Bijlage 2 RKIJ EBP Rapport ARK + Energiebesparingsplicht, 2008-2023

Gerealiseerde uitgaven Rijk, in miljoenen euro’s 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Inschatting:

Gerealiseerd:

Bandbreedte

Wet milieubeheer

ingeschat

energiebesparing

benodigd budget

(IenW, art. 19)

VUE

SPUK THE

Bron: EZK (2019) jaarverslag, blz. 85; Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 32 813, nr. 863, Bijlage 2 Analyse versterkte uitvoering Energiebesparings- en informatieplicht (VUE-ondersteuningsfaciliteit); Begroting EZK 2024, MvT, blz. 136.

Op zich hoeft het geen probleem te zijn dat het budget verstrekt door de minister op zichzelf onvoldoende is voor een dekkende vierjaarlijkse controle van de doelgroep. Míts dit extra toezicht samen met het toezicht dat gemeentes en provincies financieren wel voldoende is om de ambitie waar te maken. Maar in die budgetten heeft de minister tot 2023 geen inzicht. Er zijn voor bijna de hele periode die wij

Energiebesparingsplicht 2008-2023

63

Algemene Rekenkamer

onderzocht hebben geen gegevens over de uitgaven van gemeenten of provincies voor toezicht op de energiebesparingsplicht. Alleen uit de tweejaarlijkse evaluatie van het VTH-stelsel blijkt dat in 2022 gemeenten €11 miljoen bijdroegen aan omgevingsdiensten voor het toezicht op de energiebesparingsplicht (Twynstragudde, 2023a). Het bedrag dat de gemeenten en de minister in 2022 samen beschikbaar stelden (via de VUE en SPUK THE) was ruim € 27 miljoen. Dat bedrag is weliswaar hoger dan de ondergrens van onze schattingen van het benodigde budget voor dat jaar. Maar het aantal controles dat in 2022 werd uitgevoerd was hoogstwaarschijnlijk kleiner dan het aantal dat de minister ambieert: circa 2.500 uitgevoerde controles versus de ambitie van 22.500 controles. Voor een complete vierjaarlijkse controle van de hele ‘oude’ doelgroep (die tot 1 juli 2023) is waarschijnlijk meer geld nodig dan de onder­ grens van circa € 20 miljoen. De bovengrens van de ECN inschatting, circa € 30 miljoen, lijkt dan een realistischer ondergrens.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

64

Algemene Rekenkamer

7. Doelmatigheid van de energiebesparingsplicht De naleving van de energiebesparingsplicht schiet tekort (§ 5.2) en moet waar­ schijnlijk worden afgedwongen met handhaving. In de periode die we hebben onderzocht is het gebrek aan naleving voor de minister meerdere keren de reden geweest extra geld te besteden aan meer controle. Tegelijk constateren we dat de budgetten die de minister direct beschikbaar stelt voor toezicht niet toereikend zijn om bedrijven eens in de 4 jaar te bezoeken (§ 6.3.3). Maar voordat het parlement besluit meer geld beschikbaar te stellen voor het direct financieren van extra toezicht op de energiebesparingsplicht, moet het weten of dat doelmatig is. Wij kunnen niet achteraf de doelmatigheid van de energiebesparingsplicht vast­ stellen. Daarvoor moeten we weten wat de daadwerkelijke kosten en opbrengsten zijn. Maar de minister van KGG heeft geen informatie over uitgaven vóór 2018. Ook informatie over de feitelijke opbrengsten van de energiebesparingsplicht, in de vorm van de hoeveelheid bespaarde energie, heeft de minister niet. TNO en PBL geven wel schattingen voor een zichtjaar (2020 of 2030), maar niet voor de hele looptijd van de plicht. Toch hebben wij sterke aanwijzingen dat de energiebesparingsplicht een minder doelmatige manier is om energie te besparen en CO2 -uitstoot te verminderen dan tot nu toe wordt aangenomen.

In 2016 gaf het kabinet opdracht tot een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de kostenefficiëntie, of doelmatigheid, van CO2 -reductiemaatregelen (Rijksoverheid, 2016). ECN en PBL hebben hiervoor de kosten en baten, van onder andere het toezicht op de energiebesparingsplicht berekend (ECN en PBL, 2016). Zij kwamen uit op € 154 per bespaarde ton CO2 in 2020 en € 168 in 2030. De energiebesparingsplicht zou daarmee binnen de huidige doelmatigheidsgrenzen

Energiebesparingsplicht 2008-2023

65

Algemene Rekenkamer

vallen die het kabinet hanteert, de subsidie-intensiteit uit de SDE++. Maar het is relatief duur, en dus minder doelmatig, vergeleken met veelgebruikte methoden van duurzame-energieopwekking. Doelmatigheidsgrenzen regeling Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++) Om de doelmatigheid te bepalen van maatregelen die de CO2 -uitstoot beperken, neemt het kabinet de SDE++-subsidie als uitgangspunt. Voor deze subsidie wordt een maximaal bedrag vastgesteld per vermeden ton CO2 uitstoot. Het kabinet gebruikt de bandbreedte van deze duurzaamheids­ subsidie om te bepalen of een maatregel doelmatig is. In 2024 is de maximale subsidiebehoefte voor de duurzaamheidssubsidie SDE++ vastgesteld op € 400 per vermeden ton CO2 -uitstoot. In de praktijk wordt dit bedrag bijna nooit uitgekeerd. Zo bedroeg de gemiddelde subsidie-intensiteit in 2023 € 153 per vermeden ton CO2 -uitstoot. Dit bedrag wordt bovendien beïnvloed door enkele technieken die het parlement of de minister per se willen bekostigen, ook al zijn die relatief duur. Speciaal voor die technieken wordt een deel van het SDE++-budget gereserveerd, omdat ze niet kunnen concurreren met de meest doelmatige technieken. Dat soort technieken, zoals zonne- en windenergie, kregen in 2023 maar € 38 tot € 65 per vermeden ton CO2 -uitstoot (EZK, 2024b).

Toezicht op de energiebesparingsplicht is niet alleen relatief duur volgens de berekeningen uit 2016. Die berekening van de doelmatigheid van handhaving van de energiebesparingsplicht bevat bovendien veronderstellingen waarvan we betwijfelen of die realistisch zijn. De geschatte hoeveelheid energiebesparing is vermoedelijk overschat en de geschatte kosten voor een -sluitend vierjaarlijks- toezichtregime zijn onderschat. Daarmee zal de doelmatigheid nog slechter uitkomen dan waar al van werd uitgegaan. We kunnen dit als volgt uitleggen. Ten eerste waren de verwachte opbrengsten van de energiebesparingsplicht, qua energiereductie in 2020, lager dan geschat werd in 2016. Volgens het IBO zou jaarlijks 30 PJ bespaard worden met de plicht, terwijl de KEV 2015, die eerder dan het IBO werd gepubliceerd, slechts als gevolg van de energiebesparingsplicht een energiebesparing verwachtte van 5,1 tot 16,9 PJ (ECN, e.a. , 2015). Dat was bovendien alleen in zichtjaar 2020, en niet voor elk jaar in de periode 2016-2020.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

66

Algemene Rekenkamer

Ten tweede waren de kosten voor een compleet toezicht op de plicht vermoedelijk hoger dan in 2016 geschat, onder andere omdat het aantal bedrijven en instellingen dat onder de plicht valt, groter is waarmee gerekend werd. Waar het IBO uitgaat van 50.000 bedrijven en instellingen, waren er in diezelfde tijd al schattingen die uitgingen van een fors grotere doelgroep: tot wel 150.000 (§ 3.2.1). Op dit moment gaat de minister uit van een doelgroep van circa 90.000 ‘gewone’ bedrijven. Daarnaast vallen sinds 2023 ook bijna 300 ETS-bedrijven, circa 3.300 glastuin­bouw­ bedrijven en ongeveer 14.000 milieuvergunningplichtige bedrijven onder de plicht. De kosten voor de controle op de doelgroep van 50.000 bedrijven en instellingen werden in 2016 ingeschat op € 10 miljoen per jaar. Het is onduidelijk waar dat bedrag op is gebaseerd, maar het bedrag én de doelgroep komen overeen met de inschatting die ECN en CE Delft in 2011 maakten. De kosten voor toezicht zijn echter hoger wanneer de doelgroep veel groter is. Daarbij schatten wij de kosten voor toezicht, op basis van die inschatting van ECN en CE Delft, sowieso al hoger in dan € 10 miljoen per jaar, bijvoorbeeld vanwege inflatiecorrectie (§ 6.3.3). Ten derde zijn er allerlei kostenposten niet in het IBO opgenomen, die mogelijk wél van invloed zijn op hoeveel geld er wordt uitgegeven aan het behalen van de besparingen.

Er wordt bijvoorbeeld ook toezicht gehouden op naleving van regel­ geving die sterk overlapt met de energiebesparingsplicht, zoals de label C-verplichting en de Energie-Audit. Vanwege die grote overlap moet wellicht ook een deel van de kosten voor het toezicht op die regelgeving worden toegerekend aan de energiebesparingsplicht. Verder zijn er ook subsidies of fiscale regelingen die overlappen met de energiebesparingsplicht (PBL, 2020; PBL, 2023). Als maatregelen die al verplicht zijn ook financieel worden gestimuleerd, dan kost het meer geld dan nodig is om de gewenste energiebesparing te bereiken. Wij doen op dit moment onderzoek naar een mogelijke overlapping van subsidies en fiscale maatregelen met de energiebesparingsplicht. Onze bevindingen hierover publiceren we in 2025. Opbrengsten van de tweede orde Andere mogelijke opbrengsten van de energiebesparingsplicht zijn de ‘tweedeorde-effecten’. Deze kunnen bestaan uit het beperken of voorkómen van maat­schappelijke kosten voor de inkoop van gas uit het buitenland, beperking van netcongestie en beperking van grootschalig ruimtegebruik door windmolens, dat leidt tot maat­schappelijke onrust. Deze baten zijn niet opgenomen in de berekeningen uit 2016 en wij hebben ze ook niet onderzocht.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

67

Algemene Rekenkamer

De kosten voor een dekkend vierjaarlijks toezichtregime zijn dus waarschijnlijk hoger dan in 2016 werd ingeschat, en de baten zijn waarschijnlijk lager. Daarnaast is er een groot verschil tussen de kosten en baten per subdoelgroep van de energie­besparings­ plicht, en dus ook in de verwachte doelmatigheid van de handhaving van de plicht (figuur 15). Figuur 15 Er kunnen tussen subdoelgroepen grote verschillen zijn in toezichtkosten per vermeden ton CO2 -uitstoot11

Voor een grote groep bedrijven kost handhaving relatief veel geld Soort en omvang van

Ingeschatte jaarlijkse

subgroepen bedrijven

kosten voor handhaving*

ETS ca. 300 bedrijven Doelgroep 2008-2023 ca. 90.000 bedrijven

€ 1,25 mln € 30 tot 54 mln

Verwachte CO2-reductie in 2030

-1,95 Mton CO2** -1,3 Mton CO2

Voor andere groepen zijn kosten en opbrengsten van handhaving onbekend Vergunningplichtig ca. 14.000 bedrijven Glastuinbouw ca. 3.300 bedrijven

€ ? mln

? Mton CO2

€ ? mln

? Mton CO2

*ingeschatte jaarlijkse kosten voor 4-jaarlijkse handhaving (€ prijspeil 2023) **verwachtte reductie per 5 jaar, totale opbrengst tot 2030 is waarschijnlijk hoger

Van de nieuwe doelgroepen die per juli 2023 onder de energiebesparingsplicht vallen – de glastuinbouw en vergunningplichtige bedrijven – weet de minister niet hoeveel energiebesparing er mogelijk is én hoeveel een sluitend toezichtregime kost. Dit inzicht is er wel voor de doelgroep die al voor 1 juli 2023 onder de plicht viel en voor de ETS-sector. Voor een compleet toezicht op de oude doelgroep, die bestaat uit ongeveer 90.000 bedrijven en instellingen, schatten wij dat jaarlijks circa € 30 tot € 54 miljoen nodig is

Energiebesparingsplicht 2008-2023

68

Algemene Rekenkamer

(prijspeil 2023, zie § 6.3.3). Dit levert in het zichtjaar 2030 zo’n 22 tot 38 PJ energiebesparing of 1,3 Mton CO2 -reductie op.12 Voor de kosten van toezicht op de plicht bij ETS-bedrijven gaven omgevingsdiensten volgens de minister voor KenE aan dat zij € 5 miljoen nodig hebben om alle ETSbedrijven te controleren (§ 6.3.3). De budgetten hiervoor zijn uitgekeerd als onder­deel van de SPUK THE en ze moeten in ongeveer 4 jaar worden uitgegeven, dat is gemiddeld ongeveer € 1,25 miljoen per jaar. De minister voor KenE heeft hiervoor € 10 miljoen (of ongeveer € 2,5 miljoen per jaar) vrijgemaakt. Hiermee kunnen alle ETS-bedrijven 2 keer worden gecontroleerd in ongeveer 4 jaar. De opbrengst van de energiebesparingsplicht bij ETS-bedrijven in energiereductie is onbekend, maar het CO2 -reducerende effect werd ingeschat op 1,95 Mton CO2 in de periode 2021-2025 en nog eens zo’n zelfde reductie in de periode 2026-2030 (§ 4.3.3). Daarmee lijkt het toezicht op de energiebesparingsplicht bij ETS-bedrijven doelmatiger dan bij de doelgroep die ook al voor 1 juli 2023 onder de plicht viel.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

69

Algemene Rekenkamer

8. Conclusies en aanbevelingen 8.1 Conclusies De energiebesparingsplicht is het belangrijkste instrument van de minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) om ervoor te zorgen dat bedrijven, maar ook instellingen – zoals scholen, kerken en sportverenigingen – energie besparen. Uit ons onderzoek blijkt dat de plicht niet doeltreffend is en waarschijnlijk niet zo doelmatig is als wordt gedacht. De energiebesparingsplicht lijkt een simpele plicht: een vaste groep bedrijven en instellingen, die een bepaalde hoeveelheid energie gebruiken, moeten verplicht energie-efficiënter worden. Dit doen zij door een door de minister voorgeschreven lijst met energiebesparende maatregelen door te voeren. In de praktijk blijkt de plicht echter de nodige moeilijkheden te kennen. De minister heeft geen grip op de uitvoering van het toezicht op de plicht. Dat is immers gedecentraliseerd, vooral naar provincies en gemeenten. De minister kan ook niet direct sturen op aantallen en soort controles, maar heeft daar wel doelen voor. Ook is de minister van KGG geen ‘eigenaar’ van het VHT-stelsel, waarbinnen het toezicht op de plicht wordt uitgevoerd. Dat stelsel werkt niet naar behoren. Voor bedrijven blijkt de plicht in de praktijk ook moeilijker dan gedacht.

Bedrijven weten niet dat zij aan de plicht moeten voldoen, kunnen door IT-storingen niet informatie aanleveren als dat verplicht is en worden geconfronteerd met financiële en andere belemmeringen om energiebesparende maatregelen door te voeren. Voor de toezichthouders is het vervolgens moeilijk om te plicht te handhaven. Zij weten niet welke bedrijven onder de plicht vallen en worden ook geconfronteerd met niet-werkende IT van de rijksoverheid.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

70

Algemene Rekenkamer

De minister heeft in de onderzochte periode verschillende ingrepen gedaan om de energiebesparingsplicht effectiever te maken. Zoals de invoering van de Erkende Maatregelenlijsten en de informatieplicht, en de uitbreiding van de doelgroep van de energiebesparingsplicht. Deze ingrepen konden echter niet voorkomen dat de effecten van de energiebesparingsplicht waarschijnlijk achterblijven bij de verwachtingen. Ook heeft de minister deze ingrepen niet goed onderbouwd en is het effect van veel ingrepen achteraf niet vast te stellen. Dit komt omdat het de minister aan informatie ontbreekt over de uitgaven en de resultaten van de maatregelen. Daarnaast weet de minister niet precies welke bedrijven en instellingen tot de doel­ groep behoren, en ook niet hoeveel dat er zijn. Als laatste stellen we vast dat de plicht nauwelijks nageleefd wordt en dat beperkt toezicht wordt gehouden op naleving van de regels. Bedrijven voldoen om verschillende redenen niet aan de plicht. Een deel van de bedrijven weet niet dat er een energiebesparingsplicht is, ook al is deze 30 jaar geleden al ingevoerd. Ook zijn er problemen met de IT van RVO, waar bedrijven en instellingen aangifte moeten doen volgens de informatieplicht. Bovendien weten bedrijven die wel bekend zijn met de plicht dat die beperkt wordt gehandhaafd, wat hun motivatie om aan de plicht te voldoen negatief kan beïnvloeden.

Daar komt bij dat het beleid een ‘one size fits none’-beleid is: het bestaat uit generieke maatregelen voor een diverse doelgroep. Kleine en startende bedrijven kampen bijvoorbeeld met beperkte investeringsruimte en andere bedrijven en instellingen die onder de doelgroep van de plicht vallen worden geconfronteerd met een stapeling van nationale en Europese regelgeving. Dan zijn er ook nog de tegengestelde belangen van huurders en verhuurders van bedrijfsruimten, en is verduurzaming voor scholen niet altijd nuttig met het oog op nieuwbouwplannen. De minister behaalt de ambitie voor het toezicht op de naleving niet. Dit komt onder meer doordat de minister niet direct kan sturen op de uitvoering van dit toezicht. Immers, de plicht valt onder het VTH-stelsel waarin vooral provincies en gemeenten het bevoegd gezag zijn. Die bepalen zelf waar ze aandacht aan besteden en ze delegeren het toezicht aan hun omgevingsdiensten. De minister maakt weliswaar extra geld vrij voor toezicht buiten het VTH-stelsel om, maar dat bedrag is niet voldoende om alle bedrijven en instellingen 1 keer per 4 jaar te controleren – wat wel de ambitie is van de minister. Daar komt bij dat handhavers te weinig informatie hebben over de doelgroep, en te afhankelijk zijn van niet goed werkende IT van RVO.

De toezichtdruk wordt nog hoger doordat verschillende soorten handhavers (gemeenten, provincies, omgevingsdiensten, ILT, SodM) toezicht houden op dezelfde bedrijven, maar voor net andere energiebesparingsregels en -voorschriften.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

71

Algemene Rekenkamer

Is handhaving op de energiebesparingsplicht zo doelmatig als voorheen werd aangenomen? Waarschijnlijk niet. Wij betwijfelen of de volledige controle van de bedrijven en instelling die onder de energiebesparingsplicht vallen echt zo weinig geld kost, zoveel energie bespaart en zoveel CO2 -uitstoot vermindert als werd gedacht. Want bij het inschatten van de doelmatigheid is niet met alle factoren die ertoe doen rekening gehouden. Daardoor zijn de baten waarschijnlijk overschat en zijn de kosten mogelijk onderschat. Handhaving van de energiebesparingsplicht is daarom waarschijnlijk duurder dan eerder ingeschat en mogelijk minder doelmatig dan andere ingrepen om energie te besparen en CO2 -uitstoot te beperken. Het is daarom geen oplossing om zomaar meer geld vrij te maken voor meer controle op naleving van de energiebesparingsplicht. Deze conclusies sluiten voor een deel aan bij de conclusies uit ons onderzoek uit 2011 naar het energiebesparingsbeleid (Algemene Rekenkamer, 2011). Wij zagen toen dat de effecten van de energiebesparingsplicht achterbleven bij de ambities. Een van onze aanbevelingen destijds was: onderzoek hoe de kosten van goede handhaving van de energiebesparingsplicht zich verhouden tot de baten. Ook stelden wij in een later onderzoek, in 2023 (Algemene Rekenkamer, 2023b), dat de minister geen goed zicht heeft op de effecten van energiebesparend beleid.

Onze aanbeveling aan de minister was: maak snelheid met het opzetten van een systeem waarmee het resultaat van het additionele beleid voor de energiebesparingsverplichting voor artikel 7 uit de European Energy-efficiency Directive kan worden gemonitord.

8.2 Aanbevelingen Wij bevelen de minister van KGG aan om verantwoordelijkheid te nemen voor een doeltreffende en doelmatige aanpak van de energiebesparingsplicht. 1. Ontwikkel scenario’s voor een verbeterde energiebesparingsplicht en maak hieruit een onderbouwde keuze. Realiseer onder andere een deugdelijke en consistentie informatievergaring om zicht te krijgen op de omvang van de doelgroep en op toezichtresultaten. Ook dienen de ondergrenzen, vóór een bedrijf onder de energiebesparingsplicht valt, te worden heroverwogen. Daarbij is het zaak dat kosten van handhaving en baten qua energiereductie beter in evenwicht zijn. 2. Maak het voor bedrijven gemakkelijk en overzichtelijk om aan de energie­ besparingsplicht te voldoen. Bijvoorbeeld door het verbeteren van informatie- en dienstverlening aan hen. Maar ook door het aanpakken van overlappende regelgeving of het versterken van het eLoket van RVO, waar bedrijven en instellingen informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

72

Algemene Rekenkamer

3. Overleg met het bevoegd gezag (zoals provincies en gemeenten, bijvoorbeeld via het IPO en de VNG) over het gewenste en realistische toezicht, alsmede de beschikbaar te stellen mensen en middelen. Toezichtscenario’s en risicogericht toezicht per doelgroep kunnen hierbij worden meegenomen. 4. Achterblijvende resultaten van de energiebesparingsplicht hebben mogelijk gevolgen voor het behalen van Europese doelstellingen. Maak daarom tijdig een inschatting van het risico dat doelstellingen niet behaald worden, en neem zo nodig aanvullende of andere maatregelen. Verschillende onderzoeken van de Algemene Rekenkamer hebben reeds geconcludeerd dat delen van het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH- stelsel) aan verbetering toe zijn. Dit is een verantwoordelijkheid van de bewindspersonen van IenW. Het is, voor het bereiken van beleidsresultaten van de energiebesparingsplicht, zaak om als minister van KGG ook verantwoordelijk­ heid te nemen voor het verbeteren van het VTH-stelsel, op het gebied van de energiebesparingsplicht. 5. Maak heldere afspraken met de bewindspersonen bij IenW over de aansluiting tussen mensen en middelen en de beleidsambitities voor toezicht en over verbetering van het stelsel waarbinnen het toezicht op de Energiebesparingsplicht is georganiseerd.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

73

Algemene Rekenkamer

9. Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer De minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) heeft op 31 oktober een reactie gegeven op een conceptversie van dit rapport. Hieronder geven we een samen­ vatting van de reactie weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl. Dit hoofdstuk sluiten wij af met een nawoord. Een overzicht van onze conclusies, aanbevelingen en de reactie van de minister hierop is te vinden in bijlage 1.

9.1 Reactie minister van KGG De minister geeft aan dat het rapport aanknopingspunten biedt om de effectiviteit en doelmatigheid van de energiebesparingsplicht verder te verbeteren. De minister stelt dat de energiebesparingsplicht geen kwantitatieve doelstellingen kent voor energie­ besparing of CO2 -reductie. Zij herkent de constatering dat er beperkt inzicht is of was in de opbrengsten van de energiebesparingsplicht. Dit is volgens de minister verbeterd door de invoering van de informatie- en onderzoeksplicht. Mede daardoor kunnen toezichthouders informatiegestuurd bepalen welke bedrijven zij controleren. De minister neemt onze aanbeveling over om de energiebesparingsplicht te versterken. Dit doet zij als onderdeel van de actualisatie van de plicht in 2027. Hierbij zal de minister kijken naar opties om de administratieve lasten te verlichten, het besparingspotentieel zoveel mogelijk te realiseren, overlappende regelgeving aan te pakken en de ondergrenzen van de energiebesparingsplicht te bezien. Via die aanpak geeft de minister ook invulling aan onze aanbeveling om het voor bedrijven gemakkelijker te maken om aan de energiebesparingsplicht te voldoen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

74

Algemene Rekenkamer

De minister herkent niet dat de energiebesparingsplicht een ‘one-size-fits-all’ beleid is. Zij wijst erop dat voor de glastuinbouw rekening wordt gehouden met een andere opbouw van de energieprijzen en dat zeer energie-intensieve bedrijven niet gebonden zijn aan de Erkende Maatregelenlijsten. Ook is een splitsing gemaakt tussen de verantwoordelijkheid van huurders en verhuurders voor het doorvoeren van energiebesparende maatregelen. De minister stelt dat het 4-jaarlijks (fysiek) controleren van alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen niet wenselijk is, onder andere vanwege de kosten. Daarom ziet de minister mogelijkheden voor informatiegestuurd toezicht. Tegelijk is de energiebeparingsplicht, volgens de minister, een instrument met relatief lage kosten vergeleken met stimulerende maatregelen voor energiebesparing. De minister erkent dat er een risico is dat Europese doelstellingen voor energie­ besparing niet worden gehaald. De energiebesparingsplicht is één, maar niet het enige, middel om die doelen te behalen. In de voorjaarsnota 2025 wordt een besluit genomen over het doorvoeren van streefwaarden voor energiebesparing per sector om aan de Europese doelstellingen te voldoen. Hiermee geeft de minister invulling aan onze aanbeveling op dit punt. De minister neemt onze aanbevelingen over.

Zo gaat zij naar aanleiding van onze aanbeveling om heldere afspraken te maken met de bewindspersonen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in gesprek met die bewindspersonen om na te gaan hoe het systeem van toezicht en handhaving beter kan functioneren. Ook gaat zij in gesprek met gemeenten en provincies over een gewenst en realistisch toezicht, conform onze aanbeveling.

9.2 Nawoord Algemene Rekenkamer Wij danken de minister voor haar reactie. De minister gaat aan de slag om de energiebesparingsplicht verder te verbeteren. Hier hebben de minister en haar voorgangers de afgelopen jaren ook al aan gewerkt, bijvoorbeeld door invoering van de Erkende Maatregelen Lijsten en de Informatieplicht, en het uittrekken van geld voor extra toezicht op de energiebesparingsplicht. We constateren dat de minister toezegt om actie te ondernemen naar aanleiding van onze conclusies en aanbevelingen. Zo geeft ze aan dat ze in gesprek zal gaan met

Energiebesparingsplicht 2008-2023

75

Algemene Rekenkamer

gemeenten en provincies én met haar ambtgenoot van IenW over het toezicht op de energiebesparingsplicht. De minister blijft echter verantwoordelijk voor de effectiviteit van het Rijksbeleid voor energiebesparing, ook al is het toezicht decentraal belegd. Wij benadrukken daarom nogmaals dat deze gesprekken moeten leiden tot het maken van heldere afspraken over de verbetering van het toezicht en van het stelsel waarbinnen het toezicht op de energiebesparingsplicht is georganiseerd. Dat is ook van belang voor het bereiken van de beoogde resultaten. Wij vinden het positief dat de minister de energiebesparingsplicht wil actualiseren en verbeteren. Wij roepen de minister op om de energiebesparingsplicht grondig tegen het licht te houden. Het doorvoeren van kleine verbeteringen in de bestaande plicht, zoals de afgelopen 30 jaar steeds is gebeurd, hebben er nog niet toe geleid dat de minister inzicht heeft in de effecten van het beleid en de doelgroep van de energie­ besparingsplicht. Het is ook zaak om met deze grondige aanpak op tijd te beginnen, zodat een eventueel aangepaste plicht in 2027 gereed is. Ons onderzoek laat zien dat beleid en praktijk onvoldoende bij elkaar komen. De minister is van mening dat er binnen de energiebesparingsplicht veel maatwerk mogelijk is voor bedrijven. En deze aanpassingen zijn een stap in de goede richting.

Het is echter van belang om te zorgen dat ook de circa 90.000 bedrijven die al langere tijd onder de plicht vallen worden geholpen om te kunnen voldoen aan de energiebesparingsplicht. Hiervoor is het wel nodig dat de minister inzicht krijgt in de doelgroep van de energiebesparingsplicht. In ons onderzoek hebben wij beleid en toezeggingen van de minister afgezet tegen resultaten en de praktijk. De ambitie voor een 4-jaarlijkse (fysieke) controle bij 100% van de bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen is afkomstig van voorgaande ministers en het kabinet. Als de huidige minister een andere controlefrequentie of anders ingericht toezicht nuttiger acht, blijft het van belang om samen met het bevoegde gezag afspraken te maken over een gewenst én uitvoerbaar toezicht op de energiebesparingsplicht. De minister is van mening dat de plicht ‘als instrument relatief lage kosten heeft vergeleken met andere stimulerende maatregelen’. Ons onderzoek toont dit niet aan en de minister onderbouwt dit niet. In dit kader verwijzen wij ook naar het onderzoek dat wij in 2011 publiceerden over onder andere de energiebesparingsplicht (Algemene Rekenkamer, 2011). Ook toen was de minister van mening dat de kosten

Energiebesparingsplicht 2008-2023

76

Algemene Rekenkamer

en baten van de handhaving van de energiebesparingsplicht zeer gunstig waren, zonder dit te onderbouwen. Uit ons onderzoek blijkt juist dat de handhaving van de plicht relatief duur is ten opzichte van stimulerende maatrelen om CO2 -uitstoot te reduceren. Er is werk aan de winkel: onderbouwing van de energiebesparingsplicht, duidelijkheid over de doelgroep, adequaat ingericht toezicht en beleid dat zich vertaalt naar de praktijk en vooral resultaten. Het is de moeite waard om bij te dragen aan klimaatdoelen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

77

Algemene Rekenkamer

Bijlagen Bijlage 1 Overzicht conclusies en aanbevelingen In de bestuurlijke reactie van de minister is deze tabel overgenomen en heeft het ministerie deze ingevuld. Dit sloot niet altijd goed aan bij onze aanbevelingen en conclusies. De hieronder opgenomen tabel wijkt daarom af van die de minister in haar reactie heeft opgenomen. Conclusies

De energiebesparings­ plicht levert minder energiebesparing op dan verwacht. De minister heeft in de onderzochte periode verschillende ingrepen gedaan om de energie­­besparings­ plicht efficiënter te maken maar heeft de ingrepen onvoldoende onderbouwd.

Aanbevelingen

Achterblijvende resultaten van de energiebesparings­ plicht hebben mogelijk gevolgen voor het behalen van Europese doel­ stellingen. Maak tijdig een inschatting van het risico dat doelstellingen niet behaald worden, en neem zo nodig aanvullende of andere maatregelen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

Reactie minister

Wat betreft de risico’s voor het niet halen van de Europese doelen, erkent het kabinet dat dit een reëel risico is. […] Zoals aange­ kondigd in het regeer­ programma neemt dit kabinet bij de voor­jaarsnota 2025 een besluit over de vertaling van het EED doel, artikel 4, naar sectorale streef­waarden.

78

Nawoord n.v.t.

Algemene Rekenkamer

Conclusies

Aanbevelingen

Reactie minister

Nawoord

Veel bedrijven voldoen niet aan de energie­ besparingsplicht omdat de minister te veel uitgaat van een ‘one size fits all’beleid.

Maak het voor bedrijven en instellingen gemakke­ lijk en overzichtelijk om aan de energiebesparings­ plicht te voldoen. Bijvoorbeeld door het verbeteren van informatieen dienstverlening aan hen. Maar ook door het aanpakken van over­ lappende regelgeving of het versterken van het eLoket van RVO, waar bedrijven en instellingen informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen.

Binnen de energie­ besparings­­plicht zijn er mogelijkheden om rekening te houden met een specifieke situatie van een bedrijf of instelling. Er wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de praktijk van de bedrijven en instellingen en er wordt rekening gehouden met de lokale afspraken en voorschriften. […] Eventuele over­lappende regelgeving zal in kaart worden gebracht en zoveel mogelijk worden vermeden.

De minister is van mening dat er binnen de energie­ besparingsplicht veel maatwerk mogelijk is voor bedrijven. Zij geeft hierbij voorbeelden die vooral ten goede komen aan heel energie-intensieve bedrijven of bedrijven die sinds 1 juli 2023 onder de plicht vallen. Voor de circa 90.000 bedrijven die voor die tijd al onder de plicht vielen blijft in enige mate sprake van een ‘one-size-fits-none’ beleid. Dit geldt des te meer voor energie­besparings­ plichtigen die geen eigenaar zijn van het pand waarin hun bedrijf gevestigd is.

De energiebesparings­ plicht levert minder energiebesparing op dan verwacht. De minister heeft in de onderzochte periode verschillende ingrepen gedaan om de energie­­besparings­ plicht efficiënter te maken maar heeft de ingrepen onvoldoende onderbouwd.

Ontwikkel scenario’s voor een verbeterde energie­ besparingsplicht en maak hieruit een onderbouwde keuze. Realiseer onder andere een deugdelijke en consistente informatie­ vergaring om zicht te krijgen op de omvang van de doelgroep en op toezichtresultaten. Ook dienen de ondergrenzen, vóór een bedrijf onder de energiebesparingsplicht valt, te worden herover­ wogen. Daarbij is het zaak dat kosten van hand­ having en baten qua energiereductie beter in evenwicht zijn.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

Ten behoeve van de actualisatie van de plicht in 2027 worden beleidsopties verkend die de admini­ stratieve lasten van de plicht zouden verlichten en de opbrengsten zouden verhogen. Na de invoering van de informatie- en onder­zoeksplicht is de informatievoorziening veranderd en beschikt het kabinet over de voort­ gangscijfers van de energiebesparingsplicht, waarover het de Tweede Kamer informeert. Ook naar aanleiding van de interne evaluatie worden de ondergrenzen van de energiebesparings­plicht die in het verleden gekoppeld waren aan de energie­ belastinggrenzen, tegen het licht gehouden.

79

Wel geven wij de minister nogmaals mee dat door­ gaan met alleen het versterken van de huidige plicht wellicht onvoldoende is. De energiebesparings­ plicht is de afgelopen 30 jaar steeds bijgesteld. Dit heeft er nog niet toe geleid dat de minister inzicht heeft in de doelgroep van de energiebesparingsplicht of de effecten van het beleid. Volgens de minister zijn er bovendien geen (kwanti­ta­ tieve) doelen, is zij formeel niet verantwoordelijk voor het toezicht op de plicht, maar moet naleving van de plicht wel bevorderd worden. Juist daarom bevelen wij de minister aan om de energie­besparings­ plicht meer fundamenteel tegen het licht te houden en scenario’s te ontwikkelen voor de verbetering van de energiebesparings­plicht.

Algemene Rekenkamer

Conclusies

Aanbevelingen

Reactie minister

Nawoord

De ambitie van de minister ten aanzien van toezicht op de energiebesparings­ plicht wordt niet gehaald omdat zij onvoldoende middelen biedt voor een dekkende controle buiten het VTH-stelsel om en omdat zij onvoldoende zicht heeft in de doel­groep. Dit gebeurt binnen de context van het VTH-stelsel dat niet naar behoren functioneert.

Maak heldere afspraken met de bewindspersonen bij IenW over de aan­ sluiting tussen mensen en middelen en de beleids­ ambities voor toezicht, en over de verbetering van het stelsel waarbinnen het toezicht op de energie­ besparings­plicht is georganiseerd.

Ook zal ik in gesprek gaan met mijn collega van IenW hoe het systeem van toe­zicht en handhaving effectiever kan functioneren en welke kansen en uitdagingen er zijn.

We constateren met genoegen dat de minister voornemens is om in gesprek te gaan met gemeenten/provincies en met haar ambtgenoot van IenW over het toezicht door de Omgevingsdiensten. De minister blijft immers, ook al is het toezicht decentraal belegd, verantwoordelijk voor de effectiviteit van het Rijksbeleid voor energie­ besparing. In het bereiken van de beoogde resultaten van de energiebesparings­ plicht heeft het toezicht een belangrijke functie.

De ambitie van de minister ten aanzien van toezicht op de energiebesparings­ plicht wordt niet gehaald omdat zij onvoldoende middelen biedt voor een dekkende controle buiten het VTH-stelsel om en omdat zij onvoldoende zicht heeft in de doel­groep. Dit gebeurt binnen de context van het VTH-stelsel dat niet naar behoren functioneert.

Overleg met het bevoegd gezag (zoals provincies en gemeenten, bijvoor­ beeld via het IPO en de VNG) over het gewenste en realistische toezicht, alsmede de beschikbaar te stellen mensen en middelen. Toezicht­ scenario’s en risicogericht toezicht per doelgroep kunnen hierbij worden meegenomen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

Het realiseren van energie­ besparing is een gezamen­ lijke verantwoorde­lijkheid. Om die reden zal ik in overleg treden met de decentrale overheden met als doel het energie­ besparings­potentieel beter te benutten. […] Momenteel werkt OmgevingsdienstNL met haar partners een meerjarige uitvoerings­ agenda uit. Onderdeel van deze agenda is ook de databehoefte in kaart brengen van omgevings­ diensten. Met de verzamelde data kunnen deze diensten risico- en informatie­gestuurd toezicht uitvoeren en hiermee het toezicht beter inrichten.

80

We constateren met genoegen dat de minister voornemens is om in gesprek te gaan met gemeenten/provincies en met haar ambtgenoot van IenW over het toezicht door de Omgevings­diensten. De minister blijft immers, ook al is het toezicht decentraal belegd, verantwoordelijk voor de effectiviteit van het Rijksbeleid voor energie­ besparing. In het bereiken van de beoogde resultaten van de energiebesparings­ plicht heeft het toezicht een belangrijke functie.

Algemene Rekenkamer

Conclusies

De energiebesparings­ plicht is mogelijk minder kosteneffectief dan gedacht.

Aanbevelingen

Ontwikkel scenario’s voor een verbeterde energie­ besparingsplicht en maak hieruit een onderbouwde keuze. Betrek hierin onder andere een deugdelijke en consistente informatie­ vergaring om zicht te krijgen op de omvang van de doelgroep en op toezichtresultaten .

Energiebesparingsplicht 2008-2023

Reactie minister

Het kabinet is van mening dat de energiebesparings­ plicht als instrument relatief lage kosten heeft ver­ geleken met andere stimulerende maatregelen. […] Bij de actualisatie van de energiebesparingsplicht in 2027 maakt het kabinet zoveel mogelijk gebruik van de beschikbare informatie over de voortgang van de energiebesparingsplicht gebruik om de beleids­ keuzes te onderbouwen.

81

Nawoord

Bij dit alles is de minister van mening dat de plicht ‘als instrument relatief lage kosten heeft vergeleken met andere stimulerende maatregelen’. De minister onderbouwt dit niet. Uit ons onderzoek blijkt juist de handhaving van de plicht relatief duur is ten opzichte van stimulerende maatrelen om CO2-uitstoot te reduceren. In dit kader verwijzen wij ook naar het onderzoek dat wij in 2011 publiceerden over onder andere de Energie­ besparings­­plicht (Algemene Rekenkamer, 2011). Ook toen was de minister van mening dat de kosten en baten van de handhaving van de energiebesparings­ plicht zeer gunstig waren, zonder dat dit te onder­ bouwen.

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Onderzoeksvragen en normenkader Onderzoeksvragen Hoofdvraag In hoeverre bevordert de minister van KGG, dat de eventuele doelen, door het kabinet verbonden aan de energiebesparingsplicht, worden behaald? Onderzoeksvragen 1. Hoe heeft de minister de energiebesparingsplicht in de periode 2008-2023 onderbouwd? a. Wat is de energiebesparingsplicht en in hoeverre is deze ge- of verbonden aan Europese wetgeving? b. Hoe is toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht geregeld, welke partijen zijn verantwoordelijk en hoe wordt dit bekostigd? c. Heeft de minister onderbouwd wat voor soort bedrijven en inzicht in hoeveel bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen? d. Welke veranderingen ten aanzien van de plicht voerde de minister door in de periode 2008-2023 en heeft zij deze onderbouwd? e. Welke veranderingen treden op in de energiebesparingsplicht, zodra de Omgevingswet ingaat? 2. Zijn eventuele doelen of verwachtingen, verbonden aan de energiebesparingsplicht, behaald? a. Heeft de minister inzicht in het energieverbruik van de doelgroep? b. Welke energiebesparingsdoelstellingen of -verwachtingen heeft de minister in de periode 2008-2023 gekoppeld aan de energiebesparingsplicht en hoe zijn die verwachtingen onderbouwd. Is die onderbouwing navolgbaar en derhalve de verwachting plausibel? c.

Zijn in de periode 2008-2023 de doelen qua beoogde energiereductie en navolging van de wet door bedrijven behaald? 3. Indien de doelen niet zijn behaald, wat is daarvan de reden? a. Kan de minister, op basis van zijn informatiepositie en sturingsmogelijkheden, de energiebesparingsplicht (regelgeving, handhaving en naleving) bijsturen? b. Zorgt de wetgever dat de verantwoordelijken voldoende (financiële) mogelijk­ heden hebben om de verantwoordelijkheid ten aanzien van toezicht en handhaving in te vullen?

Energiebesparingsplicht 2008-2023

82

Algemene Rekenkamer

c. Welke elementen van de energiebesparingsplicht – regelgeving, toezicht, handhaving - dragen voor bedrijven, al dan niet, bij aan naleving? Normenkader Bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen gebruikt de Algemene Rekenkamer een normenkader. Hieronder staan de gehanteerde normen die wij hebben ontleend aan de literatuur en de basisnormen die de Algemene Rekenkamer gebruikt in doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek. Bij elke norm is opgenomen of de minister hieraan voldoet en verwijzen we naar het hoofdstuk dat de onderbouwing vormt voor ons oordeel. Onderzoeksvraag 1 Geen normen van toepassing. Onderzoeksvraag 2 2a. Geen normen van toepassing. 2b. De onderbouwing moet plausibel zijn. Dat betekent hier dat deze niet in tegenspraak is met inzichten over het aantal bedrijven dat onder de plicht valt (volgt uit 1c), met het energieverbruik van die bedrijven (volgt uit 2a), het mogelijke effect van de maatregel en de in de wetenscha gangbare inzichten over de handhaafbaarheid en navolging door bedrijven. In de energiebesparingsplicht zijn niet direct strikte doelen qua energie­ reductie/­energie-efficiëntie opgenomen.

Achtereenvolgende kabinetten en ministers hanteren wel doelstellingen voor energie-efficiëntie of CO2 -reductie als gevolg van de energiebesparingsplicht, of verbinden de plicht in hun formuleringen op zodanige wijze aan verwachtingen qua energie-efficiëntie of CO2 -reductie dat dit kan worden opgevat als een besparingsdoelstelling. In de meeste van de door ons aangetroffen doelstellingen of streefwaarden baseren het kabinet en de minister zich op prognoses van ECN/TNO en PBL. De minister mag onzes inziens kunnen terugvallen op de gegevens van deze bureaus. De minister voldoet daarmee aan de norm (hoofdstuk 4).

Energiebesparingsplicht 2008-2023

83

Algemene Rekenkamer

In de regelgeving én in antwoord op Kamervragen geeft de minister aan dat de doelstelling is dat alle bedrijven zich volledig aan de regelgeving houden. Deze doelstelling is niet onderbouwd en is in tegenspraak met de inschattingen van bijvoorbeeld ECN/TNO en PBL. De minister voldoet daarmee niet aan de norm (hoofdstuk 5). Het kabinet heeft de ambitie dat elk bedrijf dat onder de plicht valt elke 4 jaar wordt gecontroleerd. Deze ambitie is niet onderbouwd en daarmee niet plausibel. De minister voldoet daarmee niet aan de norm (hoofdstuk 6). 2c. • De doelen die de minister heeft gesteld ten aanzien van naleving van de plicht door bedrijven zijn behaald (Bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen nemen alle verplichte maatregelen (Activiteitenbesluit Milieubeheer, artikel 2.15; Alle bedrijven die aan de Energiebesparingsverplichting moeten voldoen, hebben op 1 december 2023 aan de informatieplicht voldaan (Activiteitenbesluit Milieu­ beheer, artikel 2.15) • De beoogde energiereductie die de minister dan wel het kabinet verbonden heeft aan de energiebesparingsplicht (vraag 2b) is behaald. • De vastgestelde doelen van het beleid dienen te worden gerealiseerd, dan wel dienen te worden heroverwogen.

Daarbij dienen zo min mogelijk schadelijke neveneffecten op te treden.13 De uiteindelijke opbrengsten van de energiebesparingsplicht blijven in de onder­­zochte periode achter bij de doelstellingen of streefwaarden van het kabinet. Specifiek verwijzen wij hierbij naar de afgesloten periode uit het Energieakkoord (2013). De doelstelling was in 2013-2014 dat de plicht ongeveer 35 PJ energiereductie zou opleveren. Het is onbekend hoeveel energie in 2020 uiteindelijk is bespaard via de energiebesparingsplicht. De minister voldoet daarmee niet aan de norm. Of de doelstelling qua energiebesparing in 2030 wel wordt behaald, moet nog blijken (hoofdstuk 4). De minister heeft als doel dat er 100% naleving is onder bedrijven die onder de energiebesparingsplicht vallen. Voor zover daar zicht op is, houden de meester bedrijven zich sinds 2008 structureel niet aan de energiebesparingsplicht en de informatieplicht. De minister heeft dit doel niet heroverwogen. De minister voldoet daarmee niet aan de norm (hoofdstuk 5).

Energiebesparingsplicht 2008-2023

84

Algemene Rekenkamer

Ook de ambitie die het kabinet stelt voor het toezicht van de energie­besparings­­ plicht lijkt niet gehaald. Voor zover de minister daar inzicht in heeft, blijft het aantal controles achter bij de ambitie dat alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen eens per 4 jaar worden gecontroleerd. De minister voldoet daarmee niet aan de norm (hoofdstuk 6). Onderzoeksvraag 3 3a. • De minister verzamelt informatie om zich ervan te vergewissen of het stelsel werkt zoals beoogd. • Indien de minister het beleid dat aan haar begroting ten grondslag ligt niet zelf uitvoert, daarop toezicht houdt of de bedrijfsvoering verzorgt, draagt zij zorg voor het verkrijgen van de informatie die nodig is voor het afleggen van verantwoording in het jaarverslag, bedoeld in artikel 2.31. (Comptabiliteitswet 2016, artikel 4.2) We constateren dat de informatie die de minister van KGG verzamelt, zich grotendeels beperkt tot monitoring van de resultaten van de aanvullende gelden die zijn toegekend voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. De minister heeft geen informatie over de uitgaven die haar voorganger, de minister van IenM, deed in het kader van de versterking van de handhaving van de energiebesparingsplicht. De minister van KGG had tot 2023 geen overzicht van hoe het toezicht op de energiebesparingsplicht ervoor staat.

Zij voldoet daarmee niet aan de norm (hoofdstuk 4). 3b. • Bij decentralisatie van taken verwachten we van de minister dat hij zich er van vergewist dat de uitvoerders voldoende in staat zijn om de hen opgedragen taken uit te voeren. • De omvang van de bekostiging van toezicht en handhaving van de energie­ besparings­plicht moet plausibel zijn.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

85

Algemene Rekenkamer

Uit verschillende evaluaties blijkt dat omgevingsdiensten onvoldoende functioneren en niet goed geëquipeerd zijn voor hun taak. De minister heeft per 01-07-2023 de energiebesparingsplicht ondergebracht in de basistaken, die gemeenten verplicht moeten laten uitvoeren door omgevingsdiensten. Zij kiest hiervoor, vanuit de gedachte dat centralisatie van deze taken bij de omgevingsdiensten ervoor zorgt dat deze diensten robuuster worden. Daar waar mogelijk zorgt de minister voor wetgeving en beleid die bijvoorbeeld de gegevensoverdracht vanuit de netbeheerders mogelijk maken, waardoor de omgevingsdiensten een beter inzicht in de doelgroep krijgen. De minister zorgt er niet voor dat omgevingsdiensten de financiële middelen hebben om het door het kabinet en minister geambieerde aantal jaarlijkse controles uit te kunnen voeren. Het toezicht op de energiebesparingsplicht wordt, net als andere VTH-taken, primair bekostigd via de algemene uitkering in het Gemeentefonds. Gemeenten zijn vrij deze middelen naar eigen inzicht in te zetten, zonder dat de minister hierop kan sturen. De middelen die de verantwoordelijke ministers zelf verstrekten waren niet voldoende om het door de minister gewenste aantal controles te laten uitvoeren.

Mogelijk was het totaal van de door het bevoegd gezag en de minister verstrekte middelen wel voldoende, maar de minister heeft vóór 2023 geen inzicht in die andere geldstromen. Daarmee voldoet de minister van KGG niet aan de norm dat zij zich ervan heeft vergewist dat de uitvoerders voldoende in staat zijn om de hen opgedragen taken uit te voeren (hoofdstuk 6). De omvang van de extra bekostiging die wordt geleverd voor het toezicht op de energiebesparingsplicht is politiek gekozen, niet onderbouwd én niet gerelateerd aan de ambitie van de minister qua aantallen controles. Daarmee voldoet de minister niet aan de norm dat de omvang van de bekostiging van toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht plausibel moet zijn (hoofdstuk 6). 3c. Geen normen van toepassing.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

86

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Methodologische verantwoording Voor dit onderzoek hebben wij een documentstudie gedaan van openbare informatie, stukken van de ministeries van EZK (nu KGG), IenW, LNV (nu LNVV) en BZK. Ook hebben wij medewerkers van die ministeries geïnterviewd. Tevens hebben wij gesproken met medewerkers van handhavingsdiensten en brancheorganisaties van de doelgroep die onder de energiebesparingsplicht valt. In de volgende alinea’s gaan wij nader in op onze berekeningen van de (mogelijke) benodigde bekostiging van een sluitende vierjaarlijkse controle van de gehele doelgroep, zoals die voor 1 juli 2023 ingeschat werd. Ook beschrijven wij hoe wij tot onze keuze zijn gekomen voor de branches waarmee we hebben gesproken om inzicht te krijgen in de problematiek die de doelgroep van de energiebesparingsplicht ervaart met de plicht. Berekeningen benodigde bekostiging Wij hebben op 4 manieren benaderd welke uitgaven jaarlijks nodig zijn of zouden kunnen zijn om elk bedrijf dat onder de energiebesparingsplicht valt te controleren (§ 6.3.3). Extrapolatie inschatting Energieonderzoek Centrum Nederland uit 2011 CE Delft en Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) rapporteerden in opdracht van het ministerie van VROM over het energiebesparingspotentieel onder de energie­ besparingsplicht en de kosten van het toezicht daarop.

Dit deden zij op basis van gegevens van DCMR Milieudienst Rijnmond en interviews met omgevingsdiensten. Zij schatten in dat het ongeveer 7 tot 10 uur per instelling kost om de naleving van de energiebesparingsplicht te controleren. In die 7 tot 10 uur nemen wij ook de tijd­ besteding mee voor hercontroles en de verdere escalatiemogelijkheden die omgevingsdiensten hebben, waarbij we het opleggen en invorderen van dwang­ sommen hebben meegerekend. De door CE Delft en ECN geschatte tijd werd immers besteed aan “tijd voor voorbereiden bezoek (analyse dossier en verzenden brief), tijd bij bezoek voor aspect energie, administratieve verwerking en beoordelen plan van aanpak” (CE Delft, ECN, DCMR Milieudienst Rijnmond, 2011). • Wij gaan voor de tijdsinzet per inspecteur uit van de standaard CAO voor de rijksoverheid, van 36 uur per week en 48 werkzame weken per jaar. • Op basis van deze tijdsinzet en uitgaande van 7 tot 10 uur per controle, kan een inspecteur 172-246 controles per jaar uitvoeren, indien hij of zij zich alleen bezig houdt met die controles en niet met andere taken.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

87

Algemene Rekenkamer

• Voor de aantallen bedrijven hanteren we de uitgangspunten die we in § 3.1.2 hebben toegelicht. • Bedrijven en instellingen uit de doelgroep moeten minimaal eens per 4 jaar gecontroleerd worden. Eén controle per bedrijf of instelling per 4 jaar is gelijk aan het jaarlijks controleren van 1/4 van het aantal bedrijven. • In 2011 gingen CE Delft en ECN uit van een gemiddeld uurtarief voor een inspecteur van € 100 (CE Delft, ECN, DCMR Milieudienst Rijnmond, 2011). • Wij gebruiken CBS-gegevens voor de loonstijging voor de sector Openbaar bestuur en overheidsdiensten. Op basis van CBS-gegevens zetten wij het uurloon van € 100 in 2011 door naar € 136,43 in 2023, volgens tabel 2 (CBS, zonder datum b). Tabel 2 Ontwikkeling loonkosten volgens CBS Jaar

stijging contractuele loonkosten per uur, jaar-op-jaar in %

Loonkosten per uur

n.v.t.

€ 100,00

2012

2,40%

€ 102,40

2013

1,10%

€ 103,53

2014

0,20%

€ 103,73

2015

0,30%

€ 104,04

2016

3,00%

€ 107,17

2017

2,50%

€ 109,85

2018

3,10%

€ 113,25

2019

3,90%

€ 117,67

2020

3,10%

€ 121,31

2021

3,20%

€ 125,20

2022

3,00%

€ 128,95

2023*

5,80%

€ 136,43

2011

Bron van de percentages: CBS, https://opendata.cbs.nl/?dl=9CB37#/CBS/nl/dataset/85663NED/table, Cao-lonen, contractuele loonkosten en arbeidsduur. Bedrijfstak/branches: Openbaar bestuur en overheidsdiensten. Bewerking Algemene Rekenkamer.

Op basis van deze gegevens en uitgangspunten presenteren wij de benodigde kosten voor een vierjaarlijkse controle in figuur 16.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

88

Algemene Rekenkamer

Figuur 16 Geschatte benodigde bekostiging controle energiebesparingsplicht, gerekend vanuit 2011, kent een grote onzekerheidsmarge

Geschatte kosten 4-jaarlijkse controle energiebesparingsplicht op basis van extrapolatie van cijfers CE Delft en ECN (2011) (in miljoenen euro’s) 50

40

30

20

10

0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Extrapolatie uitgaven IenM, 2016 Het ministerie van IenM heeft in 2015-2017 geld uitgegeven voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. De ministeries van IenW en EZK hebben geen informatie over de uitkomsten hiervan. In 2016 is € 3 miljoen uitgegeven, omgevingsdiensten hebben met dit bedrag 1.642 controles uitgevoerd (CE Delft, 2018). Dat betekent dat een controle het omgevingsdiensten gemiddeld € 1.827 kost. Op basis van de uitgangspunten over het aantal te controleren bedrijven en de inflatie loon­ ontwikkeling die wij hanteren onder extrapolatie van de cijfers van CE Delft en ECN (2011), hebben wij met deze cijfers berekend hoeveel geld er mogelijk nodig is voor controles, voor de periode 2016-2023 (figuur 17). Voor controle van de complete doelgroep was maximaal € 68,5 miljoen nodig voor de vierjaarlijkse controle van de doelgroep van 150.000 bedrijven en instellingen die in 2016 zijn genoemd. Dit bedrag daalt naar ongeveer € 45 miljoen tot € 51 miljoen per jaar, in de periode 2019-2023, als ook de geschatte omvang van de doelgroep afneemt naar ongeveer 90.000 bedrijven en instellingen (figuur 17).

Energiebesparingsplicht 2008-2023

89

Algemene Rekenkamer

Figuur 17 Benodigde bekostiging vierjaarlijkse controle energiebesparingsplicht, loopt sterkt op tussen 2019 en 2023

Geschatte kosten 4-jaarlijkse controle energiebesparingsplicht op basis van cijfers uitgaven IenM (2016) (in miljoenen euro’s) 100

75

50

25

0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Extrapolatie uitgaven voor de gemeente Zaanstad, in 2021-2023 Wij hebben ook een inschatting gemaakt van de benodigde bekostiging door deze te vergelijken met meer recente uitgaven van een omgevingsdienst voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. In dit geval de omgevingsdienst die werkt voor de gemeente Zaanstad. TwynstraGudde stelde vast dat in Zaanstad 1 extra controle op de energie­ besparingsplicht, in de periode 2021-2023, € 870 of € 977 kostte. Deze kosten zijn afgeleid uit het verstrekte budget van de VUE en het aantal controles dat is uitgevoerd. In 2021 was voor de gemeente Zaanstad een budget van € 29.615 beschikbaar, hiermee zijn ongeveer 34 controles uitgevoerd. Voor de VUE2 (20222023) is een budget van € 57.657 beschikbaar gesteld. Hiermee zijn of worden 59 controles uitgevoerd (TwynstraGudde, 2023). Op basis van het rapport is niet duidelijk hoeveel uur een controle kostte en waardoor het verschil in kosten wordt veroorzaakt. Ook is onduidelijk in hoeverre het budget geheel is ingezet voor controles, of ook voor andere zaken. Daarmee is het moeilijk om de uitgaven te extrapoleren naar de hele doelgroep van de energiebesparingsplicht in Nederland.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

90

Algemene Rekenkamer

De navolgende inschatting moet dan ook met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Als we uitgaan van 90.000 bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen – dit is de inschatting van de doelgroepgrootte in de periode dat de VUE wordt verstrekt – dan is er voor het vierjaarlijks controleren van de gehele doelgroep jaarlijks € 19,6 miljoen tot € 22 miljoen nodig. Extrapolatie vanuit de SPUK THE in 2023 Op basis van de controles die zijn uitgevoerd via de SPUK THE is een inschatting gemaakt van de totale benodigde bekostiging. In 2023 hebben omgevingsdiensten ongeveer 59 extra fte aangetrokken, bekostigd met de SPUK THE (Rijksoverheid, zonder datum). De nieuw aangetrokken inspecteurs hebben in 2023 ten minste 2.879 controles en 610 hercontroles uitgevoerd binnen de systematiek van de SPUK THE (Rijksoverheid, zonder datum). Er zouden dan 383 inspecteurs nodig zijn voor een complete controle. De inspecteurs die al in dienst waren, hebben onder andere 3.222 inspecties uitgevoerd voor de energiebesparingsplicht. Om elke 4 jaar alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen te controleren, zijn dan ongeveer 380 inspecteurs nodig. Uitgaande van de uitgaven van de SPUK THE zou hiervoor jaarlijks € 53,5 tot € 54 miljoen nodig zijn.

Aantal benodigde inspecteurs en bijhorende kosten volgens SPUK THE De nieuwe inspecteurs voerden ongeveer evenveel controles uit als de en al aanwezige collega’s. De 59 fte aan nieuw aangetrokken inspecteurs voerden 2.879 controles en 610 hercontroles uit, betaald uit de SPUK THE. De 75,9 fte aan reeds aanwezige inspecteurs voerden (onder andere) 3.222 controles en 1232 hercontroles uit buiten de SPUK THE. De 59 fte aan nieuwe inspecteurs voerden gemiddeld per persoon 59 inspecties uit per jaar. De 76 fte al aanwezige inspecteurs voerden gemiddeld 58,6 inspecties uit per jaar. Voor het streven naar 22.5000 inspecties zijn respectievelijk 380 en 383 inspecteurs nodig. Dat zijn 6,45 tot 6,51 keer zoveel inspecteurs als er met de SPUK THE zijn bekostigd. Volgens de klimaatmonitor hebben de omgevingsdiensten € 8,29 miljoen uitgegeven aan de controles binnen de SPUK (Rijksoverheid, zonder datum). Voor een complete controle is dan nodig: € 8,29 miljoen x 6,45 = € 53,5 miljoen en € 8,29 miljoen x 6,51 = € 54 miljoen.

Energiebesparingsplicht 2008-2023

91

Algemene Rekenkamer

Bij deze controles zit ook een klein aantal controles op milieuvergunningplichtige bedrijven en ETS-bedrijven. Die vielen tot juli 2023 buiten de energiebesparingsplicht. Deze controles vragen mogelijk meer tijd dan controles op reguliere bedrijven. Daarmee is onze inschatting van het benodigde budget voor een controle van de ‘gewone’ bedrijven mogelijk een overschatting. Extra mogelijkheid: cijfers lokale rekenkamers In het Doemee-onderzoek naar de energiebesparingsplicht van Ecorys/VvR zijn voor de periode 2019-2022 tijdsbestedingen per controle gegeven (tabel 3). Deze zijn 17%24% hoger dan in de inschatting van ECN uit 2011: een ondergrens van 8,2 uur in plaats van 7 uur en een bovengrens van 12,4 uur versus 10 uur. Dit zou de benodigde tijd voor een complete controle van de hele doelgroep fors kunnen verhogen en dus ook het benodigde budget,. Uit het rapport blijkt niet in hoeverre de gevonden resultaten te extrapoleren zijn naar heel Nederland. Tabel 3 Tijdsbesteding aan controles op de energiebesparingsplicht door omgevingsdiensten (2019-2022) Informatie over controles door omgevingsdiensten

2019

2020

2021

2022

Totaal aantal bedrijven gecontroleerd

1.520

2.781

3.052

2.485

Totaal aantal uren besteed aan controles

18.863

22.765

25.561

27.470

Gemiddelde tijdsbesteding per controle

12,4

8,2

8,4

11,1

Bron: Ecorys (2024) Doemee-onderzoek Energiebesparingsplicht. Bewerking Algemene Rekenkamer.

De in het Doemee-onderzoek gepresenteerde tijdsbesteding voor 2023 omvat mogelijk ook onderzoek naar ETS-bedrijven, glastuinbouwbedrijven en vergunningplichtige bedrijven. De tijdsbesteding in dat jaar is daarom niet met zekerheid representatief voor de tijdsbesteding in de voorgaande periode, toen deze categorieën bedrijven nog niet onder de plicht vielen. Deze laten we hier dus buiten beschouwing. Het is wel nuttige input voor nieuwe berekeningen van de toezichtkosten.

Onderbouwing keuze branches voor gesprekken

We hebben voor dit onderzoek gesproken met 8 brancheorganisaties. Dit zijn: VNO-NCW, FME, FNLI, Koninklijke Horeca Nederland, VNCI, BOVAG, INretail en de VO-raad (en PO-raad). We hebben branches gekozen: • waar veel locaties onder vallen die aan de energiebesparingsplicht moeten voldoen; • waar weinig locaties verplicht zijn, maar die wel een groot deel van het energiegebruik voor hun rekening nemen. Energiebesparingsplicht 2008-2023

92

Algemene Rekenkamer

Per gekozen branche hebben we met één organisatie gesproken die een groot deel van de branche vertegenwoordigt. Wij nemen aan dat we door deze verdeling een zo breed mogelijk inzicht hebben gekregen in de verschillende soorten problemen waar bedrijven mee te maken kunnen krijgen bij de energiebesparingsplicht. De informatie die we door de gesprekken hebben verkregen is niet zonder meer representatief voor de complete doelgroep van de energiebesparingsplicht. Achtergrondcijfers die leidend waren voor onze keuze zijn te onderscheiden voor industrie en dienstensector. Als basis voor onze keuzes voor brancheorganisaties in de industrie gebruikten wij CBS-gegevens over energieverbruik per aansluitingscategorie (middelgroot, groot, zeer groot) (CBS, zonder datum a). Wij gaan er hierbij van uit dat de categorie ‘zeer groot’ meestal onder de ETS of type C valt, en dus voor 1 juli 2023 niet onder de Energiebesparingsplicht viel. Het aardgasverbruik van de totale groep ‘middelgroot’ (183.200 x 1.000 m3) en ‘groot’ (190.100 x 1.000 m3) lag grotendeels bij de branches: • 10-12 Voedings- en genotmiddelenindustrie (respectievelijk 60.800 x 1.000 m3 en 57.400 x 1.000 m3); • 25-28 Metaalproducten-/machine-industrie (respectievelijk 55.400 x 1.000 m3 en 55.900 x 1.000 m3); • 13-15 Textiel-, kleding- en lederindustrie (respectievelijk 24.200 x 1.000 m3 en 2.800 x 1.000 m3).