2.3 Bijlagebundel Vergunningen, Toezicht en Handhaving beleid 2020-2022 gemeente IJsselstein

De samenwerkende partners (waterschap, politie, veiligheidsregio, omgevingsdienst, provincie, ministerie enz.) benutten zo de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie over en weer. Ook het overleg met adviseurs van aanvragers, zoals architecten, milieuadviseurs etc., zal veelal nodig zijn en bijdragen aan het gewenste eindresultaat. Deze manier van werken zal gaan veranderen onder invloed van de Omgevingswet. 15.4 Uitwerking per beleidsveld 15.4.1 Algemeen Meldingen In veel wet- en regelgeving worden de laatste jaren vergunningstelsels vervangen door een systeem van meldingen. Door het stellen van algemeen verbindende regels, is het aanvragen van een vergunning minder vaak nodig. Deze transitie vindt al jaren plaats in de milieuwetgeving. Bij meldingen gaat de wetgever er van uit dat voor bepaalde activiteiten volstaan kan worden met een mededeling (melding) aan het bevoegd gezag. Aan het bevoegd gezag is het de taak te beoordelen of de activiteit inderdaad melding plichtig is en of de melding volledig is ingediend. Een volledige inhoudelijke toetsing van een melding past niet binnen de systematiek van de meldingsplicht. Echter, een inhoudelijke toetsing van een melding vindt wél plaats voor wat betreft de 53

relevante feiten van het gemelde bedrijf. Het accent van de taken van de gemeente met betrekking tot meldingen verplaatst zich naar het uitvoeren van toezicht. In het handhavingsbeleid wordt voor toezicht en handhaving daarop ingegaan. Het algemene uitgangspunt voor de behandeling van meldingen is als volgt: 1. Toets volledigheid: is de melding volledig ingediend? 2. Toets aannemelijkheid: is voldoende aannemelijk dat de melding overeenkomt met het werkelijk (voorgenomen) gebruik of de (voorgenomen) uitvoering van werken? Een uiterst globale schouwing op basis van ervaring. 3. Toets: de ingediende gegevens worden niet inhoudelijk getoetst, tenzij wettelijk voorgeschreven. 4. Maatwerkvoorschriften: globale beoordeling of mogelijk maatwerkvoorschriften nodig zijn. 5. Gebruiksmeldingen: toetsen op volledigheid. Aansluitend wordt de meldingen betrokken in het periodiek toezicht op brandveiligheid. In het uitvoeringsprogramma kan het college voor specifieke onderdelen van de melding ervoor kiezen enkele gegevens toch vooraf te toetsen en bij strijdigheden de melder hierover te berichten. Hierdoor kunnen achteraf, bij handhaving, mogelijke problemen worden voorkomen. Behandeling melding (ongewoon) voorval De Wet milieubeheer verplicht bedrijven tot melding van ‘ongewone’ voorvallen.

Het begrip ongewoon is hierbij heel ruim gesteld; elke verstoring waarbij sprake is van milieuschade of het dreigen daarvan moet zo spoedig mogelijk aan het bevoegd gezag worden gemeld. Het tijdstip en de wijze van melden zijn gelijk voor ieder voorval, ongeacht de ernst ervan. 15.4.2 Vergunningenstrategie Bouwen Toets Bouwbesluit 2012 In het Bouwbesluit zijn voorschriften opgenomen waaraan een bouwwerk moet voldoen. Voor wat betreft de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning is het Bouwbesluit 2012 onderverdeeld in de hoofdstukken “Veiligheid, Gezondheid, Bruikbaarheid, Energiezuinigheid en Milieu en Installaties”. Het is onmogelijk om alle bouwwerken en onderwerpen uit het Bouwbesluit 100% te toetsen. Dit vraagt te veel middelen en personele capaciteit. Ook betekent dit dat de aanvrager zeer veel gegevens dient te overleggen, wat niet in verhouding staat tot de aanvraag. Jurisprudentie bepaald dat de diepgang van de toetsing afhankelijk is van de aard van het bouwwerk. Het Bouwbesluit maakt onderscheid tussen verschillende gebruiksfuncties. De voorschriften voor de verschillende bouwwerken zijn onderverdeeld in verschillende thema’s. De voorschriften kunnen wat betreft zwaarte per gebruiksfunctie verschillen. Bovendien hanteert het Bouwbesluit verschillende niveaus met betrekking tot deze voorschriften.

Bij verandering van zowel het gebruik als de technische staat van een bouwwerk zijn de voorschriften van het van rechtens verkregen niveau van toepassing, wat weer nooit lager mag zijn dan de ondergrens, het niveau voor bestaande bouw. De dynamiek in de bouwpraktijk kan ertoe leiden dat bepaalde risico’s die door de gemaakte keuzes onderbelicht worden op enig moment toch een groter maatschappelijk gewicht gaan krijgen waardoor beleid dient te worden bijgesteld. Landelijke ontwikkelingen of lokale incidenten kunnen ertoe leiden dat vanuit de rijksoverheid wordt opgelegd actie te ondernemen. Dit is eerder aan de orde geweest bij onder meer de veiligheid van breedplaatvloeren. Voor dergelijke incidenten is vooraf geen toetsingsniveau vast te stellen. De aanpak ervan zullen wij telkens als project uitvoeren. Risico’s moeten inzichtelijk, beheersbaar en controleerbaar zijn. Het vaststellen van de niveaus (de diepgang) waarop de activiteit bouwen moet worden getoetst, maken die risico’s beheersbaar. Door het werken met een bestuurlijk vastgestelde toetsmatrix zijn de interne risico’s afgedekt en krijgt de bestuurlijke verantwoordelijkheid zijn plaats. De toetsmatrix is te vinden in bijlage 228. Deze manier van werken wijzigt per 1 januari 2021 drastisch als gevolg van de Wet kwaliteitsborging bouwen.

54

Beoordelen gelijkwaardigheid De bouwregelgeving is in heel Nederland gelijk. De voorschriften uit het Bouwbesluit zijn vooral geënt op veelvoorkomende bouwwerken. Het is voor het college mogelijk af te wijken van een voorschrift als op basis van gelijkwaardigheid door de aanvrager is aangetoond dat op een andere wijze aan het voorschrift wordt voldaan. Gelijkwaardigheid moet altijd naar het genoegen van burgemeester en wethouders worden aangetoond. Dit laatste is niet zonder belang. Bij gelijkwaardigheidsvraagstukken kan de lokale situatie een belangrijke rol spelen. Bij brandveiligheidsvraagstukken is onder meer de ligging en bereikbaarheid van het gebouw en ook de capaciteit van de brandweer relevant voor de beoordeling van een voorgestelde gelijkwaardige oplossing. Dit is maatwerk waarbij een net zo veilige situatie moet worden gerealiseerd als met de geldende regelgeving is bedoeld. Daarom kan het zo zijn dat een gelijkwaardige oplossing in verschillende situaties anders moet worden benaderd. De gemeente heeft, vooral ook als het gaat over veiligheid, wettelijk een belangrijke rol en moet een zorgvuldige overweging maken om al dan niet akkoord te gaan met een gelijkwaardige oplossing. Bij complexe materie vraagt het collegeadvies aan de deskundigen. Voor brandveiligheidsvraagstukken heeft de VRU een grote rol. Adviezen worden door de gemeente beoordeeld.

In het algemeen geldt dat de gemeente zelf over voldoende kennis moet beschikken om zich ervan te vergewissen dat de inhoud van een advies geen gebreken bevat en ook in juridische procedures standhoudt. Toets bestemmingsplan Een aanvraag wordt ook getoetst aan de regels van het bestemmingsplan. Indien blijkt dat een plan niet voldoet aan de regels van het geldende bestemmingsplan, wordt beoordeeld of er mogelijkheden zijn hiervan af te wijken. Dit kan zijn met een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Ook kan het nodig zijn dat een aanpassing van of een nieuw bestemmingsplan nodig is. Een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen die in strijd is met planologische regels moet worden beschouwd als een aanvraag omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Initiatieven die niet passen binnen de geldende regels, worden lokaal getoetst. Hiervoor zal vaak overleg nodig zijn met medewerkers ruimtelijke ordening. In voorkomende gevallen zullen zij vroegtijdig, bij het vooroverleg, in het vergunningenproces worden betrokken. Toets welstand De toets aan redelijke eisen van welstand maakt onderdeel uit van de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning met de activiteit “bouwen”.

Plannen die voldoen aan de regels van het bestemmingsplan of waarvoor mogelijk kan worden afgeweken van die regels, worden vervolgens getoetst aan redelijke eisen van welstand, indien deze in een gebied zijn gelegen waar welstandstoetsing van toepassing is. Voor deze toets wordt gebruik gemaakt van de gemeentelijke welstandsnota en vastgestelde beeldkwaliteitsplannen. In deze stukken staan de welstandscriteria. De gemeente is ingedeeld in een aantal deelgebieden. De welstandsnota beschrijft de deelgebieden met bijbehorende toetsingsniveaus. Bepaalde gedeelten van de gemeente kunnen welstandsvrij zijn. In die gevallen geldt een excessenregeling. In de welstandsnota zijn ook sneltoetscriteria opgenomen voor veelvoorkomende bouwwerken. Als het plan niet voldoet aan deze criteria, wordt het plan voorgelegd aan de welstandscommissie. Het toetsingsniveau is vastgelegd in de Welstandsnota waarbij per gebied en/of per bouwwerk algemene of generieke en specifieke voorschriften zijn opgenomen. 15.4.3 Vergunningenstrategie Ruimtelijke Ordening De activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” maakt meestal onderdeel uit van een aanvraag omgevingsvergunning met de activiteit bouwen.

Het Besluit omgevingsrecht kent typen bouwwerken die ook als deze in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan, zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (vergunningsvrij) gebouwd mogen worden. De situatie kan zich dus voordoen dat voor het realiseren van het bouwwerk geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig is, maar wel voor het afwijken van het bestemmingsplan. In die gevallen wordt dus een omgevingsvergunning verleend met uitsluitend de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. In bestemmingsplannen en beleidsregels kan worden bepaald wanneer er sprake is van afwijkend gebruik en in welke gevallen en onder welke voorwaarden medewerking wordt verleend. Er zijn verschillende soorten afwijkingen: - tijdelijke afwijking: deze afwijking geldt voor maximaal 10 jaar. Bijvoorbeeld voor het neerzetten van een woonkeet bij de bouw van een woning; - binnenplanse afwijking: in het bestemmingsplan staan regels voor deze afwijkingen; 55

-

-

-

buitenplanse afwijking of kruimelgevallen: kleinere afwijkingen van het bestemmingsplan. Deze afwijkingen staan in het Besluit Omgevingsrecht. Voorbeelden zijn de uitbreiding van een woonhuis of een bijgebouw aan een woning, bedrijfsgebouwen voor boerderijen, energie en telecom en het openbaar vervoer of het wegverkeer. Ook als een gebouw op een andere manier wordt gebruikt valt kan in veel gevallen met een kruimelgeval worden meegewerkt. Afhankelijk van het soort project of activiteit moet het bevoegd gezag motiveren dat er sprake is van een goed woon-, werk- en leefklimaat; afwijkingen van het bestemmingsplan voor speciale (grotere) projecten. De aanvraag hiervoor bevat een goede ruimtelijke onderbouwing. De ruimtelijke onderbouwing moet de afwijking van het bestemmingsplan motiveren en beschrijft de aard en omvang van het project, de mate van ingrijpendheid in de ruimtelijke structuur, het geldende beleid van zowel gemeente als andere overheden, de aanwezige waarden en de milieugevolgen. De gemeente verleent medewerking aan de aanvraag als uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening; Wanneer een aanvraag strijdig is met het bestemmingsplan moet bij de afweging of er wordt afgeweken van het bestemmingsplan de belangen van derden meenemen.

Te denken valt hierbij aan boek 5 van het Burgerlijk Wetboek waarin het burenrecht is opgenomen.

15.4.4 Vergunningenstrategie brandveilig gebruik De brandveiligheid in een gebouw wordt altijd bepaald door een combinatie van factoren, zoals bouwkundige kwaliteit, de installatietechnische brandbeveiligingsvoorzieningen, de organisatorische beheersmaatregelen en het feitelijk gebruik. Om het juiste niveau van brandveiligheid te behouden, zijn er, naast bouwtechnische voorschriften, voorschriften over het daadwerkelijk gebruik van het bouwwerk nodig. Het Bouwbesluit 2012 bevat landelijk geldende regelgeving over het brandveilig gebruik van bouwwerken en is van toepassing op alle bouwwerken. In de Wabo en het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot brandveiligheid. De volgende drie situaties worden onderscheiden: 1. Omgevingsvergunning algemeen: toets en advies op activiteit bouwen, milieu; 2. Omgevingsvergunning gebruik: toets en advies op activiteit brandveilig gebruik; 3. Gebruiksmelding: Voor brandveilig gebruiken van veel gebouwen is geen omgevingsvergunning nodig, maar geldt een meldingsplicht. Basis hierbij is dat geen inhoudelijke beoordeling van gegevens meer vooraf plaatsvindt, maar voornamelijk wordt beoordeeld of de melding volledig is. In de gebruiksfase van bouwwerken wordt toezicht gehouden. Getoetst wordt op volledigheid. Advies op evenementen is hier niet betrokken.

Zowel bij Wabo-aanvragen als bij evenementen aanvragen wordt prioritering aangebracht die de diepgang van toetsing bepalen. 15.4.5 Vergunningenstrategie Milieu – ODRU A. Situatieschets gemeente Het doel van de vergunningenstrategie milieu is om het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse processen en werkzaamheden zo hoog mogelijk te houden en in ieder geval te laten voldoen aan de wettelijke eisen en kwaliteitscriteria. De komende beleidsperiode zal worden gebruikt om de vergunningenstrategie verder uit te werken en om tot een verdere harmonisering te komen in de uitvoering van de vergunningentaak. Dat wordt dan gebaseerd op de uitgangspunten van de Omgevingswet. B. Kwetsbare objecten Naast scholen en kinderdagverblijven zijn enkele verpleeg- resp. zorginstellingen verspreid over de gemeente gevestigd. Algemeen Met de inwerkingtreding van de Wabo is mogelijk gemaakt dat één omgevingsvergunning kan worden verleend voor een project dat bestaat uit verschillende activiteiten (bouw, aanleg, oprichten, gebruik). Voor het deelgebied “milieu” wordt in de omgevingsvergunning ingegaan op de milieurelevante aspecten van de inrichting. Hierbij wordt aangesloten op de wetten, algemene regels, richtlijnen en verordeningen die van toepassing zijn, zoals het Activiteitenbesluit.

Sinds de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2008 zijn steeds meer bedrijfstakken onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit komen te vallen. Hierdoor hoeven steeds minder 56

bedrijven een omgevingsvergunning aan te vragen en kunnen steeds meer bedrijven de meer eenvoudige melding Activiteitenbesluit indienen. Inrichtingen De algemene regels van het Activiteitenbesluit en de regels met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu gelden alleen voor inrichtingen. Er is sprake van een inrichting als voldaan is aan twee voorwaarden: 1. De activiteit is een 'door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid, die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht'. 2. Er moet een categorie uit bijlage 1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) van toepassing zijn. Er wordt onderscheid gemaakt in de volgende soorten inrichtingen: - Inrichtingen type A; - Inrichtingen type B (met of zonder omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)); - Inrichtingen type C; - Inrichtingen type C met een IPPC-installatie. Inrichtingen type A Dit zijn inrichtingen die minder milieubelastende activiteiten uitvoeren, zoals veel kantoor- en schoolgebouwen. Bij de oprichting of een wijziging van de inrichting hoeft geen melding te worden gedaan bij het bevoegd gezag. Ook is geen omgevingsvergunning milieu nodig. De inrichting valt volledig onder het Activiteitenbesluit. Los van het Activiteitenbesluit kunnen ook andere milieuregels gelden.

Dit type bedrijven komt met de inwerkingtreding van Omgevingswet te vervallen. Het is aan de gemeente om te bepalen of voorschriften zoals die nu gelden straks aan het omgevingsplan worden gekoppeld. Inrichtingen type B Dit zijn inrichtingen die bij de oprichting of een wijziging van de inrichting een melding moeten doen bij het bevoegd gezag. Er is geen omgevingsvergunning milieu nodig. Soms is er wel een omgevingsvergunning “beperkte milieutoets” (OBM) nodig. De inrichting valt volledig onder het Activiteitenbesluit. Los van het Activiteitenbesluit kunnen ook andere milieuregels gelden. Voorbeelden van type B inrichtingen zijn auto-demontagebedrijven, metaal-bewerkende bedrijven en jachthavens. Inrichtingen type C Dit zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben. Daarnaast moet een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden gedaan voor de activiteiten binnen de inrichting, waarop hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Voor die laatstgenoemde activiteiten hoeven dan geen voorschriften in de vergunning te staan. Soms hebben inrichtingen type C ook een OBM nodig. Alleen een gedeelte van het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen type C. De rest van de milieuregels staat in de omgevingsvergunning van het bedrijf. Los van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning kunnen ook andere milieuregels gelden.

Voorbeelden van een type C inrichting zijn een rioolwaterzuiveringsinstallatie met slibvergistingsinstallatie of een autodemontagebedrijf dat ook vrachtwagens demonteert. Inrichtingen type C met een IPPC-installatie Dit zijn inrichtingen die een omgevingsvergunning milieu nodig hebben. Daarnaast moet een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden gedaan voor de activiteiten binnen de inrichting, waarop hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Voor de activiteiten die onder het Activiteitenbesluit vallen hoeven dan geen voorschriften in de vergunning staan. Een wijziging aan de IPPC-installatie zelf is nooit meldingsplichtig. Hiervoor is altijd een omgevingsvergunning milieu nodig. Soms hebben inrichtingen type C ook een OBM nodig, een OBM is echter niet nodig als de activiteit deel uitmaakt van de IPPC-installatie. Alleen een gedeelte van het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen type C. De rest van de milieuregels staat in de omgevingsvergunning van het bedrijf. Los van het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning kunnen ook andere milieuregels gelden.

57

Systematiek “inrichtingen” Met het inwerkingtreden van de Omgevingswet vervalt bovenstaande systematiek met betrekking tot “inrichtingen”. Daarvoor in de plaats komt het begrip “milieubelastende activiteit”. Dit heeft grote gevolgen voor de taakinzet van de ODrU. Dit wordt bezien met de jaarlijks vast te stellen dienstverleningsovereenkomst. 15.5 Toetsingskader Hieronder wordt beschreven welke toetsingskaders bij het beoordelen van meldingen en bij de vergunningverlening voor het deel milieu worden betrokken. Per aspect wordt alleen onderscheid aangebracht in de taakvelden Industrie en Agrarisch als dat nodig is. Binnen de vergunningverlening op het gebied van milieu staat veel wet- en regelgeving vast, maar er is soms ook ruimte om maatwerk te leveren door de regels aan te passen aan de plaatselijke situatie. 15.5.1 Richting Industriële Emissies (hierna RIE) De Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU) geeft milieueisen voor de grote milieuvervuilende bedrijven. Deze richtlijn geldt voor alle lidstaten van de Europese Unie. De richtlijn vereenvoudigt zeven richtlijnen tot één richtlijn. De belangrijkste daarvan is de IPPC-richtlijn. Bijlage I van de RIE geeft aan wanneer het een IPPC-installatie betreft. De RIE eist dat bedrijven de installatie pas in bedrijf nemen als ze een omgevingsvergunning milieu hebben.

Deze integrale vergunning moet voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT). Voor IPPC-installaties staan de beste beschikbare technieken in BBT-conclusies. De vergunningverlening en handhaving van inrichtingen die vallen in categorie 4.5 van bijlage I van de RIE is uitbesteed aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied om te zorgen dat deze taak robuust wordt uitgevoerd. Coördinatie De Waterwet en de Wabo kennen een coördinatieregeling bij gelijktijdige verlening of wijziging van de Watervergunning en de omgevingsvergunning bij IPPC-inrichtingen. Er is alleen coördinatie als de aanvragen voor de vergunningen gelijktijdig wordt ingediend. Als binnen zes weken na indiening van de aanvraag voor één van de vergunningen geen aanvraag is ingediend voor de andere vergunning, dan wordt de aanvraag voor beide vergunningen buiten behandeling gelaten. Extra actualisatieplicht Naast de reguliere actualisatieplicht op grond van art. 2.30 Wabo, geldt een extra actualisatieplicht voor IPPC-installaties (artikel 5.10, lid 1 Bor). De plicht houdt in dat binnen een termijn van vier jaar, na publicatie van de BBT-conclusies voor de hoofdactiviteit van een IPPC-installatie, door de vergunningverlener moet worden beoordeeld of de IPPC-installatie kan voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT) die in de (nieuwe) BBT-conclusie(s) staan.

Indien de installatie niet voldoet moet binnen de termijn van vier jaar de vergunning(voorschriften) worden geactualiseerd én moet de IPPC-installatie binnen de termijn van vier jaar aan die voorschriften voldoen. Publicatie In artikel 19 lid 1b Wet milieubeheer is een verplichting opgenomen voor het publiceren van de vigerende vergunning van een IPPC-bedrijf op internet. IPPC-database Ten behoeve van de rapportageverplichting van Nederland over IPPC-bedrijven aan Europa is het van belang de IPPC-database actueel te houden. Namens de gemeenten actualiseert de omgevingsdienst de IPPC-database jaarlijks. In artikel 21.2a van de Wet milieubeheer is de verplichting hiertoe opgenomen. Best beschikbare technieken (BBT) Het bevoegd bepaalt bij vergunningverlening de beste beschikbare technieken. Daarbij houdt het bevoegd gezag rekening met de Nederlandse informatiedocumenten over BBT. Deze documenten staan in de bijlage van de Ministeriele regeling Omgevingsrecht (Mor). Voor IPPC-installaties moet het bevoegd gezag daarnaast rekening houden met BBT-conclusies

58

Toetsingskader geluid Voor de toetsing van meldingen Activiteitenbesluit zijn de toetsingseisen benoemd in het Activiteitenbesluit. Voor de toetsing bij de vergunningverlening zijn de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening van 1998 en de Circulaire Industrielawaai van 1979 beschikbaar. Binnen de gemeente IJsselstein is het volgende lokale geluidsbeleid vastgesteld: - Notitie geluid bij evenementen 2014; - Toetsingskader hogere grenswaarden – geluid in IJsselstein – 2010; - Actieplan Geluid 2013 – 2017: uitwerking EU Richtlijn Omgevingslawaai. Provinciaal beleid - Stiltegebieden In de Provinciale milieuverordening heeft de provincie Utrecht 13 stiltegebieden opgenomen. Er gelden regels voor geluid in en nabij stiltegebieden. Bij het toetsen van de aanvraag om omgevingsvergunning wordt hier rekening mee gehouden. Toetsingskader luchtkwaliteit Nederland moet jaarlijks rapporteren aan de EU hoe het gesteld is met onze luchtkwaliteit. Jaarlijks moet elke gemeente over een bepaalde periode gegevens aanleveren over verkeer en veehouderijen. De toetsing aan de luchtkwaliteitseisen bij vergunningverlening is wettelijk vastgelegd. In hoofdstuk 5, Titel 5.2 van de Wet milieubeheer zijn milieukwaliteitseisen voor de buitenlucht opgenomen.

De luchtkwaliteit wordt getoetst op de aanwezigheid van schadelijke stoffen in de lucht, zoals koolmonoxide, stikstofoxide en zwevende deeltjes/fijn stof. Er zijn zeer veel variabelen die van invloed zijn op de uitkomst. Hoe sommige van deze variabelen bepaald moeten worden, is soms ook vastgelegd in gemeentelijke verordeningen/ handreikingen. In het Activiteitenbesluit staan ook activiteiten die mogelijk bijdragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Voor veel van deze activiteiten is de OBM voorgeschreven. Hierbij moet vooraf getoetst worden aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden. Toetsingskader geur De geur van bedrijven verspreidt zich via de lucht en veroorzaakt een geurbelasting op de woon- en leefomgeving. Onder geurbelasting verstaan we de hoeveelheid geur, uitgedrukt in odour units per kubieke meter lucht, die op een geurgevoelig object zoals een woning 'terecht' komt. Deze hoeveelheid kan worden gemeten of berekend. Voor de industrie geldt dat er getoetst moet worden of er sprake is van een aanvaardbaar hinderniveau. Hiervoor is een Handleiding Geur Industrie (Infomil) beschikbaar. Lokale overheden kunnen ook een eigen geurbeleid opstellen. Meerdere provincies en gemeenten hebben dat gedaan. Voor het beoordelen van het aspect geur afkomstig van agrarische bedrijven, is voor vergunningplichtige bedrijven de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) het toetsingskader.

Voor meldingsplichtige agrarische bedrijven zijn de voorschriften opgenomen in het Activiteitenbesluit. Deze zijn gebaseerd op de Wgv en grotendeels hetzelfde. Voor veehouderijen zijn in de wet/ het Activiteitenbesluit normen benoemd. De wet/ het Activiteitenbesluit biedt gemeenten ook de ruimte om binnen bepaalde bandbreedtes af te wijken van de normen. Afwijking moet vastgelegd worden in een verordening en onderbouwd worden in een gebiedsvisie. Verder moet er gerekend worden met een in de wet vastgelegd rekenprogramma (V-Stacks vergunning). Toetsingskader ammoniak Voor het beoordelen van het aspect ammoniak afkomstig van dierenverblijven van veehouderijen, is de Wet ammoniak en veehouderij (Wav) het toetsingskader. Onderdeel van de Wav is de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) waarin de ammoniakuitstoot per diersoort en stalsysteem staat aangegeven. De Wav maakt onderscheid in de ligging binnen of buiten een zone van 250 meter van een zeer kwetsbaar gebied. Op grond van de Wav wijzen de Provinciale Staten de gebieden aan die als zeer kwetsbaar gebied worden aangemerkt. Sinds 1 augustus 2015 is het nieuwe Besluit emissiearme huisvesting in werking getreden. In dit Besluit emissiearme huisvesting zijn maximale emissiewaarden voor huisvestingsystemen opgenomen.

59

Huisvestingssystemen die voldoen aan deze maximale emissiewaarden, worden als BBT beoordeeld. De datum van oprichting van het dierenverblijf bepaalt welke maximale emissiewaarde geldt. Toetsingskader externe veiligheid (EV) Landelijk toetsingskader Binnen dit toetsingsaspect zijn diverse regelingen van toepassing: - Activiteitenbesluit - Besluit externe veiligheid inrichtingen en de regeling (Bevi/Revi) - Besluit risico zware ongevallen (Brzo) - Vuurwerkbesluit - Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik - PGS richtlijnen - Registratiebesluit externe veiligheid (Risicoregister) - Regeling provinciale risicokaart (Risicoregister) Bevi / Revi Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is bedoeld om mensen in de buurt van een bedrijf met gevaarlijke stoffen te beschermen. Bij een omgevingsvergunning milieu voor een dergelijk bedrijf moet rekening worden gehouden met veiligheidsafstanden ter bescherming van individuen (plaatsgebonden risico) en groepen personen (groepsrisico). In de bijbehorende Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) zijn bepaling en toepassing van de veiligheidsnormen verder uitgewerkt. Brzo De vergunningverlening en handhaving van inrichtingen die vallen onder het Besluit risico's zware ongevallen (Brzo) is uitbesteed aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied om te zorgen dat deze taak robuust is.

Vuurwerkbesluit De vuurwerkramp in Enschede in 2000 is aanleiding geweest voor het aanscherpen van wet- en regelgeving rondom het in- en uitvoeren, opslaan, bewerken, afleveren, het voorhanden hebben en het afsteken van vuurwerk. Het Vuurwerkbesluit is rechtstreeks werkend en geldt dus naast het Activiteitenbesluit of de omgevingsvergunning. Circulaire opslag ontplofbare stoffen voor civiel gebruik In deze Circulaire is aangegeven hoe de aan te houden veiligheidsafstanden tussen opgeslagen ontplofbare stoffen (voor civiel gebruik) en kwetsbare objecten moet worden bepaald. Het gaat dan bijvoorbeeld om het gebruik van ontplofbare stoffen voor de schietsport, opslag bij wapenhandelaren, het slopen van gebouwen, etc. PGS richtlijnen Ten behoeve van de op- en overslag van gevaarlijke stoffen zijn richtlijnen opgesteld in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) waarmee een aanvaardbaar beschermingsniveau voor mens en milieu wordt gerealiseerd. Bij een omgevingsvergunning milieu moet rekening worden gehouden met deze PGS richtlijnen. De PGS richtlijnen zijn vermeld als Nederlandse informatiedocumenten over BBT in de bijlage van de Mor.

Registratiebesluit externe veiligheid/ Regeling provinciale risicokaart (Risicoregister) Op grond van het Registratiebesluit externe veiligheid en de Regeling provinciale risicokaart moeten bepaalde inrichtingen (bijvoorbeeld Bevi-inrichtingen, Brzo–inrichtingen, etc.) worden opgenomen in het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (RRGS). Gemeenten, provincies en rijk zijn vanaf 2007 verplicht de risico’s van gevaarlijke stoffen in te voeren in het risicoregister. Deze gegevens vormen de basis voor risicokaarten die burgers kunnen raadplegen op www.risicokaart.nl. Lokaal toetsingskader Er is een directe samenhang tussen de verlening van vergunningen voor bedrijven die gevaarlijke stoffen hebben en de risico's en ruimtelijke mogelijkheden in de omgeving van dergelijke bedrijven. Afstemming op dit gebied tussen de Omgevingsdienst en de afdeling ruimtelijke ordening is dan ook van groot belang. 60

Toetsingskader water Onder dit aspect vallen meerdere zaken: - Lozingen - Bodemenergiesystemen - Grondwater Lozingen Het lozen van afvalwater vanuit inrichtingen op riolering, oppervlaktewater of op of in de bodem is geregeld in het Activiteitenbesluit, door voorschriften in een omgevingsvergunning of in de watervergunning. De beoordeling van lozingen afkomstig van inrichtingen, in het kader van de omgevingsvergunning milieu, heeft uitsluitend betrekking op lozingen op de riolering. De gemeenten en de waterschappen in haar werkgebied hebben een Wabo Samenwerkingsovereenkomst (SOK) opgesteld. Onder andere is overeengekomen dat voor aanvragen omgevingsvergunning en meldingen Activiteitenbesluit van inrichtingen die in bijlage 3 van de Sok zijn opgenomen, advies wordt gevraagd aan het betreffende waterschap. Gemeenten zijn geen waterbeheerder in de zin van de Waterwet, maar beschrijven hun watertaken wel in plannen. Hierbij gaat het met name om het gemeentelijk rioleringsplan waarin naast riool- en afvalwatertaken op grond van de Wet milieubeheer, de invulling van de gemeentelijke zorgplichten voor hemelwater en grondwater wordt beschreven. Bodemenergiesystemen Bodemenergie is te onderscheiden in aardwarmte (uit de diepe ondergrond) en gebruik van open dan wel gesloten bodemenergiesystemen (in de ondiepe ondergrond).

Bij open bodemenergiesystemen wordt grondwater onttrokken en vervolgens na gebruik voor verwarming en verkoeling weer terug in de bodem gebracht (geïnjecteerd/geretourneerd). Warmtekoudeopslag is een soort bodemenergiesysteem dat gebruik maakt van de warmte of koude die van nature aanwezig is in de bodem en het grondwater. Voor deze open bodemenergiesystemen is vrijwel altijd een watervergunning van Gedeputeerde Staten vereist voor het onttrekken van grondwater. Bij gesloten bodemenergiesystemen wordt geen grondwater verplaatst. De systemen wisselen warmte en koude uit via een gesloten buizenstelsel in de ondergrond. Een veel gebruikte naam voor deze systemen is 'bodemwarmtewisselaar'. De gemeente is bevoegd gezag voor gesloten bodemenergiesystemen. Gesloten bodemenergiesystemen zijn meldingsplichtig, soms is er ook een OBM nodig. Een gemeente is verplicht de meldingen te registreren. De omgevingsdienst registreert de meldingen in het landelijke systeem: landelijk grondwater register (LGR). Grondwater Grondwater dient vele functies, waaronder de drinkwaterwinning, landbouw, industrie, natuur en energie. Er moet voldoende zijn, van een goede kwaliteit. Daarnaast dient het grondwaterbeheer, in het bijzonder het grondwaterpeilbeheer, te zijn afgestemd op de verschillende boven- en ondergrondse functies.

Een op de verschillende bestemmingen afgestemd grondwaterpeil dient veel belangen. Binnen het werkgebied van de omgevingsdienst zijn meerdere waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en/of boringvrije zones aanwezig. De gebiedsaanwijzing is opgenomen in bestemmingsplannen. Bij het verlenen van omgevingsvergunningen dient rekening te worden gehouden met deze gebieden en de activiteiten die daarin worden toegestaan. Toetsingskader bodem Bodem inrichtingen Het (nationale) preventieve bodembeschermingsbeleid is vastgelegd in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB). Dit beleid is gericht op het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico voor de reguliere bedrijfsvoering, voor zover sprake is van een bodembedreigende situatie. De NRB is opgenomen als Nederlandse informatiedocument over BBT in de bijlage van de Mor. Voor de beoordeling van het aspect bodem bij de vergunningverlening wordt de NRB dan ook als toetsingskader gebruikt. 61

Als een inrichting bodembedreigende activiteiten verricht moet er veelal een nulsituatie bodemonderzoek worden verzocht. Om het eisen van nulsituatie bodemonderzoeken meer te uniformeren werkt de omgevingsdienst momenteel aan een ´beleidsnotitie nulsituatie bodemonderzoeken´. Besluit Bodemkwaliteit Uitgangspunten van het landelijk beleid is dat er niet gebouwd wordt op een bodem die dusdanig is verontreinigd dat risico's voor de gezondheid kunnen ontstaan. Er is een regionale bodemkwaliteitskaart door de gemeenten vastgesteld waarin gebiedsspecifieke regels zijn opgenomen met betrekking tot het omgaan met grondstromen. Het Bodem Informatie Systeem en de bodemkwaliteitskaart van de omgevingsdienst geeft inzicht in de bodemkwaliteit. Toetsingskader energie Energie Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu wordt de circulaire ‘Energie in de milieuvergunning´ als richtlijn gehanteerd om te bepalen of een energieonderzoek noodzakelijk is en of energiebesparende maatregelen nodig zijn. Conform de Circulaire is het aspect energie relevant wanneer het bedrijf jaarlijks méér dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas verbruikt. Ook bij meldingsplichtige bedrijven is het aspect energie relevant als het jaarlijks verbruik groter is dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgas.

Op grond van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit moet een ondernemer dan alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder nemen (zie ook hieronder onder ´erkende maatregelen´). Energie-efficiency bij bedrijven, instellingen en particulieren is een milieuaspect waarmee in de vergunningverlening rekening moet worden gehouden. Dit is een wettelijke verplichting. Bij vergunningverlening voor de activiteit milieu wordt getoetst aan toepassing van best beschikbare technieken (BBT) voor energie-efficiency, binnen de bedrijfsactiviteiten. Dat geldt voor het efficiënt gebruiken van energie bij processen, door installaties en van gebouwen. Bij de behandeling van omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu, wordt energie-efficiency meegenomen door toetsing aan BBT op basis van het aanwezige energiebesparingspotentieel en uitvoerbare energiebesparingsmaatregelen (eventueel op basis van een uitgevoerd energieonderzoek). Erkende maatregelen In de bijlage 10 van de Activiteitenregeling zijn voor een aantal bedrijfstakken erkende maatregellijsten opgenomen. Door de maatregelen op de lijst uit te voeren kan de ondernemer voldoen aan de verplichting uit art. 2.15 van het Activiteitenbesluit. De maatregelen zijn alleen erkend als de terugverdientijd 5 jaar of minder is. Per maatregel zijn randvoorwaarden benoemd.

Hiermee wordt aangegeven in welke gevallen de maatregel toegepast kan worden. De Europese Energie-Efficiency Richtlijn (EED) De EED draagt bij aan onder andere minder uitstoot en luchtverontreiniging in Europa, met als doel 20% lager energieverbruik in Europa in 2020. De EED-richtlijn verplicht bepaalde grote ondernemingen (met meer dan 250 FTE of een jaaromzet groter dan 50 miljoen euro) een energie-audit uit te voeren, met als doel het terugdringen van het energieverbruik van grote ondernemingen. Voor veel grote ondernemingen geldt de auditplicht niet omdat zij al standaard een audit uitvoeren. Zoals voor bedrijven die deelnemen aan de Meerjarenafspraak energie-efficiëntie 2001-2020 (MJA3) of de Meerjarenafspraak energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE). Maar ook bedrijven met een internationaal erkend energie- of milieubeheerssysteem hoeven deze energie-audit niet uit te voeren. Toetsingskader afval In het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) is het beleid verwoord voor het beheer van alle afvalstoffen waarop de Wet milieubeheer van toepassing is. Het LAP is het toetsingskader bij alle vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer waar afvalaspecten aan de orde zijn. Dat geldt voor provincies, gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders. Dit geldt voor vergunningen voor afvalbeheerinrichtingen, maar ook voor vergunningen voor bedrijven waar afval vrijkomt.

Wet natuurbescherming De nieuwe Wet natuurbescherming vervangt de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet én Boswet. Met de nieuwe Wet natuurbescherming wordt aanhaken verplicht (indien relevant). In 62

voorkomende gevallen wordt een Omgevingsvergunning niet eerder afgegeven dan dat een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) is ontvangen van het bevoegde gezag in het kader van de Natuurbeschermingswet. Aanhaken wordt niet per definitie verplicht. Onder de nieuwe Wet natuurbescherming – in werking per 1 januari 2017 - kan nog steeds een afzonderlijke vergunning bij de provincie worden aangevraagd en door de provincie verleend worden. De verwachting is dat dit vaak zal voorkomen, omdat initiatiefnemers eerst duidelijkheid willen verkrijgen over de haalbaarheid van een Natuurvergunning. Als een natuurvergunning aangevraagd is bij de provincie is, dan kan een later aangevraagde omgevingsvergunning bij de gemeente over hetzelfde project een reguliere procedure van 8 weken doorlopen. Als een omgevingsvergunning bij de gemeente wordt aangevraagd en er blijkt een natuuraspect bij dit project aan de orde, dan pas is er een verplichte aanhaking en moet de uitgebreide procedure van 26 weken worden doorlopen met een Verklaring van geen bedenkingen van de provincie. Omgevingswet De Omgevingswet wijzigt het gehele wettelijk kader voor onder meer de activiteiten “bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, water, erfgoed, natuur en gezondheid”. De Omgevingswet treedt 1 januari 2021 in werking. De Omgevingswet is een raamwet die 26 wetten bundelt in één wet.

De wet behelst een vergaande decentralisatie van de regels voor de leefomgeving. De gemeenten krijgen meer ruimte om samen met inwoners en bedrijven integrale keuzes te maken over de inrichting van de fysieke leefomgeving. In de Omgevingswet wordt het huidige scala aan sectorale instrumenten samengevoegd tot zes kerninstrumenten: - De omgevingsvisie; - De decentrale regels (provinciale omgevingsverordening, waterschapsverordening, gemeentelijk omgevingsplan); - Plannen en programma's; - Algemene rijksregels; - De omgevingsvergunning en; - Het projectbesluit. De invoering van de Omgevingswet vraagt om een verandering in gedrag, houding en competenties van eenieder, die met de uitvoering van de wet te maken krijgt. Niet alleen de medewerkers bij de overheid maar ook van de inwoners en bedrijven. Bij een vraag uit de samenleving is van belang om te kijken wat er nodig is om gezamenlijk die vraag op te lossen. De omgevingsdienst en de gemeente werken samen bij de implementatie van de Omgevingswet.

63

Bijlage 16: Handhaving strategieën (overzicht) Dit hoofdstuk beschrijft de verschillende strategieën binnen de handhaving. Dit is gebaseerd op Artikel 7.2 en 7.4 van het Besluit omgevingsrecht. Het tweesporenbeleid (toepassing van bestuurs- en strafrecht) en het stappenplan zijn onderdeel hiervan. De strategie sluit aan op de gestelde prioriteiten en doelen. Daarbij vraagt de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In paragraaf 1.2 en bijlage 2 is de reikwijdte benoemd voor dit handhavingsbeleid; zaken met betrekking tot milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en wonen, brandveiligheid en openbare ruimte. In hoofdlijn is onderstaande strategie ook van toepassing op elders uitgewerkte taakvelden; drank en horeca, kinderopvang, openbare orde & veiligheid en sociaal domein benoemd. Met deze brede insteek wordt voorgesorteerd op de doelstelling van de Omgevingswet. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving wordt bevorderd en welke instrumenten worden ingezet om verbetering van de naleving te bereiken. Ons vigerend Integraal Handhavingsbeleid IJsselstein is vastgesteld op 29 maart 2016 en daarin is de Landelijke Handhavingsstrategie opgenomen. De werking hiervan is ongewijzigd. Op verschillende niveaus zijn strategieën geformuleerd, te weten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Preventiestrategie (bijlage 13) Communicatiestrategie (bijlage 14) Toezichtstrategie (bijlage 17) Sanctiestrategie (nalevingstrategie, bijlage 18) Richtlijnen bedragen en termijnen (bijlage 19) Gedoogstrategie (bijlage 20) Privaatrechtelijke handhaving (bijlage 21) Handhaving eigen organisatie en/of andere overheid (bijlage 22)

64

Bijlage 17: Toezichtstrategie 17.1 Toezichtstrategie Toezichtstrategie is de strategie die beschrijft op welke manier en in welke vorm toezicht plaatsvindt. Dit is een leidraad bij het opstellen van het HUP en voor de toezichthouder in zijn dagelijkse werk. Toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. Deze zijn vastgesteld op basis van de risicoanalyse (zie hoofdstuk 4). De prioritering is leidend voor de frequentie van het toezicht. 17.1 Manier van werken bij toezicht en handhaving Verschillende handhavingspartners zijn actief in toezicht en handhaving in de leefomgeving. Zowel in de openbare ruimte als in het bebouwde gebied. Te denken valt aan toezicht door het waterschap, de Veiligheidsregio Utrecht, de provincie Utrecht, de politie, de ODrU en Stadstoezicht. Door informatiegestuurde handhaving en heldere werkafspraken zijn meerdere vormen van integraal toezicht mogelijk. Dat wordt hierna uitgewerkt.

Figuur 5: modellen voor het uitvoeren van (integrale) controle

Controleren met elkaar: Toezichthouders vanuit diverse taakvelden voeren gezamenlijk een integrale controle uit. Ieder voor de eigen discipline. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. Soms is deze methode nodig, meestal is die arbeidsintensief en belastend voor de ondernemer of burger. Na elkaar controleren: Verschillende toezichthouders van uiteenlopende instanties of afdelingen voeren zelfstandig en onafhankelijk van elkaar een controle uit. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. De toezichtlast neemt echter toe en de efficiëntie neemt af. Bovendien is het risico groot dat controles verschillende vakgebieden bestrijken, hetgeen kan leiden tot interpretatieverschillen. Voor elkaar signaleren: Een toezichthouder kan tijdens zijn ‘eigen’ controle een mogelijke overtreding in een ander taakveld signaleren. Als deze constatering daartoe aanleiding geeft, zal de specialist van dat taakveld zelf een controle uitvoeren. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming (en kunde) binnen

65

een organisatie. Wij stimuleren deze manier van werken onder andere met de samenwerking tussen Stadstoezicht en het bouwtoezicht. Voor elkaar controleren: Een toezichthouder neemt tijdens een integrale controle meerdere aandachtsvelden voor zijn rekening. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een geringe complexiteit. Dit is een vorm van signaaltoezicht, die prima kan worden uitgevoerd door een generalistisch toezichthouder, die bovendien dikwijls wordt ingezet voor uiteenlopende surveillances. Bij toezicht wordt gekozen voor de meest effectieve en efficiënte manier van toezicht. Dit is afhankelijk van het doel van het betreffende project in het HUP. Het streven is bij alle controles oog te hebben voor signaalpunten van andere taakvelden en/of bevoegd gezag. De belangrijkste signaalpunten zijn vastgelegd in de signaalkaarten . Uitgangspunt is dat alle signaalpunten na afloop van de controle worden doorgegeven aan de betrokken handhavingspartner. In het HUP wordt de manier van controleren voor elk project vastgelegd. De manier van werken bij toezicht & handhaving krijgt vorm in een soort controle.

Hierbij wordt onderscheid gemaakt in preventief, actief en reactief toezicht: - geprogrammeerd gebiedstoezicht (preventief, § 1.2); - gebiedsgerichte controles (actief, § 1.3); - controle op de naleving van verleende vergunningen en/of meldingen (actief, § 1.4); - controle naar aanleiding van klachten/handhavingsverzoeken (reactief, § 1.5). 17.2 Preventief: geprogrammeerd gebiedstoezicht De kwaliteit van de leefomgeving wordt onder meer bepaald door de mate van controle op de naleving van de gestelde normen. Controle betekent ook “gezien worden” en dat werkt in de regel preventief. Gekoppeld aan handhavingscommunicatie zal dit een positief effect hebben op kwaliteit van de leefomgeving. De surveillance kan door elke discipline worden uitgevoerd. Het gaat er dan om dat bevindingen bij de juiste handhavingspartner wordt gedeponeerd: ook dat is een vorm van signaaltoezicht. Dit kan een collega zijn of een ander bevoegd gezag. Periodiek wordt een gebied, al dan niet steekproefsgewijs, gecontroleerd of er overtredingen zijn. Deze controles vinden plaats aan de hand van incidentele fysieke perceelscontroles. Dat geldt voor Wabo-gerelateerde taken en ook het toezicht in de openbare ruimte vindt op deze manier plaats. 17.3 Actief: gebiedsgerichte controle Een surveillance kan ook resulteren in een controle, op basis waarvan een handhavingstraject moet worden opgestart.

Het belang van een tijdige signalering is tweeledig: - ernstige overtredingen worden eerder gesignaleerd en aangepakt (mits prioritair), en - de informatie is direct bruikbaar in elke actualiseringsronde van de bestemmingsplannen. De gebiedsgerichte controle kan ook worden ingezet voor de taakvelden milieu, bouwen en openbare ruimte. Tijdens de controle heeft de toezichthouder specifiek oog voor een of meerdere controlepunten. Voorbeelden hiervan zijn bebouwing in voorerfgebied, gevelinventarisatie milieu of foutief parkeren. Met het afnemen van vergunningplichtige activiteiten en het toenemen van vergunningsvrije of meldingsplichtige werkzaamheden neemt de kans op afwijkend handelen toe. Daar waar minder inzet nodig is voor vergunningverlening, blijkt uit de praktijk dat intensivering van toezicht en handhaving noodzakelijk is. Met de veranderende taakstelling voor bouwtoezicht (op basis van de Wet kwaliteitsborging bouwen) zal vrijkomende capaciteit worden ingezet voor gebiedssurveillance. 17.4 Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen en/of meldingen Deze vorm van controle is traditioneel en vloeit direct voort uit het nemen van beschikkingen, het stellen van voorschriften bij vergunningen en het accepteren van meldingen. Naleving van voorschriften is essentieel bij vergunningverlening, immers het gaat hier om zaken die expliciet vergund dienden te worden.

66

Alle verleende vergunningen worden, waar mogelijk, integraal gecontroleerd overeenkomstig het vastgestelde beleid en de eventuele controlefrequentie (zie hoofdstuk 7). In geval van overtredingen wordt – afhankelijk van het beleid - de sanctiestrategie toegepast. 17.5 Reactief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving Niet alle klachten en/of verzoeken om handhaving resulteren in een controle. Dat is afhankelijk van de prioriteitstelling en aard van de melding. Op anonieme meldingen wordt in beginsel niet gereageerd. Indien sprake is van een mogelijk acute situatie wordt uiteraard wel actie ondernomen. Bij dit onderwerp wordt de lijn van de constante jurisprudentie omtrent ‘de beginselplicht tot handhaving” gevolgd.

67

Bijlage 18: Sanctiestrategie

Landelijke Handhavingstrategie Een passende interventie bij iedere bevinding Versie 1.7 (24 april 2014)

Inhoudsopgave 1.

Inleiding 1.1 1.2

1.3

2.

Visie Landelijke Handhavingstrategie 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3.

Aanleiding en achtergrond Beoogde brede werking, doel en positionering 1.2.1 Beoogde brede werking 1.2.2 Doel 1.2.3 Positionering Werking, implementatie en monitoring en evaluatie Onafhankelijkheid – sterke, slagvaardige en onafhankelijke handhavinginstanties Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daartoe te komen Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden

1 1 1 1 2 2 3 4 4 4 4 5

Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

6 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix 6 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten 7 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is 8 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix 9 Stap 5 – Vastlegging 11

Bijlagen: 1 2.

Begrippen Toelichting interventies van licht naar zwaar

68

1. Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)2 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die: • knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving3; • bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving (een schoner milieu, natuur en water, veiliger leefomgeving, betere naleving); • leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regel- en toezichtsdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven; • een heldere rolverdeling regelt en ook eenvoudige en effectieve afstemming tussen het bestuursen strafrecht. Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen: 1. generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatie-uitwisseling en training en opleiding van handhavers; 2.

onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de handhaving van het omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de afstemming van landelijke en regionale prioriteiten en het zo effectief mogelijk bestuurs- en/of strafrechtelijk aanpakken ervan; 3. monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het (gezamenlijke) overheidsoptreden in het nieuwe stelsel. De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen. De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie. Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.

1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering 1.2.1 Beoogde brede werking De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 4. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht. 2

Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, Vastgesteld BO 11 april 2013. 3 De Tijd is Rijp, juli 2008. 4 Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde opsomming, omdat de landelijke handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is.

69

1.2.2 Doel De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven 5. Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht 6. Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM.

Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3). 1.2.3 Positionering Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven. De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke). De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet 7.

Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhavingstrategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhavingstrategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.

5

Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242. EG richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008. 7 Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997. 6

70

Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie

1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie

Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 8 is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad. Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden 9. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten: 1. dat iedere bevinding een passende interventie krijgt; en 2. dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt. Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders. Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen.

Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.

8

Vooralsnog met uitzondering van de Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica. Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012. 9

71

2. Visie landelijke handhavingstrategie Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.

2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties.

2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatieuitwisseling Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavingsinstanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste 10 kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn. Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavingsinstanties is van groot belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen. Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingsrecht betreft in het Implementatieberaad.