Rekenkameronderzoek Tegengaan van zorgfraude - inclusief bestuurlijke reactie

Deelvraag 2: Welke maatregelen blijken effectief te zijn in het bestrijden van zorgfraude door gemeenten? En welke normen kan je stellen aan beleid en uitvoering door een gemeente waarmee zorgfraude wordt tegengegaan? De aanpak van zorgfraude kan effectief zijn door het treffen van vele (kleine en meer omvangrijke) maatregelen die elkaar bovendien nodig hebben of versterken. Maatregelen die een bijdrage leveren aan het voorkomen en/of het bestrijden van zorgfraude hebben betrekking op de volgende vijf hoofdlijnen die de rekenkamer gebruikt heeft voor het ontwikkelen van een normenkader. 1. Beleid, politiek en bestuur: denk aan het maken van belangrijke politiek-bestuurlijke afwegingen, betrokkenheid en probleembewustzijn van de gemeenteraad, bestuurlijke sturing, eenduidige politiek-bestuurlijke prioritering en een integraal ontwikkeld beleid. 2. Informatie, communicatie en voorlichting: denk aan het inrichten en bekendmaken van een meldpunt zorgfraude voor inwoners, cliënten en zorgprofessionals, aansluiting bij het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ), en een adequate voorlichting aan inwoners in het algemeen en cliënten en zorgaanbieders in het bijzonder. 3.

De feitelijke uitvoering van het rechtmatigheidstoezicht: Toezicht, handhaving en onderzoek: denk daarbij vanzelfsprekend aan het benoemen van toezichthouder(s) rechtmatigheid Wmo en Jeugdwet, die ook actief toezicht houdt. De effectiviteit van onderzoek blijkt verder groter naarmate deze meer risico-gestuurd in plaats van (alleen) signaal gestuurd is, en waar mogelijk actief en met een brede oriëntatie onderzoek plaatsvindt. 4. Inkoop en contractmanagement: inkoop en contractmanagement vormen belangrijke schakels bij het voorkomen en op het spoor komen van zorgfraude. Niet alleen zorginhoudelijke overwegingen, maar ook de rechtmatigheid van zorg zal dan een rol van betekenis moeten spelen bij de inkoop van zorg en het uitoefenen van het contractmanagement.

37

Rekenkamer

5. Samenwerking en gedeelde cultuur: Een laatste hoofdlijn, maar zeker niet de minste, richt zich op de vraag of er tussen alle betrokkenen ook feitelijk wordt samengewerkt om zorgfraude te voorkomen en te bestrijden. En bestaat er een gedeeld beeld over de problematiek en het aandeel dat betrokkenen kunnen hebben in de bestrijding van zorgfraude?

38

Rekenkamer

3. De aanpak van zorgfraude in de gemeente IJsselstein 3.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk vindt u de bevindingen terug die gaan over de feitelijke situatie in de gemeente IJsselstein, de regio Lekstroom en de betrokkenheid van de IJsselsteinse gemeenteraad bij de aanpak van zorgfraude. Daarmee worden de antwoorden op de deelvragen 3 en 4 uit dit onderzoek gegeven:

3. Welk beleid, welke werkwijze en welke procedures (selectie, aanbesteding, contractmanagement)

spelen

een

rol

in

IJsselstein

in

de

relatie

tussen

gemeente/uitvoeringsorganisatie en zorgaanbieders? (Op welke wijze) vervult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol? 4. Welke maatregelen heeft de gemeente IJsselstein genomen om zorgfraude effectief tegen te gaan?

In de paragrafen 3.3 t/m 3.8 worden steeds de normen kort omschreven en waarna de bevindingen van de rekenkamer beknopt worden geformuleerd en toegelicht. In paragraaf 3.2. starten we met een voorzichtige schatting van de omvang van zorgfraude in de regio en gemeente gebaseerd op de landelijke schattingen.

3.2.

Vooraf: omvang zorgfraude Lekstroom en IJsselstein

De regio Lekstroom stelt dat in 2020 53,5 miljoen euro wordt besteed aan zorg. Op basis van een voorzichtige schatting van tussen de 2 en 5% fraude en misbruik stelt de regio Lekstroom dat dan in de regio tussen de 1 en 2,7 miljoen euro per jaar aan zorggeld dat verdwijnt. Verder stelt de regio dat dit een lage schatting is als we uitgaan van een publicatie van het

39

Rekenkamer

Kenniscentrum Handhaving en Naleving van de VNG.31 Deze schat namelijk de fraude in op een percentage tussen de 3 en 10%. Als we deze schatting toepassen op regio Lekstroom volgt daaruit een bedrag variërend tussen 1,6 tot 5,3 miljoen euro dat in Lekstroom jaarlijks via fraude verloren gaat. Uitgaande van de jaarrekening 2021 van IJsselstein vertaalt deze schatting zich in een jaarlijks geschat bedrag variërend van 0,4 tot 1,5 miljoen euro dat binnen de gemeente gemoeid is met zorgfraude.32

3.3.

Het veld

De rekenkamer geeft hier een beknopte beschrijving van de belangrijkste betrokken organisatie(onderdelen)(s) binnen de gemeente en in de regio. Omdat dit vooral een beschrijving betreft zijn hier geen normen geformuleerd.

Bij het voorkomen en bestrijden van zorgfraude zijn veel uiteenlopende organisaties en organisatieonderdelen betrokken die bovendien op fysieke afstand van elkaar werken. Dit bevestigt het algemene beeld dat het vraagstuk zorgfraude de afzonderlijke ambtelijke structuren overstijgt. De kern van de zorgfraudeaanpak, het rechtmatigheidstoezicht en de opsporing, is ondergebracht bij de Regionale Sociale Recherche Nieuwegein (RSRN). Er is een toezichthouder rechtmatigheid aangesteld, en tot voor kort ook een parttime coördinator/projectleider zorgfraude.

Het vraagstuk zorgfraude overstijgt de afzonderlijke ambtelijke structuren. Dit wordt ook zichtbaar als we kijken naar de betrokkenen binnen de gemeente IJsselstein en de taken die voor IJsselstein door de regio Lekstroom worden uitgevoerd. De rekenkamer heeft ‘het veld’ uitgewerkt in figuur 1.

31

Regio Lekstroom, 2020, p. 4. We hebben ons hier gebaseerd op de werkelijke lasten die vallen onder de taakvelden: 6.6. Maatwerkvoorzieningen Wmo, 6.7.1. Maatwerk dienstverlening 18+, 6.7.2 Maatwerk dienstverlening 18-, 6.8.2. Geëscaleerde zorg 18-, Gemeente IJsselstein, 2021, Jaarrekening IJsselstein 2021, p. 259. 32

40

Rekenkamer

Figuur 1 Het veld van betrokkenen gemeente IJsselstein en de regio

We lichten de belangrijkste onderdelen kort toe. De gemeente IJsselstein De gemeentelijke taken rond het voorkomen en bestrijden van zorgfraude zijn deels terug te vinden binnen de organisatie van de gemeente en deels bij de Regio Lekstroom. Voor de gemeente zijn de medewerkers die binnen het Sociaal Team en Jeugdteam fungeren belangrijk: zij hebben in de dagelijkse praktijk direct contact met cliënten. De medewerkers verhelderen samen met de cliënten de ondersteunings- en/of zorgbehoefte en stellen vast welke zorg nodig is. Indien noodzakelijk verwijst

het team door naar een

maatwerkvoorziening. Als een passend aanbod is gevonden dan volgt de beschikking waarin het college besluit voor welke zorg in welke omvang een cliënt in aanmerking komt. Soms vindt samen met cliënten en zorgaanbieders een evaluatie plaats. Hierin wordt nagegaan of de doelen van het ondersteunings- of zorgtraject zijn bereikt, het betreft hier geen controle op de feitelijk geleverde uren zorg of ondersteuning.

41

Rekenkamer

De regio Lekstroom In de regio Lekstroom werken sinds 2013 de gemeenten Houten, Nieuwegein, Lopik, Vianen, IJsselstein en later ook de gemeente Vijfheerenlanden samen in het Sociaal Domein. Het betreft hier een vrijwillige samenwerking (‘netwerksamenwerking’) waar de formele besluitvorming berust bij de colleges en de gemeenteraden van de vijf aangesloten gemeenten. Een uitvoeringsorganisatie, de Regionale Backoffice Lekstroom (RBL), voert voor de regio de inkoop, het contractbeheer en de zorgadministratie uit op het gebied van Jeugdhulp en Wmo. Er is een bestuurlijk overleg waarin alle wethouders Sociaal Domein van de deelnemende gemeenten plaatsnemen, het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL), en een ambtelijk overleg waaraan alle gemeentesecretarissen deelnemen. Dit zijn respectievelijk de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgevers van de RBL. Regionale Sociale Recherche Nieuwegein (RSRN) De RSRN voert namens een flink aantal gemeenten in de regio Utrecht de opsporing en beheersing van fraude met een uitkering of zorggelden uit. Bij de RSRN ook de rechtmatigheidstoezichthouder zorg en tot 1 maart 2023 een parttime33 coördinator zorgfraude ondergebracht die voor de Lekstroomgemeenten zorgfraude tegengaan.34 GGDrU Wettelijk is bepaald dat gemeenten integraal verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit en de rechtmatigheid van de Wmo voorzieningen.

De gemeenten in de provincie Utrecht en ook IJsselstein hebben het toezicht op de kwaliteit van de Wmo extern belegd bij de GGD van de provincie Utrecht (GGDrU). De toezichthouders van GGDrU zijn door het college aangewezen. Zij voeren drie vormen van toezicht uit: -

Kwaliteitstoezicht. Dit toezicht richt zich op de kwaliteit van Wmo-voorzieningen en vindt proactief plaats.

33

De coördinator was op inhuurbasis het eerste jaar voor 2 dagen per week actief, het tweede jaar voor 1 dag per week. De bedoeling is dat de taken van de coördinator per 1 maart 2023 worden ondergebracht bij een nog aan te stellen senior toezichthouder (momenteel nog niet ingevulde vacature). 34 Tijdens de looptijd van het onderzoek is de naam RSRN gewijzigd in ‘afdeling TVL’.

42

Rekenkamer

-

Signaal gestuurd toezicht. Dit toezicht vindt plaats op basis van signalen met betrekking tot de kwaliteit die vanuit de gemeente, professionals en/of burgers zijn gemeld over een aanbieder.

-

Calamiteitentoezicht. Dit toezicht richt zich op het begeleiden van de aanbieder bij het onderzoeken van een calamiteit of het uitvoeren van het calamiteitenonderzoek door GGDrU zelf.

De rekenkamer heeft voor dit onderzoek aandacht besteed aan deze externe toezichthouder kwaliteit aangezien in de praktijk slechte kwaliteit en fraude vaak met elkaar verweven zijn. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) De gemeente is verantwoordelijk voor het rechtmatigheidstoezicht op de uitvoering van de Jeugdwet, maar het externe kwaliteitstoezicht op deze wet wordt verricht door de IGJ. Gemeenten voeren het kwaliteitstoezicht dus niet zelf uit, maar hebben wel een rol bij het doorgeven van signalen over (mogelijke) kwaliteitsproblemen.

3.4.

Politiek, bestuur, beleid

De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - Bestrijden en preventie van zorgfraude staat op de politiek-bestuurlijke agenda. De raad/commissie heeft het bestrijden van zorgfraude minstens een maal per jaar op de agenda en het college heeft aandacht voor de aanpak van de problematiek. - De raad is betrokken bij het maken van belangrijke keuzes, dilemma’s en belangen die spelen bij handhaving en toezicht op de zorguitgaven en de preventie van zorgfraude. - Bestuurlijke besluitvorming voorziet in personele capaciteit, middelen en continuïteit om slagvaardig uitvoering te kunnen geven aan het rechtmatigheidstoezicht en het voorkomen van zorgfraude. - De bestuurlijke uitgangspunten, doelen, middelen en evaluatiemomenten voor handhaving en toezicht zijn vastgelegd in een (beleids)plan. - Voorgenomen evaluaties worden uitgevoerd en benut voor bestuurlijke besluitvorming. - Het beleid(splan) is integraal. Dat wil zeggen dat er zijn koppelingen zijn tussen de regionale en gemeentelijke teams: rechtmatigheidstoezicht, ondermijning, kwaliteit van zorg, inkoop, contractmanagement en sociaal teams. - Het beleid is vertaald in werkinstructies en/of procesbeschrijvingen voor de betrokken teams en medewerkers. Verantwoordelijkheden en verwachtingen van de betrokken teams / afdelingen zijn expliciet beschreven.

- Het beleid bevat een beschrijving van de lokale problematiek / situatie als het gaat om zorgfraude.

43

Rekenkamer

Zorgfraude staat binnen de gemeente IJsselstein nauwelijks op de politiek-bestuurlijke agenda. Binnen de gemeenteraad bestaat beperkte kennis over de aard, omvang en impact van het vraagstuk. Zorgfraude als zodanig is de laatste jaren ook geen agendapunt geweest ter bespreking in commissie of raadsvergadering. Het feitelijke rechtmatigheidstoezicht is ondergebracht in de regio. Bestuurlijke besluitvorming daarover vindt plaats in het Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL).35 Deze besluitvorming verloopt moeizaam: sinds het nemen van het besluit tot het instellen van een pilot in 2018 – is er geen besluit genomen waarmee de slagvaardigheid en continuïteit van het rechtmatigheidstoezicht structureel is gewaarborgd. De BPSDL besluit eind december tot het invoeren van prestatiedoelstellingen. Deze zijn deels gericht op het behalen van financieel rendement (1% van de zorgkosten) in de vorm van bijvoorbeeld terugvorderingen van zorggelden, stopzetten van zorg en afwijzen van zorgvragen. Politiek en bestuur De rekenkamer heeft de agenda’s van de commissie- en raadsvergaderingen sinds de start van de pilot zorgfraude in 2020 geanalyseerd en een viertal delen uit vergaderingen binnen die periode geobserveerd. Uit de analyse kwam naar voren dat de raad(scommissie) zeer beperkt aandacht heeft gehad voor zorgfraude.

In 2021 bracht een inspreker namens de belangenorganisatie voor senioren (KBO) het onderwerp in gebaseerd op een onderzoek en petitie.36 Verder werd tijdens de bespreking van de nieuwe verordening Wmo en Jeugdhulp aandacht besteed aan zorgfraude.37 Ook bleek dat het beeld dat bij raadsleden over het vraagstuk zorgfraude bestaat, sterk gedomineerd wordt door situaties waarin individuele cliënten verdacht worden fraude. Het fenomeen zorgfraude en het bestrijden daarvan werd in vergaderingen geassocieerd met de toeslagenaffaire. Het frauderen met zorggelden door organisaties (aanbieders van zorg), zoals in het tweede hoofdstuk van dit onderzoeksrapport beschreven, kwam hierbij nauwelijks aan de orde. 35

Formeel vindt de besluitvorming plaats binnen de betrokken gemeentebesturen. Omwille van de leesbaarheid wordt hier gesproken over ‘besluitvorming’, in de wetenschap dat ‘bestuurlijke afstemming’ hier juist zou zijn. 36 Commissie Samenleving, d.d. 13 januari 2021. 37 Zorgfraude kwam zijdelings aan de orde bij het vaststellen van de nieuwe verordening Wmo in de commissie Samenleving december 2021. In deze bespreking werd uitsluitend ingegaan op fraude door cliënten en niet op fraude door zorgaanbieders.

44

Rekenkamer

Over de aanpak van het rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet wordt de raad via raadsinformatiebrieven geïnformeerd die als ingekomen stuk bij de agenda van de commissie Samenleving worden geplaatst. De commissie heeft deze raadsinformatiebrieven voor kennisgeving aangenomen en niet geagendeerd.

Uit de interviews blijkt verder dat de bestuurlijke aandacht voor zorgfraude binnen de gemeente IJsselstein ‘casusgericht’ is. Dat wil zeggen dat de wethouder wordt geïnformeerd indien er een concreet onderzoek plaatsheeft bij een client of zorgaanbieder waarbij er sterke signalen zijn die op zorgfraude wijzen.

In het coalitieakkoord 2022-2026 wordt onder het kopje ‘Wat gaan we doen?’ zonder verdere toelichting gesteld dat de coalitie ‘misbruik van voorzieningen tegengaat’.38 Voorbeeld Gemeente Huizen brengt bestuurders in stelling tegen zorgfraude Binnen de gemeente Huizen werken de domeinen openbare orde en veiligheid en het sociaal domein samen. In regioverband hebben bestuurders een ‘bestuurlijke agenda’ - een terugkerend overlegpunt – om zorgfraude tegen te gaan. Doel is dat de verschillende domeinen – met name openbare orde en veiligheid en het sociaal domein – elkaar op alle niveaus blijvend vinden in de strijd tegen zorgfraude. Aanpak zorgfraude op de bestuurlijke agenda | VNG

Bestuurlijke besluitvorming in de regio De beleidsadvisering en bestuurlijke besluitvorming wordt met name voorbereid in de regio waar ook de uitvoering van het rechtmatigheidstoezicht is belegd. Over deze besluitvorming in de regio constateerde de rekenkamer Vijfheerenlanden in 2021 dat ‘besluitvorming traag verloopt en dat er een zekere rem zit op het vrijmaken van middelen voor het rechtmatigheidstoezicht.’39 De rekenkamer constateert nu dat de gemeenten in de regio ten 38

Vóór IJsselstein!, Coalitieakkoord LDIJ, VVD, CDA 2022 – 2026, p. 9. Rekenkamer Vijfheerenlanden, 2021, Bestuurlijke nota, p. 2. Reeds in 2018 is vanuit BPSDL opdracht gegeven tot het opstellen van een plan van aanpak welke in 2020 gereed was. 39

45

Rekenkamer

tijde van het schrijven van dit rapport - anderhalf jaar later – nog geen overeenstemming hebben bereikt over het structureel inzetten van middelen voor het rechtmatigheidstoezicht. Hierbij wordt in de interviews gewezen op de vele personele wisselingen, zowel bestuurlijk als ambtelijk bij de samenwerkende gemeenten en binnen het BPSDL: het vroeg na de verkiezingen veel inspanning om alle bestuurders en ook nieuwe beleidsambtenaren weer op de rijdende trein te krijgen.

Een enkele gemeente is terughoudend bij het besluiten over een structurele aanpak vanwege twijfel over financieel rendement van rechtmatigheidstoezicht. In oktober 2022 besluit het BPSDL geen definitieve keuze te maken maar de pilot – en dus het tijdelijk vrijmaken van middelen – met anderhalf jaar te verlengen. Daarnaast wordt besloten om prestatiedoelstellingen/criteria op te stellen waarmee na de pilot tot een ‘onderbouwd besluit’

kan

worden

gekomen.

De

IJsselsteinse

gemeenteraad

wordt

in

een

raadsinformatiebrief in januari 2023 geïnformeerd over deze criteria.

46

Rekenkamer

Prestatiecriteria bij de ‘verlengde pilot zorgfraude Wmo 2015 en Jeugdwet’ In een raadsinformatiebrief wordt de raad als volgt geïnformeerd over de prestatiecriteria die BPSDL zal hanteren in het beoordelen van het succes van de ‘verlengde pilot’. 40 Kwantitatief Op jaarlijkse basis wordt een totale besparing van 1% van de zorgkosten gerealiseerd. Deze besparing is terug te herleiden naar uitgevoerde (onderzoeks)activiteiten door de toezichthouder Wmo 2015 / Jeugdwet en bestaat zowel uit hard als zacht rendement. Hard rendement in de vorm van opgelegde terugvorderingen van zorggelden; Zacht rendement in de vorm van het stopzetten van zorg, het aanpassen van de indicatie, herstel van zorg en het afwijzen van een zorgvraag. De financiële opbrengst bestaat uit de indicatiewaarde van 1 jaar. De toezichthouder Wmo 2015 / Jeugdwet heeft als doelstelling om jaarlijks 12 signalen en meldingen op te volgen en af te ronden. De focus van de toezichthouder is hierbij primair gericht op signalen en meldingen die betrekking hebben op zorgaanbieders. De investering in goed toezicht heeft als resultaat dat de toezichthouders aan het einde van de pilot budgetneutraal functioneren. Kwalitatief Naast hard en zacht rendement is er ook rendement te behalen in de vorm van het maatschappelijk effect van toezicht.

Deze vorm van toezicht heeft als doel om onrechtmatig gebruik van zorgvoorzieningen zoveel als mogelijk te voorkomen. Dit wordt bereikt door de volgende prestatiedoelstellingen: De toezichthouder biedt minimaal jaarlijks aan de sociaal professionals en de medewerkers van de Regionale Backoffice Lekstroom (RBL) een fraudebewustwordingstraining aan; De toezichthouder is minimaal drie keer per jaar aanwezig bij een werkoverleg van een sociaal team; De toezichthouder heeft minimaal maandelijks overleg met de RBL over lopende gebeurtenissen of situaties die nadere opvolging vragen van de toezichthouder; De toezichthouder ondersteunt de RBL met de uitvoering van het preventief screenen en monitoren van alle zorgaanbieders op aanwezige risico’s voor rechtmatigheid en integriteit; De toezichthouder rapporteert halfjaarlijks aan de gemeenteraad over de prestatiedoelstellingen; Eenmaal per jaar publiceert de toezichthouder een jaarverslag over de uitgevoerde werkzaamheden.

De rekenkamer vindt het van belang hierbij op te merken dat het uitvoeren van rechtmatigheidstoezicht een wettelijke verplichting is en het nalaten hier invulling aan te geven dus onrechtmatig is. Deze wettelijke verplichting vloeit voort zowel vanuit de juridische kaders van de Wmo, als de Jeugdwet.41

40 41

Gemeente IJsselstein, Raadsinformatiebrief Pilot Zorgfraude verlengen, december 2022, p. 2. Wmo, art. 6.1, art. 2.1.3. lid 4 en Jeugdwet, art. 2.9 aanhef en onder d.

47

Rekenkamer

Voorbeeld: Gemeenten bewijzen dat toezicht meer oplevert dan het kost Significant Public voerde in opdracht van de VNG een onderzoek uit door bij 4 gemeenten – Arnhem, Tilburg, Zaanstad en Zoetermeer – te kijken naar de investeringen in toezicht, de gemaakte keuzes, de huidige stand van zaken, waar ze hun tijd op inzetten en wat dit zoal oplevert. Bij alle gemeenten is de businesscase volledig of nagenoeg sluitend: toezicht levert meer op dan het kost. Kosten en opbrengsten van Wmo-toezicht in beeld | VNG Investeringen en opbrengsten van Wmo-toezicht (vng.nl) Beleid en integraliteit van de aanpak Binnen de gemeente IJsselstein bestaat geen beschrijving van zorgfraude als vraagstuk/probleem en de risico’s die daaromtrent binnen IJsselstein of de regio spelen. Ook zijn er binnen de gemeente geen bestuurlijke uitgangspunten of doelen vastgesteld. Binnen het centrale beleidsdocument Koers sociaal domein wordt (het voorkomen van) zorgfraude niet aan de orde gesteld en ook in de begroting is het tegengaan van zorgfraude niet als doel opgenomen. Omdat er geen domein overstijgende doelstellingen terug te vinden zijn ontbreekt het aan koppelingen in het beleid en de beleidsopgaven van de regionale en gemeentelijke teams: rechtmatigheidstoezicht, ondermijning, kwaliteit van zorg, inkoop, contractmanagement en sociaal teams.

In de regio bestaat er met het Regionaal plan van aanpak zorgfraude (2020) - dat werd geschreven ten behoeve van de pilot - wel enige beleidsmatige aandacht voor zorgfraude. Daarin zijn een aantal uitgangspunten beschreven die sterk variëren van operationeel tot ook enkele beleidsmatige. De regio benadrukt ‘in te zetten op een integrale aanpak’: ‘Sociaal Teams, beleid, inkoop, juristen, sociale recherche, RBL; ze hebben allemaal een rol.’42 Om dit te bereiken is in het plan voorzien in een ‘Tijdelijke coördinator/projectleider.’ Deze functionaris dient onder meer ‘de onderlinge contacten tussen toezichthouder, gemeente, sociaal teams en gemeenten te leggen’ en kennisuitwisseling en casuïstiek te stimuleren. Aandacht is er verder voor het onderbrengen van de toezichthouders rechtmatigheid bij de Regionale Sociale Recherche Nieuwegein (RSRN). Hiermee zou ook worden bijgedragen aan

42

Regio Lekstroom (2020), p. 5.

48

Rekenkamer

een integrale aanpak omdat dan gemakkelijker ‘dwarsverbanden kunnen worden gelegd tussen uitkeringsfraude en zorgfraude.’ De rekenkamer constateert dat er binnen gemeente IJsselstein nauwelijks specifieke werkinstructies voor zorgprofessionals beschikbaar zijn waarin is beschreven wat te doen in het geval er signalen zijn over zorgfraude bij een zorgaanbieder. Uit de interviews blijkt dat dit behulpzaam zou zijn en dat hier onder betrokken medewerkers een duidelijke behoefte aan bestaat. De rekenkamer trof wel een werkinstructie aan voor de medewerkers van het sociaal team / jeugdteam behulpzaam bij de toekenning van pgb’s. Deze werkinstructie is tot stand gekomen met medewerking van de rechtmatigheidstoezichthouders en kan behulpzaam zijn bij het weren van malafide pgb zorgaanbieders. Voorbeeld: Ontwikkelen van werkinstructie en procesbeschrijving als aanjager voor samenwerking De gemeente Rotterdam ontwikkelde een werkinstructie en procesbeschrijving voor het rechtmatigheidstoezicht. Deze zijn voor medewerkers van andere gemeenten te vinden op de website van de VNG. Gevolg van het ontwikkelen was dat medewerkers zijn gaan werken met een ‘multidisciplinaire casuïstiektafel’ waarin een beleidsadviseur, jurist, toezichthouder, stafadviseur, contractmanager en teammanager frontoffice wordt betrokken en waarin toezichthouders een belangrijke, adviserende rol hebben.

Daarover stelt men vanuit Rotterdam: ‘… de casuïstiektafel neemt de beslissingen over een verdere aanpak, zoals terugvordering, een cliëntenstop, het blokkeren van betalingen, etcetera. Een groot voordeel hiervan is dat je de organisatie meeneemt in je werkwijze. Aan ons de uitdaging om ervoor te zorgen dat alles wat we hier neerleggen goed gefundeerd is. Casussen laten zien dat dit goed werkt. En inmiddels loopt het ook vanuit de toezichthouders als een geoliede machine.’ https://vng.nl/nieuws/rotterdam-zet-rechtmatigheidstoezicht-op-papier

49

Rekenkamer

3.5.

Informatie, communicatie en voorlichting

De rekenkamer formuleerde de volgende normen:

Voorlichting aan cliënten -

Het college informeert cliënten en betrokken derden over de rechten en plichten die aan het ontvangen van een maatwerkvoorziening zijn verbonden en over de consequenties van misbruik en oneigenlijk gebruik daarvan.43

Meldpunt zorgfraude -

Er is een meldpunt zorgfraude. Het proces dat doorlopen moet worden na een melding is uitgewerkt en vastgelegd.

-

Cliënten, zorgprofessionals en inwoners wordt actief op de hoogte gesteld waar/hoe ze melding kunnen doen van vermoedens van fraude en maken gebruik van het meldpunt.

-

Er is een systematische opvolging van meldingen.

Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) - De gemeente is aangesloten bij het IKZ - De gemeente doet melding bij het IKZ als daar aanleiding toe is.

Cliënten worden via de website en de beschikking uitgebreid geïnformeerd over hun rechten op zorg en ondersteuning en in geringe mate over hun plichten. Informatie over eventuele gevolgen van oneigenlijk gebruik van voorzieningen ontbreekt. Er is een meldpunt bij de gemeente beschikbaar voor vermoedens van zorgfraude. Dit meldpunt is niet actief bekend gemaakt bij inwoners en cliënten. Er is geen beschrijving van de te nemen stappen, nadat een melding is ontvangen. De gemeente is aangesloten bij het informatie knooppunt zorgfraude en werkt daarmee samen met andere organisaties aan het verzamelen van informatie voor het bestrijden van zorgfraude. De gemeente heeft nog geen signalen met het IKZ gedeeld vanwege (vermeende) belemmeringen in privacy wetgeving.

43

Verordening jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning gemeente IJsselstein 2022, Artikel 27 lid 4.

50

Rekenkamer

Voorlichting aan cliënten Het is uit oogpunt van fraudepreventie van belang om cliënten of hun vertegenwoordigers actief en vroegtijdig te informeren over de plichten die gepaard gaan met de zorg of ondersteuning die zij ontvangen van de gemeente. Informatie over de mogelijke gevolgen van misbruik hoort hier bij. Daarom is in de IJsselsteinse Verordening Jeugdhulp en Maatschappelijke

ondersteuning

opgenomen

dat

als

onderdeel

van

het

fraudepreventiebeleid ‘het college cliënten en betrokken derden informeert over de rechten en plichten die aan het ontvangen van een individuele voorziening zijn verbonden en over de consequenties van misbruik en oneigenlijk gebruik daarvan’. 44

De gemeente communiceert via diverse lijnen met (toekomstige) cliënten. De rekenkamer heeft vier bronnen van communicatie bestudeerd: de website van de gemeente, cliënten folders, de voorbeeld beschikkingen en de mondelinge informatie die cliënten ontvangen in het contact met medewerkers van het lokaal team.

De website van de gemeente bevat veel informatie over mogelijke zorg en ondersteuning die vanuit de lokale teams te verkrijgen is. In deze informatie is geen verwijzing te vinden over de consequenties van misbruik en oneigenlijk gebruik. Op de website van de gemeente is bij het meldpunt zorgfraude (zie verderop) wel een verwijzing opgenomen naar een animatiefilmpje van de VNG waarin inwoners geïnformeerd worden over zorgfraude, de verschijningsvormen daarvan en de mogelijkheid een melding te doen.

Cliënten die van de gemeente een maatwerkvoorziening krijgen, ontvangen een beschikking waarin de betreffende zorg wordt toegewezen. In deze beschikking staat de verplichting om wijzigingen in de situatie door te geven aan de gemeente. In het geval dat de zorg of ondersteuning via een PGB wordt verstrekt is aan de beschikking een zin toegevoegd waarin twee randvoorwaarden staan vermeld over het doel en periode van de besteding van de middelen. Ook wordt in deze beschikkingen informatie verstrekt over de rechten van cliënten,

44

Verordening Jeugdhulp en Maatschappelijke ondersteuning 2022, art. 27, lid 4.

51

Rekenkamer

waaronder het bezwaar kunnen maken tegen de beslissing. In de beschikkingen wordt niet verwezen naar eventuele consequenties bij oneigenlijk gebruik of misbruik.

Uit de interviews met de medewerkers van de lokale teams blijkt dat cliënten niet specifiek worden geïnformeerd over gevolgen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Ook zijn er geen folders beschikbaar waarin dit onderwerp aan de orde komt. Meldpunt zorgfraude De rekenkamer heeft gekeken of de gemeente een meldpunt voor signalen van zorgfraude heeft en of dit meldpunt onder de aandacht is gebracht van inwoners en zorgprofessionals en gebruikt wordt. Er is een meldpunt zorgfraude ingesteld voor alle Lekstroom gemeenten. Het meldpunt is via de website van de gemeente te bereiken om ‘een vermoeden worden doorgegeven dat zorggeld op een andere manier wordt gebruikt of misbruikt te melden.’ Anoniem melden is ook mogelijk is er wordt gemeld ‘dat er altijd voor gezorgd wordt dat melder niet zonder zorg of hulp komt te zitten.’ Er is een link naar een animatiefilmpje waarin op een heldere wijze wordt uitgelegd wat zorgfraude is en in welke verschijningsvormen zorgfraude zich voordoet. Het filmpje sluit af met een oproep om verdachte situaties te melden bij de gemeente. De Lekstroomgemeenten hebben een algemene procesbeschrijving gemaakt van de stappen die volgen nadat een melding is gedaan.

Het meldpunt is tijdens een online presentatie over zorgfraude door de coördinator zorgfraude aan de zorgprofessionals van de lokale teams bekend gemaakt. Hierin was ook aandacht voor het proces van melden van een signaal. Over het bestaan van het meldpunt is verder niet gecommuniceerd met inwoners, cliënten of zorgprofessionals bij zorgaanbieders. Een feit is wel dat het meldpunt wordt gebruikt en dat er een stijgende lijn is in het aantal signalen dat via het meldpunt binnen komt.

Uit de interviews blijkt dat niet alle meldingen volledig opgevolgd kunnen worden door een gebrek aan capaciteit bij het rechtmatigheidstoezicht. De terugkoppeling naar de melder over

52

Rekenkamer

wat er met een signaal is gedaan verloopt volgens betrokkenen niet naar wens (ontbreekt, vindt niet plaats).

Informatie-uitwisseling Het uitwisselen van informatie over malafide zorgaanbieders tussen gemeenten en instanties die zijn betrokken bij het opsporen van fraude is een belangrijk hulpmiddel in de strijd tegen zorgfraude. De gemeente maakt gebruik van de mogelijkheid tot uitwisselen van informatie door aansluiting bij het informatie knooppunt zorgfraude (IKZ). De gemeente is in het jaar 2021 aangesloten bij dit knooppunt met als doel informatie uit te wisselen en samen te werken met andere partijen in de bestrijding van zorgfraude. In de praktijk ontvangt RBL ook signalen van IKZ. In de interviews wordt aangegeven dat er bestuurlijk aarzelingen bestaan om ook meldingen te doen aan het IKZ. Als oorzaak hiervoor wordt (vermeende) belemmerende privacy wetgeving genoemd. Uit de interviews met de projectleider zorgfraude van de VNG en betrokken medewerkers vanuit RBL blijkt dat deze belemmering uitsluitend bestaat voor persoonsgegevens van individuele cliënten en niet voor informatie over rechtspersonen (zoals een BV). Het IKZ is bovendien opgericht ter bestrijding van zorgfraude onder zorgaanbieders en niet geïnteresseerd in informatie over cliënten.

3.6.

Uitvoering toezicht, handhaving en onderzoek

De rekenkamer formuleerde de volgende normen: - Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet en de eigen verordening.45 - Het college doet onderzoek naar de rechtmatigheid van de maatwerkvoorziening.46 - Er is sprake van continuïteit in de organisatie van het rechtmatigheidstoezicht. - De gemeente voert periodiek algemene risicoanalyses uit op de uitgaven in het Sociaal domein. - Bij het prioriteren in toezicht en handhaving wordt risico gestuurd gewerkt aan de hand van risico-indicatoren en data-analyses. - Het uitvoeren van onderzoeken in het licht van het rechtmatigheidstoezicht richt zich (ook) op organisaties (zorgaanbieders) en niet uitsluitend op individuele cliënten met een persoonsgebonden budget (pgb).

45 46

Verordening jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning gemeente IJsselstein 2022, Art. 27 lid 1. Idem, Art. 27 lid 5.

53

Rekenkamer

De rekenkamer constateert dat de organisatie van het rechtmatigheidstoezicht kwetsbaar is en dat het aan continuïteit ontbreekt. Bestuurlijk hebben gemeenten binnen de regio opnieuw besloten tot een tijdelijke invulling van het rechtmatigheidstoezicht en is er dus uitsluitend tijdelijke formatie. Het verloop onder medewerkers is groot. Sinds medio oktober 2022 is er voor de regio Lekstroom de facto 1 FTE actief waardoor een belangrijk deel van de werkzaamheden stil ligt. Toezichthouders komen niet toe aan risico-gestuurd werken. Dit terwijl er binnen Lekstroom een toename is van het aantal signalen die op zorgfraude wijzen. De beschikbare data van RBL worden niet ingezet om risico’s te detecteren en risico gestuurd te werken.

Continuïteit en slagvaardige uitvoering De personele bezetting voor de uitoefening van het rechtmatigheidstoezicht en de coördinatie van deze taken is onvoldoende. Er is sprake van veel verloop onder medewerkers die feitelijk vorm en inhoud moeten geven aan het rechtmatigheidstoezicht en het voorkomen van zorgfraude.47 Dit is mede het gevolg van het ontbreken van bestuurlijke overeenstemming in de regio over het structureel inzetten van middelen voor het rechtmatigheidstoezicht. Het toezicht op de rechtmatigheid is vormgegeven met uitsluitend tijdelijke contracten en vanwege het ontbreken van een besluit tot structurele inzet van middelen zal dat tot augustus 2024 niet veranderen. Medio oktober 2022 ligt een belangrijk deel van de werkzaamheden van het rechtmatigheidstoezicht dan ook stil: het verloop onder en de bezetting van personeel maakt dat er tot maart 2023 slechts 1 FTE aan rechtmatigheidstoezichthouders operationeel is. Dit is onvoldoende voor het uitvoeren van controles ter plaatse (medewerkers dienen dit altijd in duo’s te doen). Er is niet voorzien in vervanging bij ziekte. Ondanks de nadrukkelijke keuze voor een risico-gestuurde aanpak in het IJsselsteinse ‘handhavingsbeleid aanpak

47

Het feitelijke rechtmatigheidstoezicht voor de regio Lekstroom berust ten tijde van het schrijven van dit rapport op tijdelijke basis bij 1 FTE vanwege het vertrek van een van de medewerkers naar een andere werkgever. Per maart 2023 zal daarnaast na werving nog 1 FTE beschikbaar zijn tot 1 augustus 2024 (dus totaal 2 FTE). De beschikbaarheid van de coördinator zorgfraude is - sinds de pilot gestart is - afgebouwd van 2 dagen in het eerste jaar naar 1 dag per week het tweede jaar en sinds januari 2023 afwezig. Met drie maanden overdracht zal daarmee per mei 2022 het team dat de pilot zorgfraude heeft vormgegeven geheel vervangen zijn door nieuwe medewerkers met opnieuw tijdelijke contracten dan wel niet meer ingevuld (i.c. de coördinator).

54

Rekenkamer

beheersing zorgfraude’ komen betrokken medewerkers daar in de feitelijke uitvoering van het toezicht en handhaving niet aan toe.48

Voorbeeld elders: consulent checkt met vragenlijst betrouwbaarheid zorgaanbieder In de gemeente Haarlemmermeer werkt de indicerend consulent met een simpele vragenlijst. Met enkele eenvoudige vragen wordt een eerste beoordeling gedaan van de betrouwbaarheid van een pgb-aanbieder. Staat een de aanbieder bijvoorbeeld ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en heeft deze een fatsoenlijke website? Hiermee kun je een deel van de louche partijen al bij de poort tegenhouden. Aanpak zorgfraude? Professionele poort en samenwerking | VNG

Signalen De afgelopen jaren zijn er in IJsselstein en in de regio ruimschoots signalen die wijzen op mogelijke zorgfraude door zorgaanbieders.49 Omdat professionals doorgaans niet zeker zijn of er echt sprake is van fraude (volgens de juridische betekenis van het woord, men is immers geen rechtmatigheidtoezichthouder) worden deze signalen vaak niet verder gebracht richting de toezichthouders. Signalen van fraude komen ook binnen in de vorm van een klacht. Dit komt bijvoorbeeld voor indien bij cliënten geen zorgprofessional komt opdagen of stelselmatig te laat is en daarmee de afgesproken uren niet maakt. In het geval een client zijn onvrede daarover uit als klacht in plaats van melding zorgfraude, geld in eerste instantie een klachtenprocedure. Daarvoor zal de gemeente verwijzen naar de procedure van de aanbieder zelf en zal de melding (in eerste instantie) niet inhoudelijk bekend worden bij de gemeente of de rechtmatigheidstoezichthouder.

Sinds de start van de pilot zorgfraude is vooral ingezet op preventieve maatregelen, het op orde brengen van de (basis van de) organisatie van het rechtmatigheidstoezicht en het inwerken en trainen van een aanvankelijk onervaren medewerker tot ervaren

48

Gemeente IJsselstein, Handhavingsbeleid aanpak beheersing zorgfraude gemeente IJsselstein 2022-2023. In de interviews met professionals binnen de gemeente en binnen RBL die in direct contact staan met zorgaanbieders en cliënten wordt aangegeven dat men regelmatig / zeer vaak vermoedens heeft dat er sprake is van oneigenlijk gebruik van zorggelden of zorgfraude. De respondenten hebben in de interviews ook geen moeite dit te onderbouwen met recente voorbeelden uit de eigen praktijk. 49

55

Rekenkamer

rechtmatigheidstoezichthouder. De rechtmatigheidstoezichthouders komen eind 2021 - begin 2022 voor het eerst toe aan feitelijk opvolgen van signalen en het uitvoeren van onderzoek.

Terwijl eind 2022 de personele bezetting achterblijft nemen ondertussen de signalen die bij de rechtmatigheidstoezichthouder binnen komen toe: zowel vanuit het meldpunt dat bij de gemeenten bestaat als vanuit het IKZ. Dit terwijl medewerkers binnen de gemeente en RBL aangeven dat zij regelmatig zorgfraude vermoeden maar zeer terughoudend zijn in het melden ervan (zie paragraaf 3.7).

Uitoefen rechtmatigheidstoezicht Een besluit om al dan niet in te zetten op het uitoefenen van rechtmatigheidstoezicht door bij een aanbieder een onderzoek in te stellen wordt ingegeven vanuit een bredere afweging waarin de dimensies kwaliteit van zorg, tevredenheid eigen inwoners/cliënten, en de aanwezigheid van alternatieven voor de frauderende aanbieder tegelijkertijd worden afgewogen.50 Daar komt nog bij - zo wordt in de interviews opgemerkt - dat bij vermeende/potentieel frauderende zorgaanbieders vaak ook zaken goed gaan waardoor het totaalbeeld diffuus wordt. Voorgenoemde complexe afwegingen spelen niet bij individuele cliënten met een pgb en een individuele zorgverlener waar vermoedens van fraude zijn. Het is daarom relatief makkelijk een dergelijk signaal op te pakken en te onderzoeken terwijl de gevolgen voor de zorgbudgetten relatief beperkt zijn (zie paragraaf 2.3). De rekenkamer constateert verder dat er door Lekstroom nog geen periodieke risicoanalyses worden uitgevoerd en er nog niet risico-gestuurd wordt gewerkt. Er wordt geen gebruik gemaakt van de bij RBL beschikbare data om risico’s te detecteren. In de interviews wordt enkele keren verwezen naar de toeslagenaffaire, deze zou bij bestuurders leiden tot terughoudendheid in het risico-gestuurd werken.

50

Dit komt niet geheel overeen met het IJsselsteinse handhavingsbeleid (2022) wordt gesproken over prioriteren aan de hand van de volgende criteria: meldingen met grote consequenties voor de cliënt; meerdere meldingen die betrekking hebben op één zorgaanbieder; meldingen met een grote financiële impact.

56

Rekenkamer

3.7.

Inkoop en contractmanagement

De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -

-

Het inkoop- en contractmanagement neemt maatregelen die de rechtmatigheidsrisico’s verkleinen en controle mogelijk maken. Er zijn duidelijke normen en eisen over de aard en kwaliteit van de zorg die moet worden geleverd (toetredingsdrempel). Aanbieders worden vooraf gescreend en/of bezocht. Er is voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar voor controle aan de voorkant. De frequentie en inhoud van het relatiebeheer (contractmanager en zorgaanbieder) voldoet om risico op fraude te verminderen/voorkomen. Contractmanagers en medewerkers van sociaal- en jeugdteam delen informatie.

De

rekenkamer

-

constateert

dat

er

onvoldoende

capaciteit

bij

inkoop

en

contractmanagement is om te kunnen spreken van het voorkomen van zorgfraude door aan de poort te screenen. Vanuit het rechtmatigheidstoezicht is er een uitgebreid screeningsprotocol ontwikkeld waarmee er sprake kan zijn van een zekere filter in de aanbestedingsprocedure. Echter bij toepassing van het protocol lopen medewerkers al snel tegen capaciteitsproblemen aan. Het Bibob instrumentarium wordt niet toegepast en er is momenteel onvoldoende expertise en houvast om signalen adequaat bij het rechtmatigheidstoezicht aan te dragen. Screening aan de poort Voor de inkoop van zorg en ondersteuning is binnen Lekstroom een screeningsprotocol ontwikkeld. Dit protocol is in feite een lijst met eisen waaraan inschrijvers aan de aanbesteding moeten voldoen wil deze in aanmerking komen voor een contract. Hiertoe leveren inschrijvers documenten aan (denk daarbij o.a. aan Verklaringen omtrent het Gedrag (VOG), uittreksel Kamer van Koophandel, verklaring van de belastingdienst premiebetaling et cetera) en controleren medewerkers van RBL diverse bronnen (KvK, insolventieregister, een bad-press check), et cetera. De bedoeling is dat de screening een doorlooptijd heeft die gelijk is aan de beoordelingsprocedure van de aanbesteding.

57

Rekenkamer

Lekstroom heeft het protocol voorheen toegepast bij de inkoopprocedure voor de Wmo individuele begeleiding. In de interviews zijn medewerkers die hebben gewerkt met het protocol positief, maar geeft men aan over onvoldoende personele capaciteit te beschikken om het toepassen van het protocol voor alle inschrijvers bij de inkoopprocedures vol te houden. Er is voor toepassing van het protocol geen aanvullende capaciteit beschikbaar.

Wet Bevordering intergriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) Bibob is een preventief bestuursrechtelijk instrument waarmee voorkomen kan worden dat de overheid criminele activiteiten faciliteert. Met de toepassing van Bibob kunnen gemeenten bij de poort zorgaanbieders screenen door te kijken naar jaarrekeningen en geldstromen en gegevens van politie en justitie. Ook bij Bibob is de gedachte dat het vele malen eenvoudiger is om vooraf onderzoek te doen en malafide aanbieders te weren, dan achteraf zorggeld terug te vorderen. Hoewel in Lekstroom in de recente contractering van zorgaanbieders de toepassing van Bibob wel als mogelijkheid wordt genoemd51 is het nog geen praktijk. Uit de interviews blijkt dat men ambtelijk een mogelijke toepassing van Bibob graag verder zou voorbereiden.

Voorbeeld: Gemeente Almelo zet Bibob in aan de poort De gemeente Almelo heeft in de strijd tegen zorgfraude een pilot uitgevoerd met het inzetten van de mogelijkheden die de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) geeft. De gemeente heeft dit in een pilot toegepast bij zorgaanbieders voor bescherm wonen en concludeert dat het toepassen van deze maatregel op alle aanbestedingen in het sociaal domein wenselijk is. De integriteit van zorgaanbieders wordt preventief, dus aan de poort gescreend en voordat er een vergunning is afgegeven.

Deze screening aan de poort levert een beeld op van de bedrijfsvoering van de zorgaanbieder en heeft daarnaast een preventieve werking. De wethouder van Almelo stelt 51

De rekenkamer heeft recente contracten doorgenomen, om precies te zijn een raamovereenkomst Wmo Individuele Begeleiding 2022 en het programma van eisen inkoop Wmo Individuele Begeleiding 2022.

58

Rekenkamer

verder

dat

toepassing

van

het

Bibob-instrumentarium

ongetwijfeld

malafide

zorgaanbieders afschrikt om in Almelo zaken te doen. ‘Daarom zou het mooi zijn als meer gemeenten dit instrument gaan inzetten, zodat het net rond dit soort zorgaanbieders zich langzaam sluit’, aldus de wethouder. Pilot BIBOB inzetten tegen zorgfraude Almelo.pdf

Signalen vanuit contractmanagement Tot voor kort was het contractmanagement dat bij RBL is ondergebracht een belangrijke bron voor signalen van zorgfraude. Uit de interviews en stukken blijkt dat echter sterk afhankelijk was van de persoonlijke inzet van een medewerker die inmiddels uit dienst is getreden. Inmiddels zijn ook de signalen die vanuit het contractmanagement bij de toezichthouder rechtmatigheid belanden sterk verminderd.

3.8.

Samenwerking en cultuur

De rekenkamer formuleerde de volgende normen: -

Er wordt systematisch samengewerkt tussen belangrijke functionarissen, afdelingen en organisaties, met de rechtmatigheidstoezichthouder als spil in de samenwerking.

-

De betrokkenen zijn zich bewust van het probleem van zorgfraude binnen de gemeente.

-

De betrokkenen nemen verantwoordelijkheid voor hun aandeel in de bestrijding van zorgfraude.

De rekenkamer oordeelt positief over de betrokkenheid en het probleembewustzijn dat bij een groot deel van de medewerkers van het sociaal team, jeugdteam, contractbeheer en contractmanagement terug te vinden is. Er is bij hen grote bereidheid om samen te werken gericht op het zoveel mogelijk tegengaan van zorgfraude. Deze samenwerking begint sinds de start van de pilot ook in de praktijk voorzichtig vorm te krijgen. Tegelijkertijd constateert de rekenkamer in het algemeen terughoudendheid in het doen van meldingen bij de rechtmatigheidstoezichthouders. Medewerkers geven aan behoefte te hebben aan meer houvast in de vorm van een werkinstructie of protocol waaruit blijkt hoe met een

59

Rekenkamer

vermoeden moet worden omgegaan. Het besluit van BPSDL om de ‘tijdelijke’ pilot te verlengen

in plaats van

een

structurele keuze voor de invulling van

het

rechtmatigheidstoezicht heeft een duidelijk negatieve invloed op de voorzichtig tot stand gekomen samenwerking.

Er is een duidelijke scheidslijn waar te nemen: in de uitvoering is er bij de meeste medewerkers sprake van een stevig fraudebewustzijn en ook redelijk kennisniveau over (methoden waarmee) zorgfraude (gepleegd wordt). Medewerkers tonen zich gevoelig voor signalen / aanwijzingen die kunnen wijzen op frauderende zorgaanbieders of zorgverleners (ihgv pgb). Echter, zowel binnen RBL als de gemeente IJsselstein zijn de medewerkers die in direct contact staan met zorgaanbieders zeer terughoudend in het omzetten van vermoedens en aanwijzingen in meldingen richting de rechtmatigheidstoezichthouders. Medewerkers ervaren regelmatig een ‘niet pluis gevoel’ maar vinden dat doorgaans onvoldoende om een melding te maken: men wil graag zeker weten dat er sprake is van fraude alvorens tot een melding over te gaan. In de interviews wordt ook gewezen op onvoldoende capaciteit: bij een vermoeden is er onvoldoende tijd om er ‘in te duiken’. Dit terwijl zorgfraude vaak pas zichtbaar wordt in een bundeling van verschillende signalen, in situaties met verschillende cliënten vanuit verschillende gemeenten. Daarnaast geven medewerkers aan terughoudend te zijn bij het delen van signalen vanwege vermeende juridische belemmeringen. Zo zijn medewerkers ook terughoudend in het delen van informatie over rechtspersonen omdat dit niet zou mogen vanwege de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).

De tekorten en wachttijden binnen de Wmo en Jeugdzorg maakt bovendien dat professionals soms onder druk worden gezet door zorgaanbieders waardoor de ruimte tot kritische vragen afneemt. Er zijn gevallen waarin zorgaanbieders al starten met een behandeling, terwijl de gemeente nog moet besluiten over het al dan niet toekennen van zorg.

De rechtmatigheidstoezichthouders zijn niet aanwezig bij de kwartaalgesprekken met zorgaanbieders die door contractmanagement worden gevoerd. Deze gesprekken vinden ieder kwartaal plaats tussen de contractmanager, een vertegenwoordiger van de zorgaanbieder en veelal een beleidsadviseur vanuit een van de deelnemende gemeenten.

60

Rekenkamer

Bij de start van de pilot zorgfraude in 2020 hebben de medewerkers van het Sociaal Team en Jeugdteam een online presentatie over zorgfraude gekregen van de coördinator zorgfraude. Hoewel dit al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden kunnen medewerkers de korte presentatie nog voor de geest halen. Het was voor hen een eye-opener en medewerkers geven aan dat deze presentatie heeft geholpen in het herkennen van fraude.

Uit de interviews en analyse van stukken kan de rekenkamer opmaken dat er een praktijk gevormd is waarin er sprake is van voorzichtige samenwerking tussen Sociaal Team / Jeugdteam, contractmanagement / beheer, de rechtmatigheidstoezichthouder(s) en tot voor kort de coördinator zorgfraude. Dit uit zich in elkaar opzoeken met vragen en (weliswaar met een behoorlijke terughoudendheid) toch ook signalen over vermoedens van zorgfraude. Het besluit van BPSDL om de tijdelijke pilot te verlengen in plaats van een structurele keuze voor de invulling van het rechtmatigheidstoezicht heeft een duidelijk negatieve invloed op deze voorzichtig tot stand gekomen samenwerking. Medewerkers binnen RBL en de gemeente IJsselstein die in direct contact staan met zorgaanbieders ervaren onvoldoende terugkoppeling vanuit het rechtmatigheidstoezicht over wat er met de signalen gedaan wordt en wat de status daarvan is. Daarnaast geven veel medewerkers aan behoefte te hebben aan meer houvast in de vorm van een werkinstructie of protocol waaruit blijkt hoe met een vermoeden moet worden omgegaan.

Een belangrijk overleg buiten Lekstroom verband is het provinciaal overleg van gemeentelijke toezichthouders rechtmatigheid. Aan dit maandelijkse overleg nemen ook IGJ, VNG en GGD deel. Dit overleg is op initiatief van de huidige toezichthouder rechtmatigheid tot stand gekomen en is gericht om van elkaar te leren aan de hand van geanonimiseerde casussen.

61

Rekenkamer

Bijlage 1

Literatuur, geraadpleegde documenten, observaties

Literatuur Algemene Rekenkamer, 2022, Een zorgelijk gebrek aan daadkracht, Onderzoek naar de effectiviteit van zorgfraudebestrijding, Den Haag. Elsen, W. van den, Fraudebestrijding blinde vlek voor gemeenten, in: Zorgvisie, 3-3-2016. Fenger, M., N. Chin-A-Fat (e.a.), Een verkennende studie naar de aard, omvang en achtergronden van rechtmatigheidsrisico’s in de Wmo en de Jeugdzorg in Zuid-Holland, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2016. IGJ, Wmo toezicht 2019, rapport aan de minister over de uitvoering van het Wmo toezicht door de gemeenten 2019, Utrecht oktober 2020. IGJ, 2020 in vogelvlucht, februari 2021. IKZ, Fraude en zorgverwaarlozing bij beschermd en begeleid wonen, 2019. IKZ, Signalen fraude in de zorg 2020, Utrecht, juni 2021. IKZ, Signalen fraude in de zorg 2021, Utrecht, juni 2022. IKZ, Verwevenheid zorg & criminaliteit, eindrapport, december 2020. Jong, M., Uitvoeringsbesluit WTZa gepubliceerd: aandachtspunten voor het toezichthoudend orgaan, in: Zorg & Sociaalweb, 28-04-2021. Kamerstukken II, 2019/20, 28828, nr. 115, brief van de minister voor Medische Zorg en Sport over fraudebestrijding in de zorg. Kamerstukken II, 2019/20, 28828, nr. 122, brief van de minister voor Medische Zorg en Sport over zorgfraude en terrorismebestrijding. Kamerstukken II, 2021/22, 25657, nr. 340, brief van de minister voor Langdurige Zorg en Sport over fraudebestrijding in de zorg.

Kamerstukken II 2021/22, 29538, nr. 332, brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Korsten, A., Omgaan met ‘wicked problems’, in: Beleidsonderzoek Online, maart 2019. Lokale zaken, Zaanstad, over de gemeentelijke aanpak van ondermijning, oktober 2018. Ministerie VWS, Programmaplan Rechtmatige Zorg, Aanpak van Fouten en Fraude 2015 – 2018, 2015. Ministerie VWS, Rechtmatige Zorg, Aanpak van fouten en fraude 2018-2021, 2018.

62

Rekenkamer

Ministerie van VWS, Memorie van Toelichting, Bepalingen over gegevensuitwisseling ter bevordering van samenwerking binnen het zorgdomein en van doelmatige en rechtmatige zorg, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp (Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg, Kamerstukken II, 2019/20. NZa / IGJ, Kader goed bestuur, juli 2020. Rekenkamer Vijfheerenlanden, Weerbaar tegen zorgfraude, Rekenkameronderzoek naar waarborgen tegen zorgfraude, Vijfheerenlanden 2021. Suijs, J., H. Verbon, De winsten van zorginstellingen, in: Beleid en Maatschappij, 2018: 45,1, pp. 46-79. VNG, KCHN, Profiel toezichthouder rechtmatigheid Wmo 2015 en Jeugdwet, 2018. VNG, KCHN, Drieluik terugvorderen bij fraude Wmo 2015 en Jeugdwet, Bestuursrecht, civiel recht en strafrecht, 2019. VNG, Expertteam Fraudepreventie en handhaving, Factsheet Wettelijke kaders toezicht Wmo 2015 en Jeugdwet, 2017. VNG, Inrichting van het Wmo-toezicht, Handreiking voor gemeenten, 2017. VNG, VNG Naleving, Profiel toezichthouder rechtmatigheid Wmo 2015 en Jeugdwet, 2017. VNG, VNG Naleving, Een wereld te winnen, Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet), 2020. VNG, Aan de slag met het pgb-fraudebarrièremodel, 2020. Geraadpleegde documenten Gemeente Amersfoort, Fraudebeleidskader Sociaal Domein, Hoogwaardig handhaven in Amersfoort met de nadruk op preventie, januari 2019. Gemeente Bergen op Zoom, Handboek aanpak zorgfraude, 2018.

Gemeente Nieuwegein/RSRN, vacaturetekst Medewerker toezicht en handhaving zorgfraude, zonder datum. Gemeente Tilburg, Kosten, opbrengsten en formatie Toezicht Wmo en Jeugdwet, 29 maart 2018. Gemeenten Twente, Wegwijzer toolbox zorgfraude Twente, 2018. Gemeente IJsselstein, Jaarrekening 2021, 2022. Gemeente IJsselstein, Vóór IJsselstein!, Coalitieakkoord 2022 – 2026, 2022.

63

Rekenkamer

Gemeente IJsselstein, raadinformatiebrief Pilot Zorgfraude verlengen, december 2022, zaaknummer 58811. Gemeente

IJsselstein,

raadinformatiebrief

Regionale

aanpak

zorgfraude

Lekstroomgemeenten, mei 2022, zaaknummer 1215454. Gemeente IJsselstein, raadinformatiebrief Regionaal plan van aanpak Zorgfraude, december 2022, zaaknummer 865390. Gemeente IJsselstein, Handhavingsbeleid aanpak beheersing zorgfraude gemeente IJsselstein 2022-2023, 9-6-2022. Gemeente IJsselstein, beantwoording vragen commissie samenleving 1-12 mbt de Verordening Jeugdhulp en Wmo, zonder datum Regio Lekstroom (2022), Programma van eisen regionale inkoop Wmo Individuele Begeleiding 2022. Regio Lekstroom (2022), Raamovereenkomst Wmo Individuele Begeleiding 2022. Regio Lekstroom, (2020), Regionaal plan van aanpak zorgfraude, Visie en plan van aanpak regio Lekstroom. GGDrU, diverse rapporten en quick scans kwaliteitstoezicht Wmo, diverse jaartallen. GGDrU, Toezicht Wmo, kader toezicht Wmo 2021, 21-10-2020. Regio Lekstroom, diverse verslagen van gesprekken met zorgaanbieders, 2017-2022. Regio Lekstroom/RSRN, Presentatie, aanpak zorgfraude Lekstroomgemeenten, geen datum. Regio

Lekstroom,

Bestuurlijk

Platform

Sociaal

Domein

Lekstroom

(BPSDL),

Opdrachtformulering Samen ontwikkelen: regionale aanpak zorgfraude, 2018. Regio Lekstroom, Bestuurlijk Platform Sociaal Domein Lekstroom (BPSDL), Opdracht ontwikkelen van een inkoopstrategie voor de periode 2020 – 2024. Regio Lekstroom, RBL, presentatie Inkoop 2022, digitale overlegtafel Wmo, september 2020. Regio Lekstroom, RBL, Protocol voor het screenen van aanbieders bij aanbestedingen binnen Regio Lekstroom, versie 1.6, 4 juni 2022. VVD IJsselstein, KBO petitie Wonen, Zorg, Welzijn, Mobiliteit, ter bespreking in de commissie Samenleving op d.d. woensdag 13 januari 2021.

64

Rekenkamer

Observaties Gemeente IJsselstein, Commissie Samenleving, bespreking agendapunt 6, raadsvoorstel Verordening Wmo en Jeugd , 1 december 2021. Gemeente IJsselstein, Raadsvergadering, bespreking raadsvoorstel Verordening Wmo en Jeugd, 16 december 2021. Gemeente IJsselstein, Commissie Samenleving, bespreking agendapunt 4 – I, Lijst van ingekomen stukken – raadsinformatiebrieven, 18 januari 2023. Gemeente IJsselstein, Commissie Samenleving, bespreking agendapunt 6, Propositie KBO Wonen Zorg Welzijn Mobiliteit, 13 januari 2021. Animatiefilm op website van de gemeente IJsselstein, geraadpleegd op 10 januari 2023.

65

Rekenkamer

Bijlage 2

Respondenten

-

Beleidsadviseur Wmo, gemeente IJsselstein.

-

Beleidsmedewerker Jeugd en Wmo, Gemeente IJsselstein.

-

Contractmanager Sociaal Domein, aandachtsgebied Wmo, Regionale Backoffice Lekstroom.

-

Contractmanager Sociaal Domein, aandachtsgebied Jeugd, Regionale Backoffice Lekstroom.

-

Coördinator zorgfraude Lekstroomgemeenten, Regionale Sociale Recherche Nieuwgein.

-

Jeugdconsulent 1, Jeugdteam gemeente IJsselstein.

-

Jeugdconsulent 2, Jeugdteam gemeente IJsselstein.

-

Kwaliteitsmedewerker Jeugd en Wmo, gemeente IJsselstein.

-

Projectleider team aanpak Zorgfraude, VNG Realisatie.

-

Senior Administratief financieel medewerkster Jeugdwet en WMO, Regionale Backoffice Lekstroom.

-

Strategisch Beleidsadviseur Jeugd

-

Teamleider Sociaal Team, gemeente IJsselstein.

-

Teammanager, Regionale Backoffice Lekstroom.

-

Toezichthouder rechtmatigheid Lekstroomgemeenten, Regionale Sociale Recherche Nieuwgein.

-

Toezichthouder kwaliteit Wmo, GGDrU.

-

Wethouder, portefeuille financiën, gemeente IJsselstein.

-

Wethouder, portefeuille zorg, volksgezondheid, gemeente IJsselstein.

66