukken bevatten weinig inhoudelijke doelstellingen. Het integriteitsbeleid is daarop een uitzondering. Ander beleid spreekt alleen van uitgangspunten. Deze lijken vaak op zeer abstract geformuleerde ‘effectdoelstellingen’, zijn niet goed te monitoren zijn en worden in de praktijk ook niet gemonitord. Op prestatieniveau is monitoring weliswaar mogelijk, maar in de praktijk wordt ook dat nauwelijks gedaan. Team Advies is verantwoordelijk voor een jaarlijkse managementrapportage over agressie en voor de evaluatie van het VPT-beleid. Wat betreft het periodiek evalueren van het integriteitsbeleid is Team Advies/HR verantwoordelijk. Omdat beide beleidsstukken zo recent zijn, hebben deze evaluaties nog niet plaatsgevonden. Rapportage aan de raad gaat – zoals benoemd in het IVP ‘23-’26 - hoofdzakelijk via de planningen controlcyclus. Deze besteedt echter alleen in generieke zin aandacht aan het thema veiligheid, en nauwelijks aan ondermijning en de weerbaarheid van de organisatie daartegen.

Aanbeveling aan het college en raad (14): Scherp gemeentelijke doelstellingen aan en richt monitoring in om te kunnen sturen op en te kunnen rapporteren over het behalen daarvan.

2

https://www.veiligepubliekedienstverlening.nl/documenten/publicaties/2024/12/19/norm-stop-agressie-samen

9

II.

Bestuurlijke reactie

10

11

III. Nawoord van de rekenkamer De Rekenkamer IJsselstein dankt het college voor de bestuurlijke reactie op het onderzoek. Het is goed om te lezen dat het college de bevindingen van het onderzoek (h)erkent. College en rekenkamer zijn het erover eens dat een inhaalslag nodig is om de gemeentelijke organisatie weerbaarder te maken tegen ondermijning. Het bestuur geeft in haar reactie aan dat de huidige versnipperde en pragmatische aanpak onverlet laat dat de gemeente IJsselstein het thema serieus neemt. De rekenkamer onderschrijft dit, maar benadrukt dat een meer integrale en programmatische aanpak wenselijk is. Dit zal dubbel werk en ruis over regels en verantwoordelijkheden voorkomen en de effectiviteit van het beleid ten goede komen. Het college zet op verschillende verbeterpunten al stappen of heeft deze in voorbereiding. De actualisering van het Bibob-beleid en het bijbehorende bestuurlijke instrumentarium is een randvoorwaarde om de IJsselsteinse gemeenschap en de gemeente zelf weerbaarder te maken tegen ondermijning. Dit geldt ook voor de totstandkoming van het districtelijke Bibob Expertise Team, dat kan voorzien in de benodigde capaciteit en deskundigheid. Het onderzoek heeft het college ook aangezet tot nadenken over de manier waarop bewustwording van en weerbaarheid tegen ondermijning in de samenleving kan worden vergroot.

De rekenkamer kijkt uit naar de bespreking in de gemeenteraad, in de verwachting dat dit – gezien de urgentie van het thema –snel tot concrete acties zal leiden.

12

Bijlage: Nota van bevindingen 1. Inleiding 1.1. Aanleiding en beleidsmatige context Gemeenten bieden diensten en producten aan die door criminele organisaties misbruikt kunnen worden, zoals horecavergunningen, gokvergunningen, subsidies en grondtransacties. De gemeente kan daarmee onbewust en onbedoeld criminelen faciliteren. Als dat gebeurt, is er sprake van een vorm van ‘ondermijning’. Raadsleden die eind 2024 meededen aan de enquête van de rekenkamer over onderwerpen voor toekomstig rekenkameronderzoek, merkten het onderwerp ‘ondermijning’ relatief vaak aan als interessant. Dat het onderwerp leeft in de gemeente IJsselstein, blijkt ook uit het Coalitieakkoord 2022-2026 Vóór IJsselstein. Dat benoemt als een van de acties op het gebied van veiligheid: ‘Samen met onze partners werken we aan de bestrijding van de Georganiseerde Ondermijnende Criminaliteit (GOC)’. Daarom heeft de Rekenkamer IJsselstein (hierna: RKIJ) besloten hier onderzoek naar te doen. Het begrip ondermijning heeft verschillende betekenissen, afhankelijk van de context waarin het wordt gebruikt. In brede zin verwijst het naar aantasting van het gezag en de integriteit van het openbaar bestuur, de democratische rechtsstaat en maatschappelijke instituties.

In engere zin gaat het vooral om georganiseerde criminaliteit 3 die zich vermengt met de bovenwereld en zo schade toebrengt aan samenleving en bestuur door de beoogde werking van het samenlevingssysteem aan te tasten. Bij ondermijnende criminaliteit geldt dat de ondermijning zelf niet het uiteindelijke doel is van criminelen, maar eerder een bijeffect daarvan. Daarbij kan gedacht worden aan drugshandel, corruptie, witwassen, arbeidsuitbuiting, bedreiging van bestuurders, of het ontstaan van vrijplaatsen waar het gezag van de overheid onder druk staat. In dit onderzoek wordt het begrip in de eerste, bredere zin gebruikt. Binnen ondermijning worden veel termen en afkortingen gebruikt die in dit rapport de eerste keer zullen worden toegelicht, en verder terug te vinden zijn in bijlage 4. Ondermijning speelt in heel Nederland. Op landelijk en regionaal niveau is er structurele aandacht voor het thema. Elke vier jaar stelt de Minister van Justitie en Veiligheid de landelijke veiligheidsagenda vast. Daarin zijn landelijke beleidsdoelstellingen voor de taakuitvoering van de politie opgenomen.

In de agenda 2023-2026 is ‘Ondermijning en georganiseerde criminaliteit’ één van de vier thema’s.4 De veiligheidscoalitie Midden-Nederland, een samenwerkingsverband van politie, openbaar ministerie en 38 gemeenten, heeft de landelijke veiligheidsagenda vertaald naar de regionale veiligheidsstrategie. Ook hierin is ‘Ondermijning en georganiseerde criminaliteit’ één van de prioriteiten. Bij de preventieve en repressieve aanpak hiervan heeft de gemeente een belangrijke taak, in aanvulling op misdaadbestrijding door opsporingsinstanties.

Er is sprake van georganiseerde criminaliteit ‘‘indien groepen die primair gericht zijn op illegaal gewin systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, en in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen.” (Fijnaut et al., 1996) 4 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/12/15/tk-bijlage-8-veiligheidsagenda-2023-2026 3

13

1.2. Afbakening van het onderzoek De rekenkamer heeft ervoor gekozen het onderzoek specifiek te richten op één van de drie speerpunten van de aanpak op ondermijning, namelijk een ‘weerbare gemeentelijke organisatie’. Op dit thema is de gemeentelijke invloed het grootst. Veel andere aan ondermijning gerelateerde thema’s worden primair regionaal en/of door veiligheidspartners zoals politie of het Openbaar Ministerie opgepakt. We kijken in dit onderzoek niet uitsluitend naar het bestuur en het cluster veiligheid, maar naar de gehele gemeentelijke organisatie, inclusief de raad. Het onderzoek kijkt terug op de periode van het Integrale Veiligheidsplan (hierna: IVP) 2019-2022 maar gaat ook in op het huidige beleid, het IVP 2023-2026. Het onderzoek richt zich daarmee op de periode 2019 tot en met de eerste maanden van 2025. Op basis van ander (rekenkamer)onderzoek, weerbaarheidsscans en onder meer de provinciale weerbaarheidsnormen zijn de volgende thema’s vastgesteld die relevant zijn voor dit onderzoek: •

•

•

•

•

Informatiepositie van de gemeente Gemeenten hebben in potentie een goede informatiepositie, omdat ze dicht op de samenleving zitten en van verschillende kanten signalen kunnen krijgen over mogelijke ondermijning. Een goede informatiepositie is essentieel om noodzakelijke ingrepen goed en juridisch houdbaar te kunnen onderbouwen, en om effectief en efficiënt te werken aan preventie. Inzet van bestuurlijke instrumenten Gemeenten hebben de beschikking over bestuurlijke instrumenten die snel en preventief kunnen worden ingezet, ook zonder strafrechtelijk bewijs. Door daar goed gebruik van te maken, kan erger worden voorkomen. Ook kan hiervan een preventieve werking uitgaan, doordat duidelijk is dat de gemeente alert is en handelend optreedt. Bewustwording Ondermijning is vaak onzichtbaar en subtiel. Een medewerker die geen kennis van en geen beeld bij ondermijning heeft, loopt meer risico om onbedoeld mee te werken aan ondermijnende activiteiten. Weerbaarheid van de eigen organisatie begint daarom bij bewustwording. Integriteit Naast bewustwording is ook een stevige integriteitscultuur een sterke verdedigingslinie om de gemeentelijke organisatie te beschermen tegen ondermijning. Noodzakelijk om zo’n cultuur tot stand te brengen is een werkomgeving waarin medewerkers misstanden melden en dilemma’s bespreekbaar maken.

Veilig werken Het kan voorkomen dat medewerkers te maken krijgen met intimidatie of bedreiging door criminelen. Dat tast heel direct de weerbaarheid van de organisatie aan. Daarom is ook aandacht voor veilig werken een belangrijk thema in dit verband.

Op al deze thema’s kunnen kwetsbaarheden ontstaan die de weerbaarbaarheid tegen ondermijnende activiteiten beperken of aantasten. Kwetsbaarheden ontstaan door (een combinatie van) organisatieomstandigheden, zoals falend leiderschap, groepsdruk, onduidelijke regels, te veel autonomie en/of te weinig toezicht. Maatschappelijke ontwikkelingen zoals een recessie, toenemend gebruik van sociale media, de toepassing van AI en de omschakeling naar 14

langdurig gedwongen thuiswerken kunnen leiden tot nieuwe integriteitsvraagstukken en -risico’s. Dergelijke omstandigheden vragen van organisaties om aanpassingen teneinde kwetsbaarheden in relatie tot ondermijning te voorkomen. 5

1.3. Onderzoeksvragen Voor dit onderzoek heeft de Rekenkamer de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is de gemeente IJsselstein weerbaar tegen ondermijning van de gemeentelijke organisatie? De hoofdvraag is geoperationaliseerd naar vijf deelvragen, die voorzien zijn van normen (zie normenkader in bijlage 1). Deze normen worden gebruikt om de deelvragen te beantwoorden: 1. Wat verstaat de gemeente IJsselstein onder ‘ondermijning’ – specifiek in relatie tot een ‘weerbare gemeentelijke organisatie’ - en hoe breed ziet de gemeente de taak voor zichzelf? 2. Beschikt de gemeente IJsselstein over een samenhangend beleid of programmatische aanpak ten aanzien van een ‘weerbare gemeentelijke organisatie’ in relatie tot ondermijning? a. Welke doelen worden in het beleid geformuleerd? b. Is er samenhang tussen beleid en uitvoeringsprogramma’s? 3. Is er sprake van een adequate uitvoering van gemeentelijke projecten en programma’s op het gebied van ondermijning? a. Is de organisatie qua capaciteit, kennis, kunde en mandaat voldoende geëquipeerd voor de uitvoering van het beleid? b. Op welke wijze probeert de gemeente om de informatiepositie te verbeteren (intern en door informatiedeling met partners)? c. Welke bestuurlijke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking en Op welke wijze worden deze ingezet? d.

Op welke wijze probeert de gemeente om intern bewustzijn te creëren over de gemeentelijke rol/eigen rol om het signaleren en tegengaan van ondermijning te faciliteren? e. Op welke wijze zet de gemeente in op het beperken van integriteitsrisico’s? f. Op welke wijze wordt er ingezet op een veilige werkomgeving? 4. Kan er een beeld worden geschetst van de effecten van de aanpak? a. Worden de resultaten en effecten van de uitvoering gemonitord en wordt erover gerapporteerd? b. Welk inzicht is er in de uitvoering van de beoogde activiteiten en de daarmee samenhangende resultaten en effecten? 5. Hoe wordt de raad in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende taken uit te voeren? a. Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is zij op de hoogte (gebracht) van ontwikkelingen? b. Wordt de gemeenteraad voldoende geïnformeerd over de resultaten en effecten van het gevoerde beleid?

1.4. Onderzoeksmethodiek In de eerste fase van het onderzoek vond deskresearch plaats. De rekenkamer bestudeerde openbare documenten over beleid en werkwijze met betrekking tot de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie op het gebied van ondermijning in de gemeente IJsselstein en keek 5

Kwetsbare werkgebieden- en processen - Van kwetsbaar naar weerbaar (VNG, 2021)

15

naar rekenkamerrapporten hierover van andere gemeenten. Op basis hiervan is onder meer het normenkader vastgesteld. In de startfase van het onderzoek is er ook een bijeenkomst georganiseerd om de betrokken ambtenaren te informeren over het onderzoek en om aanvullende informatie op te vragen. = Na het bestuderen van de stukken zijn aan de hand van (groeps)interviews6 ontbrekende gegevens aangevuld, en is gereflecteerd op de bevindingen uit de eerste fase van het onderzoek. De laatste fase behelsde de beschrijving van de bevindingen, de analyse, het formuleren van conclusies en aanbevelingen en de afronding van de rapportage inclusief het ambtelijk en bestuurlijk wederhoortraject.

1.5. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat op hoofdlijnen in op het beleid van de gemeente en bekijkt hoe dit georganiseerd is. Hoofdstuk 3 heeft betrekking op de uitvoering de informatiepositie, bestuurlijke instrumenten, intern bewustzijn, integriteit en een veilige werkomgeving. Per thema wordt de link gelegd tussen doelstellingen en de uitvoering. Hoofdstuk 4 gaat over monitoring en evaluatie. Het schetst een beeld van de prestaties en effecten en gaat in op de situatie omtrent de informatievoorziening aan de raad. Tot slot worden de bevindingen in hoofdstuk 5 langs het normenkader gelegd. De bijlagen bevatten achtereenvolgens het normenkader, het overzicht van de bestudeerde stukken, de geïnterviewde functionarissen en een lijst van de in dit rapport gebruikte begrippen en afkortingen

Van alle interviews is een verslag gemaakt dat voor akkoord wordt voorgelegd. De interviews hadden – in lijn met het onderzoeksprotocol van de RKC IJsselstein – een vertrouwelijk karakter. 6

16

2. Beleid en organisatie op hoofdlijnen In dit hoofdstuk staan we stil bij de beleidsmatige opvatting van kernbegrippen als ‘ondermijning’ (2.1.1) en ‘weerbaarheid’ (2.1.2) binnen de gemeente IJsselstein, bij de beleidsmatige samenhang tussen de bestaande gemeentelijke beleidsstukken (2.1.3), en bij de samenhang tussen het gemeentelijke en het bovengemeentelijke beleid (2.1.4). Daarna staan we stil bij de manier waarop dit georganiseerd is, in de vorm van rollen en verantwoordelijkheden (2.2.1), samenwerking (2.2.2), capaciteit (2.2.3) en middelen (2.2.4).

2.1. Beleid Samenvattend: Beleid rond ondermijning landt primair in de Integrale Veiligheidsplannen van Openbare Orde en Veiligheid. Deze richten zich op drie van de vijf onderzochte thema’s met betrekking tot weerbaarheid: de informatiepositie, bestuurlijk instrumentarium en bewustzijn. Voor de thema’s integriteit en veilig werken (ofwel Veilige Publieke Taak (VPT)) is beleid elders in de organisatie belegd, waarbij op het terrein van ‘veilig werken’ naast het VPT-beleid ook nog aanvullend agressiebeleid is opgesteld. 2.1.1. Beleidsmatige opvatting en benadering van ‘ondermijning’ Hoe de gemeente IJsselstein naar ondermijning kijkt, is te lezen op de website: ‘Ondermijning is een verzamelnaam voor verschillende vormen van criminaliteit die vaak verborgen blijft. Het gaat dan bijvoorbeeld om illegale hennepteelt, drugshandel, geld witwassen, mensenhandel, bedreiging, intimidatie en vastgoedfraude. Om hun activiteiten uit te kunnen voeren, maken criminelen gebruik van allerlei legale diensten en voorzieningen. Zij vragen bijvoorbeeld vergunningen aan, richten bedrijven op en huren en kopen panden. Hierdoor worden criminelen onbedoeld gefaciliteerd door de ‘bovenwereld’. Door deze vermenging tussen ‘onderwereld’ en ‘bovenwereld’, kunnen onschuldige mensen en bedrijven ongewild in aanraking komen met criminelen. Daarnaast zorgt ondermijning voor een oneerlijke samenleving.

Overheidsgelden worden misbruikt en ondernemers kunnen niet concurreren met bedrijven die gefinancierd zijn met illegaal geld. Daarnaast tast ondermijning de leefbaarheid en veiligheid aan en zorgt het voor overlast.’7 In het IVP 2019-2022 is de aanpak van ondermijning één van de vier prioriteiten. De nadruk ligt op drugsoverlast, witwassen, (zorg)fraude, mensenhandel en heling. Hoewel de term ‘weerbare overheid’ niet valt, is er wel aandacht voor de preventieve en repressieve aanpak via beleidsinstrumenten, met onder meer de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en de inzet van dwangsommen of het sluiten van woningen.8 In het IVP 2023-2026 is ondermijning nog altijd een speerpunt, met name in de vorm van ‘georganiseerde ondermijnende (drugs)criminaliteit’. In de beschrijving hiervan komt de weerbaarheid van de gemeentelijke organisatie explicieter naar voren: ‘De georganiseerde criminaliteit ontwricht de samenleving door misbruik van legale structuren van de overheid. (…) Het is de taak van de gemeente om het criminele verdienmodel te dwarsbomen en inwoners, bedrijven en onze organisatie weerbaar te maken. (…) De gemeente IJsselstein heeft ook voortdurend aandacht voor integriteit van haar eigen handelen. Een weerbare gemeentelijke

7 8

https://www.ijsselstein.nl/Inwoners/Wonen_en_leefomgeving/Veiligheid/Ondermijning Integraal Veiligheidsplan 2019-2022

17

organisatie is nodig.’9 Ook in de uitgangspunten voor het veiligheidsbeleid wordt er gerefereerd aan het vergroten van zowel maatschappelijke als bestuurlijke weerbaarheid.10 2.1.2. Beleidsmatige opvatting en benadering van ‘weerbare overheid’ De gemeente IJsselstein geeft op de website of in de openbare beleidsstukken zoals integrale veiligheidsplannen geen definitie van de term ‘weerbare overheid’. Op de site van Veiligheidscoalitie Midden-Nederland staat wel een omschrijving: ‘een overheid (…) die geen gelegenheid biedt aan criminelen, ziet waar georganiseerde criminaliteit de reguliere structuren aantast, daadkrachtig optreedt en goed is uitgerust om dit te kunnen doen.’ 11 Dat de gemeente geen definitie heeft van ‘een weerbare overheid’ betekent niet dat zij er geen aandacht voor heeft. Het Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC) is een samenwerkingsverband van overheidsinstanties dat zich richt op het bestrijden van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. Het RIEC heeft in 2020 een weerbaarheidsscan uitgevoerd die inzicht biedt in de weerbaarheid van de gemeente IJsselstein tegen ondermijning. Resultaten van deze scan worden besproken in hoofdstuk 3. Het Weerbaarheidsplan IJsselstein 2023-202412 maakt expliciet welke taken de gemeente voor zichzelf ziet weggelegd om de organisatie weerbaarder te maken.

De nadruk ligt op periodiek lokaal ondermijningsoverleg samen met de politie en het RIEC, (integrale) controles op risicolocaties, bewustwordingsacties binnen de gemeentelijke organisatie 13 en het versterken van proces en beleidsinstrumenten.14 2.1.3. Beleidsmatige samenhang Effectief werken aan een weerbare organisatie vraagt zowel om samenhang van gemeentelijk beleid met bovenlokaal beleid als om samenhang binnen het gemeentelijke beleid. Samenhang met gemeente-overstijgend beleid De gemeentelijke aanpak, die primair is beschreven in het IVP 2023-2026, ligt in lijn met de landelijke veiligheidsagenda15, de regionale veiligheidsstrategie 2023-202616 en prioriteiten van het basisteam van de politie De Copen17, bestaande uit Montfoort, Lopik, IJsselstein, Oudewater en Woerden. Ook in de Aanpak Georganiseerde Ondermijnende Criminaliteit - Meerjarenplan 2025 - 2028 Midden-Nederland wordt expliciet gesproken over Weerbare overheid.18 Alle bovenlokale stukken richten zich sterk op samenwerking tussen overheden en partners. Bij het opstellen van het IVP is bewust aandacht geweest voor samenhang met bovenlokaal beleid.

Enerzijds zorgt dit voor beperkte ruimte voor lokale invulling: “De hoofdlijnen zijn eigenlijk in alle gemeenten hetzelfde.” Anderzijds zijn de doelen en resultaten in bovenlokaal beleid vaak vrij abstract, waardoor er toch ruimte ontstaat voor het lokaal beleid om eigen invulling te geven. De gemeente IJsselstein heeft ervoor gekozen in het IVP doelen niet veel verder te expliciteren, zeker Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 Integraal Veiligheidsplan 2023-2026 11 https://veiligheidscoalitie.nl/kennisbank/georganiseerde-ondermijnende-criminaliteit/weerbare-overheid 12 Weerbaarheidsplan IJsselstein 2023 - 2024; Signaaloverleg, bewustwordingscampagne, privacy protocol en integrale controles 13 Voorbeelden: Ondermijningsbijeenkomst college, bewustwordingscampagne met MT en de gemeentesecretaris, inrichten signaaloverleg met verschillende afdelingen, training boa’s 14 Voorbeelden: Privacy protocol binnengemeentelijke informatiedeling voor college, inrichten nieuw model Bibob 15 Landelijke veiligheidsagenda: één van de vier thema’s is Ondermijning en georganiseerde criminaliteit 16 Regionale veiligheidsstrategie 2023-2026: één van de drie prioriteiten is Georganiseerde ondermijnende criminaliteit 17 Basisteam De Copen: één van de drie prioriteiten gezamenlijke prioriteiten Ondermijning 18 Aanpak Georganiseerde Ondermijnende Criminaliteit - Meerjarenplan 2025 - 2028

Midden-Nederland, p.15 9

10

18

als het gaat om langlopende werkzaamheden of beoogd effect. De doelen zijn daardoor vaak op procesniveau beschreven en terug te vinden in de uitvoeringsplannen. Samenhang van het gemeentelijke beleid Voor de in paragraaf 1.2 genoemde thema’s die de rekenkamer heeft onderzocht, zijn de volgende beleidsdocumenten leidend: • • • • •

Informatiepositie: Het IVP en het bijbehorende uitvoeringsplan zijn leidend. Bestuurlijke instrumenten: Ook hiervoor zijn het IVP en het uitvoeringsplan leidend. Voor specifieke instrumenten geldt soms aanvullend beleid. Bewustwording: Op dit thema is eveneens het IVP leidend. Doordat er in 2025 weinig aandacht is voor dit thema, besteedt het uitvoeringsplan 2025 hier weinig aandacht aan. Integriteit: Leidend is het in 2025 opgestelde integriteitsbeleid. Dit geldt alleen voor de ambtelijke organisatie. Veilig werken: Het Protocol Veilige Publieke Taak (VPT) uit 2024 is het leidende beleidsdocument. Er is na de start van dit beleid in 2024 ook apart agressiebeleid opgesteld. Ook voor het thema ‘veilig werken’ geldt dat de focus ligt op de ambtelijke organisatie.

In paragraaf 2.1.1. was al sprake van de Integrale Veiligheidsplannen (IVP), waarvan er twee zijn geweest in de onderzoeksperiode. Uit de interviews blijkt dat die – ondanks het feit dat zij niet weerbaarheid in de volle breedte afdekken - de meest richtinggevende beleidsstukken zijn. Het eerdergenoemde Weerbaarheidsplan IJsselstein 2023-2024 blijkt geen rol te spelen in de uitvoering. Dit product is samen met RIEC gemaakt door een tijdelijke externe kracht, toen het cluster OOV onderbezet was door uitval. Er was daarna niemand die toezag op de punten uit het weerbaarheidsplan. De voortgang is dan ook niet getoetst. Het IVP 2023-2026 is uitgewerkt in het uitvoeringsplan uit 202519, dat beschrijft wat de gemeente IJsselstein al doet en wat beoogd is extra te doen. De beschrijving van de huidige activiteiten is algemeen van aard, zoals: • • • •

‘De politie en gemeente werken nauw samen om (georganiseerde) criminaliteit te bestrijden en tegen te gaan.’ ‘Er is een gemeente breed Bibob-beleid.’ ‘Concrete signalen van ondermijning pakken we integraal op, binnen RIEC-verband.’ ‘We denken mee over de aanpak en delen onze kennis met onze partners.’

Uit de ambities voor 2025 wordt duidelijker waar de focus van de uitvoering op komt te liggen, waarbij zowel de uitgangspunten rond de beleidsinstrumenten en de informatiepositie duidelijk naar voren komen. Hoofdstuk 3 gaat dieper in op het specifieke beleid op de vijf thema’s. Bovenstaande maakt duidelijk dat het thema weerbaarheid grotendeels terugkomt in het IVP, maar niet volledig wordt opgepakt binnen dit beleid. De invulling vanuit het IVP is smaller, en richt zich vooral op de thema’s informatiepositie en bestuurlijk instrumentarium, waarbij in wisselende mate ook aandacht is geweest voor bewustwording. Dit heeft te maken met hoe het thema binnen de gemeente georganiseerd is (zie ook paragraaf 2.2). Thema’s als ‘veilig werken’ en ‘integriteit’ zijn elders belegd, en op het thema ‘veilig werken’ is er sprake van enige dubbeling in beleid.

19

Uitvoeringsplan 2025- Uitwerking van het Integraal Veiligheidsplan 2023-2026

19

2.2. Organisatie Samenvattend: De verantwoordelijkheden voor de verschillende weerbaarheidsthema’s zijn binnen de organisatie op verschillende plekken belegd. De informatiepositie, het bestuurlijk instrumentarium en de bewustwording rond ondermijning liggen bij Openbare Orde en Veiligheid (Team Samenleving). (Bewustwording rond) integriteit en ‘veilig werken’ ligt bij Team Advies. Dit zijn de eerste aanspreekpunten, maar er zijn tal van andere betrokkenen. Van belang voor de juiste inzet van het bestuurlijk instrumentarium is een wisselwerking met onder meer Team Ruimte & Projecten - voor de ruimtelijke vergunningen – en Team Klant bij evenementenvergunningen en exploitatievergunningen. Team Klant is eveneens een belangrijke actor rond het thema veilig werken, als verantwoordelijke voor het aanvullend agressiebeleid en is aanbieder van trainingen. De facilitair consulent (Team Civiel) zorgt voor de veilige inrichting van het gemeentehuis. Verantwoordelijkheden voor bewustwording van de raad op ondermijning, integriteit en veilig werken zijn belegd bij de griffier. Samenwerking en afstemming tussen deze verschillende onderdelen vindt niet of niet structureel plaats. Op meerdere plekken moeten omwille van beperkte capaciteit keuzes gemaakt worden die ten koste gaan van andere beleidsdoelstellingen.

Ondermijning vraagt om een stevige, goed georganiseerde uitvoeringspraktijk die alert, deskundig en voldoende toegerust is om te kunnen ingrijpen in situaties waar onder- en bovenwereld met elkaar verweven raken. Daarbij zijn rollen en verantwoordelijkheden, samenwerkingsstructuren, capaciteit en flexibiliteit en inhoudelijke kennis essentieel. 2.2.1. Verantwoordelijkheden Het thema weerbaarheid is ambtelijk niet belegd bij één persoon of team. De thema’s die onder weerbaarheid kunnen vallen, zitten grotendeels op twee plekken in de organisatie, te weten het deel van Team Samenleving dat gaat over Openbare Orde en Veiligheid (OOV), en Team Advies20: •

•

OOV richt zich met het IVP 2023-2026 op het creëren van bewustwording rond het thema ondermijning, het optimaliseren en inzetten van beleidsinstrumenten die ondermijning aanpakken en het vergroten van de informatiepositie door uitwisseling met (regionale) partners, tevens met het oog op ondermijnende criminaliteit. Team Advies heeft ook een rol in de interne bewustwording, maar dan met name op het thema integriteit en een veilige werkomgeving. o Het integriteitsbeleid gemeente IJsselstein (2025) en het Protocol Veilige Publieke Taak (VPT) gemeente IJsselstein (2024) komt vanuit de HR-component van Team Advies. HR zorgt vanuit deze rol onder meer voor een passend opleidingsaanbod, en wil op deze wijze ook een rol spelen in de bewustwording op het thema. Hierbij worden sinds kort ook verbanden gelegd tussen Team Advies en OOV, om in training en bewustwording beter af te stemmen. o De communicatie-poot van Team Advies speelt een rol bij de (coördinatie op) interne communicatie, zoals de informatie op het intranet over ondermijning. Ook bevordert communicatie het gebruik van heldere taal, wat belangrijk is om escalaties te voorkomen en zodoende een preventieve werking heeft in het kader van de Veilige Publieke Taak (VPT). Daarnaast heeft communicatie een rol bij het

Bij een bredere afbakening van weerbaarheid zou ook informatieveiligheid hier onderdeel van uitmaken. Dit is echter geen onderdeel van dit onderzoek. 20

20

verbeteren van de informatiepositie door het stimuleren van meldingsbereidheid door het onder de aandacht brengen van de mogelijkheid om te melden bij Meld Misdaad Anoniem (MMA)21 – in samenwerking met OOV. Tot slot sluit een strategisch communicatieadviseur, wanneer de agenda het toestaat, aan bij het Regionaal overleg ‘weerbare overheid’ – met het RIEC, politie en andere gemeenten. In de praktijk is dit als gevolg van beperkte beschikbaarheid niet veel meer dan een ‘agendalidmaatschap’. Daarnaast zijn er meerdere plekken in de organisatie waar overige verantwoordelijkheden en taken met een relatie tot weerbaarheid (deels) belegd zijn: •

•

•

•

•

•

•

Team Klant is de eerste lijn voor contact tussen inwoner en gemeente en heeft een rol op het gebied van veilige werkomgeving, als schrijver en eigenaar van de Beleidsnotitie Agressie (2024) en initiator van het Agressie Interventieteam (zie onder). Er is één senior klantadviseur actief als vraagbaak voor de collega’s van team Klant die met agressie en intimidatie te maken hebben. Ook is team Klant verantwoordelijk voor evenementenvergunningen en exploitatievergunningen. Er is in 2025 een nieuwe vergunningverlener gestart, die kennis moet opbouwen om de Bibob-toetsing (zie ook 3.2.2) bij een exploitatievergunningaanvraag vorm te geven. Het Agressie Interventieteam bestaat uit medewerkers die geschoold zijn in het hanteren van en acteren op agressie en die door andere medewerkers via een noodknop kunnen worden opgeroepen bij agressie-incidenten. Team Ruimte & Projecten is verantwoordelijk voor het beleid rond Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Zij zijn ook verantwoordelijk voor ruimtelijke vergunningverlening. Toezicht en handhaving zit niet bij dit team, maar bij Team Samenleving. Vergunningverlening heeft een directe relatie met de inzetbaarheid van bestuurlijke instrumenten tegen ondermijning. Ook de regievoerder van de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) is hier gepositioneerd.

Deze speelt een rol bij het verkrijgen van de juiste informatiepositie en de inzet van bestuurlijk instrumentarium. De handhavers en toezichthouders maken – net als OOV - deel uit van team Samenleving. Zij zijn getraind op het herkennen van signalen van ondermijning en daarmee van belang voor de informatiepositie van de gemeente. Een van de senior handhavers is het aanspreekpunt op ondermijning voor dat team, hoewel deze rol niet officieel is vastgelegd. Een handhavingsjurist voor veiligheid en handhaving is bezig met het bestuurlijk instrument in het kader van het Damoclesbeleid (hierover meer in paragraaf 3.2.3). De facilitair consulent, onderdeel van Team Civiel & Vastgoed, is op tactisch-strategisch niveau eindverantwoordelijk voor onder meer de aansturing van de bodedienst, de beveiliging en de (veilige) inrichting van het gemeentehuis. Bij meerdere thema’s is er een rol weggelegd voor de teamleiders van alle teams, onder meer als ingang voor signalen van ondermijning, integriteitskwesties en agressieincidenten. Ook spelen de teamleiders een rol in het (mede) organiseren van training en overige bewustwordingsmomenten. De griffier draagt zorg voor het bevorderen van bewustzijn en weerbaarheid bij raadsleden ten aanzien van ondermijning, integriteit en agressie. Daarnaast is de griffier,

MMA is een onafhankelijke organisatie waar iedereen anoniem melding kan doen van (een vermoeden van) ondermijnende criminaliteit. 21

21

samen met de burgemeester, verantwoordelijk voor de screening van kandidaatwethouders voorafgaand aan hun benoeming. 2.2.2. Samenwerking en afstemming Uit interviews blijkt dat de onderdelen die zich bezighouden met weerbaarheid grotendeels los van elkaar opereren: “In de praktijk gebeurt er veel, maar er is onvoldoende afstemming. De samenhang mist.” Om dit te verklaren, wordt verwezen naar de ontvlechting van de ambtelijke organisatie van de gemeente Montfoort, en de tijd die nodig was om de basis op orde te krijgen: “Nu komt men in een fase dat er wellicht weer wat méér kan op organisatiebrede thema’s.” Tijdens de looptijd van dit onderzoek is onder meer de mogelijke implementatie van de provinciale weerbaarheidsnorm aanleiding geweest om intensievere afstemming te zoeken tussen OOV en Team Advies. Er zijn al kleine stappen gezet. Zo is er bij het afnemen van de ambtseed niet alleen aandacht voor integriteit, maar ook voor thema’s als veilige publieke taak (VPT) en ondermijning. De gemeentesecretaris heeft als algemeen directeur een overstijgende rol als schakel tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Zo komt het voor dat een ondernemer die voor een bedrijf de Bibob-procedure moet doorlopen escaleert naar het bestuur. De gemeentesecretaris kan dan het bestuur inlichten over de noodzaak van deze ‘vertragende’ processen.

Verder stimuleert de gemeentesecretaris de OOV- en HR-adviseurs om het thema in alle teams onder de aandacht te brengen, hoewel erkend wordt dat ad hoc ook andere delen van de organisatie met het thema bezig zijn: “Er is geen overkoepelend plan waar het meer systematisch aangepakt wordt. Dat zou wellicht kunnen helpen om het méér op de agenda te zetten.” Bestuurlijk valt het thema onder de burgemeester. Deze erkent dat weerbaarheid geen uniforme definitie kent binnen de organisatie, en dus voor elke medewerker/cluster iets anders kan betekenen. De burgemeester heeft structureel contact met OOV over met name de informatiepositie en de inzet van bestuurlijke instrumenten. De interim-burgemeester heeft in haar periode vooral aandacht gevraagd voor interne weerbare werkverhoudingen (zie kader). Tot 2025 was de burgemeester van IJsselstein districtelijk trekker op ondermijning. Inmiddels vervult de burgemeester van Woerden deze rol. 2.2.3. Capaciteit

Interne weerbare werkverhoudingen Intimidatie en agressie kan ook intern plaatsvinden. Dit was geen onderwerp van dit onderzoek, maar heeft wel raakvlakken met weerbaarheid. Eén op de acht medewerkers van de gemeente IJsselstein gaf in onderzoek onder medewerkers aan te maken te hebben met een vorm van pesten, intimidatie, en/of agressie, hetzij intern of extern. Naar aanleiding van de situatie in gemeente Houten heeft het college zich tijdens de looptijd van dit onderzoek op initiatief van de burgemeester met het MT gefocust op ‘interne’ weerbare werkverhoudingen, met vragen als: ‘Hoe ga je om met verschil in hiërarchie? Ben je je bewust van je rol als leidinggevende en bestuurder? De verhouding tussen wethouders en ambtenaren kan ingewikkeld zijn. Is er ruimte voor tegenspraak? Hoe geef en ontvang je feedback?’ De conclusie was dat mensen al wel onderling worden aangesproken in een cultuur van feedback, maar dat borging in de vorm van protocollen of gesprekscyclus ontbreekt. Daarom is het voornemen om dit in het inwerkprogramma van het volgende college te behandelen, om dit thema beter te borgen.

De versnippering van taken met betrekking tot weerbaarheid over verschillende teams maakt het moeilijk om zicht te krijgen op de capaciteit die daarvoor beschikbaar is. Dit wordt extra bemoeilijkt doordat niet bepaald is hoeveel uren er beschikbaar zijn voor de taken van de adviseur OOV die voor verschillende subthema’s de trekkersrol heeft. Door de leidinggevende is overgebracht dat ‘ongeveer de helft van de tijd voor ondermijning’ beoogd is, wat in de praktijk dan ook zo wordt ingevuld. De invulling van deze uren verschilt

22

echter sterk per moment. Toen de burgemeester als districtelijk trekker opereerde, ging daar veel voorbereidingswerk in zitten. Afgelopen jaar vielen deze taken weliswaar weg, maar waren er uren nodig voor andere werkzaamheden. Taken die gedurende de jaren zijn toegevoegd en/of gegroeid in omvang, zoals Bibob-coördinatie en de rol als aandachtfunctionaris mensenhandel, zijn niet voorzien van een ureninschatting. Verzoeken gericht aan het bestuur voor meer capaciteit bij OOV zijn in de onderzoeksperiode afgewezen. In de interviews wordt duidelijk dat extra capaciteit nodig wordt geacht om bijvoorbeeld bewustwording van ondermijning structureel in te bedden, het aantal controles uit te breiden, de Wet Bibob breder in te zetten, kwetsbare processen structureel in kaart te brengen en meer aan te sluiten bij teamoverleggen om signalen op te kunnen pikken binnen de organisatie. Daarbij is voor de uitvoering van de wet Bibob ook in bredere zin een investering nodig, omdat dit ook bij andere teams extra capaciteit vraagt. Ook bij Team Advies en HR is er te weinig capaciteit om de ontwikkeling en uitvoering van het beleid rond Veilige Publieke Taak (VPT) in de organisatie te realiseren. Het dossier ligt nu primair bij de teamleider, die relevante nieuwsbrieven, congressen en signalen bijhoudt.

Op de vraag of de organisatie voldoende geëquipeerd is om een weerbare gemeente te zijn, kwam uit de interviews het beeld naar voren dat de wil er is, maar dat kennisvergaring niet structureel plaatsvindt en dat suboptimale oplossingen nog steeds bestaan. Zo is er onvoldoende tijd om de lopende werkprocessen en praktijksituaties te bekijken en zo kwetsbare Voorbeeld kwetsbaar proces: toegang tot BRP processen in kaart te brengen. In IJsselstein In Amsterdam wordt een ambtenaar ervan wordt verdacht dat hij gedurende een langere lossen teams nu zelf zaken op als er een periode op verzoek van anderen adressen verhoogd risico wordt geconstateerd. De heeft opgezocht in de gemeentesystemen. Op aanleiding voor dit soort verhoogde aandacht die adressen hebben vervolgens explosies of kan uit verschillende hoeken komen, zoals de andere geweldsincidenten plaatsgevonden. Er Chief Information Security Officer (CISO), de was onvoldoende toezicht op de toegang en Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RIVG) of het gebruik van de persoonsgegevens uit de een incident elders (zie kader). Er zijn BRP (Basisregistratie Persoonsgegevens).

kwetsbaarheden, maar doordat er nog geen Deze casus leidde ook in IJsselstein tot een grote incidenten hebben plaatsgevonden, krijgt analyse van de toegang tot de BRP en de het wegnemen van kwetsbaarheden weinig borging van een vier- of zesogenprincipe, waarbij aanvraag, controle op aanvraag, en prioriteit. Eén van de betrokkenen zegt hierover: uitgifte door die verschillende medewerkers “Het is één van de vele thema’s die spelen in de gebeurt. Uit de analyse kwam een negatief gemeente. Met een hele systematische aanpak advies op het feit dat klantadviseurs vanuit zou je mogelijk voldoende capaciteit hebben, huis telefonie doen en hierbij toegang hebben maar het kan altijd méér. Daarvoor heeft het nu tot de Basisregistratie Persoonsgegevens. nog niet voldoende prioriteit.” 2.2.4. Middelen Het thema weerbaarheid is niet als zodanig terug te vinden in de planning- en control cyclus van de gemeente IJsselstein. Het thema ondermijning is wel vindbaar. Hoewel het thema weerbaarheid breder is dan alleen ondermijnende criminaliteit, wordt het thema vanuit OOV vanuit de bestrijding van ondermijning opgepakt. Ondermijning krijgt de afgelopen jaren meer aandacht.

Dit bouwt op naar een apart hoofdstuk voor ‘Georganiseerde ondermijnende (drugs)criminaliteit’ in de programmabegroting 2025, waarbij in de tekst ook de weerbaarheid van de eigen organisatie wordt benoemd: ‘In IJsselstein dwarsbomen we het criminele 23

verdienmodel, onder andere door inwoners, bedrijven en de organisatie weerbaar te maken.’ 22 Deze toegenomen aandacht gaat nog niet gepaard met extra middelen. Het budget voor programma 2 (openbare orde en veiligheid) is in de programmabegroting 2025-2029 toegenomen, maar dit gaat om inflatiecorrecties. Een uitsplitsing naar het thema ondermijning is niet te maken. Bij het IVP 2019-2022 zat een begroting waarbij het budget voor de bestrijding van ondermijning voor deze periode was vastgesteld op € 60.000. In het IVP 2023-2026 is geen begroting opgenomen, omdat veiligheidsbudgetten zijn opengebroken en minder in ‘potjes’ wordt gewerkt. De kosten voor bestrijden van ondermijning in brede zin zijn te herleiden naar de inzet van de lokbus (gebruikt om kennis en bewustwording over ondermijning onder inwoners te vergroten) 23 en kleine kosten, zoals slotenmakers voor herstel van sloten na de controles en de inzet van een speurhond. Vanuit andere onderdelen van de organisatie is het niet mogelijk een overzicht te krijgen van ingezette middelen. Thema’s zoals integriteit en veilig werken staan niet als posten in de P&Cstukken. Ook een beleidsdocument rond Vergunningen, Toezicht en Handhaving heeft geen aparte ‘stelpost’ voor ondermijning.