Nota grondbeleid 2014

IJSSELSTEIN 11-11-2014, NR 96682

Nota Grondbeleid IJsselstein

Inhoudsopgave Samenvatting 1 Inleiding 1.1 De gemeenteraad en grondbeleid 1.2 Actualisatie van de nota grondbeleid 1.3 Leeswijzer 2 Wat is grondbeleid 3 Hoofdvormen van grondbeleid 3.1 Actief grondbeleid 3.2 Faciliterend grondbeleid 3.3 Publiek Private Samenwerking 4 Relevante beleidskaders 4.1 Europese regelgeving 4.2 Landelijk beleid 4.3 Provinciaal en regionaal beleid 4.4 Beleidskader gemeente 5 Visie 6 Beheersing grondbeleid instrumenten 6.1 Instrumenten actief grondbeleid 6.2 Instrumenten faciliterend grondbeleid 6.3 Publiek Private Samenwerking 7 Beheersing financiële risico’s 7.1 Exploitatieopzetten 7.2 Risicobeheersing 7.3 Winst- en Verliesneming. 7.4 Reserves en voorzieningen 8 Organisatie.

Bijlage 1 Bijlage 2

Indeling en beschrijving lopende grondexploitaties/gebiedsontwikkelingen Opbouw grondexploitatie

1

Samenvatting De Nota Grondbeleid van de gemeente IJsselstein dateert uit 2007. Met het aantreden van de nieuwe raad, is het wenselijk deze de gelegenheid te bieden zich uit te spreken over zijn kader stellende, sturende en controlerende taak bij het grondbeleid De vorm die daarvoor is gekozen is een nieuwe nota grondbeleid. Bij het grondbeleid is de belangrijkste beleidsvraag welke strategie de gemeente bij een gebiedsontwikkeling kiest. Wil de gemeente daarin een actieve rol spelen of meer de rol van regisseur die tevens faciliteert? Het antwoord op die vraag is niet eenduidig en afhankelijk van veel factoren, zoals het maatschappelijk belang van de gebiedsontwikkeling, de gewenste gemeentelijke inzet, financiële risico’s die kunnen worden gelopen, de aanwezige “actoren” en locatie gebonden factoren. Een actieve rol voor de gemeente betekent meer sturing maar ook meer financiële risico. Daarnaast is het karakter van de gebiedsontwikkeling veranderd. De tijd van grootschalige stedelijke ontwikkelingen lijkt voorbij en er is steeds meer sprake van min of meer organische, kleinschaliger binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Dit vraagt om een andere wijze van samenwerken tussen de bij gebiedsontwikkeling betrokken partners.

In deze notitie wordt gekozen voor een rol van de gemeente die in hoofdlijn kan worden aangeduid als: Regie voeren door te faciliteren waar het kan en te acteren waar het moet. Tegelijkertijd wordt daarbij erkend dat maatwerk nodig is. Deze visie wordt in deze notitie onderbouwd en toegelicht waarna vervolgens de invulling ervan gestalte krijgt door een toelichting op en kader stellende beleidsuitspraken over de beheersing van de instrumenten voor het grondbeleid en de beheersing van financiële risico’s van het grondbeleid. Burgemeester en wethouders van IJsselstein, 11 november 2014

2

1 Inleiding 1.1 De gemeenteraad en grondbeleid Elke gemeente stelt zich doelen op het gebied van wonen, lokale economie, natuur, maatschappelijke voorzieningen en infrastructuur. Deze doelen krijgen veelal een ruimtelijk beleidskader via structuurvisies, beleidsnota’s en bestemmingsplannen. Het proces om deze ruimtelijke doelen te bereiken, via gebiedsontwikkeling, wordt voor een belangrijk deel beïnvloed door de grondmarkt. In een steeds wisselend krachtenveld houden eigenaren, projectontwikkelaars, corporaties en beleggers zich op de grondmarkt bezig met vragen als wie is of wordt eigenaar van grond, wie voert de grondexploitatie, wie maakt bouwrijp, hoe worden kosten van openbare voorzieningen (riolering, nutsleidingen, wegen e.d.)verhaald en hoe verloopt de uitgifte van de grond. De gemeentelijke overheid heeft in dit krachtenveld een bijzondere positie. De gemeente kan op de grondmarkt gebruik maken van de privaatrechtelijke middelen die elke rechtspersoon tot zijn beschikking heeft zoals aanen verkoop, grondruil, erfpacht e.d. Daarboven heeft de gemeente ook nog specifieke publiekrechtelijke instrumenten die zij kan inzetten op de grondmarkt. De meest bekende daarvan zijn onteigening en de vestiging van een voorkeursrecht (Wet voorkeursrecht gemeenten Wvg).

Daarnaast heeft de gemeente in 2008 1, extra instrumenten gekregen om bij particuliere grondexploitatie de kosten van openbare voorzieningen e.d. te verhalen. De meest bekende daarvan zijn de anterieure en posterieure overeenkomst en het exploitatieplan. Hoe de gemeente met deze instrumenten omgaat, welke keuzen de gemeente daarbij maakt, omgaat met risico’s en welke positie de gemeente kiest, wordt aangeduid met de term grondbeleid. Ook op het vlak van het grondbeleid heeft de gemeenteraad een kader stellende, sturende en controlerende rol. Deze rol wordt door veel gemeenten ingevuld via de vaststelling van een Nota Grondbeleid. 1.2 Actualisatie van het grondbeleid De nota grondbeleid van de gemeente IJsselstein is in 2007 vastgesteld. Sindsdien is er veel gebeurd. De veranderde marktomstandigheden en de economische crisis maken de risico’s van het gemeentelijk grondbeleid duidelijk zichtbaar. De markt voor nieuwbouwwoningen is in mineur, waardoor de realisatie van ruimtelijke plannen wordt vertraagd. Voor de gemeentelijke grondexploitatie brengt dat het risico van afboeken van de waarde van de grond met zich mee en het treffen van voorzieningen daarvoor. Dit risico is niet denkbeeldig en kan gaan om forse bedragen.

Deloitte2 constateert in een onderzoek dat gemeenten in 2012 voor € 1,1 miljard aan verliezen hebben moeten nemen op hun grondposities, geconcentreerd bij een relatief beperkt aantal gemeenten. Recent heeft de minister van Binnenlandse Zaken in een brief aan de Tweede Kamer bericht dat zes gemeenten onder preventief toezicht zijn gesteld in overwegende mate vanwege de financiële problematiek veroorzaakt door grondexploitatieverliezen.3 De tijd van ontwikkeling van grootschalige, buiten stedelijke (Vinex) locaties lijkt voorbij. Daarvoor in de plaats komen kleinschalige, min of meer organische binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen, waarbij wordt ingespeeld op kansen en initiatieven vanuit de markt. De Wet ruimtelijke ordening heeft sinds 2008 onder meer de mogelijkheden van de gemeente om kostenverhaal te kunnen toepassen versterkt. Met deze schets van enkele maatschappelijke en economische ontwikkelingen is voldoende duidelijk waarom actualisatie van de nota grondbeleid inhoudelijk gewenst is4 Belangrijkste beleidsmatig verschil tussen de nota grondbeleid 2007 en deze nieuwe nota is dat daar waar IJsselstein eerder, geclausuleerd, koos voor actief grondbeleid, er nu in hoofdlijn voor de faciliterende vorm van grondbeleid wordt gekozen.

1

Nieuwe Afdeling 6.4, Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening Deloitte “Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven, december 2013. In opdracht van VNG, Ministeries Binnenlandse Zaken en Infrastructuur en Milieu en het Interprovinciaal Overleg (IPO). 3 Brief Minister Plasterk aan Tweede Kamer 10 januari 2014. Betreft gemeenten Apeldoorn, Beuningen, Lansingerland, Gemert-Bakel, Nuenen en Ten Boer. 4 Recent heeft de VNG in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Ministeries van Infrastructuur en Milieu en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties de “Handreiking grondbeleid voor raadsleden, wat u als raadslid moet weten over grondbeleid”, uitgebracht. Van deze publicatie is bij deze nota gebruik gemaakt. De handreiking is te vinden bij: https://www.vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/grondzaken/publicaties/handreiking-grondbeleid-voor-raadsleden en beschikbaar op de leeskamer 2

3

1.3 Leeswijzer De nota grondbeleid is als volgt opgebouwd. In de hoofdstukken een tot en met vijf vindt een oriëntatie plaats op het grondbeleid, leidend tot een visie daarop die in hoofdstuk vijf wordt verwoord. In het kader van die opbouw wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de vraag “Wat is grondbeleid”, worden in hoofdstuk 3 de hoofdvormen van grondbeleid beschreven en in hoofdstuk 4 de relevante beleidskaders benoemd. Het voeren van grondbeleid vindt plaats met instrumenten en brengt financiële risico’s met zich mee. Deze instrumenten en risico’s zijn in hoofdstuk 3 op hoofdlijnen omschreven. De beheersing van deze instrumenten en risico’s vraagt niet alleen om visievorming maar ook om kader stellende uitspraken van de raad. In verband daarmee worden in hoofdstuk 6 en 7 de instrumenten voor en risico’s bij grondbeleid nader uitgewerkt en worden voorstellen voor beleidsuitspraken gedaan. In hoofdstuk 8 wordt afgesloten met een beschrijving van de organisatie van het grondbeleid. .

4

2 Wat is grondbeleid. “Grond is, afhankelijk van de bestemming een schaars goed waarmee geld te verdienen valt. Tegelijkertijd is het gebruik van grond van groot belang voor de realisatie van publieke doelen. Op de grondmarkt wordt grond gekocht, geëxploiteerd en verkocht. Om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen, en om daarbij publieke doelen te realiseren, voert de overheid een grondbeleid. Grondbeleid is daarbij geen doel op zich. Het is “dienstbaar” aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Voor de Nota Grondbeleid is de belangrijkste uitdaging om de aansluiting tussen die publieke doelen en het grondbeleid te verbeteren.” Met dit citaat uit de Nota Grondbeleid van het rijk5 is de essentie van grondbeleid geschetst. De dienstbaarheid van het grondbeleid aan het ruimtelijk beleid en sectoraal beleid zoals in dit citaat genoemd blijkt ook uit de doelstelling die de raad van IJsselstein in 2007 in de nota grondbeleid voor het grondbeleid heeft geformuleerd:  “Gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente realiseren wat kan worden bereikt door invloed en regie uit te oefenen op het ruimtelijk gebruik.

 Een optimaal financieel en economisch rendement behalen bij het realiseren van voorzieningen en daarmee het mede maximaliseren van het kostenverhaal.” De gemeente Utrecht formuleerde zijn doelstelling voor het grondbeleid in 2011 als volgt:  “direct en indirect met inzet van financiële en juridische grondbeleidsinstrumenten bijdragen aan een evenwichtige en duurzame kwalitatieve en kwantitatieve ruimtelijke functionele 6 ontwikkeling van Utrecht”. Uit de doelstelling van Utrecht komt ook naar voren dat de gemeente voor het voeren van grondbeleid, instrumenten heeft, het grondbeleidsinstrumentarium. De gemeente heeft bij het uitvoeren van het grondbeleid een aantal tactische instrumenten ter beschikking. Deze zijn te onderscheiden in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke instrumenten. De belangrijkste instrumenten zijn in de onderstaande tabel opgenomen. Tabel 1 Instrumenten grondbeleid Publiekrecht - Kostenverhaal via omgevingsvergunning (afdeling 6.4 Wro, grondexploitatie - Vestigen voorkeursrecht (Wet voorkeursrecht gemeenten) - Onteigening (Onteigeningswet

Privaatrecht - Minnelijke verwerving (w.o. grondruil) -

Gronduitgifte

-

Anterieure overeenkomst (voor vaststelling exploitatieplan) Posterieure overeenkomst (na een vastgesteld exploitatieplan) Bovenplanse verevening (bijdragen in ruimtelijke ontwikkelingen7).

-

Dit grondbeleidsinstrumentarium staat naast de instrumenten die de gemeente op grond van de Wet ruimtelijke ordening heeft om sturende ruimtelijke beleidskaders vast te stellen zoals de structuurvisie en het bestemmingsplan.

Oranje Nassaukades 5

Nota Grondbeleid, Rijk, aangeboden aan Eerste en Tweede Kamer januari 2001 Regie op goede gronden, Nota Grondbeleid Utrecht 2011. 7 Bovenplanse verevening wordt nader omschreven in paragraaf 6.2, Hoofdstuk 6. 6

5

3 Hoofdvormen van grondbeleid. Uit het vorige onderdeel blijkt dat grondbeleid kort kan worden omschreven als het bereiken van gewenste publieke doelen met inzet van het grondbeleidsinstrumentarium op de grondmarkt. Voor het bereiken van de gewenste publieke doelen kunnen drie strategieën worden toegepast. Of anders gezegd bij de uitvoering van het grondbeleid kunnen 3 hoofdvormen worden onderscheiden. Het onderscheid in de hoofdvormen zit in de mate van sturing die de gemeente nodig vindt om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken. Sturing op het wel of niet verkrijgen van het eigendom, sturing op verhaal van kosten en verdeling opbrengsten en sturing op de risico’s. De hoofdvormen van grondbeleid die kunnen worden onderscheiden zijn Actief grondbeleid, Publiek Private Samenwerking (PPS) en Faciliterend grondbeleid. In figuur 1 zijn deze hoofdvormen schematisch weergegeven, gericht op de rol die de gemeente en de “derden” in de betreffende hoofdvorm/strategie inneemt. 3.1 Actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de te ontwikkelen gronden zelf. De gemeente maakt daarbij gebruik van de instrumenten verwerving, ruiling en indien nodig het voorkeursrecht en onteigening. De gemeente zorgt er vervolgens zelf voor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het bouwen, het bouwrijp maken.

Het gaat dan veelal om grondwerkzaamheden, soms gecombineerd met sloop, het leggen van kabels en leidingen, weginfrastructuur e.d. Na het bouwrijp maken verkoopt de gemeente de grond aan derden, zoals bouwers, ontwikkelaars, corporaties, particulieren e.d.8 die er voor zorgen dat de gewenste bebouwing daadwerkelijk wordt neergezet. Via de verkoop van de grond, de uitgifte, heeft de gemeente de mogelijkheid de gemaakte kosten terug te halen. De gemeente heeft in dit model een sterk sturende rol, via het eigendom van de grond, de grondexploitatie en –uitgifte en het bestemmingsplan. Het succes van actief grondbeleid wordt mede bepaald door de wijze van samenwerking met marktpartijen en/of andere overheden. Voordeel van samenwerking met marktpartijen is het verkrijgen van extra kennis en kunde en dat markt partijen bereid zijn risicodragende investeringen te doen. Belangrijk voor een actief grondbeleid is dat kennis en kunde aanwezig is om grondexploitaties te voeren. Aan het voeren van een grondexploitatie zijn financiële risico’s verbonden; ofwel niet alle meevallers maar ook tegenvallers zijn voor rekening van de gemeente. Om die te beheersen wordt bij actief grondbeleid veelal een projectmatige aanpak gevolgd en worden haalbaarheids- en risicoonderzoeken uitgevoerd.

Met een actief grondbeleid heeft de gemeente een maximaal sturende rol in locatieontwikkelingen en worden gemaakte kosten optimaal verhaald via gronduitgifte. Actief grondbeleid brengt financiële risico’s met zich mee en het verhalen van de kosten is ook afhankelijk van de marktomstandigheden. Actief grondbeleid vereist dan ook voldoende financiële armslag van de gemeente vooral voor investeringen en rentelasten en voor het afdekken van financiële risico’s. Ook vereist een actief grondbeleid doorgaans forse inspanningen van het ambtelijke apparaat. Voordelen van actief grondbeleid:  Maximale sturing op gemeentelijke doelstellingen;  Maximale sturing op de kwaliteit van de planontwikkeling;  Sterke onderhandelingspositie;  Mogelijkheid bepalen van de uitgifteprijzen en voorwaarden;  Het behoud van initiatief en de mogelijkheid tot het kiezen van partners bij de ontwikkeling binnen de wettelijke mogelijkheden;  Het inzetten van voordelige exploitatiesaldi voor binnen- en buitenplanse verevening en andere doeleinden. De exploitatiewinsten komen ten goede van de gemeente;  De gemeente kan zelf bepalen welke bestemmingen wanneer worden gerealiseerd.  Mogelijkheid om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te aan c.q. tijdig te kanaliseren. Nadelen van actief grondbeleid  Risico’s komen voor rekening van de gemeente;  Er is financiële en organisatorische ruimte nodig.

3.2 Faciliterend grondbeleid 8

Zie bijlage 2, Opbouw grondexploitatie

6

Essentie van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente daarin niet de grondexploitatie voert maar dit overlaat aan de private ontwikkelaars. Sturing door de gemeente op de gewenste ontwikkeling loopt daardoor dan ook niet via het grondeigendom maar via het bestemmingsplan en in combinatie met kostenverhaal de grondbeleidsinstrumenten exploitatie-overeenkomst (anterieure overeenkomst) en zo nodig exploitatieplan. Bij deze vorm van grondbeleid ligt de rol van de gemeente vooral bij het tot stand brengen van beleid en planvorming. Bij faciliterend grondbeleid is vanuit de gemeente beperkte capaciteit nodig voor het opstellen en/of toetsen van plannen, grondexploitaties en eventueel exploitatieplannen. Er is wel capaciteit nodig om ervoor te zorgen dat de infrastructuur en het openbaar gebied volgens de wensen van de gemeente wordt gerealiseerd. De gemeente loopt bij faciliterend grondbeleid geen of weinig financiële risico’s. De sturingsmogelijkheden zijn beperkt. Kosten worden in principe verhaald op de ontwikkelende partijen. Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente de grond zelf niet of niet volledig in eigendom. De gemeente kan wel invloed uitoefenen op het handelen van de particuliere grondeigenaar door het afsluiten van een anterieure exploitatieovereenkomst.

De mogelijkheden daarvoor zijn sinds 1 juli 2008, door opname van Afdeling 6.4 Grondexploitatie in de Wet ruimtelijke ordening, sterk verbeterd. In de overeenkomst worden o.o. afspraken gemaakt over financiële bijdragen aan de kosten die de gemeente maakt, maar ook bijvoorbeeld de inrichting en oplevering van de openbare ruimte. Een overeenkomst is gebaseerd op vrijwilligheid. Wanneer de ontwikkelende partijen niet bereid zijn een voor de gemeente bevredigende overeenkomst te sluiten, wordt een exploitatieplan (gebaseerd op afdeling 6.4 Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening) opgesteld, zodat bij vergunningverlening voor de bouw een exploitatiebijdrage zeker is gesteld. In een exploitatieplan legt de gemeente het kostenverhaal en de precieze uit te voeren werken publiekrechtelijk vast. Voordelen van faciliterend grondbeleid:  Beperkt risico voor de gemeente, de financiële risico’s van de grondexploitatie liggen bij de externe marktpartijen;  Financiëel en organisatorisch beslag bij derden. Nadelen van faciliterend grondbeleid:  Het primaat van het ontwikkelen ligt bij de particuliere eigenaar, de sturingsmogelijkheden zijn beperkter dan bij actief grondbeleid;  Minder invloed op de exploitatiewinst;  Minder invloed op de planning en timing van gewenste locatieontwikkelingen. 3.3 Publiek Private Samenwerking.

Publiek Private Samenwerking ofwel PPS betekent dat de gemeente en een of meerdere marktpartijen samenwerken. Een gemeente kan om verschillende redenen streven naar samenwerking met private partijen. Die redenen kunnen worden gevonden in meerwaarde voor de gewenste gebiedsontwikkeling zoals meer deskundigheid, slagkracht en marktkennis. Daarnaast kan een reden zijn reductie van risico doordat die wordt gedeeld met de markt. De samenwerking tussen gemeente en marktpartijen vindt veelal plaats via constructies waarvan de meest bekende zijn het bouwclaimmodel, het joint venturemodel en het concessiemodel. Voordelen van Publieke Private Samenwerking:  Verdeling van de risico’s;  De gemeente is mede-initiatiefnemer en heeft daarmee mogelijkheden tot sturing en regie;  Profijt van elkaars expertise. Nadelen van Publieke Private Samenwerking:  Positieve grondexploitatieresultaten worden gedeeld met de partners;  Samenwerken is ook compromissen zoeken en sluiten, waarbij mogelijk niet alle ambities van de gemeente worden gehaald;  Complexe besluitvormingsprocedures, afstemming en terugkoppeling met besturen/directies van de partijen.

7

9

Figuur 1 Hoofdvormen Grondbeleid

Beleid en planvorming

Faciliterend

Grond

Bouw/Woon

verwerven

rijp maken

Bouwen

Gemeente

Derden PPS

Gemeente Derden

Actief

Gemeente

Derden

9

Ontleend aan Handreiking grondbeleid voor raadsleden.

8

4 Relevant beleidskaders grondbeleid. Het grondbeleid in de gemeente wordt niet alleen beïnvloed door de (ontwikkelingen in de) gemeente zelf, maar ook door regelgeving vanuit Europa, rijksoverheid en provincie. Hieronder staan de belangrijkste kaders genoemd die van invloed zijn op het gemeentelijk grondbeleid. 4.1 Europese regelgeving Europese regelgeving speelt in toenemende mate een rol bij het grondbeleid van overheden. Europa kent onder andere regelgeving op het gebied van staatssteun, aanbesteding en transparantie. 4.2 Landelijk beleid Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) met de daarin de Afdeling Grondexploitatie van kracht geworden. Daarnaast is er nog de invloed van onder meer de Onteigeningswet (Ow) en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). De Wet ruimtelijke ordening (Wro) In de Wro wordt bepaald dat rijk, provincie en gemeente(raad) voor hun grondgebied een structuurvisie moeten vaststellen, waarin de hoofdlijnen van een integrale ruimtelijke ontwikkeling worden vastgelegd. Behalve richtinggevend voor het ruimtelijke beleid kan een structuurvisie ook een juridische basis zijn voor de vestiging van een voorkeursrecht. Naast deze structuurvisie zijn er voor het hele grondgebied bestemmingsplannen. Deze worden minimaal eens per tien jaar herzien. Het bestemmingsplan vormt het juridische kader voor het ruimtegebruik dat is toegestaan.

Afdeling Grondexploitatie (Wro) In de Wet ruimtelijke ordening is ook de grondexploitatie als hoofdstuk 6 van de wet opgenomen. Met dit nieuwe onderdeel is de regiefunctie van de gemeente versterkt als zij de grond niet in handen heeft. De wet heeft de mogelijkheden vergroot om de kosten voor ruimtelijke ontwikkelingen te verhalen op de ontwikkelaar. Uitgangspunt van de wet is dat de gemeente kostenverhaal moet toepassen. De doelstellingen van de Afdeling Grondexploitatie zijn meerledig: - duidelijke wettelijke inkadering privaatrechtelijk kostenverhaal (overeenkomsten); - verbetering publiekrechtelijk kostenverhaal (exploitatieplan); - mogelijkheid tot bovenwijkse verevening (vereveningsbijdragen) op basis van de structuurvisie; - wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen; - de mogelijkheid tot het stellen van eisen aan sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Naast de Wro en de Grexwet zijn de Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), en de Financiële verordening ex. Art 212 van de Gemeentewet belangrijke wetten en regelgeving voor grondbeleid. Besluit Begroting en Verantwoording De Provinciewet en Gemeentewet schrijven voor dat provincies respectievelijk gemeenten een begroting, meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag maken en geven enkele vereisten waaraan de genoemde documenten dienen te voldoen.

Artikel186 van de Gemeentewet bepaalt dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening, van provincies en gemeenten voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Vanaf begrotingsjaar 2004 geldt hiervoor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Dit besluit wordt vastgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken. In het BBV is opgenomen dat er een commissie voor het Besluit begroting en verantwoording (commissie BBV) is met als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet zij onder meer door het uitbrengen van richtinggevende notities In 2012 zijn in het kader van het BBV richtlijnen gegeven over de grondexploitatie 4.3 Provinciaal en regionaal beleid. Door het Bestuur Regio Utrecht is in 2005 het Regionale Structuurplan vastgesteld. Provinciale Staten van Utrecht hebben in 2013 de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie (PRS) in 2013 vastgesteld. Deze visies zijn naast de structuurvisie IJsselstein, waarover in het volgende onderdeel meer, mede bepalend voor de strategische richting van het grondbeleid. Uit het Regionale Structuurplan en de 9

Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie blijkt dat voor IJsselstein wordt uitgegaan van zorgvuldig ruimtegebruik waarbij ingezet wordt op inbreiding, transformatie, intensivering en combinatie van functies. 4.4 Beleidskader gemeente Ook op gemeentelijk niveau zijn er beleidsvelden die van invloed zijn op hoe het gemeentelijk grondbeleid wordt gevoerd. Relevant in dit kader zijn onder meer: - de structuurvisie; - bestemmingsplannen; - vastgesteld beleid door de gemeenteraad; afspraken met bijvoorbeeld de provincie, gemeenten en andere partijen over woningbouw en bedrijventerreinen. Structuurvisie De gemeenteraad heeft in 2003 een structuurvisie vastgesteld over de ruimtelijke ontwikkeling van IJsselstein. Deze structuurvisie is voor een belangrijk deel bepalend voor de strategische richting van het grondbeleid van de gemeente. De gemeentelijke structuurvisie voorziet niet in grootschalige stedelijke groei van IJsselstein, maar is gericht op binnenstedelijke herstructurering, kleinschalige ontwikkelingen en handhaving en versterking van in het landelijk gebied aanwezige ‘groene’ en ‘blauwe’ (water) kwaliteiten. Het beleidskader geeft (samen met de PRS) aan dat er strakke bebouwingscontouren gelden rondom de huidige stad met uitzondering van de strook tussen de N210 en de A2.

De ruimtelijke visie leidt voor de ontwikkeling van woningbouw tot het ter hand nemen van binnenstedelijke locaties. De visie leidt voor wat de ontwikkeling van bedrijvigheid betreft, naast de intensivering en transformatie, mogelijk tot een beperkte ontwikkeling in buitenstedelijk gebied globaal aangeduid tussen de N210 en de A2.

Oranje Nassaukades, haven.

10

5 Visie Oriëntatie Klassieke grondproductie wordt in steeds meer gemeenten niet meer als kerntaak gezien. Ook in IJsselstein waar veel actief grondbeleid is bedreven, is er (wellicht mede door het rode contouren beleid van de provincie) sprake van een kentering. Steeds vaker worden ontwikkelingen aan de markt over gelaten.10 Nieuwe uitbreidingslocaties komen, mede onder druk van de markt en onder invloed van de demografische ontwikkelingen, niet meer aan de orde. In de structuurvisie “Kwaliteit met karakter” heeft de gemeenteraad bovendien uitgesproken dat de prioriteit ligt bij transformatie, 11 herstructurering en inbreiding. Deze inzet heeft de raad in de voorgaande raadsperiode nog bevestigd. Dit vraagt om een andere (meer marktgerichte) benadering, waarbij het van belang is om vroegtijdig in het gebiedsontwikkelingsproces de doelstellingen en de ruimtelijke randvoorwaarden te definiëren. Door het vroegtijdig benoemen van ambities en het scheppen van een ruimtelijk kader om deze ambities mogelijk te maken, kunnen ook meer initiatieven aan de markt worden overgelaten. Dat het voeren van actief grondbeleid risico’s met zich meebrengt is de afgelopen jaren wel duidelijk geworden. De haperende economie heeft gezorgd voor een vraaguitval in de markt.

Samen met de demografische ontwikkelingen heeft dit tot gevolg gehad dat de afzet van kavels sterk wordt vertraagd, terwijl er wel op voorhand geïnvesteerd is in het bouw- en woonrijp maken van plangebieden in gemeentelijke exploitatiegebieden. Het is niet langer vanzelfsprekend dat deze investeringen kunnen worden terugverdiend. Samenwerking, faseerbaarheid en flexibiliteit bij het bedenken en realiseren van nieuwe plannen zijn nadrukkelijk voorwaarden geworden om nieuwe ontwikkelingen nog mogelijk te maken. Met name voor complexe en/of grotere projecten met een hoog risicoprofiel zal er steeds meer gezocht moeten worden naar samenwerkingsverbanden. Zowel de markt- als de gemeente kunnen de risico’s die verbonden zijn aan de realisatie van een ,grootschalig, project niet meer zelfstandig dragen. Deze noodzakelijke samenwerking maakt een weloverwogen ontwikkelstrategie noodzakelijk. Juist omdat de gemeente minder projecten in ‘eigen’ beheer uitvoert, is het markeren van (bestuurlijke) beslismomenten hierbij noodzakelijker dan ooit. De wijze waarop de gemeente regie wil voeren over de grondmarkt hangt samen met de keuze die zij maakt om faciliterend, actief of via pps grondbeleid te voeren. Deze keuze voor grondbeleidsvorm of strategie hangt af van vele factoren zoals eigendomsposities, tijd, financiën en de economische situatie.

Veelal hangt zij samen met diverse actoren zoals eigenaren, ontwikkelaars, beleggers, corporaties, bewoners en de gemeente zelf. Deze factoren en actoren bepalen het voorspoedige verloop van een gebiedsontwikkelingsproces. Dat maakt dat de vorm van het grondbeleid die het beste resultaat oplevert per locatie en per situatie moet worden beoordeeld. Het “beste resultaat” wordt hier in ruimste zin omschreven als het maatschappelijk gezien optimale resultaat. Het is daarmee zeker niet beperkt tot het uitsluitend het financiële resultaat voor de gemeente. Belangrijk onderdeel van de afweging en keuze over de te volgen strategie is wat er met een goede kaderstelling 12 overgelaten kan worden aan andere partijen. In 2007 spraken raad en college het volgende uit : Raad en college hebben een eerste voorkeur voor actief grondbeleid op de locaties waar de gemeente ruimtelijke programma’s wil en kan realiseren (het past binnen de ruimtelijke plannen, structuurvisie) aangezien daarmee haar doelstellingen het best kunnen worden gerealiseerd. Het verwerven van gronden mag hierbij niet leiden tot het nemen van onverantwoorde risico’s. Er zal een actief grondbeleid (worden gevoerd indien voldaan wordt aan deze voorwaarden. Er zal faciliterend grondbeleid worden toegepast op locaties waar de gemeente minder invloed wenst te hebben (het past niet binnen de ruimtelijke plannen) of kan hebben.

De vraag hoe om te gaan met de vraag welke strategie bij grondbeleid het meest aanbeveling verdient heeft niet alleen te maken met de verschillende voor- en nadelen van de genoemde 3 strategieën. Ook de vraag hoe je als bestuurder, bestuur, overheidsorgaan tegen de rol van de overheid in de maatschappij aankijkt speelt daarin mee. Het voorgaande college heeft deze rol geschetst als 10

Zie bijlage 1 Indeling en beschrijving lopende grondexploitaties/gebiedsontwikkelingen Zie onder meer pagina 48 structuurvisie, onderdeel Afwegingen en ontwikkelstrategie: “een ruimtelijke ontwikkelstrategie die uitgaat van een gefaseerde ontwikkeling gericht op a. kwaliteitsverbetering, herstructurering en een zekere intensivering van (delen van) bestaand stedelijk gebied.” 12 Raad 19-4-2007, raadsstuk 2007/5561 11

11

faciliterend, toetsende en voorwaardenscheppend. Dit leidde tot een veranderde positie van de gemeente bij de ruimtelijke ordening. Het initiatief ligt bij marktpartijen die zorg dragen voor de uitvoering. De gemeente schept voorwaarden voor dit initiatief, faciliteert dit zo goed mogelijk, stelt prioriteit en legt de rol van de gemeente en ontwikkelende partijen vast in een samenwerkingsovereenkomst. Deze positie is toegelicht in een presentatie in de cluster Ruimte op 13 13 februari 2014 Bestuursovereenkomst In de bestuursovereenkomst raadsperiode 2014-2018, IJsselstein “De drempel laag, de lat hoog”, onderdeel Beleidsakkoord is aangegeven hoe ons college de collegeperiode wil aangaan.  Stabiliteit en continuïteit zijn in de komende periode noodzakelijk. Dit betekent dat we het door het vorige college ingezette beleid voortzetten, waarbij we nieuwe innovatieve accenten leggen;  Ons uitgangspunt is dat we een sober en solide financieel beleid voeren gericht op een sluitende meerjarenbegroting;  We zien de gemeente (gemeentebestuur en ambtelijke organisatie) in de rol van partner; van verbinder tussen partijen, ketenpartners en inwoners en van meedenker. We zien voor het college een duidelijke rol weggelegd als regisseur;  De gemeente denkt creatief mee bij herontwikkeling van bestaand vastgoed en het tegengaan van leegstand.

De gemeente faciliteert creatieve oplossingen als daarmee leegstand in kantoorgebouwen en winkelpanden wordt voorkomen. Vanuit de voorgaande oriëntatie, kijkt het college op de volgende wijze tegen grondbeleid aan. Visie Uit de voorgaande onderdelen van deze notitie is duidelijk geworden dat de essentie van grondbeleid is dienstbaar te zijn bij maatschappelijk gewenst ruimtelijk en sectoraal beleid. Bij het formuleren van het grondbeleid gaat het vervolgens vooral om de vraag hoe de gemeente, met welke strategie zijn grondbeleidsinstrumenten wil inzetten op de grondmarkt. Het onderscheid in de strategieën zit vooral in de mate, intensiteit van sturing door de gemeentelijke overheid én de mate, intensiteit van de risico’s die de gemeente daarbij loopt. Een keuze daarin hangt ook af van grondposities, tijd, geld, economische situatie, actoren en maatschappelijk belang/impact. Dit betekent dat de strategie (ontwikkelstrategie) die het beste resultaat oplevert per locatie en per situatie moet worden beoordeeld. Het is niet voor niets dat de raad in 2007 bij de keuze voor de te volgen strategie met enig abstractieniveau een uitspraak heeft gedaan. Niettemin valt daarin een geclausuleerde voorkeur voor de actieve strategie/hoofdvorm te herkennen.

In het onderdeel “Oriëntatie” wordt een landelijke trend zichtbaar waarbij gebiedsontwikkeling ten behoeve van gewenst ruimtelijk of sectoraal beleid verschuift van actief naar faciliterend grondbeleid. Deze trend is ook lokaal waarneembaar. De argumenten die bij deze verschuiving kunnen worden genoemd, het geldende ruimtelijke kader en onze inzet in Bestuursovereenkomst, leiden ons tot de inzet dat daar waar IJsselstein eerder, geclausuleerd, koos voor actief grondbeleid, er nu voor de faciliterende vorm van grondbeleid wordt gekozen. Tegelijkertijd is onze inzet maatwerk te leveren. De algemene beleidslijn, de door ons voorgestelde visie, wordt daarmee als volgt: 

De gemeente IJsselstein kiest in hoofdlijn voor faciliterend grondbeleid. Per geval en locatie – afhankelijk van de specifieke omstandigheden- wordt de strategische keuze gemaakt of actief of faciliterend grondbeleid wordt gevoerd en welke vorm daarvoor het meest geëigend is. De rol die de gemeente kiest kan worden aangeduid als “Regie voeren door te faciliteren waar het 14 kan en te acteren waar het moet” . De manier waarop deze rol wordt ingevuld kan, afhankelijk van het speelveld, verschillen. Per gebiedsontwikkeling vindt een afweging plaats. In deze afweging worden financiële risico’s, mogelijkheden tot kostenverhaal, winstmogelijkheden, maar ook de gewenste mate van sturing door de gemeente meegenomen.

. 13

Brief 25 februari 2014, zaaknr 32480, aan de raad n.a.v. behandeling notitie “Actualisatie nota grondbeleid, beleidsinzet” in de cluster Ruimte van 13 februari 2014 met citaat uit de besluitenlijst van deze vergadering 14 Ontleend aan nota grondbeleid Utrecht 2011, Regie op goede gronden.

12

6. Beheersing grondbeleid instrumenten. 6.1 Instrumenten actief grondbeleid. Actief grondbeleid is in onderdeel 3 van deze nota als volgt omschreven: “Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de te ontwikkelen gronden zelf. De gemeente maakt daarbij gebruik van de instrumenten verwerving, ruiling en indien nodig het voorkeursrecht en onteigening. De gemeente zorgt er vervolgens zelf voor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het bouwen, het bouwrijp maken. Het gaat dan veelal om grondwerkzaamheden, soms gecombineerd met sloop, het leggen van kabels en leidingen, weginfrastructuur e.d. Na het bouwrijp maken verkoopt de gemeente de grond aan derden, zoals bouwers, ontwikkelaars, corporaties, particulieren e.d. die er voor zorgen dat de gewenste bebouwing daadwerkelijk wordt neergezet. Via de verkoop van de grond, de uitgifte, heeft de gemeente de mogelijkheid de gemaakte kosten terug te halen. De gemeente heeft in dit model een sterk sturende rol, via het eigendom van de grond, de grondexploitatie en –uitgifte en het bestemmingsplan.” Bij actief grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten:  Grondverwerving (en beheer)  Gronduitgifte  Grondprijsbeleid Deze instrumenten worden achtereenvolgens in dit onderdeel behandeld. 6.1.1 Grondverwerving Bij de uitoefening van actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf gronden.

Hiervoor heeft de gemeente zowel organisatorische als juridische instrumenten tot haar beschikking. De gemeente kan na analyse van de grondeigenaren op twee manieren gronden verwerven, te weten op basis van minnelijke aankoop of door middel van onteigening. Ter ondersteuning van de minnelijke aankoop kan de gemeente als instrument de Wet voorkeursrecht Gemeenten (Wvg) inzetten. Hiermee verschaft de gemeente zichzelf een voorkeurspositie, waardoor zij in staat is als enige partij grond aan te kopen binnen een bepaald exploitatiegebied. Door een strategische inzet van deze instrumenten stelt de gemeente zich in staat om alle gronden te kunnen verwerven, die nodig zijn voor de beoogde ontwikkeling. In de volgende paragrafen worden deze instrumenten nader toegelicht. Om inzicht te krijgen in de te ontwikkelen locaties is het opstellen van een verwervingsplan in relatie met een vroegtijdige (risico-)analyse van de verwerving een belangrijk instrument. Een vroegtijdige (risico)analyse van de verwerving (bij voorkeur al tijdens het stadium van een ontwikkelingsvisie) geeft een verbeterd inzicht in de uiteindelijke juridische en financieel-economische mogelijkheden en gevolgen van verwerving. Deze analyse heeft een vertrouwelijk en strategisch karakter, want hieruit wordt de verwervingsstrategie afgeleid.

Strategische aankopen Belangrijk bij actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Het doel hiervan is het vergroten c.q. versterken van de regierol van de gemeente bij een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers, gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog 'koud' of 'lauw': dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Naast strategische grondverwerving binnen een beoogd plangebied kan de gemeente buiten het plangebied aankopen doen om ruilobjecten te verkrijgen. Bij ruilobjecten moet worden gedacht aan vastgoed dat kan worden ingezet voor (agrarische) bedrijfsverplaatsingen. De onderhandelingspositie en daarmee de kans van slagen van verwerving van gronden binnen het plangebied, kan hierdoor aanzienlijk toenemen. Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten wel risico's met zich mee.

Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankooprente en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie 'goedgemaakt' kunnen worden. Dit kan een aanzienlijke (financiële) last zijn, met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. Het weerstandsvermogen van 13

een gemeente dient dus van een voldoende omvang te zijn om dergelijke risico's verantwoord te kunnen dragen. In verband met deze risico's wordt bij de aankoop van (strategisch) vastgoed 'in principe' getoetst aan de volgende criteria voor het hebben en houden van vastgoed:  Aangekocht of in bezit met als concreet doel (her)ontwikkeling of het mogelijk maken van (her)ontwikkeling.  Strategisch bezit is dienstbaar aan de ruimtelijk ontwikkelingen zoals omschreven in vastgestelde beleid  Periode tussen datum aankoop en feitelijke ontwikkeling is naar verwachting niet langer dan vijf jaar. In 2007 heeft de raad op basis van de Nota Grondbeleid besloten jaarlijks kader stellend een krediet van 2 mln beschikbaar te stellen voor het eventueel doen van strategische uitgaven. De dekking van het kader stellend bedrag voor de koopsom of koopsommen van het onroerend goed dat wordt aangeschaft, is de waarde van dit onroerend goed. Daaraan is de voorwaarde gekoppeld dat voor iedere strategische aankoop een haalbaarheidsonderzoek en een risico analyse zal worden uitgevoerd ter ondersteuning van het besluit tot strategische aankopen. Het verrichten van een strategische aankoop heeft overigens wel tot gevolg dat binnen de periode van één boekjaar voor de betreffende aankoop dekking wordt gevonden in de reguliere middelen.

De bevoegdheid tot het doen van strategische aankopen berust op basis van artikel 160 van de Gemeentewet bij het college. Artikel 169 van de Gemeentewet bepaalt dat indien een privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals een strategische aankoop, ingrijpende gevolgen voor de gemeente heeft, het college daarover niet eerder beslist dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. De ontwikkeling van toetsingscriteria voor het doen van strategische aankopen, de te verrichten onderzoeken daarbij en de aanwezige wettelijke regeling, creëren een kader voor het verrichten van strategische aankopen. Minnelijke verwerving Minnelijke aankoop wil zeggen dat de gemeente op eigen initiatief vastgoed aankoopt en de verkoper handelt op vrijwillige basis. Overtuigingskracht en onderhandelingstechniek spelen hierbij een rol. Via minnelijke weg tracht de gemeente vastgoed (gronden eventueel met opstallen) aan te kopen voor:  Toekomstige concrete ontwikkelingsplannen;  Strategische plekken met een toekomstig ontwikkelingspotentieel;  Compensatie objecten of ruilobjecten. Onteigening Is eigendomsverkrijging via de minnelijke weg niet succesvol, maar staat de noodzaak tot eigendomsverkrijging in het teken van het algemeen belang, dan kan het eigendomsrecht worden onteigend tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling.

De gemeente kan door toepassing van de Onteigeningswet en op basis van een actueel bestemmingsplan, komen tot het eigendom van gronden die benodigd zijn voor de bedoelde ruimtelijke ontwikkeling. De onteigeningsprocedure is een ingewikkelde en langdurige procedure Panoven. en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. Uit jurisprudentie is gebleken dat wanneer de betrokken eigenaar bereid en in staat is om de bestemming zelf te realiseren, een onteigeningsprocedure weinig kans van slagen heeft. De rechtvaardiging van onteigening is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure kent een administratieve fase gevolgd door de gerechtelijke fase. De administratieve fase dient om de noodzaak en urgentie van de beoogde eigendomsverwerving aan te tonen, m.a.w. dat de onteigening gerechtvaardigd is. De aldus verkregen onteigeningstitel is vervolgens het toegangsbewijs tot de gerechtelijke fase welke is gericht op de onteigening zelf en de schadeloosstelling. 14

Wet Voorkeursrecht Gemeenten De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is een gemeentelijk instrument om onroerende zaken die te koop worden aangeboden te verwerven. De vestiging van een voorkeursrecht heeft tot gevolg dat een eigenaar van een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan, voordat de betreffende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. De gemeente krijgt daarmee het eerste recht van koop en dus meer grip op de grondmarkt binnen de gemeentegrenzen. Voorwaarde voor de vestiging van het voorkeursrecht is dat de beoogde bestemming van betrokken percelen niet agrarisch is en het huidige gebruik niet overeenkomstig de beoogde bestemming. Eigenaren en/of zakelijk gerechtigden van percelen waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is verklaard en die hun eigendom/zakelijk recht willen verkopen, dienen dit eerst aan de gemeente te koop aan te bieden. Na een formele aanbieding treden partijen in onderhandeling over (minnelijke) verwerving. Als de gemeente van aankoop afziet, geeft dat de verkopende / aanbiedende partij gedurende drie jaar de vrijheid om het eigendom of zakelijk recht aan een derde te verkopen. Wordt geen overeenstemming bereikt over de koopsom dan kan daarover een beschikking worden gevraagd van de rechtbank.

De eigenaar of beperkt gerechtigde blijft vrij in zijn beslissing zijn eigendom en/of zakelijk recht al dan niet aan de gemeente te verkopen. De eigenaar is niet vrij in de beslissing het aan een andere partij (dan de gemeente) te verkopen. Toepassing van het voorkeursrecht heeft de volgende voordelen: - Andere actoren op de verwervingsmarkt worden buitengesloten, waardoor de gemeente bij planrealisatie haar regierol optimaal kan uitvoeren. Planexploitatiekosten en kosten van openbare voorzieningen kunnen via uitgifte van bouwrijpe grond geschieden. - Het remt in enige mate prijsopdrijving (buiten normale markteconomische grondprijsstijgingen) bij nieuwe bouwlocaties, omdat er geen tegen elkaar opbiedende marktpartijen opereren. Het nadeel van de toepassing van het voorkeursrecht is, dat er onder meer sprake is van rentelasten en over het algemeen beheersactiviteiten en beheerkosten, omdat in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling over gronden wordt beschikt. De gemeente neemt bij toepassing van de Wvg, niet zoals bij onteigening of Verwerving, zelf het initiatief om tot verwerving over te gaan, maar kan pas optreden als de verkoper zijn onroerende zaak wil verkopen. De prijsvaststelling geschiedt op basis van de Onteigeningswet en levert voor de verkoper dezelfde waarborgen op als deze bij onteigening zou genieten.

Belangrijk bij de toepassing van de Wvg is de planning van de inzet en geheimhouding daarbij. Toepassing.  Minnelijke verwerving heeft voor de gemeente de voorkeur. Op deze wijze is de kans dat de belangen van zowel de gemeente als de verkoper het best worden bediend het meest groot.  Het voorkeursrecht (Wvg) wordt toegepast als onderdeel van de totale verwervingsstrategie en dit instrument zal waar nodig worden ingezet.  Bestemmingsplanonteigening is een bruikbaar instrument bij het grondbeleid en zal daar waar nodig worden ingezet.  Om strategische verwervingen te kunnen doen stelt de raad jaarlijks bij de begrotingscyclus een totaal actueel kader stellend bedrag van € 2 mln ter beschikking.  Het college kan strategische aankopen verrichten binnen het ter beschikking gestelde kader stellend bedrag.  Voor iedere strategische aankoop zal een haalbaarheidsonderzoek en risico analyse worden uitgevoerd ter ondersteuning van het besluit tot strategische aankopen. Beheer verworven gronden Binnen het actieve grondbeleid wordt onderscheid gemaakt tussen bouwgrond in exploitatie (BIE) en niet in exploitatie genomen grond (NIEGG). Voor BIE zijn er concrete plannen. Voor deze plannen worden kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd. Voor NIEGG ontbreekt veelal een concreet voornemen tot realisatie. Het gaat hier om voorraad grond of strategische aankopen.

Bouwgrond in exploitatie De kosten en opbrengsten van de grondexploitaties worden opgenomen in een exploitatieopzet waarbij rekening wordt gehouden met kosten- en opbrengststijgingen en de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. De grondexploitaties worden (ten minste) jaarlijks herzien. De ramingen worden vervangen door de in het afgelopen boekjaar gerealiseerde kosten

15

en opbrengsten en geactualiseerd op basis van de laatste inzichten (onder andere voortgangsprognose). Dit in relatie tot een jaarlijkse risicoanalyse. Het programma en het grondgebruik worden gebaseerd op beleidsmatige en planologische uitgangspunten. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de exploitatieopzet. Hiermee wordt een financiële raming gegeven van de kosten en opbrengsten van de activiteiten, die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond. Het is van belang dat de financiële vertaling van de exploitaties een zo getrouw mogelijk beeld geeft. Alleen dan kan worden afgelezen in hoeverre een exploitatie haalbaar is. Hierbij moet worden aangetekend dat niet iedere exploitatie per definitie opbrengsten moet genereren. Er kunnen (maatschappelijke) redenen zijn om een verlieslatend project in exploitatie te nemen. In dat geval moet op voorhand worden aangegeven hoe dit verlies gedekt wordt. Met een dergelijke grondexploitatie kan tevens worden aangetoond in hoeverre een bestemmingsplan (aanpassing) economisch haalbaar is.

Niet in exploitatie genomen grond. Wanneer er geen concreet voornemen is een locatie binnen afzienbare tijd te ontwikkelen, bijvoorbeeld door conjuncturele omstandigheden, is een locatie aan te merken als niet in exploitatie genomen grond (NIEGG). De ‘Notitie grondexploitatie (bijgesteld)’ van de Commissie Besluit begroting en verantwoording (hierna Commissie BBV) van februari 2012 bevat een aantal zogenoemde stellige uitspraken, waaronder:  Voor het activeren van kosten bij niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) moet een reëel en stellig Floridalaan. voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd, Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit waarin inhoud wordt gegeven aan ambitie en planperiode.  Wanneer er geen reëel en stellig voornemen is, dan vallen de gronden onder de materiële vaste activa en dan geldt de verkrijgingsprijs (mits lager dan de marktwaarde). Rente Ten behoeve van de jaarlijkse actualisatie van exploitatieberekeningen worden de parameters rente en inflatie beoordeeld. Afhankelijk van de financiële consequentie, wordt overwogen of rente op het geïnvesteerd vermogen aan de grondexploitatie projecten wordt toegerekend. Hiertoe wordt in 2015 een notitie voorbereid.

6.1.2 Gronduitgifte. Bij gebiedsontwikkeling is de uitgifte van grond (het sluiten van overeenkomsten daarover) een belangrijke activiteit, omdat hierbij de inkomsten worden gerealiseerd van de (grond)exploitatie, maar ook de randvoorwaarden in het kader van het beoogde gemeentelijk beleid (w.o. het kostenverhaal) worden meegegeven. Uitgifteproces Door middel van de gronduitgifte houdt de gemeente regie en controle op de manier waarop het gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd. Bij gebiedsontwikkeling wordt na de verwerving en het bouwrijp maken van de grond deze overeenkomstig de gemeentelijke beleidsdoelstellingen uitgegeven, ingericht en bebouwd. De geïnvesteerde kosten, waaronder een eventuele afdracht voor bovenwijkse voorzieningen, worden in de grondexploitatie met deze grondverkoop gecompenseerd. Grond kan op diverse manieren worden uitgegeven: 16

- grondverkoop; - in gebruik geven met of zonder opstalrecht, zakelijk recht, o.i.d.; - in gebruik geven met opstalrecht, zakelijk recht, o.i.d.; - verhuur; - erfpacht. In IJsselstein komt, zoals bij veel gemeenten, grondverkoop het meeste voor. Het gemeentelijk uitgifteproces kan de volgende hoofdonderdelen bevatten: - Grondreservering - (Koop)overeenkomst - Overdracht/vestiging Naast de hiervoor genoemde uitgifte-instrumenten wordt in het voortraject van de uitgifte nog gebruik gemaakt van andere instrumenten. Te denken valt aan reserverings- of optieovereenkomsten, openbare inschrijving, loting, veiling en het gebruik van waarborgsommen. Aanbesteding/Staatssteun Uitgifte middels loting, veiling, openbare inschrijving c.q. ontwikkelingscompetitie kan bij een bepaalde ontwikkeling nodig zijn om de uitgifteprocedure transparant te laten verlopen. Vanwege de regelgeving (waaronder de nota “Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente IJsselstein, 2013) en jurisprudentie, zowel nationaal als Europees, op het gebied van staatssteun en aanbestedingen, dient de wijze van selectie van een koper of een ontwikkelende partij zorgvuldig plaats te vinden. Daarnaast moet de uitgifte ook marktconform zijn. Alle partijen moeten gelijke kansen krijgen en de inzet van inschrijvers moet in evenwicht zijn met de opgave.

Particulier opdrachtgeverschap Een bijzondere vorm van gronduitgifte is het particulier opdrachtgeverschap. Bij particulier opdrachtgeverschap gaat het veelal om een burger of een groep burgers die volledige juridische zeggenschap heeft over en de verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de woning. De vrijheid en zeggenschap die geboden wordt, wordt begrensd door vooraf gestelde ruimtelijke kaders, zoals het bestemmingsplan. Algemeen gesproken kunnen er 3 vormen van particulier opdrachtgeverschap worden onderscheiden:  Kavelbouw Dit is de traditionele vorm van eigenbouw, waarbij de individuele burger zelf de kavel koopt, de woning ontwerpt (eventueel samen met een architect) en het bouwbedrijf kiest.  Catalogusbouw Bij catalogusbouw kiest de individuele burger een huis uit een boek met voorbeelden van een aannemer of ontwikkelaar. De aannemer bouwt het huis van uw keuze.  Collectief opdrachtgeverschap Dit is hetzelfde als kavelbouw, maar dan gebeurt alles met een groep mensen die een huis wil laten bouwen. In sommige gemeenten bieden corporaties of de gemeente zelf oudere woningen – zogenoemde klushuizen – aan die de koper zelf kan opknappen. Meestal gebeurt die woningrenovatie in collectief opdrachtgeverschap. Er kunnen ook leegstaande niet-woon-panden (kantoren, scholen) worden aangeboden aan klussers.

Toepassing  De gemeente IJsselstein zal over het algemeen grond verkopen, maar gaat indien de specifieke situatie daarom vraagt over tot verhuur of uitgifte via erfpacht of opstalrecht.  Selectie van marktpartijen vindt transparant en in principe plaats op basis van concurrentie.  Voor particulier opdrachtgeverschap zal de wijze van uitgifte per locatie worden bepaald. 6.1.3 Grondprijsbeleid. Als de gemeente een actieve grondpolitiek bedrijft dan houdt de gemeente zich bezig met het produceren van bouwrijpe grond om deze vervolgens in de verkoop te brengen. Hierbij is het van belang om goed na te denken over de grondprijsbepaling. De grondprijs kan ook dienen als instrument voor het kostenverhaal. Methoden van grondprijsbepaling 17

Er zijn verschillende methoden om de grondprijs te bepalen. Welke methode er gekozen wordt, is mede afhankelijk van de gekozen ontwikkelstrategie, de toekomstige functie van de te verkopen grond, de randvoorwaarden die door de gemeente gesteld worden en de locatie specifieke omstandigheden. Kostprijsmethode De kosten die de gemeente maakt worden in deze methode als basis gehanteerd bij het bepalen van de grondprijs. De optelsom van alle gemeentelijke kosten vormt de verkoopprijs van de grond. Indien deze methode van prijsbepaling wordt gekozen, sluit de gemeentelijke exploitatie op € 0. Comparatieve methode Op basis van vergelijkbare objecten wordt de marktwaarde van een perceel bepaald. Voorwaarde voor deze methode is dat er voldoende referentietransacties beschikbaar zijn. Om tot een goede prijsbepaling te komen is het van belang om te vergelijken met de juiste referentiekavels en/of panden. Een voorafgaand marktonderzoek is noodzakelijk. Residuele grondprijsmethode Bij de residuele methode wordt er teruggerekend vanaf de marktwaarde van het te realiseren vastgoed. Bij nieuwbouw wordt de vrij-op-naam prijs als uitgangspunt genomen. Door hier de btw, de ontwikkelwinst, de bijkomende kosten en de bouwkosten af te halen blijft er een residu over voor de grond. Dit is de uiteindelijke grondprijs.

De grondprijs is bij deze methode sterk afhankelijk van het te realiseren vastgoed alsmede de vrij-opnaam prijs. Bij huurobjecten wordt de waarde mede gebaseerd op het huurniveau en de eventuele restwaarde bij verkoop. Van deze drie methoden is nog een aantal andere methoden afgeleid zoals. Grondquote methode Deze methode is afgeleid van de residuele grondprijsmethode. In plaats van de grondwaarde per object te bepalen, wordt de waarde voor een aantal referentiepanden bepaald. Deze methode leent zich met name voor projectmatige prijsbepaling. De grondprijs wordt aangegeven in een percentage van de vrij-op-naam prijs. Deze methode voorkomt dat per object de marktwaarde moet worden bepaald, terwijl de marktwaarde toch vrij scherp in beeld komt. Vaste grondprijs De grond heeft een vaste grondprijs per m². Deze methode leent zich voor een projectgebied waarbij de grond in het hele gebied dezelfde kwaliteiten heeft. Locatieafhankelijke factoren worden in deze methode niet meegenomen. Elke kavel heeft dezelfde prijs per m2 Grondprijs op basis van een biedprocedure De grond wordt in de markt gezet, waarna verschillende partijen hierop kunnen bieden. De grond wordt verkocht aan de hoogste bieder. De gemeente heeft alleen op voorhand de mogelijkheid om criteria mee te geven. Daarnaast is het van belang om (intern) een minimumprijs te bepalen.

Keuze van grondprijsmethode De keuze van de grondprijsmethode is mede afhankelijk van het soort project, het te realiseren vastgoed en de doelstellingen en ambities die de gemeente heeft. Niet voor iedere locatie zal dezelfde methode worden gekozen. Uitgangspunt is dat de uitgifteprijzen marktconform zijn en dus de werkelijke marktwaarde vertegenwoordigen. Dit voorkomt verkapte subsidies in de grondprijs. Bij de keuze van de waarderingsmethode is het van belang om te beseffen dat de waarde mede afhankelijk is van de functie die hierop wordt gerealiseerd en de manier waarop de afnemer de grond gaat gebruiken. Bij de bepaling van de grondprijs moet ook invulling gegeven worden aan het kostenverhaal. Uitgangspunt is ook dat het grondprijsbeleid de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ondersteunt door het optimaliseren van de opbrengsten uit gronduitgifte. Door deze optimalisatie is het mogelijk een buffer te creëren waardoor het voor de gemeente mogelijk is om de inherente risico's die verbonden zijn aan actief grondbeleid af te dekken. Een eventueel surplus ("winst") wordt via de Algemene Reserve ingezet voor de realisatie van andere verliesgevende ruimtelijke ontwikkelingen. Het streven naar optimalisatie moet daarbij in balans zijn met de gewenste kwaliteit in gebied waarbinnen naar optimalisatie wordt gestreefd.

Voorts moet ongeoorloofde staatssteun worden voorkomen. In gemeenten waar sprake is van “actieve” grondexploitaties stelt de raad periodiek een actueel prijsbeleid vast op grond waarvan het college jaarlijks de actuele grondprijzen in een zogenoemde ‘Grondprijsbrief ’ opneemt. De ‘Grondprijsbrief ’ fungeert dan als de 18

jaarlijkse prijslijst voor de door de gemeente uit te geven bouwgrond. De in de tabel “Keuze van grondprijsmethode” genoemde waarderingsmethodieken zal in IJsselstein als uitgangspunt dienen bij keuze voor een actieve grondpolitiek. Indien noodzakelijk kan, gemotiveerd, van de aangegeven methodieken worden afgeweken.

Tabel “Keuze van grondprijsmethode”

Functie Woningbouw sociaal

Grondprijsmethode Vaste grondprijs per m2

Woningbouw vrije sector

Residuele en/of comparatieve methode Kavelprijs

Woningbouw vrije kavels Detailhandel en horeca Maatschappelijke voorzieningen – commercieel

Residuele en/of comparatieve methode Residuele en/of comparatieve methode

Maatschappelijke voorzieningen – niet commercieel

Vaste grondprijs per m2

Bedrijfskavels

Residuele of comparatieve methode Residuele of comparatieve methode Residuele of comparatieve methode

Bedrijven Kantoren Overig

Aandachtspunt In beginsel alleen voor een toegelaten instelling Veelal gaat het hier om projectmatige bouw Alleen in het geval van particulier opdrachtgeverschap. Hier moet altijd sprake zijn van maatwerk Te denken valt aan huisarts tandarts, apotheek, gezondheidspraktijk etc. Te denken val aan een zwembad, sporthal, verenigingsgebouw. Hier moet altijd sprake zijn van maatwerk Hier moet altijd sprake zijn van maatwerk Hier moet altijd sprake zijn van maatwerk Hier moet altijd sprake zijn van maatwerk

Toepassing  Grondprijzen worden per locatie bepaald met toepassing van de tabel “Keuze van grondprijsmethode en in het kader van de grondexploitatie vastgesteld door de raad.  Uitgangspunt is opbrengstmaximalisatie én een kwalitatief hoogwaardige eindsituatie.  Het risico van staatssteun wordt vermeden. 6.2 Instrumenten faciliterend grondbeleid In onderdeel 3 van deze nota is faciliterend grondbeleid als volgt omschreven: “Essentie van faciliterend grondbeleid is dat de gemeente daarin niet de grondexploitatie voert maar dit overlaat aan de private ontwikkelaars. Sturing door de gemeente op de gewenste ontwikkeling loopt daardoor dan ook niet via het grondeigendom maar via het bestemmingsplan en in combinatie met kostenverhaal de grondbeleidsinstrumenten exploitatie-overeenkomst (anterieure overeenkomst) en zo nodig exploitatieplan. Bij deze vorm van grondbeleid ligt de rol van de gemeente vooral bij het tot stand brengen van beleid en planvorming.” In het proces van locatieontwikkeling spelen grondbezit en -exploitatie een belangrijke rol. Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel ontwikkelen. De gemeente wil daarentegen de ruimtelijke ontwikkeling sturen, streeft naar een goede ruimtelijke kwaliteit en een eerlijke verdeling van de kosten en baten. Bij facilitair Grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere exploitant.