5. Maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse binnen-buitenstedelijk bouwen

Metropoolregio Amsterdam - Provincie Noord-Holland

Maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse Binnen - Buitenstedelijk bouwen Definitieve eindrapportage, 1 maart 2023

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

1

TITEL Maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse Binnen - Buitenstedelijk bouwen

DATUM 1 maart 2023

STATUS RAPPORT Definitieve eindrapportage

OPDRACHTGEVER Metropoolregio Amsterdam - Provincie Noord-Holland

PROJECTTEAM DECISIO Daan van Gent (d.vangent@decisio.nl) Diane Stiemer

PROJECTTEAM METAFOOR Erik Berkelmans (erik.berkelmans@metafoor.nl) Ferry Kaal (ferry.kaal@metafoor.nl) Joost Beerens

CONTACTGEGEVENS DECISIO | ECONOMISCH ONDERZOEK EN ADVIES Valkenburgerstraat 212 1011 ND Amsterdam T 020 – 67 00 562 E info@decisio.nl I www.decisio.nl

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

2

1.

Inleiding

7

2.

Achtergronden

11

3.

4.

5.

6.

2.1

Eerdere financiële analyses

11

2.2

Een reflectie van het PBL

15

2.3

Doorkijk naar maatschappelijke effecten

18

Uitgangspunten MKEA

23

3.1

Woningbouwlocaties

23

3.2

Uitgangspunten bepalen kosten en opbrengsten

28

3.3

Technische uitgangspunten

33

Financiële effecten

36

4.1

Eenmalige investeringen

36

4.2

Structurele kosten

37

4.3

Overzicht financiële effecten

38

Maatschappelijke en economische effecten

40

5.1

Wonen

40

5.2

Economie en werken

49

5.3

Mobiliteit

53

5.4

Duurzaamheid

58

5.5

Leefbaarheid

61

5.6

Landschap en groen

62

5.7

Overzicht effecten en enkele conclusies

64

Conclusies

65

Bijlage 1. Bronnen

69

Bijlage 2. Het agglomeratie-effect nader toegelicht

71

Bijlage 3. Kostenkengetallen externe effecten

76

Managementsamenvatting Achtergrond en aanleiding onderzoek Nederland staat voor de opgave om in de komende jaren een complexe ‘ruimtelijke puzzel’ te leggen. Binnen die puzzel is woningbouw een urgent thema dat de komende jaren veel ruimte vraagt. Uitdaging in deze puzzel is het streven naar een (blijvend) duurzame en leefbare inrichting van Nederland. Op het gebied van woningbouw wordt door veel overheden – mede om die reden – ingezet op ontwikkelingen binnen de bestaande stedelijke contouren. Op veel schaalniveaus is echter nog wel discussie over wat nu de snelste, goedkoopste en maatschappelijk meest efficiënte manier is om de woningbouwopgave de komende jaren te realiseren. In die discussie gaat het vaak over binnenstedelijk (binnen het bestaande stedelijk gebied / binnen de rode contouren) en buitenstedelijk (buiten de bestaande bebouwde omgeving / buiten de rode contouren) bouwen. Tegen deze achtergrond willen de Metropoolregio Amsterdam (MRA) en provincie Noord-Holland nader inzicht krijgen in de verschillen tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen.

Hoewel al veel gezegd en geschreven is over de voor- en nadelen van het bouwen binnen en buiten de stad, is behoefte aan een specifiekere financiële vergelijking van enkele voorliggende projectlocaties (locaties die momenteel deel uitmaken van de plancapaciteit binnen de MRA) én aan het ‘hard maken’ van de maatschappelijke en economische effecten. Om die reden is een maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse (MKEA) opgesteld waarin vier woningbouwlocaties binnen de MRA (twee binnenstedelijk en twee buitenstedelijk1) met elkaar zijn vergeleken op financiële, maatschappelijke en economische effecten. Zoveel als mogelijk zijn deze effecten gemonetariseerd om de effecten onder dezelfde noemer te brengen. Financiële effecten Voor zowel inbreiding als uitbreiding zijn eenmalige publieke investeringen nodig Op zowel de binnen- als buitenstedelijke woningbouwlocaties is sprake van een ‘publieke onrendabele top’: overheden zullen moeten investeren in publieke projecten (bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit, energie of klimaat) om de 1 Binnenstedelijk gaat het om de beoogde woningbouw in de stadsharten van Hoofddorp en

Purmerend. Buitenstedelijk gaat het om de ontwikkeling van Lisserbroek (Haarlemmermeer) en de Oostflank van Purmerend (in de Purmer). Het gaat in alle gevallen om locaties die niet ter discussie staan, want nodig zijn om de woningbouwopgave van de MRA en Noord-Holland te realiseren. Ze zullen in de toekomst gerealiseerd gaan worden, ook vanuit het oogpunt van diversiteit van het woningaanbod in de MRA. Voorliggende studie is daarmee niet bedoeld om een of/of vergelijking te maken, maar in meer algemene zin de maatschappelijke kosteneffectiviteit in beeld te brengen.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

2

woningbouwprojecten mogelijk te maken en daarbij zorg te dragen voor een duurzame en leefbare inpassen. Voor de binnenstedelijke projecten gaat het om kosten binnen het project zelf die tot uiting komen in de grondexploitatie en om zogeheten bovenplanse kosten, projecten in de directe omgeving van het project die gerealiseerd moeten worden om de woningbouwlocaties op een goede manier in de bestaande omgeving in te passen. Op de buitenstedelijke locaties zit geen tekort op de grondexploitatie, maar resteert wel een tekort op de bovenplanse investeringen die niet bekostigd kunnen worden uit de grondexploitatie. Dat restant is een publiek tekort en drukt daarmee op het resultaat per woning. Al met al zijn de publieke onrendabele toppen vergelijkbaar tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen en blijkt uit het onderzoek dat, wanneer alle kosten die binnen de grondexploitatie vallen worden meegenomen, geen van beide varianten er financieel gunstiger uitspringt.

Structurele beheer- en onderhoudskosten zijn bij uitbreiding buiten de bestaande stad hoger De structurele meerkosten die een gemeente heeft voor het beheren, onderhouden en vervangen van de openbare ruimte zijn aanzienlijk hoger wanneer een nieuwbouwwijk wordt gerealiseerd op terrein dat voorheen bestemd was als grasland of akkerbouw (wat vaak buitenstedelijk het geval is en wat vaak momenteel nog in particulier bezit is en dus nu niet wordt onderhouden door de gemeente), dan wanneer een nu verhard terrein wordt getransformeerd naar een woningbouwlocatie. Deze kosten vallen buiten de grondexploitatie, maar komen wel voor rekening van de gemeente nadat de projecten zijn gerealiseerd. Om die reden zijn deze kosten meegenomen in de MKEA. Tegenover deze kosten staan inkomsten uit OZB en het gemeentefonds die de gemeente kan aanwenden voor het beheren en onderhouden van het openbaar gebied. Per woning en per inwoner zijn deze inkomsten echter gelijk, het verschil in kosten tussen inbreiding en uitbreiding blijft daarmee bestaan. Maatschappelijke effecten Woonwensen en -behoeften laten zien dat een mix nodig is In Nederland wordt op verschillende schaalniveaus onderzoek gedaan naar de verhuisbereidheid en woonwensen van mensen, van waaruit enig inzicht in de behoefte aan woontypologieën ontstaat.

Het beeld dat hieruit volgt is dat er behoefte is aan een mix van woontypologieën en -locaties. De behoeften verschillen uiteraard per doelgroep en ontwikkelen zich ook naarmate mensen ouder worden. De verhuisbereidheid onder Nederlanders is overigens laag, de meeste mensen wonen in het huis dat ze graag willen. De groep waar de sterkste vraag vandaan

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

3

komt zijn jongeren en jongvolwassenen tot 34 jaar. Het grootste deel van deze groep wil graag verhuizen naar een grondgebonden woning, maar ook de vraag naar appartementen is binnen deze groep relatief groot (in vergelijking met de groep tussen de 35 en 55 jaar). Ook 55 plussers willen relatief vaker een appartement, maar deze groep is dan weer minder sterk verhuisgeneigd. We hebben onze constateringen voornamelijk gebaseerd op de uitkomsten van het WoonOnderzoek 2021 van het ministerie van BZK, waarbij we ons realiseren dat we niet volledig zijn in de discussie die actueel is wat betreft woonwensen en aansluiting hiervan op datgene dat in Nederland gebouwd wordt. Welvaartswinsten van gebiedsontwikkeling zijn binnenstedelijk hoger De welvaartseffecten op het gebied van wonen (tot uitdrukking gebracht door middel van het berekenen van het consumentensurplus op sociale huurwoningen) en werken (economie en agglomeratiekracht) zijn binnenstedelijk hoger dan buitenstedelijk. De gemiddelde woningprijzen binnen hoogstedelijke gebieden zijn nog altijd hoger dan in lager stedelijke gebieden, wat duidt op een bepaalde mate van aantrekkelijkheid van de stad.

Doordat de dichtheden binnenstedelijk hoger zijn is er ook meer kans op kennisspillovers die leiden tot positievere agglomeratiekracht-effecten, zeker omdat bij binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen vaker sprake is van een gemengd woon-werkprogramma. In de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de berekeningen van deze effecten is rekening gehouden met het gegeven dat de uitbreidingslocaties redelijk dicht tegen het stedelijke gebied aan zijn gelegen (dat geldt voor de Oostflank van Purmerend in sterkere mate dan voor Lisserbroek). Binnenstedelijk bouwen zorgt voor duurzamer mobiliteitsgedrag Het toevoegen van woningbouw zorgt altijd voor meer reisbewegingen in een bepaald gebied met diverse negatieve externe effecten tot gevolg, bijvoorbeeld op het gebied van milieu, congestie of verkeersveiligheid. Maar ook hier zit wel een duidelijk verschil tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen. Mensen die wonen in een lager stedelijk gebied hebben doorgaans een minder duurzaam mobiliteitsprofiel, zij reizen gemiddeld langere afstanden en doen dit vaker met de auto. Binnenstedelijk wordt vooral meer met het openbaar vervoer gereisd. De externe effecten van beide mobiliteitsprofielen (zeer sterk stedelijk voor de inbreidingsprojecten en matig stedelijk voor uitbreidingsprojecten) zijn gekwantificeerd, gemonetariseerd en met elkaar vergeleken.

Het betreft hier effecten op het gebied van onder meer CO2, luchtkwaliteit, geluid, verkeersveiligheid, gezondheid en congestie.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

4

Behoud van open landschap en groen Binnenstedelijk ontwikkelen zorgt voor het behoud van open landschap en groen in het buitengebied. Op deze locaties wordt bovendien (zeer) compact gebouwd met een gemiddeld ruimtegebruik van 50 vierkante meter per woning. Buitenstedelijk bouwen zorgt er juist voor dat dit niet het geval is, daar wordt extensief gebouwd met een gemiddeld ruimtegebruik van 400 vierkante meter per woning en op locaties in het groen. Daardoor treden mogelijk negatieve effecten op het gebied van leefbaarheid en recreatie in het groen op. Deze effecten zijn lastig in euro’s uit te drukken. Datzelfde geldt voor eventuele verschillen die er zijn op het gebied van leefbaarheid en duurzaamheid tussen de verschillende projectlocaties. Om die reden zijn deze effecten kwalitatief geduid met een + en/of – score. Overzichtstabel MKEA De verschillende effecten zijn zoveel als mogelijk kwantitatief gemaakt en in de tijd uitgezet. Hierin is onderscheid te maken tussen de eenmalige investeringen die bij start van het project tot een negatief financieel effect leiden en de structurele kosten (meerkosten beheer en onderhoud, effecten mobiliteit) en baten (consumentensurplus, agglomeratie-effecten). Alle eenmalige en structurele effecten zijn gemonetariseerd en met een tijdshorizon van 50 jaar meegenomen.

Vervolgens zijn alle toekomstige monetaire waarden aan de hand van een discontovoet teruggerekend naar wat ze vandaag de dag waard zouden zijn (netto contant gemaakt). Om tot een goede vergelijking van de verschillende projecten te komen zijn de monetaire effecten vervolgens gedeeld door het aantal woningen dat wordt gerealiseerd. Zo ontstaat per project een beeld van de kosteneffectiviteit per woning. Het overzicht van de maatschappelijke kosten en baten per woning en per projectlocatie is weergegeven in tabel S.1. Het maatschappelijk ‘saldo’ van de binnenstedelijke woningbouwlocaties bedraagt ongeveer 60.000 euro per woning. Het ‘saldo’ van maatschappelijke effecten op de buitenstedelijke locaties bedraagt ongeveer 12.000 euro per woning. We concluderen daarmee dat de kosteneffectiviteit van de binnenstedelijke woningbouwlocaties hoger is dan van de buitenstedelijke woningbouwlocaties. Daarin valt op dat het verschil al begint bij de financiële effecten: wanneer naar zowel de eenmalige investeringen als de structurele meerkosten voor beheer en onderhoud wordt gekeken dan is binnenstedelijk ontwikkelen over het algemeen al kosten effectiever. Daar komen vervolgens ook nog enkele maatschappelijke (externe effecten mobiliteitsgedrag) en economische (agglomeratiekracht en

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

5

consumentensurplus) voordelen voor binnenstedelijk ontwikkelingen bij ten opzichte van bouwen op uitbreidingslocaties.

Tabel S.1: Overzichtstabel van maatschappelijke kosten en baten per projectlocatie, bedragen zijn in contante waarden per woning Binnenstedelijk

Buitenstedelijk

Hoofddorp

Purmerend

Lisserbroek

Oostflank

Grondexploitatie

-€ 8.000

€ 1.000

€0

€0

Financiële effecten Bovenplanse kosten

-€ 16.000

-€ 17.000

-€ 20.000

-€ 27.000

Meerkosten beheer en onderhoud

-€ 3.000

-€ 3.000

-€ 13.000

-€ 13.000

Totaal financiële effecten

-€ 27.000

-€ 19.000

-€ 33.000

-€ 40.000

Consumentensurplus

€ 29.000

€ 29.000

€ 24.000

€ 24.000

Agglomeratiekracht

€ 82.000

€ 77.000

€ 62.000

€ 68.000

Mobiliteitsgedrag nieuwe bewoners

-€ 24.000

-€ 24.000

-€ 40.000

-€ 40.000

Duurzaamheid

+/-

+/-

+/-

+/-

Leefbaarheid

+/-

+/-

+/-

+/-

Landschap en groen (behoud)

+

+

-

-

Totaal maatschappelijke en economische effecten

€ 87.000

€ 82.000

€ 46.000

€ 52.000

Saldo van effecten

€ 60.000

€ 63.000

€ 13.000

€ 12.000

Maatschappelijke en economische effecten

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

6

1. Inleiding Aanleiding We hoeven niet nogmaals te herhalen hoe groot de woningbouwopgave in Nederland en in het bijzonder de Randstad is. Recente installatie van een aparte minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en het beschikbaar stellen van € 7,5 miljard voor infrastructuur voor (grootschalige) woningbouwlocaties maakt duidelijk dat hier ook vanuit het kabinet prioriteit voor is. Deze minister komt bovendien met diverse plannen om de woningbouwproductie aan te jagen (versnellen) en de woningmarkt te hervormen (onder andere gericht op betaalbaarheid). Discussie is er nog wel over wat nu de snelste, goedkoopste en maatschappelijk efficiëntste manier is om de woningbouwopgave de komende jaren te realiseren. In die discussie gaat het vaak over de verschillen tussen binnenstedelijk (binnen het bestaande stedelijk gebied / binnen de rode contouren) en buitenstedelijk (buiten de bestaande bebouwde omgeving / buiten de rode contouren) bouwen. Over buitenstedelijk bouwen wordt vaak gezegd dat er meer mogelijkheden zijn, aangezien het sneller en goedkoper zou zijn.

Daar staat tegenover dat er reeds veel binnenstedelijke plannen zijn (plancapaciteit) en dat ook hierover wordt gezegd dat de kosten helemaal niet veel hoger zijn (onder andere vanwege meekoppelkansen voor de bestaande stad) en dat de procedures niet veel langer duren dan wanneer buiten de stad wordt gebouwd. Bovendien wordt gewezen op het besparen van open ruimte rondom de stad. In het regeerakkoord wordt overigens de voorkeur uitgesproken om zoveel als mogelijk binnen de bestaande stedelijke contouren nieuwe woningen te realiseren. Die lijn wordt door veel provincies en gemeenten reeds langere tijd gehanteerd. Vraagstelling Het onderwerp krijgt recent dus veel aandacht in verschillende beleidsstukken en onderzoeken (van onder meer het PBL en College van Rijksadviseurs). Focus ligt in die stukken vaak op het financiële aspect, dat uiteraard kwantitatief gestaafd kan worden (bijvoorbeeld in onderzoeken van het EIB en in een recente inventarisatie van Rebel). Aandacht is er ook zeker voor de maatschappelijke en economische aspecten en verschillen, maar die zijn tot op heden veelal kwalitatief beschreven en in beperkte mate kwantitatief onderbouwd. Laat staan dat de maatschappelijke en economische aspecten gemonetariseerd zijn (naar euro’s zijn vertaald), zodat alle effecten van binnen- en buitenstedelijk bouwen onder dezelfde noemer vertaald kunnen worden.

En dat terwijl hier wel mogelijkheden toe zijn vanuit de systematiek van de maatschappelijke kosten-batenanalyse.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

7

In het licht van de discussie rondom binnen- en buitenstedelijk bouwen zijn de Metropoolregio Amsterdam en provincie Noord-Holland geïnteresseerd in het ‘hard’ maken van met name de maatschappelijke en economische effecten. Met als voornaamste reden dat niet alle effecten van binnen- en buitenstedelijk bouwen zichtbaar worden door het uitwerken van een klassieke grondexploitatie. Hierdoor kan mogelijk een onvolledig beeld of een schijnbare tegenstelling ontstaan over de wenselijkheid van bepaalde locatiekeuzes. Het breder uitwerken van een ‘maatschappelijke businesscase’ kan dat beeld aanvullen, zodat hierin een eerlijke vergelijking kan worden gemaakt. Bij opzet van het onderzoek is ervoor gekozen om een dergelijke uitwerking zo concreet mogelijk te doen voor een aantal casussen. Op dit punt is van aanvullend belang dat we op basis van eerdere onderzoeken constateren dat van uitleggebieden ook financieel veel minder data beschikbaar is dan van binnenstedelijke projecten. Het voorliggende onderzoek kan op dit punt dus ook extra informatie verschaffen.

Maatschappelijke vergelijking van vier locaties Om meer zicht en grip te krijgen op de integrale maatschappelijke kosten en baten is door Decisio en Metafoor een zogeheten Maatschappelijke Kosteneffectiviteitsanalyse (MKEA) opgesteld waarin vier gebiedsontwikkelingslocaties met elkaar zijn vergeleken op een twee inhoudelijke elementen: ▪

Financieel. Voor de vier locaties is een ruimtelijk programma samengesteld en financieel doorgerekend (er is een grondexploitatie opgesteld, de kosten voor bovenplanse maatregelen zijn in beeld gebracht en een inschatting van de structurele meerkosten voor beheer en onderhoud is gedaan).

▪

Maatschappelijk en economisch. Voor de vier locaties zijn effecten op het gebied van maatschappij (denk aan leefbaarheid, mobiliteit, energie, duurzaamheid) en economie (denk aan agglomeratiekracht en consumentensurplus) beschreven en uitgewerkt. Tevens is een beschouwing opgenomen van de woonwensen van mensen en welk type ontwikkelingen daar het beste op aansluiten.

Wat is een MKEA? In een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) worden alle maatschappelijke effecten van een project in kaart gebracht en vergeleken met de kosten van het project. Het gaat dan om effecten voor initiatiefnemers, gebruikers, omwonenden en andere belanghebbenden, maar ook om de bredere effecten op de leefbaarheid, economie, bereikbaarheid, landschap, natuur en milieu. Alle effecten worden in euro’s uitgedrukt, zodat een integraal overzicht van

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

8

de maatschappelijke merites van een project ontstaat. In een maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse (MKEA) worden grotendeels dezelfde stappen doorlopen en methoden en technieken gebruikt als in een MKBA. Het verschil tussen beiden is dat in een MKBA specifiek aandacht is en uitwerking wordt gegeven aan een ‘nulalternatief’ (een alternatief waarin het project niet wordt gerealiseerd), in een MKEA wordt niet vergeleken met een nulalternatief, maar worden enkel de verschillende projectalternatieven tegen elkaar afgezet.

Voor het onderzoek zijn vier locaties gekozen die ook daadwerkelijk onderdeel uitmaken van de plancapaciteit in de provincie Noord-Holland voor de komende 10 jaar en waar om die reden ook al veel over bekend is. Het gaat om locaties die dus niet ter discussie staan en waar de komende jaren ontwikkeld gaat worden. Daarbij is gekeken naar twee keer twee locaties binnen eenzelfde gemeente, per gemeente een inbreidings- en uitbreidingsproject. Door de keuze voor casussen binnen eenzelfde gemeente kunnen zoveel als mogelijk dezelfde beleidsuitgangspunten gehanteerd worden (bijvoorbeeld als het gaat om programmering). Het gaat om de volgende vier locaties: ▪

Purmerend: o

Ontwikkelingen rondom stationslocaties in het stadshart. Deze locaties maken onderdeel uit van het ‘Gebiedsplan Purmerend’ dat in 2021 is opgesteld door de gemeente Purmerend. Het gebiedsplan maakt onderdeel uit van Bereikbare Steden, binnen dit programma van de MRA wordt onder meer gezamenlijk ingezet op het versneld aanpakken van het woningtekort, het optimaliseren van stedelijke mobiliteit, stimuleren van werkgelegenheid, verduurzaming en het klimaatadaptief maken van steden. De locatie is daarmee, wat ons betreft, representatief voor veel andere binnenstedelijke gebiedsontwikkelingsprojecten.

o

De Purmer (uitleglocatie) is een locatie in de Oostflank van Purmerend. Het gebied bestaat nu onder meer uit een golfbaan en ligt dicht tegen de bestaande stad aan. Het staat daarmee wat ons betreft symbool voor een typische stedelijke uitbreidingslocatie.

▪

Haarlemmermeer: o

Ontwikkelingen in het stationsgebied van Hoofddorp. Deze locaties maken onderdeel uit van het gebiedsplan voor Hoofddorp, dat eveneens in het kader van Bereikbare Steden is opgesteld.

o

Ontwikkeling van Lisserbroek Noord (uitleglocatie). Het gaat hier om een nieuwbouw ontwikkeling in het buitengebied van Lisse / Lisserbroek en is daarmee wat ons betreft representatief voor een meer solitaire woningbouwontwikkeling op een greenfield locatie.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

9

Leeswijzer In het vervolg van dit rapport gaan we eerst nader in op de achtergrond van het vraagstuk waarbij we enkele eerdere studies naar het onderwerp bespreken(hoofdstuk 2), vervolgens gaan we in op de methodiek en uitgangspunten die zijn gehanteerd bij uitvoering van het onderzoek (hoofdstuk 3). Het beschrijft onder meer de locaties en technische uitgangspunten. Daarna komen achtereenvolgens de financiële (hoofdstuk 4) en maatschappelijke en economische effecten (hoofdstuk 5) aan bod. In hoofdstuk 6 zijn enkele conclusies getrokken.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

10

2. Achtergronden We starten dit onderzoek met een beknopte theoretische basis die tevens de aanleiding vormen tot het opstarten en uitvoeren van het onderzoek zelf. In het (recente) verleden is namelijk al veel onderzoek gedaan of zijn publicaties verschenen die gaan over de verschillen tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen of de voor- en nadelen die (mogelijk) bestaan tussen beide vormen. We gaan in dit hoofdstuk in op enkele van deze onderzoeken (we kunnen daarin niet volledig zijn). Daarbij starten we met de financiële aspecten en verschillen daarin tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen. Daarbij putten we onder meer uit eerder onderzoek in Noord- en Zuid-Holland. Vervolgens bespreken we aan de hand van een recent gepubliceerde reflectie van het PBL ten aanzien van binnen- en buitenstedelijk bouwen de bredere voor- en nadelen die er voor beide typen zijn. We maken daarbij tevens gebruik van enkele gesprekken die we hebben gevoerd binnen de provincie Noord-Holland. Tot slot halen we het Dashboard Verstedelijking aan dat onder meer ook voor de Metropoolregio Amsterdam is ingezet om een viertal verstedelijkingsscenario’s te vergelijken op maatschappelijk relevante thema’s.

Aan een aantal van de veronderstelde uitkomsten en maatschappelijke effecten van dit dashboard geven we een objectieve waardering door in voorliggende MKEA effecten ‘op euro’s’ te zetten, het is daarmee een mooi vertrekpunt voor het vervolg van het onderzoek.

2.1 Eerdere financiële analyses De laatste jaren is veel aandacht voor de publieke businesscase van woningbouw. De grote woningbouwopgave noopt ons daartoe vanwege de randvoorwaardelijke investeringen die gedaan moeten worden. Die randvoorwaardelijke investeringen landen vaak publiek, waardoor sprake kan zijn van een publieke onrendabele top. Op dit punt zijn ook diverse eerdere studies gedaan naar de verschillen tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen. Recent heeft Decisio dat met Fakton voor de provincie Zuid-Holland gedaan, mede gebaseerd op een brede inventarisatie van Rebel in opdracht van het ministerie van BZK en in 2013 al zocht het EIB uit wat de verschillen in grondexploitaties zijn tussen bouwen binnen de stad of op uitleglocaties. In deze paragraaf gaan we beknopt in op de uitkomsten van enkele van deze studies. Daarbij maken we expliciet onderscheid tussen de grondexploitatie en de bovenplanse kosten.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

11

De inventarisatie van Rebel2 in 2021 is een mooi vertrekpunt om de verschillen tussen de kosten van binnen- en buitenstedelijk bouwen te duiden. In deze studie is voor de totale woningbouwopgave tot 2030, exclusief de zogeheten ‘14 grootschalige gebieden’ (hierover later meer) een beeld geschetst van de publieke kosten die gemaakt moeten worden om circa 600.000 woningen te bouwen. Dat is gedaan op basis van gegevens die alle provincies hebben aangeleverd. In deze studie is een tabel gepresenteerd met een expliciete vergelijking tussen ontwikkelingen op binnenstedelijke en uitleglocaties, deze is overgenomen in Figuur 2.1.

Figuur 2.1: Conclusies gemiddelde publieke onrendabele top (PORT)

Bron: Rebel, 2021

Binnenstedelijk bouwen Uit de analyse van Rebel volgt dat binnenstedelijk het grootste deel van de woningbouwprojecten een tekort kent (Rebel benoemd dit als ‘Publieke onrendabele top’, ofwel PORT), het gaat om 85 tot 95 procent van alle projecten. Dat tekort is uit te splitsen naar toerekenbare kosten en kosten die niet direct toerekenbaar zijn aan de woningbouw, maar die wel gemaakt moeten worden (onder het mom van ‘je kunt geen halve bruggen bouwen’). In het basisscenario is sprake van een PORT van bijna 30.000 euro, dat voor de helft direct is toe te rekenen aan de woningbouw. In de bovenstaande analyse zijn de 14 grootschalige woningbouwgebieden die eveneens door Rebel (in samenwerking met Fakton, Stad2 en Decisio 3) in beeld zijn gebracht nog buiten beschouwing gelaten4. Het grootste deel van deze 2 Rebel (april 2021), in opdracht van ministerie BZK: ‘Verkenning onrendabele toppen

woningbouwprojecten – Analyse op hoofdlijnen publieke tekorten landelijke woningbouwplannen 2021-2030’. 3 Rebel, Stad2, Fakton en Decisio (juni 2021) in opdracht van ministerie BZK: ‘Businesscase aanpak 14 grootschalige gebieden’. 4 Het gaat inmiddels om 17 grootschalige woningbouwgebieden waar het kabinet expliciet een budget van 6 miljard voor ter beschikking heeft gesteld, met name voor investeringen op

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

12

grootschalige woningbouwlocaties is binnenstedelijk of gaat over de transformatie van bedrijventerreinen aan de randen van steden. Zo is bijvoorbeeld voor de projecten in de Zuidelijke Randstad bekend dat de gemiddelde toerekenbare PORT 25.000 euro is voor het realiseren van 127.000 woningen, op veelal complexe binnenstedelijke locaties. Het gaat hier om de volgende opbouw van kosten: ▪

Publieke tekort grondexploitatie: 5.400 euro.

▪

Direct toerekenbare bovenplanse ingrepen: 14.000 euro.

▪

Toerekenbare investeringen vanuit bovenregionale (lijn) infrastructuur: 5.700 euro.

Ook in eerdere studies van bijvoorbeeld het EIB in 20115 en 20136 is geconcludeerd dat gemiddeld genomen voor binnenstedelijke woningbouwlocaties een financieel tekort optreed. In 2011 ging het, op basis van een analyse van 150 gemeentelijke grondexploitaties in de periode 2004-2007, om een tekort van 10.000 euro per woning. In de recente studie van Decisio en Fakton (2021)7 concluderen we om die reden ook dat voor wat betreft binnenstedelijk ontwikkelen ‘verreweg de meeste locaties een publiek tekort hebben. Er zijn wel locaties waar geen tekort is of waar licht op verdiend kan worden, maar het gaat in die gevallen vaak om kleinere inbreidingslocaties binnen bestaand stedelijk gebied. Dit betreft geen locaties waar grote woningaantallen behaald kunnen worden’. Buitenstedelijk bouwen Het overzicht van Rebel (zie Figuur 2.1) laat zien dat er een stuk minder buitenstedelijke locaties zijn waar een publieke onrendabele top op zit. Het gaat om 40 tot 70 procent van de locaties. Dat tekort is ook kleiner, in ieder geval het toerekenbare deel, met gemiddeld 8.000 euro per woning. Het niet-toerekenbare deel is door Rebel gelijk gehouden aan binnenstedelijk bouwen (met 14.900 euro). Bij deze gegevens moet wel een kanttekening worden geplaatst.

Rebel geeft in haar publicatie namelijk aan dat ‘er aanzienlijk minder data beschikbaar is over tekorten bij uitleggebieden dan over die bij binnenstedelijke projecten’. Deze conclusie trokken wij samen met Fakton ook in onze inventarisatie voor de provincie ZuidHolland vorig jaar. We inventariseerden op basis van eerdere studies: het gebied van infrastructuur (zie: Kabinet investeert 1,2 miljard in infrastructuur voor het sneller bouwen van 135.000 nieuwe woningen | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl) 5 Succesvol binnenstedelijk bouwen, EIB (2011). 6 Kostenverschil binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties in Noord-Holland, EIB en Decisio (2013) 7 Decisio en Fakton (oktober 2021): ‘Quickscan onderzoek financiële kosten en opbrengsten gebiedsontwikkeling – een vergelijking tussen ontwikkelingen op binnenstedelijke en uitleglocaties’, in opdracht van de provincie Zuid-Holland.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

13

▪

De inventarisatie van Rebel zelf waar twee concrete voorbeelden worden genoemd: o

De gemiddelde publieke onrendabele top (PORT) (inclusief infra) van 4 WBIprojecten op de uitleglocaties bedraagt ongeveer € 9.700 per woning, (6.405 woningen).

o

In de provincie Gelderland bedraagt de PORT ongeveer € 6.600 per woning (o.b.v. 10.045 woningen) voor ontwikkeling op uitleglocaties.

▪

In een wat verder verleden (2013) heeft EIB in samenwerking met Decisio een analyse gedaan voor 48 locaties in de provincie Noord-Holland8. Daaruit bleek dat buitenstedelijk ontwikkelen een positieve GREX heeft. Onduidelijk is echter of daarin ook rekening is gehouden met meer bovenregionale infrastructuur (verbreding van snelwegen, aanleg van openbaar vervoer) en wat de rol is van het woningbouwprogramma (aandeel sociaal).

▪

Ook de studie van het EIB uit 20119 toonde dit aan, die studie concludeerde dat buitenstedelijke woningbouwlocaties een gemiddeld surplus van 8.000 euro per woning kennen.

▪

Uit een evaluatie van de ontwikkeling van VINEX-locaties in de periode 1995200510 komt naar voren dat het Rijk voor 10.500 euro per woning een bijdrage heeft geleverd aan het realiseren van openbaar vervoer, tegemoetkoming in de kosten voor bodemsanering en grondkosten en voor het verfijnen van de groeigemeenten. Inclusief cofinanciering vanuit gemeenten / provincies is voor 22.300 euro per woning aan publieke kosten gemaakt. Onbekend is wat gemeenten verdiend hebben aan de grondopbrengsten voor de ontwikkeling van 418.000 woningen in deze VINEX-locaties.

We haalden aanvullend uit één casus in Zuid-Holland naar voren dat hier een publieke onrendabele top van circa 8.000 euro per woning op zou zitten (op basis van gegevens uit de WBI). We concludeerden over buitenstedelijk bouwen dat ook hier in het algemeen een publieke onrendabele top aanwezig is: ‘Dat wordt – voor zover wij kunnen afleiden uit gesprekken en beschikbare gegevens – veroorzaakt door benodigde investeringen in ontsluitende en meer bovenregionale infrastructuur (zoals het voorbeeld van de VINEX-locaties laat zien) en door de mate waarin rekening is gehouden met een betaalbaar programma (wat bijvoorbeeld een eis is binnen de WBI)’. 8 Kostenverschil binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties in Noord-Holland, EIB

en Decisio (2013) 9 Succesvol binnenstedelijk bouwen, EIB (2011). 10 RIGO (2007), in opdracht van Ministerie VROM: ‘Evaluatie Verstedelijking VINEX 1995 tot 2005’.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

14

2.2 Een reflectie van het PBL In de aanloop naar een rondetafelgesprek over binnen- en buitenstedelijk kamer met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer heeft het PBL een position paper opgesteld dat een reflectie geeft op het onderwerp. Dit position paper ‘Binnen- en buitenstedeljik bouwen in Nederland: een reflectie’ is in 2020 opgesteld en bevat onder meer een aantal argumenten voor zowel binnenstedelijk bouwen als buitenstedelijk bouwen. In deze paragraaf nemen we deze argumenten een-op-een over, waarbij we bij een aantal argumenten stilstaan en aangeven hoe daar in voorliggende MKEA nog nadere invulling, duiding of kwantificering aan is gegeven. Daarbij maken we ook gebruik van de informatie uit gesprekken die we hebben gevoerd binnen de MRA, provincie Noord-Holland en met de gemeenten die we als casus meenemen in deze studie. 2.2.1

Argumenten voor bouwen binnen de grenzen van bestaand bebouwd gebied

▪

Veel mensen willen in de stad wonen. Door binnen de bestaande steden te bouwen wordt ervoor gezorgd dat dit ook mogelijk blijft voor lagere en middeninkomens. In paragraaf 5.1 gaan we nader in op enkele onderzoeken die de woonwensen van mensen beschrijven.

▪

Er is nog genoeg ruimte in de stad. Er zijn lege plekken, verouderde bedrijventerreinen en leegstaande kantoorgebieden, die juist opwaardering en herontwikkeling nodig hebben. In dit rapport werken we twee binnenstedelijke gebiedsontwikkelingslocaties uit die hier een voorbeeld van zijn. In Purmerend worden lege plekken bebouwd en bedrijventerreinen getransformeerd, in Hoofddorp gaat het met name om transformatie van (leegstaande) kantoorruimtes. In gesprekken werd bovendien aangegeven dat het transformeren van verouderde bedrijfslocaties in binnensteden zorgt voor het verbeteren van de leefbaarheid. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met het verplaatsen van bedrijvigheid / bedrijfslocaties, wat geld kan kosten en ruimte elders innemen.

▪

Spaart open ruimte rondom de stedelijke kernen. Behoudt het contrast tussen (hoog)stedelijke gebieden en een omgeving met groen en water – een unique selling point van Nederland. Een ‘unique selling point’ dat wel te kwantificeren is, maar zich nog lastig ‘op waarde’ laat zetten, in paragraaf 5.6 gaan we hier nader op in. Hier staat tegenover dat bouwen binnen de bestaande stad mogelijk ook minder ruimte over laat voor groen in de stad, terwijl dat groen ook belangrijk is voor gezondheid en klimaatadaptatie, daar zal bij bouwen in de stad aandacht voor moeten zijn.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

15

▪

Maakt het mogelijk om bestaande infrastructuur beter te benutten. Maakt het mogelijk om bestaande voorzieningen beter te benutten, een grotere diversiteit aan voorzieningen te kunnen ‘dragen’ of om voorzieningen te behouden die dreigen weg te vallen wegens voortgaande huishoudensverdunning. Onze twee casussen laten zien dat binnenstedelijk ook geïnvesteerd moet worden om de voorzieningen, infrastructuur en bestaande mobiliteitsontsluitingen op te waarderen en zodanig in te richten dat het een intensiever gebruik aan kan. Tegelijkertijd is het mogelijk om deze investeringen (die we bovenplanse kosten noemen) te vergelijken met de investeringen in buitenstedelijke locaties op dit onderwerp. Wat aanvullend in gesprekken ter tafel kwam is dat gebouwd kan worden in de nabijheid van bestaande voorzieningen en dat dit ook financiële voordelen met zich mee kan brengen.

▪

Door toevoeging van andere woningtypen in bestaande wijken kunnen huishoudens met veranderende woonbehoeften hun wooncarrière makkelijker in de eigen wijk voortzetten.

▪

Meer nabijheid van werk, voorzieningen en sociale contacten = meer bereikbaarheid met minder mobiliteit en meer interactie (belangrijk voor economische agglomeratie-effecten). Op basis van andere studies van het PBL en CPB hebben we hier een waardering aan gegeven, in paragraaf 5.2 gaan we hier nader op in. Uit gesprekken volgt dat hierdoor ook de mogelijkheid ontstaat om een lagere parkeernorm te hanteren dan in minder sterk stedelijke gebieden.

▪

Geeft de kans om kwetsbare wijken te versterken en om noodzakelijk onderhoud te koppelen aan nieuwe ontwikkelingen, denk aan energiebesparing en de transitie naar hernieuwbare energie. Hier zijn ook kosten aan verbonden, zo heeft een studie van Arcadis en &Flux naar de kosten van klimaatadaptiviteit in het bestaande stedelijke gebied laten zien, met die kosten houden we rekening in de financiële effecten.

▪

Leidt gemiddeld genomen tot meer stedelijk wonen, wat (statistisch gezien) gepaard gaat met meer actieve mobiliteit en minder automobiliteit en dus minder negatieve externe effecten als gevolg daarvan. De externe effecten rekenen we expliciet door in paragraaf 5.3 op basis van een vergelijking van mobiliteitsprofielen. Deze berekening sluit onder meer aan op eerdere conclusies van Ecorys in 200511 omtrent congestie: binnenstedelijk bouwen zou betere resultaten opleveren dan gespreid bouwen in de groene ruimte wat betreft congestie.

11 Volgend uit het onderzoek ‘Maatschappelijke kosten en baten IBO Verstedelijking’ uit

2005.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

16

▪

Het is adaptiever; het is gemakkelijker om te schakelen met meer of minder programma en er is minder moeite nodig om een functiemix te krijgen.

▪

Per inwoner is minder infrastructuur nodig in grotere/dichter bebouwde steden.

2.2.2 ▪

Argumenten voor bouwen buiten de grenzen van bestaand bebouwd gebied

Uitbreiding kan helpen het tempo van het bouwen van nieuwe woningen te versnellen.

▪

Sommige doelgroepen willen een ruime grondgebonden woning. Deze zijn schaars in de stad en daardoor duur. Sommige doelgroepen willen wonen in een groene omgeving. Groen in de stad is beperkt. Uitzicht op stedelijk groen vanuit hoogbouw is niet hetzelfde als groen wonen op maaiveld. We gaan in paragraaf 5.1 nader in op een aantal onderzoeken naar de woonwensen van mensen.

▪

Mensen gaan waarschijnlijk vaker thuiswerken, dus dicht bij de stad wonen voor werk wordt minder belangrijk.

▪

Het is goedkoper en gemakkelijker te ontwikkelen. Geen vervuilde grond, geen bedrijven die uitgekocht moeten worden, geen bestaande infrastructuur die omgeleid moet worden en minder complexe inspraak. In hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 toetsen we de hypothese of het goedkoper is aan de hand van concrete grondexploitatieberekeningen en kostenramingen voor de benodigde bovenplanse ingrepen. Waar niet aan voorbij moet worden gegaan is dat voor buitenstedelijke ontwikkelingen in sommige gevallen ook nieuwe infrastructuur nodig is.

▪

Het laat ruimte over voor groen in de stad, waardoor het daar gemakkelijker is om te werken aan klimaatbestendigheid en gezondheid. Waar tegenin gebracht kan worden dat het bouwen buiten de stad vaak ook ten koste gaat van landschap dat zonder bebouwing gebruikt kan worden voor gezondheidsdoelstellingen (sport en recreatie).

▪

Buitenstedelijk ontwikkelen levert grotere grondwaardestijgingen op en die kunnen worden gebruikt voor investeringen in klimaat, energie, natuur en mobiliteit. Mogelijk is dat zo, in hoofdstuk 4 gaan we nader in op de uitkomsten van de kostenberekeningen voor onze casussen. Wat mogelijk wel zo is, is dat de eventuele opbrengsten direct weer aangewend moeten worden voor de ontsluiting van het gebied of het compenseren van natuur en klimaat.

Op basis van bovenstaande argumenten constateren we het volgende meer algemene beeld: binnenstedelijke locaties zijn aantrekkelijke ontwikkellocaties vanwege de nabijheid van bestaande voorzieningen, zoals infrastructuur, werklocaties en winkels. Daarnaast gaat er relatief weinig landschap verloren bij de

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

17

ontwikkeling van binnenstedelijke locaties. Aan de andere kant is op uitleglocaties over het algemeen meer ruimte om te ontwikkelen en daarnaast is het grondeigendom veelal minder versnipperd wat de verwerving gronden eenvoudiger maakt.

2.3 Doorkijk naar maatschappelijke effecten De reflectie van het PBL maakt duidelijk dat het in de vergelijking tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen niet alleen zou moeten gaan over de directe financiële gevolgen (of ‘effecten’), maar dat ook effecten optreden nadat de woningen zijn gerealiseerd. Die effecten (voor- en nadelen) verschillen per locatie. In voorliggend onderzoek nemen we dat expliciet mee. In deze paragraaf halen we inspiratie uit een tweetal publicaties van het College van Rijksadviseurs (CRa) en bespreken we enkele andere eerdere studies naar het onderwerp. De eerste inspiratie op dit gebied wordt gevormd door een recent gepubliceerde ‘leidraad voor Nederland’: ‘Bouwen in de buurt’ (College van Rijksadviseurs, oktober 2022). Onderstaand is een citaat opgenomen dat wat ons betreft treffend weergeeft hoe verschillende partijen op elk hun eigen manier tegen het onderwerp (binnen- of buitenstedelijk bouwen) aankijken. “Bouwen in de wei is goedkoop, bouwen in de bebouwde kom is ingewikkeld en duur – dat is in een notendop het beeld dat ontwikkelaars graag schetsen. Waarbij ze natuurlijk alleen kijken naar de kosten die ze zelf moeten maken – alle andere kosten, voor bijvoorbeeld wegen, ov, riolering en groen, worden over de maatschappelijke schutting gegooid. De vergelijking met goedkoop vliegen is onmiskenbaar.

De kosten en baten van een nieuwe woning in de wei zijn moeilijk te vergelijken met die van eenzelfde woning in een bestaande buurt. De uitkomst wordt uiteindelijk bepaald door wat je allemaal meerekent: hoe zorgvuldiger je het net uitgooit, hoe hoger de kosten van bouwen in de wei en hoe hoger de tweede-ordeopbrengsten van bouwen in de buurt. Als je uitzoomt gaat het uiteindelijk om een maatschappelijke keuze. Bouwen in de wei maakt de kosten collectief en de winsten privaat. Terwijl in de buurt bouwen de kosten verdeelt tussen collectief en privaat, en ook de voordelen ten goede laat komen aan zowel de gemeenschap als de private eigenaren. Wij vinden het daarom verantwoord om ervan uit te gaan dat woningen in de wei en in de buurt per saldo even duur of goedkoop zijn”. Bron: College van Rijksadviseurs (2022), Bouw in de buurt Leidraad voor Nederland. Pagina 18.

Om hun argumentatie kracht bij te zetten geeft het CRa aan dat zij een methode heeft ontwikkeld om verschillende verstedelijkingsmodellen met elkaar te

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

18

vergelijken, het zogenaamde Dashboard Verstedelijking 12. Met dat dashboard is het mogelijk om verschillende verstedelijkingsmodellen te vergelijking en op die manier inzicht te geven in de maatschappelijke meerwaarde van de woningbouwopgave. In het dashboard worden negen thema’s onderscheiden: versterking economie, benutten eerdere infrastructuur-investeringen, draagvlak voorzieningen versterken, tijdigheid, gezonde grondexploitatie, woonmilieuvoorkeur, duurzaam ruimtegebruik, duurzaam energiegebruik en versterking leefklimaat bestaande stad. Het dashboard is in een aantal regio’s ook ingezet om op een hoog schaalniveau verschillende verstedelijkingsmodellen te vergelijken. Zo ook voor de Metropoolregio Amsterdam 13 waar is gekeken naar 4 ruimtelijke verstedelijkingsmodellen om tegemoet te treden aan de opgave om 250.000 woningen te bouwen en ruimte te maken voor 238.000 arbeidsplaatsen. Deze zijn weergegeven in Figuur 2.2. Het lijkt niet direct een factor van belang geweest bij het opzetten van de modellen, maar er is wel duidelijk onderscheid in de mate waarin is ingezet op compacte steden en hoge dichtheden (vooral in de modellen ‘Lineaire en Compacte metropool’) versus meer verspreide woningbouw in lagere dichtheden (Tapijt- en Netwerkmetropool).

12 Daar is op deze pagina meer informatie over te vinden: Dashboard Verstedelijking |

Projecten | College van Rijksadviseurs 13 Ministerie van BZK i.s.m. CRa en Studio Bereikbaar (juli 2020): Dashboard Verstedelijking Metropoolregio Amsterdam.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

19

Figuur 2.2: Vier verstedelijkingsmodellen voor de MRA uit het Dashboard Verstedelijking

In het Dashboard Verstedelijk worden uiteindelijk op de 9 thema’s ook effecten berekend op verschillende indicatoren die iets zeggen over elk van deze thema’s. Het resultaat is in feite een kwantificering van effecten die in onderlinge vergelijking ook iets zeggen over het verschil tussen binnen- en buitenstedelijk bouwen. In Figuur 2.3 zijn deze resultaten weergegeven. Daarbij vallen de verschillen tussen met name de eerste twee modellen (Lineair en Compact) met het derde model (Tapijt) op. Waarbij het Tapijtmodel minder goed scoort op aspecten als nabijheid (van werk, openbaar vervoer, bestaande voorzieningen), het gebruik van bestaand grondgebruik, verlies van groen en mobiliteit (in die zin dat meer autokilometers gemaakt worden). De modellen Lineair en Compact scoren juist op deze elementen goed.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

20

Figuur 2.3: Resultaten Dashboard Verstedelijking, vergelijking tussen vier verstedelijkingsmodellen voor de MRA

Monetarisering van effecten Het doorvertalen van de effecten van gebiedsontwikkeling naar euro’s (monetariseren) heeft de laatste jaren meer aandacht gekregen, onder meer in MKBA’s. Dat dit geen sinecure is blijkt wel uit een publicatie van het PBL uit 201014. Het PBL schrijft: ‘Veel baten van een gebiedsontwikkeling zijn nauwelijks te kwantificeren, laat staan te monetariseren. Dat geldt voor de kwaliteit van natuur en landschap, het leefmilieu, de veiligheid, de stedenbouwkundige kwaliteit en voor veel aspecten van het economische agglomeratie-effect dat door ruimtelijk beleid gewonnen of verloren wordt. Veel van deze effecten hebben een grote invloed op de aantrekkingskracht van een locatie, een stad of een gebied, maar kennen geen markt en dus geen marktprijzen waarmee de waarde kan worden uitgedrukt.’

14 ‘Baten en kosten van ruimtelijk beleid en de relatie met het woningaanbod’, PBL (2010).

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

21

Het PBL verwijst in die studie onder meer naar een eerdere MKBA van Ecorys uit 200515 dat op een bovenregionaal schaalniveau inzicht trachtte te geven in de gemonetariseerde kosten en baten én waarin het bouwen van woningen binnen bestaand bebouwd gebied vergeleken werd met het bouwen op uitleglocaties. De conclusie van die studie was dat in het verleden verdichting maatschappelijk nog rendabel was, maar dat in de toekomst de baten van verdichting niet in alle regio’s meer voldoende zijn, omdat dure locaties in productie genomen moeten worden. Het PBL geeft aan dat het saldo van de kkba relatief gering is, waarbij ook nog diverse leefomgevingseffecten pro memorie zijn gebleven. Ecorys concludeerde dan ook dat de MKBA methodiek in 2005 nog onvoldoende was ontwikkeld voor de toepassing op ruimtelijk beleid. Die conclusie leidde er – mogelijk – toe dat sindsdien nader onderzoek is gedaan naar kengetallen die toe te passen zijn in kosten-batenanalyses16 en dat er een werkwijzer is gekomen voor het toepassen van MKBA’s op het gebied van integrale gebiedsontwikkeling 17. Deze studies zijn in het vervolg door verschillende onderzoeksbureaus in opdracht van diverse overheden gebruikt om inzicht te verschaffen in de maatschappelijke effecten van gebiedsontwikkeling en daarbij ook te kijken naar de verschillen met woningbouw op andere locaties.

Zo heeft Decisio recent voor verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten maatschappelijke businesscases opgesteld18 waarin met name focus ligt op binnenstedelijke woningbouwlocaties en deze vergeleken worden met ‘ontwikkeling elders’. Een recente publicatie van Goudappel, Ecorys en KAW (2022)19 gaat al iets verder, zij vergelijken explicieter binnenstedelijke bouwlocaties met uitleglocaties en geven ook inzicht in de gemonetariseerde baten. Een nadere toelichting op hoe de baten berekend zijn is in deze publicatie niet weergegeven. In voorliggende MKEA gaan we door op deze voet en doen we een poging zoveel als mogelijk de verschillende geïdentificeerde en ook kwantitatief gemaakte effecten te ‘waarderen’ door ze in euro’s uit te drukken en vergelijkbaar te maken met de investeringen die nodig zijn in de verschillende typen ruimtelijke ontwikkelingen (binnen- of buitenstedelijk bouwen). Door actuele en voorliggende gebiedsontwikkelingsprojecten te nemen maken we de vergelijking en analyse relevant voor de situatie in de MRA. 15 ‘Maatschappelijke kosten en baten IBO Verstedelijking. Input voor Interdepartementaal

Beleidsonderzoek.’ Ecorys, 2005. 16 Ecorys (2006): ‘Kengetallen kosten-batenanalyses integrale gebiedsontwikkeling’. 17 Ecorys en Witteveen + Bos (2009): ‘Werkwijzer van integrale gebiedsontwikkeling’. 18 Het gaat bijvoorbeeld om de recent gepubliceerde ‘Maatschappelijke en economische effectstudie OV en Oeververbinding Rotterdam’, Decisio (2022), online te raadplegen: 20221003-MEES-OV-en-Oeververbinding-Rotterdam.pdf (oeververbindingen.nl) 19 ‘Mobiliteitsvernieuwing en slimme, duurzame verstedelijking’, Goudappel, Ecorys en KAW (2022)

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

22

3. Uitgangspunten MKEA In dit hoofdstuk zijn de uitgangspunten van de MKEA toegelicht. We gaan eerst in op de verschillende woningbouwlocaties die in het onderzoek zijn betrokken (zie paragraaf 3.1), vervolgens op de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij het bepalen van de kosten en opbrengsten (3.2) en tot slot op enkele technische uitgangspunten (3.3).

3.1 Woningbouwlocaties In deze paragraaf gaan we in op de 4 woningbouwlocaties die we hebben doorgerekend op kosten en maatschappelijke effecten. Het gaat om twee binnenstedelijke locaties die zijn afgeleid uit gebiedsplannen die in het kader van het programma ‘Bereikbare Steden’ zijn opgesteld, in dit geval om de plannen voor Purmerend en Hoofddorp, en om twee buitenstedelijke locaties die eveneens zijn gelegen in de gemeenten Purmerend (het gebied Oostflank) en Haarlemmermeer (projectlocatie Lisserbroek). In aanvulling op de twee binnenstedelijke casussen is bij de uitwerking van de financiële parameters een ook een referentie opgenomen vanuit alle 9 ‘Bereikbare Steden’ die eerder financieel zijn doorgerekend. Deze referentie laat zich in feite lezen als een soort eigenstandige GREX en is bedoeld als vergelijkingsmateriaal. We benadrukken op deze plek nogmaals dat deze discussies binnen de MRA en provincie niet ter discussie staan. Het gaat om woningbouwlocaties die nodig zijn om de totale woningbouwopgave te realiseren. Juist ook vanwege het oogpunt van diversiteit van het woningaanbod. Dat is ook de reden dat we de locaties geselecteerd hebben.

Het gaat niet om een discussie of we de ene locatie wel en de andere locatie niet (willen) realiseren, maar vooral om een beeld te schetsen over de maatschappelijke kosteneffectiviteit van het type locaties, als opmaat / blauwdruk voor toekomstige woningbouwlocaties. 3.1.1

Binnenstedelijk - Purmerend

Voor de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Purmerend maken we gebruik van de gegevens die staan beschreven in het zogeheten ‘Gebiedsplan Purmerend’ (in november 2021 opgesteld door de gemeente20). In dit gebiedsplan staan 8 ruimtelijke ontwikkelingsplannen uitgewerkt waar 8.400 woningen gerealiseerd kunnen worden en het doel is om 3.500 arbeidsplaatsen toe te voegen. Het gaat

20 Het gebiedsplan is te downloaden op de site van Bereikbare Steden (onderdeel van de

MRA): Bereikbare steden in de MRA - metropoolregioamsterdam

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

23

om locaties die liggen in het zogeheten ‘sleutelgebied’ en zijn geconcentreerd rondom twee HOV knooppunten: het reeds bestaande knooppunt Waterlandlaan (rondom het bestaande station Purmerend) en een nieuw te ontwikkelen knooppunt dat Knooppunt N244 wordt genoemd en waar een nieuw treinstation zou moeten komen. Hoewel we voor het doorrekenen van financiële kosten en opbrengsten (grondexploitatie en bovenplanse kosten) gebruik maken van eerdere berekeningen voor het hele gebied, richten we ons in deze studie met name op het Waterlandkwartier (stationsgebied) dat onderdeel is van het bredere gebiedsplan. Daarbij geldt dat de aannames en kengetallen die voor het doorrekenen van het gebiedsplan in 2021 zijn gebruikt, deels zijn geactualiseerd. Om die reden zijn geen rechten te ontlenen aan de gebruikte (financiële) cijfers in dit stuk rondom de casus ‘Binnenstedelijk – Purmerend’. Voor het bepalen van het woningbouwprogramma is een standaard woningbouwprogramma opgesteld. Dit programma gaat uit van alleen maar meergezinswoningen in de segmenten 30% (sociale huur), 40% (middelduur) en 30% duur21. Om deze ontwikkelingen op een goede manier in te bedden in de bestaande omgeving zijn bovendien 16 infrastructurele projecten benoemd en 3 groenprojecten. In Figuur 3.1 is de projectenkaart voor het sleutelgebied van Purmerend opgenomen.

21 We wijken hiermee bewust af van wat er in het gebiedsplan voor Purmerend staat, daar

gaat men uit van de verhouding 30 – 30 – 40, om een zuivere vergelijking te kunnen maken met de andere woningbouwlocaties in dit onderzoek.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

24

Figuur 3.1: Gebiedsplan en projectenkaart Purmerend

3.1.2

Binnenstedelijk - Hoofddorp

Het gebiedsplan voor Hoofddorp focust op het stationsgebied (rondom NS station Hoofddorp). Het is de bedoeling dat hier tot 2030 15.500 woningen worden gebouwd en 11.000 extra arbeidsplaatsen worden gehuisvest. Deze ruimtelijke ontwikkeling vindt plaats in 5 deelgebieden die zijn weergegeven in Figuur 3.2. Om deze groeiopgave op een goede manier te kunnen accommoderen (op het gebied van mobiliteit) en op een duurzame en leefbare manier in het bestaande stedelijke gebied in te bedden zijn 22 projecten in de openbare ruimte gedefinieerd. Het gaat om maatregelen die inzetten op het verminderen van autoverkeer (7 projecten), of juist om het verbeteren van de bereikbaarheid voor de automobilist (1) en voor fietsers en voetgangers (5), investeringen in het openbaar vervoer (6) en in de publieke ruimte, zoals water en groen (3).

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

25

Figuur 3.2: Plankaart en programma gebiedsplan Hoofddorp

Voor het bepalen van het woningbouwprogramma is een standaard woningbouwprogramma opgesteld. Dit programma gaat uit van alleen maar meergezinswoningen in de segmenten 30% (sociale huur), 40% (middelduur) en 30% duur22. 3.1.3

Buitenstedelijk - Oostflank Purmerend

Aan de Oostkant van Purmerend is een grote woningbouwontwikkeling voorzien. In Figuur 3.3 is de situering van de Oostflank weergegeven, waarbij aandacht is voor verschillende functies en waarden in het gebied. Voor deze studie houden we een woningbouwprogramma aan van 5.000 woningen. Daarbij is rekening gehouden met investeringen in een goede ontsluiting van de nieuwe woonwijk, door middel van investeringen in auto-, fiets- en OV-ontsluiting van het plangebied, met name richting het centrum van Purmerend en in de richting van Ilpendam. Voor de financiële doorrekening is rekening gehouden met een tracé van 7,0 km met daarin een busbaan, auto-ontsluiting en een fietspad inclusief aansluitingen op bestaande infrastructuur.

22 We wijken hiermee bewust af van wat er in het gebiedsplan voor Hoofddorp staat, daar

gaat men uit van de verhouding 30 – 20 – 50, om een zuivere vergelijking te kunnen maken met de andere woningbouwlocaties in dit onderzoek.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

26

Figuur 3.3: Situering Oostflank van Purmerend

Bron: gezamenlijk website ontwikkeling Oostflank Purmerend van gemeente Purmerend, BPD | Bouwfonds Gebiedsontwikkeling en Staatsbosbeheer (LOCATIE | Oostflank Purmerend)

3.1.4

Buitenstedelijk - Lisserbroek

De locatie Lisserbroek bestaat uit 2 gebiedsontwikkelingslocaties waar woningbouw wordt gerealiseerd: Binnenturfspoor (A) en Lisserbroek Noord (B). In Figuur 3.4 zijn de beide locaties op kaart weergegeven. Voor dit gebied is rekening gehouden met een programma waarin 3.500 woningen worden toegevoegd. Voor bovenplanse kosten is rekening gehouden met een auto/fiets/bus-ontsluiting van het plangebied naar de N207. Voor Lisserbroek is rekening gehouden met een meervoudige ontsluiting via een busbaan, autoweg en een fietspad, inclusief aansluitingen op bestaande infrastructuur (o.a. N207). Het gaat om een tracé van in totaal 4,5 km.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

27

Figuur 3.4: Situering Lisserbroek (gemeente Haarlemmermeer)

3.2 Uitgangspunten bepalen kosten en opbrengsten In deze paragraaf gaan we nader in op de methodiek en de gehanteerde uitgangspunten voor het bepalen van de financiële kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkelingslocaties. Daarbij is voor een aantal gebieden gebruik gemaakt van eerdere doorrekeningen (in het kader van Bereikbare Steden) en voor een aantal gebieden zijn nieuwe doorrekeningen gemaakt. Waarden per woning Belangrijk uitgangspunt voor het in beeld brengen en presenteren van de financiële én maatschappelijke kosten en opbrengsten is dat we deze terugbrengen naar een bedrag per woning. De reden hiervoor is dat de aantallen woningen per ontwikkeling verschillend zijn. Dat zorgt ook voor verschillende investeringsniveaus en opbrengstenpotenties. Door die terug te rekenen naar een bedrag per woning maken we de noemer weer gelijk.

3.2.1

Binnenstedelijke locaties

Voor het bepalen van de kosten en opbrengsten van de twee binnenstedelijke locaties (Purmerend en Hoofddorp) is gebruik gemaakt van eerder opgestelde doorrekeningen voor 9 stadsharten. Dat is gedaan in het kader van het programma

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

28

Bereikbare Steden in 202123. Met behulp van deze doorrekeningen is het grondgebruik bepaald. In Tabel 3.1 is het grondgebruik voor Purmerend en Hoofddorp opgenomen.

Tabel 3.1: Grondgebruik binnenstedelijke gebiedsontwikkelingslocaties Purmerend en Hoofddorp Purmerend Uitgeefbaar Verharding Groen Water Netto plangebied

127.000 32.000 75.000 16.000 250.000

Hoofddorp 51% 13% 30% 6%

92.000 48.000 36.000 14.000 190.000

48% 25% 19% 7%

In de doorrekening van Bereikbare Steden zijn de kosten per woning bepaald. Tot de kosten horen onder andere: sloopkosten, kosten voor het bouw- en woonrijp maken van de gebieden, kunstwerken, plankosten enz. De kosten en opbrengsten per woning en de bovenplanse kosten zijn overgenomen uit de doorrekening van Bereikbare Steden. Aanvullend op de twee doorgerekende specifieke locaties laten we in dit rapport ook het gemiddelde zien van de doorrekening voor alle 9 stadsharten die in het kader van Bereikbare Steden zijn uitgewerkt. Kostennormen per woning De kosten in de doorrekeningen van Bereikbare Steden zijn gebaseerd op het inrichtingsniveau, zoals aangehouden in de gebiedsplannen. In Tabel 3.2 is de opbouw van de kosten opgenomen de twee locaties en Bereikbare steden als geheel gemiddelde. In de tabel is onderscheid gemaakt tussen de kosten die in de grondexploitatie terugkomen en bovenplanse kosten. De nadere posten die onder de GREX vallen zijn bij ons bekend, maar om redenen van marktgevoelige informatie buiten deze tabel gelaten. De kosten zijn overgenomen uit de data van Bereikbare Steden. De totale kosten zijn teruggebracht naar een kostennorm per woning.

23 Disclaimer: aan de financiële cijfers die in dit rapport zijn gepubliceerd zijn geen rechten te

ontlenen. Ze zijn gebaseerd op berekeningen uit 2021 die voor een groot deel zijn geactualiseerd en waar ook al nadere afspraken over zijn gemaakt tussen partijen.

MAATSCHAPPELIJKE KOSTENEFFECTIVITEITSANALYSE BINNEN - BUITENSTEDELIJK BOUWEN

29

Tabel 3.2: Kostennormen per woning kosten per woning Bereikbare steden

kosten per woning Purmerend

kosten per woning Hoofddorp

€ 36.000 € 21.000 € 57.000

€ 43.000 € 21.000 € 64.000

€ 40.000 € 21.000 € 61.000

Kosten in de grondexploitatie Bovenplanse investeringen Totaal

Om de gebieden ook klimaatadaptief te maken hebben Arcadis en &Flux een raming gemaakt van de kosten per m² plangebied. In dit rapport zijn kosten meegenomen voor wateroverlast, hitte en droogte. Deze kosten bedragen € 31,50 per m² plangebied. Deze kosten zijn aanvullend op de kosten voor bouw- en woonrijp maken. Opbrengsten per woning De opbrengsten per woning zijn afgeleid uit de grondwaarden per gebied. Deze informatie is overgenomen uit de data van Bereikbare Steden en weergegeven in Tabel 3.3.