3.1 Evaluatierapport uitvoering Wsw Lekstroom gemeenten
Tekst van het document
a.
Evaluatie nieuwe uitvoering Wsw Lekstroomgemeenten
Rapport
65068 – Openbaar 28 juli 2021
1
65068 – Openbaar
Evaluatie nieuwe uitvoering Wsw Lekstroomgemeenten
Johannes ten Hoor Irene van Eldik Paul Schenderling 28 juli 2021
65068 – Openbaar
2
Inhoudsopgave Inleiding
3
1.
Ontstaansgeschiedenis en context
5
1.1
Ontstaansgeschiedenis uitvoering Wsw Lekstroomgemeenten
5
1.2
Inhoudelijke uitgangspunten Lekstroom werkt 2020
5
1.3
Uitvoeringsstructuur vanaf 2019
6
1.4
Impact van de coronacrisis
7
2.
3.
4.
5.
6.
Inhoud: kwaliteit van dienstverlening voor de doelgroep
8
2.1
Tevredenheid van de Wsw-medewerkers
8
2.2
Betere plaatsing van mensen op werk
10
2.3
Ontwikkeling van mensen
11
2.4
Integraliteit van de uitvoering
12
2.5
Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen
12
Financiën
13
3.1
Financiële verwachtingen bij het opstellen van de inrichtingsplannen
13
3.2
Overzicht van de belangrijkste financiële stromen
14
3.3
Financiële realisaties
15
3.4
Financiële prognoses
18
3.5
Financieel inzicht en overzicht
18
Organisatie
20
4.1
Synergievoordelen tussen uitvoering Wsw en Participatiewet
20
4.2
Efficiëntie en toekomstbestendigheid van de inrichting en werkwijze
22
4.3
Tevredenheid over het functioneren van de gemaakte afspraken en werkwijze
23
4.4
Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen
24
Governance
25
5.1
Efficiëntie van de bestuursstructuur
25
5.2
Tevredenheid over het functioneren van de bestuursstructuur
26
5.3
Borging medezeggenschap Wsw-medewerkers
26
5.4
Helderheid en adequaatheid DVO-afspraken
27
5.5
Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen
27
Conclusies en aanbevelingen
29
6.1
Belangrijkste conclusies
29
6.2
Aanbevelingen voor de korte termijn
30
6.3
Denkrichtingen voor de lange termijn
32
Overzicht geraadpleegde documenten
34
Overzicht geïnterviewde personen
36
Interviewleidraad Wsw-medewerkers
39
Financiële bijlagen
41
65068 – Openbaar
3
Inleiding Vraagstelling Berenschot heeft in opdracht van de gemeenten Nieuwegein, IJsselstein, Lopik en Vijfheerenlanden (vanaf nu: de Lekstroomgemeenten) een evaluatie uitgevoerd naar de nieuwe uitvoering van de Wsw, zoals die is ontstaan na het opheffen van PAUW Bedrijven. De hoofdvraag voor deze evaluatie is bij de start van het onderzoek als volgt verwoord: Is de transformatie en nieuwe uitvoering van de Wsw in de Lekstroomgemeenten tussen 2019 en 2020 volgens plan verlopen, en zijn de beoogde doelstellingen en resultaten behaald? In de aanvraag voor de evaluatie zijn diverse vragen meegegeven die in de evaluatie beantwoord dienden te worden. In samenspraak met de stuurgroep (bestaande uit de portefeuillehouders van de gemeenten Nieuwegein, IJsselstein, Lopik en Vijfheerenlanden) en de ambtelijke begeleidingsgroep (bestaande uit de beleidsmedewerkers van de genoemde gemeenten en WIL, en de directeuren van WIL en WerkwIJSS) zijn die vragen verder uitgewerkt in een evaluatiekader. Onderstaande tabel bevat de beknopte versie van het evaluatiekader: Tabel 1. Samenvatting evaluatiekader. Onderwerpen Tevredenheid van de Wsw-werknemers Inhoud
Betere plaatsing van mensen op werk Ontwikkeling van mensen (doorstroom naar hogere trede werkladder) Integraliteit van de uitvoering Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen Onderwerpen
Financiën
Realisatie van verwachte financiële exploitatie/begroting Financiële prognoses Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen Onderwerpen
Organisatie
Synergievoordelen tussen uitvoering Wsw en Participatiewet Efficiëntie en toekomstbestendigheid van de inrichting en werkwijze Tevredenheid over het functioneren van gemaakte afspraken en werkwijze Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen Onderwerpen Efficiëntie van de bestuursstructuur
Governance
Tevredenheid over het functioneren van de bestuursstructuur Borging medezeggenschap Wsw-medewerkers Helderheid en adequaatheid DVO-afspraken Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen
65068 – Openbaar
4
De structuur van dit rapport volgt de vier deelthema’s die in deze evaluatie centraal stonden. In elk hoofdstuk wordt aan het begin het gedetailleerde evaluatiekader voor het betreffende deelthema weergegeven, inclusief de beoordeling op de afzonderlijke indicatoren. Daarbij geldt de volgende legenda: Doelen zijn (grotendeels) gerealiseerd / ervaringen positief Doelen zijn deels gerealiseerd / ervaringen gemengd Doelen zijn niet gerealiseerd / ervaringen negatief Lastig te beoordelen We merken op dat in de transformatie- en inrichtingsplannen die ten grondslag liggen aan de huidige uitvoering, slechts in beperkte mate prestatie-indicatoren staan beschreven. De beoordeling op de indicatoren is dus in veel gevallen meer globaal: zijn de ontwikkelingen in lijn met de bedoeling. Daarnaast heeft een groot aantal indicatoren betrekking op de ervaringen van betrokkenen in de huidige uitvoeringsstructuur.
Aanpak De onderzoeksaanpak bestond uit drie fasen, zoals schematisch weergegeven in onderstaand overzicht:
Een overzicht van de bestudeerde documenten en gesprekspartners is te vinden in respectievelijk bijlage 1 en 2.
Leeswijzer In het eerste hoofdstuk van dit rapport geven we een korte schets van de ontstaansgeschiedenis en context van de uitvoering Wsw in de Lekstroomgemeenten. Daarna gaan we achtereenvolgens in op de vier deelthema’s uit het evaluatiekader: inhoud (hoofdstuk 2), financiën (hoofdstuk 3), organisatie (hoofdstuk 4) en governance (hoofdstuk 5). Hoofdstuk 6 bevat de conclusies en aanbevelingen. Als we in dit rapport spreken van de Lekstroomgemeenten, dan doelen we daarmee op de gemeenten Nieuwegein, IJsselstein, Lopik en Vijfheerenlanden (als zijnde voormalig gemeente Vianen). Als we spreken over WerkwIJSS doelen we daarmee op beide stichtingen (zowel beschut werk als schoonmaak), tenzij anders aangegeven in de tekst. De scope van deze evaluatie is de uitvoering van de nieuwe Wsw in de vier gemeenten zoals hiervoor genoemd. Dat betekent dat de uitvoering van de Wsw in De Ronde Venen en Stichtse Vecht (en daarmee ook Kansis en Kansis Groen, en de dienstverlening van WIL aan de deze gemeenten) buiten de scope van dit onderzoek valt.
65068 – Openbaar
5
1. Ontstaansgeschiedenis en context Om de resultaten van deze evaluatie goed te plaatsen, schetsen we in dit hoofdstuk een korte ontstaansgeschiedenis van de huidige uitvoeringsconstructie voor de Wsw (en de Participatiewet) van de Lekstroomgemeenten. Ook gaan we kort in op de actuele context.
1.1 Ontstaansgeschiedenis uitvoering Wsw Lekstroomgemeenten Tot en met 2018 voerden de gemeenten De Ronde Venen, IJsselstein, Lopik, Nieuwegein, Stichtse Vecht en Vianen (inmiddels onderdeel van gemeente Vijfheerenlanden) de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) samen uit. Dit deden zij binnen de Gemeenschappelijke Regeling (GR) PAUW Bedrijven. Rondom de invoering van de Participatiewet in 2015, en daarmee het einde van de Wsw, ontstond discussie over de toekomstbestendigheid van PAUW Bedrijven en de houdbaarheid van de samenwerkingsconstructie. Na verschillende verkenningen namen de zes gemeenten in november 2016 het voorgenomen besluit PAUW Bedrijven te liquideren, en over te gaan op een nieuwe uitvoeringsstructuur voor de Wsw. Daarbij werd de keuze gemaakt om de Wsw waar mogelijk lokaal uit te voeren en waar nodig in Lekstroomverband samen te werken.
1.2 Inhoudelijke uitgangspunten Lekstroom werkt 2020 Met de invoering van de Participatiewet hebben de Lekstroomgemeenten een gezamenlijke visie opgesteld op dat vlak: Lekstroom Werkt 2020. Deze is in het najaar van 2015 vastgesteld in de gemeenteraden. Het uitgangspunt is daarin als volgt omschreven: “We willen onze inwoners zo actief mogelijk laten zijn, ongeacht de economische omstandigheden. […] Betaald werk blijft het hoogste goed, maar er is veel meer te doen.” Dit vraagt volgens het visiestuk om een ‘nieuw paradigma’:
In de visie is ook aandacht voor de uitvoering. Deze is echter met name gericht op de rol van de werkcoach, en daarbij ook in belangrijke mate uitgaand van de Participatiewet. Ten aanzien van budgetten, beleid en uitvoering wordt wel genoemd dat deze ontschot dienen te worden – in elk geval voor Wsw en Participatiewet. De visie wordt nadrukkelijk een ‘schetsontwerp’ genoemd, met daarbij de opmerking dat een concretere uitwerking volgt in een meerjarenprogramma. Dat zijn uiteindelijk de opeenvolgende transformatie- en inrichtingsplannen geworden, alsook een afzonderlijke innovatieagenda voor de WIL-gemeenten. Lekstroom Werkt 2020 wordt nog steeds als uitgangspunt gehanteerd.
6
65068 – Openbaar
1.3 Uitvoeringsstructuur vanaf 2019 De nieuwe uitvoering kwam er per 1 januari 2019 als volgt uit te zien: •
De Wsw-medewerkers zijn per 1 januari 2019 allemaal in dienst gekomen bij hun (betalende) gemeente. De gemeente is formeel werkgever van de Wsw-medewerkers geworden. In deze transitie behielden zoveel mogelijk Wsw’ers en hun leidinggevenden het werk wat zij ook bij PAUW Bedrijven deden.
•
De werkzaamheden van PAUW Bedrijven zijn in de nieuwe uitvoering op de volgende plekken vormgegeven: -
Beschut werk binnen WerkwIJSS beschut (voor de Lekstroomgemeenten) en Kansis (voor de gemeenten Stichtse Vecht en De Ronde Venen)
-
Groenwerkzaamheden deels binnen de gemeenten Nieuwegein en Vijfheerenlanden, en deels binnen Kansis Groen (voor de gemeenten Stichtse Vecht en De Ronde Venen).
-
Schoonmaak deels binnen de gemeente Nieuwegein, en deels binnen WerkwIJSS Schoon.
•
De uitvoering van de begeleiding van SW-medewerkers door trajectbegeleiders is door de vier Lekstroomgemeenten belegd bij de GR Werk en Inkomen Lekstroom (WIL). Bestaande begeleiding (NRG personeel) vanuit PAUW Bedrijven is grotendeels overgegaan naar WIL. Ook de overige werkgeverstaken worden uitgevoerd door WIL.
•
De trajectbegeleiders worden door WIL ingezet in de lokale werkteams in de gemeenten. De lokale werkteams staan onder regie van de betreffende gemeenten.
•
De dienstverbanden voor Nieuw Beschut zijn belegd bij Avres.
Binnen de GR WIL neemt ook de gemeente Houten deel. De gemeente Houten neemt niet deel aan de DVO met WIL voor uitvoering van de Wsw-taken (Houten heeft de Wswtaken bij UW bedrijven belegd). Gemeente Vijfheerenlanden neemt wel deel aan de DVO, maar niet meer aan de GR zelf. Dit vanwege de herindeling die heeft plaatsgevonden. Voor het grootste deel van de uitvoering Wsw en Participatiewet neemt Vijfheerenlanden deel aan Avres. De gemeenten Stichtse Vecht en De Ronde Venen hebben een eigen DVO met WIL voor uitvoering van de werkgeverstaken Wsw. In figuur 1 is de huidige uitvoering schematisch weergegeven. In de navolgende tabellen geven we een beeld van het aantal Wsw-medewerkers waar de afzonderlijke gemeenten werkgever van zijn, en het aantal Wsw-medewerkers dat werkt bij de verschillende onderdelen die tot de uitvoeringsstructuur van de Lekstroomgemeenten behoren. Het betreft de medewerkers waar de Lekstroomgemeenten werkgever van zijn.
Figuur 1: schematische weergave uitvoering Wsw Lekstroomgemeenten
7
65068 – Openbaar
Tabel 2. Aantal Wsw-medewerkers en begeleid werken naar werkgever
Aantal personen
Aandeel in totaal
Gemeente IJsselstein
90
34%
82
8
Gemeente Lopik
30
11%
27
3
Gemeente Nieuwegein
112
42%
101
11
Gemeente Vijfheerenlanden
33
12%
19
14
Totaal
265
100%
229
36
Werkgever
Waarvan beschut en detachering
Waarvan begeleid werken
Tabel 3. Aantal Wsw-medewerkers naar arbeidsplek
Arbeidsplek
Aantal
Aandeel in totaal
WerkwIJSS
98
37%
WerkwIJSS Schoon
24
9%
Groen Nieuwegein
16
6%
Schoonmaak Nieuwegein
20
8%
Gemeente Vijfheerenlanden (groen/grijs en schoon)
6
2%
Detachering
41
15%
Begeleid Werken (exclusief Vijfheerenlanden)
31
12%
Kansis / Kansis Groen / Kuehne & Nagel
28
11%
Buiten formatie
1
<1%
Bron voor beide tabellen is een query uit de personeelsadministratie van WIL, peildatum 7-4-2021. In totaal werkt 40% van de Wsw-medewerkers in een beschutte omgeving (WerkwIJSS en Kansis). Dat is gelijk aan het landelijk gemiddelde in 2019. Cedris verwacht dat dit aandeel komende jaren zal toenemen, als gevolg van het ouder worden van de Wsw-populatie. 1 Het aandeel begeleid werken is tweemaal zo hoog als het landelijk gemiddelde in 2019 (6% gemiddeld tegenover 12% in de Lekstroomgemeenten). Het aandeel detacheringen is ietsje lager; gemiddeld was dat in 2019 17%.2
1.4 Impact van de coronacrisis Dit onderzoek is uitgevoerd in een bijzondere tijd, waarin de beperkingen als gevolg van de coronacrisis nog volop merkbaar zijn. Dat heeft het afgelopen jaar ook weerslag gehad op de organisaties. Voor WerkwIJSS betekende dit o.a. 10 weken bedrijfssluiting van de beschutte productiewerkplekken en daarna gefaseerd herstarten. Dit heeft impact gehad op de marge (netto omzet). Tevens heeft het (verder) opbouwen van de organisatie daardoor vanaf maart tot september 2020 grotendeels stilgestaan (de ontwikkeling van het aanbod leerwerktrajecten voor Participatiewet-doelgroepen en het verder bouwen aan de samenwerking met lokale werkteams/trajectbegeleiding). Ook binnen andere organisatieonderdelen was sprake van beperktere werkzaamheden en tijdelijk verminderde inzet van de doelgroep. Daarnaast moesten op de werkplekken verschillende maatregelen worden getroffen om het werk te kunnen hervatten. Ook op de financiële resultaten heeft dit impact – hoewel die lastig te kwantificeren is.
1 2
Zie Cedris Sectorinformatie 2019 (sectorinformatie 2020 verschijnt naar verwachting in augustus). Ibidem.
8
65068 – Openbaar
2. Inhoud: kwaliteit van dienstverlening voor de doelgroep In dit hoofdstuk gaan we in op het eerste deelthema van het evaluatieonderzoek, dat vooral betrekking heeft op de bevindingen van de Wsw-medewerkers zelf, en de inhoudelijke resultaten op het vlak van ontwikkeling en een betere plaatsing van mensen op werk. In de navolgende tabel is de set indicatoren bij dit deelthema weergegeven, inclusief een eerste indicatie van de uitkomst van de evaluatie. Tabel 4. Indicatoren inhoud Onderwerpen
Indicator
Tevredenheid van de Wsw-werknemers
Wsw-medewerkers zijn tevreden met de aard van hun werk Wsw medewerkers zijn tevreden met hun werkplek Wsw-medewerkers zijn tevreden over de begeleiding die ze krijgen Wsw-medewerkers zijn tevreden met de sfeer en veiligheid op hun werk Wsw-medewerkers zijn tevreden over ontwikkelmogelijkheden
Inhoud
Betere plaatsing van mensen op werk
Er is voldoende gedifferentieerd werkaanbod om door te stromen
Ontwikkeling van mensen (doorstroom naar hogere trede werkladder)
Er is sprake van periodieke aandacht voor functioneren/ontwikkeling Wsw’ers Er is sprake van doorstroom van mensen naar hogere treden van de werkladder De infrastructuur van de Wsw wordt benut voor het bieden van beschut werk of arbeidsontwikkeling van de Participatiewet-doelgroep De expertise op het gebied van ondersteuning bij werk/participatie is gebundeld in de lokale werkteams
Integraliteit van de uitvoering
In de uitvoering is ruimte voor het bieden van maatwerk
Realisatie ten opzichte De praktijk sluit aan bij de doelen en aannames uit de inrichtingsplannen van de inrichtingsplannen
2.1 Tevredenheid van de Wsw-medewerkers Over het geheel genomen concluderen we dat de Wsw-medewerkers tevreden zijn. Zij zijn over het algemeen tevreden met de werkzaamheden, hun werkplek, de begeleiding, de sfeer en de veiligheid. De ontwikkelmogelijkheden van de Wsw’ers zijn complexer om te beoordelen, vandaar dat deze grijs gekleurd is. Deze conclusie is gebaseerd op de gesprekken die met de doelgroep zijn gevoerd, aangevuld vanuit gesprekken met de trajectbegeleiders. Voor gesprekken met de doelgroep is een representatieve steekproef genomen, waarover meer informatie te vinden is in bijlage 2. De medewerkers zijn gesproken aan de hand van een vragenlijst met vragen die voor hen goed te beantwoorden zijn. In bijlage 3 staat de vragenlijst welke is ingezet voor de gesprekken met Wswmedewerkers, alsook de score per vraag voor gesloten vragen. Overigens zijn niet alle vragen door iedere medewerker beantwoord – soms werd de vraag niet goed begrepen of niet eenduidig beantwoord. Het aantal positieve antwoorden en gemiddelden zijn daarom per vraag berekend op basis van het aantal keer dat de vraag daadwerkelijk beantwoord is. Een deel van de vragen zijn open vragen, een deel bevat ja/nee vragen, en een deel zijn score-vragen op een schaal van 1 tot 5, zie ook figuur 1. Tijdens alle gesprekken met Wsw-medewerkers is deze vragenlijst doorlopen.
9
65068 – Openbaar
De vragen waarvan het antwoordtype het toekennen van een score op een schaal van 1 tot 5 is, zijn visueel samengevat in onderstaande grafiek:
Tevredenheid Sw-medewerkers Hoe gezellig vind je het met je collega’s? Hoe blij ben je dat je hier werkt? Vind je het leuk om aan andere mensen te vertellen over je werk (bijvoorbeeld op een verjaardagsfeestje)? Wat vindt je van de begeleiding die je hier op het werk krijgt? Wat vindt je van de begeleiding door je trajectbegeleiders? Heb je het gevoel dat je goed geholpen wordt wanneer er een probleem is? Doe je graag nieuwe dingen?
1,0
1
2
2,0
3
4
3,0
4,0
5,0
5
Figuur 2. Uitkomsten deel van vragenlijst Wsw-medewerkers, inclusief score-legenda
Tevredenheid over de aard van het werk en de werkplek De tevredenheid over de aard van het werk en de werkplek is overwegend goed. Dit verschilt iets per locatie, waar bij Nieuwegein Schoonmaak het meest positief is, en de diversiteit in antwoorden bij WerkwIJSS en de gemeentewerf Nieuwegein het grootst is (positieve en negatieve uitschieters). Ondanks enkele negatieve verhalen is iedereen uitermate blij te kunnen werken, los van de locatie waar zij werken. Op de vraag of de medewerkers vinden dat zij nuttig werk doen antwoordt 88% ‘Ja’. Bij schoonmaak wordt daar een aantal keer nee geantwoord; bij doorvragen blijkt dan vooral dat medewerkers het soms ondankbaar werk vinden, omdat mensen er in korte tijd weer een rommel van maken. Ook de vraag ‘Hoe blij ben je dat je hier werkt?’ wordt overwegend positief beantwoord met gemiddeld een 3,9 op een schaal van 1 tot 5. Bij de negatieve signalen is soms sprake van oud zeer met betrekking tot de overgang vanuit PAUW Bedrijven, of zelfs nog voor die tijd. Zij hebben last gehad van de onzekere tijd en zijn niet altijd tevreden over de veranderingen die zijn doorgevoerd. Bij WerkwIJSS wordt door een aantal personen aangegeven dat de aard van het werk te eenvoudig of herhalend is. Ook is er onvrede over de sluiting van het bedrijfsrestaurant en bij een aantal mensen leeft onvrede over de besluitvorming over de bedrijfstijdverkorting.
Een enkeling heeft (op basis van de genoemde negatieve aspecten) het gevoel dat WerkwIJSS een sterfhuisconstructie is.
Tevredenheid over de begeleiding De tevredenheid over de begeleiding is overwegend goed. Zowel op de werkvloer als daar omheen voelen de Wsw-medewerkers zich gesteund door hun begeleiding. Zij weten bij wie ze terecht kunnen met de diverse vraagstukken die in de vragenlijst benoemd stonden, en hebben het gevoel goed geholpen te worden als er iets aan de hand is. Op de vraag ‘Heb je het gevoel dat je goed geholpen wordt wanneer er een probleem is?’ wordt
65068 – Openbaar
10
positief geantwoord, met gemiddeld een 3,8 op een schaal van 1 tot 5. Ook op de vraag of zij weten bij wie ze terecht kunnen als er iets aan de hand is, wordt op vrijwel alle onderdelen door iedereen met ‘ja’ geantwoord. Wel is in het totaalbeeld duidelijk dat de persoon waar zij terecht kunnen niet bij iedereen dezelfde functie vervult en vaak afwijkt van wat was beoogd in de structuur. Daarbij merken we wel op dat vaak de teamleider of voorman genoemd wordt, ook in gevallen waar dat de trajectbegeleider zou moeten zijn. Wat vanuit organisatorisch oogpunt is vastgelegd qua taakverdeling is niet altijd logisch voor de Wsw-medewerkers. In de praktijk worden deze lacunes in samenspraak tussen trajectbegeleiders en functioneel leidinggevenden altijd opgelost. Dat kost echter wel tijd, en diverse medewerkers ervaren dat als onprettig. Hoewel beoogd was dat de Wsw-medewerkers zo min mogelijk zouden merken van de transitie, is de vorm van begeleiding een punt waar zij wel degelijk verandering hebben ervaren. Ook na die tijd is er nog regelmatig sprake geweest van wisseling van trajectbegeleider, dit wordt door een aantal Wsw-medewerkers als onprettig ervaren. Ook hebben sommigen het idee dat de trajectbegeleiding over ‘plaatsing naar buiten’ gaat.
Tevredenheid over de sfeer en veiligheid De Wsw-medewerkers zijn overwegend positief over de sfeer op hun werk. De vraag ‘Hoe gezellig vind je het met collega’s?’ scoort gemiddeld een 3,7 op een schaal van 1 tot 5. Daarnaast geven veel medewerkers aan dat collega’s een belangrijke factor zijn voor het plezier in hun werk. Wat betreft de veiligheid wordt dit tevens onderbouwd met de eerder genoemde vraag of men weet bij wie zij terecht kunnen in het geval er een probleem is en of zij goed geholpen worden. Daarnaast merken we hier op dat de Wsw-medewerkers die intern bij de gemeente Nieuwegein of Vijfheerenlanden werken, soms het gevoel hebben dat er onderscheid gemaakt wordt tussen hen en de ‘gewone’ medewerkers. Dat uit zich bijvoorbeeld in het niet betrokken worden in organisatiebrede communicatie-uitingen, tot verschil in de aard en omvang van presentjes en kerstpakketten. Deze bevindingen komen overeen met de eerdere evaluatie die door de gemeente Nieuwegein in 2020 al is uitgevoerd.
Tevredenheid over de ontwikkelmogelijkheden De tevredenheid over de ontwikkelmogelijkheden is lastiger te beoordelen, omdat de medewerkers hier zelf niet altijd eenduidig antwoord op geven en dit verschillend interpreteren. Op de vraag of mensen weleens een training of cursus volgen of willen volgen, wordt door de schoonmaakmedewerkers bijvoorbeeld vaak verwezen naar de opfriscursus die ze periodiek volgen. Voor sommige mensen is dit al een grote stressfactor. Ook in de beschutte werkomgeving wordt een training vaak aangeduid als spannend of niet nodig. Op de vraag ‘Zou je een training of cursus willen volgen om iets nieuws te leren?’ antwoordt 54% van de Wsw-medewerkers ‘Ja’. Dit sluit aan bij het beeld dat voor de huidige populatie Wsw-medewerkers het behoud van competenties soms al de grootste uitdaging vormt (zie ook paragraaf 1.3). In de antwoorden wordt wel ook met regelmaat verwezen naar training op meer persoonlijk vlak, zoals een assertiviteitstraining of coaching in de manier waarop je met elkaar omgaat. Dit wordt als zeer positief gezien. Tot slot wordt ook opgemerkt dat in de tijd van PAUW Bedrijven dergelijke trainingen pro-actiever werden aangeboden.
Meerdere Wsw-medewerkers geven aan het lastig te vinden dat ze nu in overleg met hun trajectbegeleider moeten kijken wat een geschikte cursus of training zou zijn, en dat het lastiger is geworden om het te regelen omdat de gemeente dat nu moet beslissen.
2.2 Betere plaatsing van mensen op werk Een van de motieven om een splitsing aan te brengen tussen de bedrijfsmatige sturing en het werkgeverschap, was de gedachte dat dit zou leiden tot een betere plaatsing van mensen op werk. De prikkel om mensen ‘binnen
11
65068 – Openbaar
te houden’ zou namelijk verdwijnen, en vanuit de lokale werkteams kon onafhankelijk vastgesteld worden wat de beste plek is voor iemand. Daarbij zijn als belangrijke randvoorwaarden benoemd dat er voldoende gedifferentieerd werkaanbod is om door te stromen, en dat in de uitvoering ruimte is voor maatwerk. We hebben deze indicatoren getoetst op het geheel van de uitvoering, alsook de keuzes die in de praktijk gemaakt worden op dit vlak. Alles bij elkaar genomen staan beide indicatoren dan op groen. Daar plaatsen we een aantal kanttekeningen bij: •
Er wordt ook regelmatig uitgeweken naar oplossingen buiten de eigen uitvoeringsstructuur (bijvoorbeeld plaatsingen bij UW in Utrecht en Fermwerk in Woerden). Dit vanuit de gedachte dat daar dan de best passende plek is. Op termijn kan dit echter wel tot extra kwetsbaarheid in de eigen uitvoeringsconstructie leiden.
•
Door de versnippering van de uitvoering (en daarmee ook de plekken waar mensen werken) betekent doorstroom naar een andere werksoort vaak ook een relatief grote overstap voor de medewerker. Met name de stap van detachering terug naar een beschutte werkomgeving wordt als zeer groot ervaren.
2.3 Ontwikkeling van mensen Voor dit aspect van de evaluatie kijken we in eerste instantie naar de doorstroom naar een hogere trede van de werkladder. Aanvullend hebben we ook gekeken naar de ontwikkeling van de detacheringen. De navolgende figuur biedt een overzicht van de ontwikkelingen van Wsw-medewerkers op de werkladder. Zoals blijkt uit de figuur, is bij het grootste gedeelte van de Wsw-medewerkers in 2019 en 2020 sprake van behoud van competenties. Dit ligt in de lijn der verwachting, omdat het Wsw-bestand langzaam veroudert. In 2019 is bij 0-8% van het bestand (gemiddeld 5%) sprake van doorstroom en bij 0-8% van het bestand (gemiddeld 5%) sprake van demotie. Deze twee ontwikkelingen houden elkaar in 2019 dus in evenwicht. In 2020 blijft het percentage demotie gelijk op zo’n 5% en daalt het percentage doorstroom licht, naar zo’n 3%. Ook het percentage medewerkers dat zich ontwikkelt richting een detacheringsplaats daalt van 2019 op 2020 licht, namelijk van 3,5% naar 1,5%.
Ontwikkeling op de werkladder
2020 Vijfheerenlanden IJsselstein Lopik Nieuwegein Vijfheerenlanden IJsselstein Lopik Nieuwegein
TW1 - Begeleiding demotie TW 2 - Behoud competenties
2019
TW 3 - Horizontale ontwikkeling TW 4 - Doorstroom TW 5 - Detachering
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Figuur 3. Ontwikkeling op de werkladder (bron: kwartaalrapportages WIL, 2019 en 2020) De navolgende figuur geeft een benadering van de ontwikkeling van de detacheringen, namelijk door inzicht te geven in de detacheringsopbrengsten. De detacheringsopbrengsten zijn een relevante benadering, omdat in deze omzetcijfers zowel de prijs als de aantallen zijn verwerkt (P maal Q). Zoals blijkt uit de figuur zijn de detacheringsopbrengsten van 2019 op 2020 per saldo vrijwel gelijk gebleven (resp. € 696k en € 693k). Gelet op het ouder wordende Wsw-bestand en corona is dat een acceptabel resultaat. Er is tevens sprake van beperkte verschillen tussen de vier gemeenten: voor Lopik en IJsselstein stijgen de detacheringsopbrengsten van 2019 naar 2020 met een kleine 2%, in Vijfheerenlanden en Nieuwegein is sprake van dalingen van resp. 1% en 3%.
12
65068 – Openbaar
Het aandeel gedetacheerden is iets lager dan landelijk gemiddeld (15% tegenover 17%). Daar staat tegenover dat het aandeel begeleid werken aanzienlijk hoger is (12% tegenover 6% landelijk gemiddeld).
Ontwikkeling detacheringen (opbrengst in duizenden €) 2020
Vijfheerenlanden IJsselstein Lopik Nieuwegein
Q1
2019
Q2
Vijfheerenlanden IJsselstein Lopik Nieuwegein
Q3 Q4 0
50
100
150
200
250
300
Figuur 4. Ontwikkeling detacheringsopbrengsten (bron: kwartaalrapportages WIL, 2019 en 2020) De ontwikkeling van mensen is in de afgelopen twee jaar grotendeels stabiel gebleven. Vanaf 2020 is er zowel bij de ontwikkeling op de werkladder als bij de ontwikkeling van de detacheringen sprake van een lichte daling, die verklaarbaar is op grond van het ouder wordende Wsw-bestand (zie paragraaf 1.3). Bovendien maakten 6 personen in 2019 en 2020 de stap naar begeleid werken (niet altijd vanuit een detachering). Tot slot kan corona hier een rol bij gespeeld hebben. Het is moeilijk daar precies onderscheid in te maken.
2.4 Integraliteit van de uitvoering Onder de integraliteit van de uitvoering vallen twee indicatoren: •
De infrastructuur van de Wsw wordt benut voor het bieden van beschut werk of arbeidsontwikkeling van de Participatiewet-doelgroep.
•
De expertise op het gebied van ondersteuning bij werk/participatie is gebundeld in de lokale werkteams.
Vanuit inhoudelijk perspectief zijn op beide indicatoren de nodige stappen gezet. Er worden binnen WerkwIJSS arbeidsplekken voor Nieuw Beschut aangeboden, alsook werkervaringsplekken. In de gesprekken is aangegeven dat de aantallen nog wel wat achterblijven bij de verwachting. In de inrichtingsplannen is die verwachting echter niet gekwantificeerd. Daarnaast zijn de trajectbegeleiders aangesloten op de lokale werkteams van Nieuwegein en Lopik/IJsselstein, en kan hun kennis en expertise daar ingezet worden voor uitvoering van de Participatiewet. In Vijfheerenlanden (Vianen) is deze aansluiting er niet. De huidige situatie is in elk geval niet tegenstrijdig aan de inrichtingsplannen. Daar staat verder niet concreet uitgewerkt wat de doelstellingen ten aanzien van de integraliteit zijn. Daarom hebben we deze indicator vanuit inhoudelijk perspectief op groen gezet. Vanuit organisatorisch perspectief zijn we daar kritischer op. Hier gaan we in paragraaf 4.1 uitgebreider op in.
2.5 Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen Het welbevinden van de doelgroep was één van de belangrijkste voorwaarden en aandachtspunten in de gehele transitie van PAUW Bedrijven naar de huidige uitvoeringsstructuur. We concluderen dat deze doelstelling grotendeels behaald is. Vanuit een aantal organisatieonderdelen klinkt iets meer kritiek van medewerkers, en de ontwikkelmogelijkheden van de doelgroep zijn vooraf optimistisch ingeschat. We signaleren wel dat de knelpunten in organisatie en governance, die we in de hoofdstukken 3 en 4 beschrijven, op termijn een risico kunnen vormen voor het blijven behalen van de inhoudelijke doelstellingen.
13
65068 – Openbaar
3. Financiën In dit hoofdstuk gaan we in op het deelthema financiën. In navolgende tabel is de set indicatoren bij dit deelthema weergegeven, inclusief een eerste indicatie van de uitkomst van de evaluatie. Tabel 5. Indicatoren financiën
Financiën
Onderwerpen
Indicator
Realisatie van verwachte financiële exploitatie/begroting
De opgestelde exploitaties/begrotingen zijn realistisch gebleken Actuele financiële prognoses sluiten aan bij de eerder gestelde doelen De praktijk sluit aan bij de doelen en aannames uit de inrichtingsplannen
Financiële prognoses Realisatie ten opzichte van de inrichtingsplannen
De opbouw van de financiële analyse is als volgt; in de volgende paragraaf vatten we eerst de financiële verwachtingen uit de inrichtingsplannen samen. Vervolgens geven we een overzicht van de belangrijkste financiële stromen die bepalend zijn voor de financiële resultaten. Daarna bespreken we de financiële realisaties ten opzichte van de inrichtingsplannen (terugblikkend) en de financiële prognoses (vooruitblikkend). Ten slotte benoemen we een aantal algemene bevindingen over het financiële inzicht en overzicht.
3.1 Financiële verwachtingen bij het opstellen van de inrichtingsplannen Ter voorbereiding op de nieuwe regionale inrichting van de Wsw zijn voor zowel de gemeenten (IJsselstein, Lopik, Nieuwegein en Vianen; hierna kortweg ‘de vier gemeenten’ genoemd) als de beoogde werkstichtingen van WerkwIJSS (stichting WerkwIJSS Schoon en stichting WerkwIJSS Beschut) inrichtingsplannen opgesteld. De inrichtingsplannen van de gemeenten hebben een tijdshorizon van 2019-2021; de inrichtingsplannen van WerkwIJSS betreffen alleen het ingangsjaar 2019. De navolgende tabel biedt een samenvatting van de inrichtingsplannen van de vier gemeenten. Het grootste aandeel in de kosten en opbrengsten is van Nieuwegein, gevolgd door IJsselstein. Tabel 6. Samenvatting inrichtingsplannen gemeenten (bedragen in duizenden €)
Inrichtingsplannen
2019
2020
2021
Kosten dienstverlening lokaal werkteam
-735
-736
-736
Kosten backoffice
-415
-416
-415
Kosten beschut werk
-745
-738
-679
Totaal uitvoeringskosten
-1896
-1889
-1830
Netto opbrengsten detachering
414
394
375
Netto opbrengsten groen
259
247
236
Netto opbrengsten schoonmaak
222
211
201
Totale netto opbrengst uit inzet Wsw medewerkers
895
853
811
Resultaat
-1001
-1036
-1018
14
65068 – Openbaar
De getoonde samenvatting van de inrichtingsplannen betreft alleen het zogenoemde operationeel resultaat, dat wil zeggen de exploitatie exclusief rijksbijdrage Wsw en loonkosten Wsw. De verwachte ontwikkeling van het resultaat 2019-2021 is stabiel. De kosten en opbrengsten van WerkwIJSS zoals gespecificeerd in de bijlage bij de lokale inrichtingsplannen, staan samengevat in de navolgende tabel. De kosten en opbrengsten van WerkwIJSS, en ook van WIL, zijn verdisconteerd in de Wsw-exploitatie van de vier gemeenten. Een overzicht van de financiële stromen die hierbij verdisconteerd worden, staat in de volgende paragraaf. Tabel 7. Samenvatting inrichtingsplannen t.a.v. WerkwIJSS (bedragen in duizenden €).
Inrichtingsplannen WerkwIJSS 2019
Schoonmaak
Beschut
Totaal
Personeelskosten
-425
-564
-989
Overige personeelskosten
-108
-165
-272
Huisvestingskosten
-43
-159
-202
Overige materiële kosten
-108
-84
-192
Organisatiekosten
-40
-30
-70
Totale kosten
-724
-1001
-1725
Marge (netto omzet)
800
308
1108
Vergoeding aan ofwel bijdrage van vier gemeenten
76
-694
-618
Voor beschut werd een negatief resultaat verwacht en voor schoonmaak een positief resultaat. Dit resultaat is verdisconteerd in de gemeentelijke inrichtingsplannen. Deze samenvatting van de inrichtingsplannen betreft alleen het operationeel resultaat, namelijk de verwachte resultaten over het jaar 2019. Vanaf het ingangsjaar 2019 heeft WerkwIJSS conform statuten jaarlijks een begroting opgesteld, zowel voor de jaren 2020 en 2021. Omdat dit formeel geen inrichtingsplan betreft, behandelen we deze bij de financiële prognoses.
3.2 Overzicht van de belangrijkste financiële stromen De Wsw-taken worden uitgevoerd door verschillende organisaties. Dit heeft tot gevolg dat de uitgaven door verschillende organisaties (en organisatieonderdelen) worden gedaan en dat er tussen deze organisaties financiële stromen lopen. Het is van belang om zicht te krijgen op de uitgaven en financiële stromen, om te onderzoeken of het mogelijk is om een totaaloverzicht van de financiële resultaten te genereren (dat nodig is om de onderzoeksvraag te beantwoorden). De navolgende figuur biedt een overzicht van de belangrijkste uitgaven per organisatie en de financiële stromen tussen deze organisaties. In de figuur maken we een onderscheid tussen gemeenten, gemeentelijke uitvoeringsorganisaties (WIL) en werkstichtingen (stichting WerkwIJSS Schoon en stichting WerkwIJSS Beschut voor de vier gemeenten en stichting Kansis voor de gemeenten Stichtse Vecht en De Ronde Venen). Zoals blijkt uit de figuur, is een belangrijk onderdeel van de Wsw-exploitatie bij de vier gemeenten belegd, namelijk de loonkosten Wsw. Voor Nieuwegein is tevens de exploitatie van groen en schoonmaak in eigen beheer, en de bijbehorende teamleiding en voorlieden, bij de gemeente belegd. Deze posten zijn terug te vinden in de desbetreffende gemeentebegrotingen. Verder blijkt uit de figuur dat WIL een belangrijke spil in de financiële structuur is.
Alle onderdelen van de Wswexploitatie die buiten de vier gemeenten zijn georganiseerd, lopen via de WIL. Sommige van deze onderdelen worden door de WIL zelf uitgevoerd, namelijk HR-backofficedienstverlening en trajectbegeleiding van Wswmedewerkers. De vier gemeenten betalen hiervoor een vergoeding. Stichtse Vecht en De Ronde Venen betalen een fee voor de HR-backofficedienstverlening van WIL. Deze posten zijn terug te vinden in de Wsw-begroting van
15
65068 – Openbaar
de WIL. Bij andere onderdelen van de exploitatie lopen de financiële stromen wel via de WIL, maar worden de onderdelen zelf door werkstichtingen uitgevoerd. Dit geldt voor gemeentelijke vergoeding voor de werkplekken beschut en schoonmaak die door stichting WerkwIJSS Schoon en stichting WerkwIJSS Beschut: hier treedt de WIL op als ‘doorgeefluik’. Deze post is derhalve niet terug te vinden in de Wsw-begroting van de WIL. WerkwIJSS verrekent rechtstreeks met gemeenten het surplus of tekort op het weerstandsvermogen van de stichtingen. Een aanvullende post die wel terug te vinden is in de Wsw-begroting van de WIL, maar geen extra onderdeel van de exploitatie is, is de detacheringsfee van WerkwIJSS. De facto betalen de vier gemeenten hiervoor en gaat het om dezelfde staffuncties, maar omdat de werkstichtingen geen eigen personeel in dienst mogen hebben, wordt er een aparte detacheringsfee overgemaakt van de werkstichtingen naar de WIL. Tot slot vindt er aan het einde van het jaar nog een verrekening plaats van de gemeentelijke bijdrage die aan het begin van het jaar aan de WIL is overgemaakt. De verrekening wordt middels een aparte verdeelsleutel verdeeld over de vier gemeenten.
vt. verrekening (a.d.h.v. bandbreedte weerstandsvermogen )
ijksbijdrageen loonkosten Detacheringsopbrengsten Opbrengsten materi le kosten groen schoonmaak in eigen beheer eamleiding werkteam, voorlieden, directie
Geen personeel in dienst (gedetacheerd via WI ) Opbrengsten materi le kosten schoonmaak en beschut Vergoeding werkplekken
vt. Vergoeding verrekening werkplekken WerkwIJ
Gemeentelijke bijdrage vergoeding werkplekken WerkwIJ
taffuncties backoffice Wsw (PIO A H taken), voor vier gemeenten plus tichtse Vecht en De onde Venen Detachering staffuncties doorgeefluik vergoeding werkplekkenWerkwIJ ee backofficetaken
Detacherings fee WerkwIJ
(Wsw tichtse Vecht en De onde Venen) Gemeentelijke bijdrage
(IV3 taakveld 6. ) Figuur 5. Organisaties en financiële stromen Al met al wordt uit het overzicht duidelijk dat de structuur van de Wsw-financiën complex is. Een manier om deze complexiteit het hoofd te bieden is om alle verschillende posten samen te brengen door middel van een generieke begrotingsindeling. Een voorbeeld hiervan voor de gemeentefinanciën is de zogenoemde IV3-indeling. De IV3-post waar alle Wsw-kosten en baten samenkomen is taakveld 6.4 (begeleide arbeidsparticipatie). In de volgende paragraaf bespreken we de financiële realisaties in meer detail.
3.3 Financiële realisaties Zoals blijkt uit het financieel overzicht dat we in de vorige paragraaf hebben geschetst, zijn de financiële realisaties samengesteld uit de exploitatiesaldi van drie typen organisaties: 1.
De Wsw-exploitatie van de WIL
16
65068 – Openbaar
2.
De Wsw-exploitatie van de werkstichtingen WerkwIJSS Schoon en WerkwIJSS Beschut
3.
De Wsw-exploitatie van de vier gemeenten zelf
Hieronder beschrijven we de realisatiecijfers per type organisatie.
Ad. 1. Realisaties Wsw-exploitatie van de WIL Een overzicht van de Wsw-exploitatie van de WIL van de afgelopen jaren3 is te vinden in bijlage 4. Er is in beide jaren sprake van een gemeentelijke bijdrage van ruim € 1,1 mln. Indien de gerealiseerde bijdrage afwijkt van de begrote bijdrage, dan wordt het verschil, zoals benoemd, verrekend met de vier gemeenten middels een aparte verdeelsleutel. De gemeenten Nieuwegein en IJsselstein betalen de grootste bijdrage (resp. € 0,51 en € 0, 1 mln.) en de gemeenten Lopik en Vijfheerenlanden de kleinste (resp. € 0,12 en € 0,11 mln.). De bijdrage 2019 was lager dan begroot (de begrote gemeentelijke bijdrage bedroeg in 2019 € 1,26 mln.). De voornaamste verklaringen voor de betere realisatie zijn lagere personeelskosten en hogere inkomsten van derden.
Ad. 2. Realisaties Wsw-exploitatie van WerkwIJSS Schoon en WerkwIJSS Beschut In de navolgende tabel staat een overzicht van de realisaties van WerkwIJSS schoonmaak en beschut in 2019 en 2020. Zoals blijkt uit de tabel, is er bij schoonmaak sprake van een positief resultaat in 2019 en 2020. Dit is in 2019 hoger dan het resultaat dat verwacht werd in het inrichtingsplan, maar in 2020 vervolgens lager. Bij schoonmaak is er vanwege het positieve resultaat in 2019 en 2020 sprake van een positieve bijdrage aan gemeenten. Bij beschut is er zoals verwacht sprake van een bijdrage door gemeenten in 2019 en 2020. De bijdrage wordt, zoals benoemd, door de vier gemeenten overgemaakt in de vorm van een gemeentelijke vergoeding per werkplek. Op basis van de realisaties 2019 bedraagt de vergoeding voor beschut zo’n € 5.500 per fte. In 2020 en 2021 loopt dit naar verwachting op tot resp. € 6.100 en € 7.100 per fte. De bijdrage per fte is per 1 januari 2021 mede gestegen door een omzetting van de Kuehne+Nagel-medewerkers naar detacheringen; deze stijging gaat gepaard met een stijging van de detacheringsopbrengsten bij gemeenten. De totale gemeentelijke bijdrage voor de beide werkstichtingen bedroeg zo’n € 0, in 2019 en € 0,6 in 2020. Dat is respectievelijk zo’n € 0,3 mln. en € 0,1 mln. beter dan verwacht in de inrichtingsplannen. Tabel 8.
Samenvatting realisaties WerkwIJSS (bron: jaarstukken WerkwIJSS; bedragen in duizenden €)
3
Realisaties exploitatie WerkwIJSS
Schoonmaak (2019)
Schoonmaak (2020)
Beschut (2019)
Beschut (2020)
Totaal (2019)
Totaal (2020)
Personeelskosten
-559
-611
-580
-603
-1139
-1215
Overige personeelskosten
0
0
0
0
0
0
Huisvestingskosten
-43
-43
-196
-193
-239
-236
Overige materiële kosten
-83
-94
-152
-160
-235
-253
Organisatiekosten
-6
-17
-20
-38
-26
-56
Totale kosten
-691
-765
-948
-994
-1639
-1759
Marge (netto omzet)
860
785
377
360
1238
1145
Vergoeding aan ofwel bijdrage van vier gemeenten
170
19
-571
-634
-401
-615
D.w.z. 2019 en 2020, waarbij de cijfers over het laatstgenoemde jaar cijfers uit de TURAP betreffen.
17
65068 – Openbaar
Ad. 3. Realisaties Wsw-exploitatie van de vier gemeenten Zoals benoemd, is een belangrijk onderdeel van de Wsw-exploitatie bij de vier gemeenten belegd, namelijk de loonkosten Wsw. Voor Nieuwegein is de exploitatie van groen en schoonmaak voor de gemeente zelf, en de bijbehorende teamleiding en voorlieden, bij de gemeente belegd. Samen met de overige kosten en baten die via de WIL en WerkwIJSS lopen resulteert dit in een saldo Wsw ten opzichte van de rijksbijdrage. Veel gemeenten verantwoorden dit saldo op uniforme wijze via taakveld 6.4 van de eerder genoemde IV3-indeling. Bij de vier gemeenten bleek het beeld bij IV-3 taakveld 6.4 af te wijken van de daadwerkelijke realisaties, omdat daar de kosten en baten van de Wsw-exploitatie op andere begrotingsposten worden geboekt. We hebben daarom van de vier gemeenten aparte overzichten ontvangen van de Wsw-exploitatie. De navolgende tabel bevat een samenvatting van de realisaties per gemeente. Tabel 9. Samenvatting realisaties gemeenten (bron: IV3-saldi taakveld 6.4, aangevuld met gemeentelijke informatie; bedragen in duizenden €)
Saldo Wsw t.o.v. de rijksbijdrage
2019
2020
20214
Nieuwegein
-373
-241
-218
Lopik
-102
-77
-69
Vianen5
-231
-166
-150
IJsselstein
-688
-693
-629
Totaal vier gemeenten
-1394
-1177
-1067
Ter vergelijking: totaal saldo inrichtingsplannen
-1324
-1469
-1350
We hebben op basis van de zojuist samengevatte resultaten de inrichtingsplannen van de vier gemeenten vergeleken met de realisaties; een detailoverzicht hiervan is te vinden in bijlage 4. Hieruit blijkt dat het operationeel resultaat van de vier gemeenten in 2019 en 2020 beter was dan voorzien in de inrichtingsplannen. De loonkosten Wsw (die geen deel uitmaken van het operationeel resultaat) vielen bij alle vier de gemeenten hoger uit dan verwacht in de inrichtingsplannen, als gevolg van loonstijgingen door cao-afspraken. Hier stond in 2019 en 2020 ook een hogere Rijksbijdrage tegenover. Deze drie voornaamste ontwikkelingen (beter operationeel resultaat, hogere loonkosten, hogere rijksbijdrage) resulteerden samen in 2019 in drie van de vier gemeenten in een ongunstiger saldo t.o.v. de rijksbijdrage dan verwacht in de inrichtingsplannen, namelijk in Lopik, IJsselstein en Vianen. In 2020 was er in drie van de vier gemeenten juist sprake van een gunstiger saldo t.o.v. de rijksbijdrage dan verwacht in de inrichtingsplannen, namelijk in Nieuwegein, IJsselstein en Lopik. Met andere woorden: in 2020 verbetert het Wsw-saldo van de vier gemeenten, met name in Nieuwegein. De belangrijkste verklaringen voor deze saldoverbetering zijn hogere opbrengsten uit detacheringen en een beter subsidieresultaat (subsidieresultaat wil zeggen: rijksbijdrage minus loonkosten Wsw).
Het totale exploitatietekort van de vier gemeenten bedraagt in 2021 naar verwachting € 1,07 mln. Voor alle vier de gemeenten betekent dit een verbetering van het exploitatiesaldo ten opzichte van 2020. De belangrijkste oorzaken hiervan is de daling van het Wsw-bestand, waardoor bij een gelijkblijvend resultaat per Wswmedewerker het totale tekort afneemt.
Prognose. Let op: dit is het saldo van de voormalige gemeente Vianen. Het gedeelte van de Wsw dat binnen de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden door Avres wordt uitgevoerd, is hierin dus bewust niet meegenomen. 4 5
18
65068 – Openbaar
3.4 Financiële prognoses Bij het toelichten van de financiële prognoses hanteren we dezelfde indeling als bij de financiële realisaties.
Ad. 1. Prognoses Wsw-exploitatie van de WIL De begroting van de WIL voor 2021 laat, net als in de afgelopen twee jaar, geen grote wijzigingen zien. Voor de jaren daarna verwachten we op grond van de ontwikkelingen in de Wsw-sector dat een trendmatige daling van de kosten mogelijk is. Het Wsw-bestand zal namelijk de komende jaren blijven dalen en de omvang van staffuncties hangt, net als bij andere uitvoeringsorganisaties van de Wsw, samen met de totale omvang van het Wsw-bestand. In bijlage 4 staat een beeld van de afname van de kosten die het Rijk verwacht en heeft doorvertaald in de rijksbijdrage Wsw. Hieruit blijkt dat er in 2020 voor het laatst sprake was van een stijging van de rijksbijdrage Wsw en er de komende vijf jaar een totale afname van ruim 20% ten opzichte van 2020 wordt verwacht.
Ad. 2. Prognoses Wsw-exploitatie van WerkwIJSS Schoon en WerkwIJSS Beschut De prognose voor WerkwIJSS is gebaseerd op de begroting 2021. In 2020 en 2021 loopt de gemeentelijke bijdrage voor WerkwIJSS naar verwachting op tot € 0,65 mln. Dit is slechter dan in 2019, en slechter dan verwacht in de inrichtingsplannen. Dit wordt voor het grootste deel verklaard door een verminderd resultaat bij schoonmaak. Aangezien er geen meerjarenperspectief in de begroting is opgenomen, is het niet mogelijk om vooruit te blikken tot 2025. Wel mag op grond van de afname van het Wsw-bestand verwacht worden dat de gemeentelijke bijdrage vanaf 2021 zal afnemen. Omdat er sprake is van een ouder wordende doelgroep, zou de procentuele afname van het tekort van WerkwIJSS minder snel kunnen verlopen dan de afname van de rijksbijdrage. Dit vormt een financieel risico.
Ad. 3. Prognoses Wsw-exploitatie van de vier gemeenten De navolgende tabel bevat een prognose van het totale exploitatiesaldo van de vier gemeenten in de komende jaren. De prognose is gebaseerd op de begrotingen van de vier gemeenten zoals verantwoord in IV3 en is door Berenschot op basis van de verwachte ontwikkeling van de rijksbijdrage geëxtrapoleerd naar 2025. Omdat prognoses inherent onzeker zijn, zijn de cijfers afgerond. Zoals blijkt uit de tabel, is er in de komende vijf jaar een stabilisatie en afname van het tekort te verwachten. Tabel 10. Ontwikkeling exploitatiesaldo Wsw van de vier gemeenten (bron: begroting IV3-6.4; bewerking: Berenschot)
Verandering exploitatie
2021
2022
2023
2024
2025
Saldo Wsw t.o.v. rijksbijdrage (duizenden €)
-1067
-1041
-1017
-996
-955
-2,44%
-2,31%
-2,06%
-4,10%
% verandering
3.5 Financieel inzicht en overzicht Tot slot hebben we een aantal algemene opmerkingen over het financieel inzicht en overzicht. Ten eerste merken we op dat de financiële structuur complex is, waardoor het moeilijk is om een financieel overzicht te creëren. Er is immers sprake van verschillende organisaties en financiële stromen. Ten tweede merken we op dat de WIL en de beide werkstichtingen (WerkwIJSS schoonmaak en beschut) goed inzicht hebben in hun eigen Wsw-exploitatiecijfers. Bij de vier gemeenten is het weliswaar mogelijk om inzicht te krijgen in hun eigen Wsw-exploitatiecijfers, maar behoren deze inzichten niet tot de standaard beschikbare monitoringsinformatie en bevatten deze inzichten weliswaar het merendeel, maar mogelijk niet het geheel van de Wsw-kosten. Dit laatste komt doordat sommige uitgaven ten behoeve van de Wsw-doelgroep vanuit algemene begrotingsposten worden gedaan. Dit is overigens een klein deel van de kosten en betreft met name Nieuwegein, omdat Nieuwegein, zoals toegelicht, groen en schoonmaak in eigen beheer uitvoert.
65068 – Openbaar
19
Ten derde constateren we dat de exploitatiesaldi van drie typen organisaties (WIL, WerkwIJSS en de vier gemeenten) weliswaar afzonderlijk van elkaar inzichtelijk te maken zijn, maar dat het creëren van een overzicht van de totale Wsw-financiën niet tot de standaard beschikbare monitoringsinformatie behoort. De gemeenten lopen hierdoor een financieel risico, want de exploitatie van de Wsw kent diverse onzekerheden, bijvoorbeeld de ontwikkeling van de loonkosten, detacheringsopbrengsten en productiviteit van het (verouderende) Wswbestand. Overigens laat de financiële prognose zien dat er tot en met 2025 een beperkte verbetering van het exploitatiesaldo te verwachten is. Desondanks bevelen we aan om een totaaloverzicht van de Wsw-financiën te gaan bijhouden. Hierbij kan bijvoorbeeld de IV3-indeling gehanteerd worden (een systematiek die door de vier gemeenten gehanteerd wordt, maar het beeld bij IV-3 taakveld 6.4 bleek, zoals benoemd, af te wijken van de daadwerkelijke realisaties).
20
65068 – Openbaar
4. Organisatie In dit hoofdstuk gaan we in op het deelthema organisatie. Dit betreft met name de samenwerking binnen en tussen de verschillende organisaties en organisatieonderdelen die een rol hebben in de uitvoering van de Wsw voor de Lekstroomgemeenten. In navolgende tabel is de set indicatoren bij dit deelthema weergegeven, inclusief een eerste indicatie van de uitkomst van de evaluatie. Tabel 11. Indicatoren organisatie Onderwerpen
Indicator
Synergievoordelen De budgetten van de Wsw en Participatiewet zijn ontschot tussen uitvoering Wsw en Participatiewet Er is sprake van een integrale werkgeversbenadering
Organisatie
Efficiëntie en toekomstbestendigheid van de inrichting en werkwijze
Inzet van de Participatiewet-doelgroep kan een deel van de uitstroom uit de Wsw opvangen De afzonderlijke organisatieonderdelen hebben voldoende ‘kritische massa’ om stabiel te functioneren Het NRG-personeel kan ingezet worden t.b.v. de doelgroep Participatiewet Taken en bevoegdheden zijn op een logische plek belegd
Tevredenheid over het functioneren van gemaakte afspraken en werkwijze
Uitvoerend medewerkers (NRG-personeel) zijn tevreden over de werkwijze binnen organisaties Uitvoerend medewerkers (NRG-personeel) zijn tevreden over samenwerking tussen organisaties Directies M ’s van de diverse organisaties zijn tevreden over samenwerking Bestuurders zijn tevreden over de samenwerking tussen de organisaties Realisatie ten opzichte De praktijk sluit aan bij de doelen en aannames uit de van de inrichtingsplannen inrichtingsplannen
4.1 Synergievoordelen tussen uitvoering Wsw en Participatiewet De budgetten van de Wsw en Participatiewet zijn ontschot De voornaamste reden voor het verbinden van Wsw en Participatiewet is dat met het steeds verder krimpende werknemersbestand in de Wsw een eigenstandige uitvoering zou leiden tot een continue reorganisatie door schaalverkleining en tot bovenmatige kostenstijgingen per werknemer. De nieuwe uitvoering zou hierop een antwoord moeten bieden en moeten voorzien in een integrale en ontschotte uitvoering van Participatiewet en Wsw. Zo staat het verwoord in de transformatieplannen. Omdat binnen de GR WIL Houten niet deelneemt aan de Wsw-taken, en bovendien heeft bedongen daar op geen enkele wijze financieel noch inhoudelijk aan bij te dragen, is deze doelstelling niet gerealiseerd. Dat houdt in dat budgettair een strakke scheiding wordt gehanteerd in de kosten voor de uitvoering van de Wsw en de kosten voor de uitvoering van de Participatiewet. Dat vertaalt zich ook naar een zo exact mogelijke toedeling van personele inzet naar beide taken (zeker wanneer personeel voor zowel Wsw- als Participatiewettaken wordt ingezet). Daarmee is deze doelstelling niet gerealiseerd.
65068 – Openbaar
21
Er is sprake van een integrale werkgeversbenadering In de transformatieplannen wordt gesproken over een integrale werkgeversbenadering door de lokale werkteams. De uitleg daarbij beperkt zich tot het zoeken van kansen om individuele personen te plaatsen. Tegelijkertijd wordt er ook gesproken over de opdracht van de stichtingen waar beschut werk is belegd om ervoor te zorgen dat er voldoende werk beschikbaar blijft voor de groep Wsw-medewerkers die daar geplaatst is. Daarvoor zijn opdrachten van externe partijen nodig, wat een andere vorm van werkgeversbenadering vergt. Zowel in de oorspronkelijke plannen als in de praktijk worden deze twee vormen van werkgeversbenadering niet aan elkaar verbonden, terwijl juist hier ook sprake kan zijn van een synergievoordeel tussen Wsw en Participatiewet. Een werkgever die niet direct zelf een Wsw’er of Participatiewetter kan plaatsen, heeft mogelijk wel geschikte opdrachten voor de beschutte werkomgeving en vice versa. Deze kansen worden nog niet volledig benut. Deze doelstelling is daarmee slechts deels gerealiseerd.
Inzet van de Participatiewet-doelgroep kan een deel van de uitstroom uit de Wsw opvangen De meest concrete doelstelling ten aanzien van de inzet van de Participatiewetdoelgroep binnen de Wswinfrastructuur, is opgenomen in het inrichtingsplan van de gemeente Nieuwegein: ‘De verwachting is dat met de instroom vanuit de Participatiewet en vanuit andere doelgroepen er genoeg kritische massa zal zijn voor de toekomstbestendigheid van de stichtingen. Deze kritische massa (volume) is noodzakelijk om de continuïteit van de stichtingen ook op de langere termijn te garanderen.’ In het inrichtingsplan Beschut werk Lekstroom is dit ook niet verder uitgewerkt. Daar staat enkel genoemd dat ‘er sprake [kan] zijn van een krimpende of toenemende behoefte aan beschutte werkplekken, afhankelijk van de input vanuit de lokale werkteams en de ontwikkeling van de medewerkers die nu aangewezen zijn op beschut werk.’ In de financiële paragraaf staat vervolgens dat ‘de ontwikkeling van de Stichting op termijn, zoals in verband met de mogelijkheid van nieuwe instroom uit de Participatiewet, van invloed [is] op het saldo van de exploitatie.
Het is aan het bestuur van de stichting om daar op grond van de praktijkervaringen in de toekomst keuzes in te maken en op te sturen.’ Wel is bewust de keuze gemaakt van WerkwIJSS ‘lege stichtingen’ (zonder eigen personeel in dienst) te maken, vanuit de gedachte dat daarmee krimp of groei makkelijker opgevangen kan worden. We concluderen hieruit dat de aannames op dit vlak niet verder zijn onderbouwd en gekwantificeerd. Daarbij signaleren we wel dat bijvoorbeeld WerkwIJSS Schoon in de afgelopen twee jaar opdrachten heeft afgestoten en regulier personeel inhuurt om het huidige werk te kunnen blijven doen. Dit heeft een negatief effect op de kosten en daarmee op de toekomstbestendigheid van deze onderdelen van de uitvoeringsstructuur. Eenzelfde worsteling wordt aangekaart voor de Wsw-medewerkers in het groen van de gemeente Vijfheerenlanden. Hoewel er dus sprake is van instroom uit de nieuwe doelgroep, is de aanname dat dit voldoende zou moeten zijn voor het behoud van voldoende kritische massa vooralsnog niet waar gebleken. Dit hangt samen met het later op gang komen van de instroom uit de doelgroep nieuw beschut (een landelijk zichtbare trend). Deze trend wordt vervolgens versterkt door het ontbreken van een duidelijke positionering en ambitie op dit vlak voor WerkwIJSS.
Wat betreft dat laatste: hier zien we een spagaat ontstaan tussen de gedachte ‘mensen op de best passende plek plaatsen’ en de mogelijkheid om mensen binnen WerkwIJSS te plaatsen. WerkwIJSS zou zich nog sterker kunnen ontwikkelen als leerwerkbedrijf als daar een duidelijke opdracht voor is; niet alleen aan WerkwIJSS zelf, maar ook aan de lokale werkteams. Het vinden van de ‘best passende plek’ kan namelijk ook betekenen dat deze binnen WerkwIJSS wordt gecreëerd. Dit komt nu langzaamaan meer van de grond, maar onder eenduidige regie kan meer bereikt worden op dit vlak.
65068 – Openbaar
22
4.2 Efficiëntie en toekomstbestendigheid van de inrichting en werkwijze De afzonderlijke organisatieonderdelen hebben voldoende ‘kritische massa’ om stabiel te functioneren Een belangrijk aspect in de transformatie van de uitvoering van de Wsw in de Lekstroomgemeenten was de toekomstbestendigheid. Op basis van de prognoses voor PAUW Bedrijven werd geconcludeerd dat het in stand houden van de toenmalige uitvoeringsorganisatie niet toekomstbestendig genoeg was. Gezien de doelgroep in de Wsw krimpt, is een belangrijk aspect in de toekomstbestendigheid van de uitvoeringsconstructie het behoud van voldoende ‘kritische massa’. Die kritische massa is tweeledig: 1) het behoud van voldoende personeel om de werkzaamheden uit te kunnen voeren en 2) het behoud van voldoende geschikt werk voor de doelgroep. Deze twee aspecten dienen met elkaar in balans te zijn. We zien met name bij WerkwIJSS dat het eerste aspect in het gedrang komt: er worden opdrachten afgestoten omdat er niet voldoende (geschikt) personeel is om het uit te voeren en er wordt regulier personeel ingehuurd bij schoonmaak om het huidige werk gedaan te krijgen. Deze krimp kan op termijn leiden tot minder geschikte werkplekken voor de doelgroep. In Vijfheerenlanden blijkt dit al lastig voor de paar Wsw-medewerkers die binnen groen/grijs werken. Daarom concluderen we dat deze doelstelling (nog) niet voldoende gerealiseerd is.
Het NRG-personeel kan ingezet worden t.b.v. de doelgroep Participatiewet Een ander aspect van de toekomstbestendigheid als ook efficiëntie, is het kunnen inzetten van het reguliere personeel ten behoeve van beide doelgroepen. Anders zou het personeel ten behoeve van de Wsw steeds verder meekrimpen met de doelgroep (met de financiële gevolgen van dien), terwijl anderzijds steeds meer personeel aangenomen zou moeten worden voor de groeiende doelgroep van de Participatiewet. De conclusie ten aanzien van deze indicator is tweeledig. Enerzijds zien we dat de inrichting voorziet in de mogelijkheid om NRG-personeel vanuit de Wsw in te zetten ten behoeve van de doelgroep Participatiewet. Met name voor de trajectbegeleiders geldt dit. Tegelijkertijd merken we op dat dit nog wel tot extra administratieve lasten leidt wegens de strikte boekhoudkundige scheiding tussen de Wsw en de Participatiewet.
Taken en bevoegdheden zijn op een logische plek belegd Op het vlak van taken en bevoegdheden worden twee knelpunten herhaaldelijk geadresseerd: •
De formele werkgeverstaken zijn niet altijd logisch belegd
•
Er is discussie over wie verantwoordelijk is voor welke aspecten in de ontwikkeling van medewerkers
Na de liquidatie van PAUW Bedrijven zijn alle Wsw-medewerkers in dienst gekomen van de gemeente waar ze wonen. Daarmee zijn de gemeenten dus formeel werkgever geworden van de doelgroep, ongeacht waar deze werkt. Vervolgens is ervoor gekozen om de formele werkgeverstaken voor een groot deel te beleggen bij de trajectbegeleiders. Daarnaast is voor bepaalde formele beslissingen ook de betrokkenheid van de gemeentesecretarissen (Lopik en IJsselstein) of de teamleider van het lokale werkteam (Nieuwegein) nodig. In figuur 6 hebben we schematisch inzichtelijk gemaakt hoe de rollen van hiërarchisch en functioneel leidinggevenden zijn verdeeld over de organisaties. Daarbij geldt dat de functioneel leidinggevenden van de Wsw-medewerkers ofwel onder een reguliere werkgever vallen, ofwel onder één van de gemeenten (Nieuwegein of Vianen), ofwel onder de combinatie WIL/WerkwIJSS. In deze taakverdeling doet zich een aantal knelpunten voor: •
De gemeentesecretarissen van Lopik en IJsselstein geven aan soms te tekenen voor (impactvolle) besluiten waar ze niet of op grote afstand bij betrokken zijn. Dat voelt niet altijd goed. Hierbij varen ze in voorkomende gevallen op het advies van hun eigen HR-medewerkers, die op hun beurt weer geadviseerd worden door WIL.
65068 – Openbaar
23
Figuur 6. Schematische weergave verhouding functioneel en hiërarchisch leidinggevenden Wsw-medewerkers. Dit zorgt dus voor veel extra overleg, waar aan de kant van de gemeenten bovendien geen rekening mee gehouden is in de inrichting van de nieuwe werkwijze. Ook de teamleider van het lokaal werkteam in Nieuwegein geeft aan eigenlijk onvoldoende tijd te hebben om zijn hiërarchisch leidinggevende taken richting de Wsw-medewerkers serieus uit te kunnen voeren. •
Leidinggevenden bij gemeente Vijfheerenlanden geven aan intern te weinig toegerust te zijn op het begeleiden van de Wsw-doelgroep, zowel in de wijze van het aansturen van deze doelgroep, als in kennis van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld rondom overwerk en gratificaties). Daarnaast geven ze aan dat afstemming over bijvoorbeeld ontwikkelbudget voor gedetacheerden vanuit een andere woongemeente veel tijd en afstemming kost.