E13SignificantEindrapportage onderzoek Zeeland en het gemeentefonds
Tekst van het document
EINDRAPPORTAGE ZEELAND EN HET GEMEENTEFONDS
AUTEUR(S) DATUM
Johan Vonk en Nienke Bilo 8 maart 2021
Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting
5
1
14
2
3
4
Inleiding Aanleiding en achtergrond
14
Doelen en onderzoeksvragen
14
Aanpak
14
Scope
14
Referentiegemeenten
15
Methoden: kwalitatief en kwantitatief
15
Fasering
15
Leeswijzer
15
Kostenverhogende factoren sociaal domein
16
Inleiding
16
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein totaal 2017-2019
16
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein per gemeente en per taakveld
17
Gevolgen voor de verdeelsystematiek
18
Inkomsten uit het gemeentefonds
18
Inleiding
18
Ontwikkeling inkomsten gemeentefonds cluster sociaal domein
18
Kostenverhogende factoren
19
Geografie
19
Reiskosten
20
Arbeidsmarkt
20
Ontwikkeling zorgvraag
21
Jeugd
21
85-plussers
21
Totaaloverzicht voorgestelde herverdeeleffecten
22
Inleiding
22
Totaaloverzicht HVE Zeeuwse gemeenten
22
Sociaal domein
22
Klassiek
22
Algemene eigen middelen
22
Totaal Algemene Uitkering
23
Uitkomsten sociaal domein
24
Inleiding
24
Zeeuwse herverdeeleffecten in het sociaal domein
24
Herverdeeleffecten sociaal domein
24
Opvallende HVE voor individuele gemeenten
28
Verschillen binnen Zeeland
28
Aansluiting sociaal domein
28
Peiljaar en dynamiek
30
2
5
6
7
Nadere duiding cluster participatie
31
Budgetontwikkeling participatie
31
Voorgesteld model
32
Effect op de verdeling (HVE Huidig volume)
34
Aansluiting participatie
38
Conclusie Participatie
39
Nadere duiding individuele voorzieningen WMO
39
Budgetontwikkeling Wmo
39
Voorgestelde model WMO
40
Nadere duiding HVE WMO
41
Aansluiting Wmo model
43
Conclusies Wmo
43
Uitkomsten klassiek
44
Inleiding
44
HVE klassiek
44
Aansluiting klassiek
47
Nadere duiding openbare orde en veiligheid
47
Budgetontwikkeling Openbare orde en veiligheid
47
Veiligheidsregio Zeeland
48
Specificatie model
49
Duiding Herverdeeleffecten
49
Aansluitverschillen
53
Conclusie openbare orde en veiligheid
53
Eigen inkomsten
54
HVE eigen inkomsten
54
HVE nieuwe volume)
54
HVE huidig volume
54
Conclusies
55
Totaal
55
Sociaal domein
55
Klassiek
56
Eigen inkomsten
56
Vlissingen
56
Bijlage I: verdeling per maatstaf (participatie)
57
Bijlage II: Nettolasten openbare orde en veiligheid 2017
59
3
4
Bestuurlijke samenvatting In opdracht van het Overlegorgaan Zeeuwse Overheden (OZO) heeft Significant APE een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop geografische, demografische en economische factoren doorwerken in de maatschappelijke opgaven waarvoor Zeeuwse gemeenten zich gesteld zien en in de benodigde middelen die hiervoor beschikbaar zijn.
De netto lasten sociaal domein nemen in de periode 2017-2019 voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk sneller toe dan het Nederlandse gemiddelde De totale netto lasten in het sociaal domein van de Zeeuwse gemeente gezamenlijk nemen in de periode 2017-2019 toe van € 389 miljoen tot € 458 miljoen. Dit is een stijging van 18 procent. Landelijk is de stijging in de nettolasten voor het sociaal domein in de periode 2017-2019 gemiddeld 6 procent. Voor meer dan de helft van de Zeeuwse gemeenten is er sprake van stijging van meer dan 20 procent. De sterkste stijging in de lasten is te zien in de taakvelden Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning.
Het nieuwe verdeelmodel sociaal domein is gebaseerd op rekeningcijfers 2017 De snellere stijging van de netto lasten moet in acht worden genomen bij de beoordeling van het nieuwe verdeelmodel sociaal domein. De herziene planning is om het verdeelmodel in te voeren in 2023. Het verdeelmodel wordt opgesteld op basis van de gegevens 2017. In principe houdt het nieuwe verdeelmodel rekening met dynamiek van de gemeentelijke uitgaven. Jaarlijks worden de gebruikte maatstaven bijgewerkt, wat leidt tot budgetverschuivingen tussen gemeenten. In welke mate moet de dynamiek van het verdeelmodel (via de ontwikkeling van de maatstaven) aansluiten bij de ontwikkelingen in Zeeland? Waar er objectieve factoren (buiten de invloed van de gemeenten) ten grondslag liggen aan de stijging dan zouden deze in het verdeelmodel terug moeten komen.
De ontwikkeling van de netto lasten per taakveld verschillen tussen de Zeeuwse gemeenten. De netto lasten op het taakveld Jeugd stijgen voor de Zeeuwse gemeenten gezamenlijk met 37 procent in de periode 2017-2019. Ook het aantal jeugdigen met jeugdzorg is in deze periode in Zeeland (+9%) sterker gestegen dan landelijk (+6%). De gemiddelde lasten per client zijn toegenomen. Dit is de voornaamste reden voor de stijging in netto lasten. Hierin wijken de Zeeuwse gemeenten niet sterk van de ontwikkeling landelijk.
De netto lasten op het taakveld inkomen en participatie zijn voor Zeeland min of meer constant in de periode 20172019, tegenover een landelijke daling van 9 procent. Onderling verschillen de Zeeuwse gemeenten sterk. Zo zien zeven van de 13 gemeenten hun netto lasten dalen, waarvan drie zelfs sterker dan landelijk. Zes gemeenten zien hun netto lasten stijgen, waarvan drie meer dan 10 procent. Ook in vergelijking met de referentiegemeenten zijn er grote (positieve en negatieve) afwijkingen in de netto lasten per inwoner voor het taakveld inkomen en participatie in 2019. Wanneer we kijken naar het saldo van de BUIG inkomsten en uitkeringslasten, laat de periode 2017-2019 een gunstige ontwikkeling zien voor Zeeland. In 2017 waren er nog tekorten bij zeven van de 13 gemeenten, in 2019 zijn dit er nog drie. Voor deze gemeenten is het tekort in de periode 2017-2019 teruggelopen.
Op het taakveld maatschappelijke ondersteuning stegen de lasten van de Zeeuwse gemeenten in de periode 20172019 met 28 procent, tegenover een landelijke stijging van 12 procent. In vier gemeenten is de ontwikkeling in lijn met het landelijke gemiddelde. In de overige gemeenten stijgen de netto lasten sterker. In 2019 zijn de netto lasten per inwoner in vier Zeeuwse gemeenten lager dan in hun referentiegemeenten.
Inkomsten sociaal domein clusters gemeentefonds stijgen minder dan de netto lasten De uitgaven in het sociaal domein worden voor een groot deel gefinancierd vanuit het gemeentefonds. In de periode 2017-2019 is er sprake van een toenemende divergentie tussen de inkomsten uit de sociaal domein clusters van het gemeentefonds en de netto lasten van de Zeeuwse gemeenten. In 2017 was er een tekort van € 16,8 miljoen. In 2019 is dit tekort met een factor 3,5 opgelopen tot € 56 miljoen. Voor bijna alle individuele Zeeuwse gemeenten geldt dat de
5
netto lasten sneller stijgen dan de inkomsten uit het cluster sociaal domein van het gemeentefonds. In de gemeenten Vlissingen, Terneuzen en Middelburg is het saldo het meest verslechterd. In 2017 was in twee gemeenten het saldo positief, in 2019 is dit bij geen gemeente het geval.
Kostenverhogende factoren Zeeland Dit onderzoek waarin cijfers zijn geactualiseerd en aangevuld en extra analyses zijn, versterkt het beeld van toenemend tekorten van Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein. Factoren die een rol spelen in het ontstaan bevinden zich zowel aan de lastenkant als aan de inkomstenkant. Op basis van bevindingen uit werksessies, gesprekken en documenten hebben wij gekeken naar de rol hierin van de Zeeuwse geografie, demografie en de ontwikkeling van de zorgvraag, en de wijze van inkoop uitvoering van (wmo)zorg. De belangrijkste bevindingen zijn: a.
Geografie is een uitdaging in de opgave van de Zeeuwse gemeenten. i.
De eilandenstructuur maakt het bieden van ambulante zorg kostbaar door het hoge aandeel reiskosten, zowel van cliënten als van personeel.
ii.
De ligging in combinatie met de arbeidsmarktstructuur en demografie maakt het voor sommige delen van de provincie moeilijk om personeel te werven en te houden, wat tot een opwaartse druk op de kosten leidt.
b.
Er is een sterkere stijging van de zorgvraag in Zeeland dan in de rest van Nederland. i.
Het aandeel jongeren met jeugdhulp stijgt sterker dan het Nederlands gemiddelde.
ii.
Het aandeel 85-plussers is hoger dan in Nederland, evenals het aandeel van deze groep dat gebruik maakt van de Wmo.
Gevolgen herijking gemeentefonds voor de Zeeuwse gemeenten
Gemengd totaalbeeld voor de Zeeuwse gemeenten Wanneer we de uitkomsten van de verschillende onderdelen optellen komen we voor de Zeeuwse gemeenten in samen op een licht gunstig budgetmutatie (bij invoering in 2017) van € 8 per inwoner (Zie Tabel 0.1). Dit komt neer op een bedrag van € 3,0 miljoen. Dit betekent niet dat alle gemeenten er op vooruit zouden gaan. Vlissingen (€ -23 per inwoner, € -1,0 miljoen), Veere (€ -20 per inwoner € -0,4 miljoen), Terneuzen (€ - 53 per inwoner, € -2,9 miljoen) en Goes (€ -12 per inwoner, € -0,4 miljoen) gaan er in de verdeling op achteruit. Het is opvallend dat dit vooral de gemeenten zijn die in Zeeland een centrumfunctie hebben voor de overige gemeenten.
Ongunstig beeld sociaal domein Binnen de clusters in het sociaal domein pakt de voorgestelde herijking voor de Zeeuwse gemeenten ongunstig uit. In totaal zouden de inkomsten bij invoering van het model in 2017 uit deze clusters dalen met € 78 per inwoner voor de Zeeuwse gemeenten samen. Dit zou neerkomen op een totaalbedrag van € -29,9 miljoen. Alle individuele gemeenten in Zeeland gaan er in dit cluster op achteruit. Gunstig beeld ‘klassiek’ In tegenstelling tot het sociaal domein is de voorgestelde aanpassing aan het gemeentefonds voor de klassieke taken gunstig. Bij invoering in 2017 warden de Zeeuwse gemeenten er gemiddeld € 179 per inwoner op vooruit gegaan. Dit komt neer op een bedrag van € 68,5 miljoen. Dit varieert van € 159 per inwoner in Veere, tot € 235 per inwoner in Noord Beveland.
Algemene eigen middelen In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met het vermogen van gemeenten om eigen inkomsten te genereren buiten het gemeentefonds. Deze worden verwerkt in de Overige Eigen Middelen (OEM) en in de verevening van de OZB inkomsten in het inkomstencluster. Voor beide onderdelen geldt dat er meer verevend wordt dan in de bestaande verdeling. Om deze reden is de budgetmutatie door veranderingen in de verevening van deze middelen voor alle
6
gemeenten negatief. Dit varieert van € - 71 per inwoner in Hulst, tot € -118 per inwoner in Terneuzen. Gemiddeld is de mutatie voor de Zeeuwse gemeenten € -93 per inwoner. Dit komt neer op € -35,6 miljoen.
Tabel 0.1: HVE herijking Zeeuwse gemeenten Algemene eigen Gemeente
Sociaal domein
Klassiek
middelen
Totaal
Borsele
-€ 59
€ 172
-€ 73
€ 39
Goes
-€ 86
€ 183
-€ 109
-€ 12
Hulst
-€ 71
€ 188
-€ 71
€ 46
Kapelle
-€ 41
€ 208
-€ 72
€ 95
Middelburg
-€ 76
€ 172
-€ 89
€7
Noord-Beveland
-€ 134
€ 235
-€ 98
€2
Reimerswaal
-€ 33
€ 185
-€ 83
€ 70
Schouwen-Duiveland
-€ 76
€ 188
-€ 90
€ 22
Sluis
-€ 35
€ 178
-€ 97
€ 46
Terneuzen
-€ 105
€ 170
-€ 118
-€ 53
Tholen
-€ 80
€ 181
-€ 75
€ 26
Veere
-€ 84
€ 159
-€ 96
-€ 20
Vlissingen
-€ 101
€ 178
-€ 99
-€ 23
Zeeland gemiddeld
-€ 78
€ 179
-€ 93
€8
Sociaal domein In het sociaal domein is het financieel effect voor de Zeeuwse gemeenten samen € -29,9 miljoen De indicator HVE (nieuwe volume) zegt iets over het financiële effect van de nieuwe verdeling. Tabel 0.2 laat zien dat de Zeeuwse gemeenten er in het sociaal domein in totaal € 29,9 miljoen op achteruit zouden gaan in 2017 met de nieuwe verdeling. Alle Zeeuwse gemeenten zouden er op achteruitgaan, variërend van € -0,5 miljoen in Kapelle, tot € 5,7 miljoen in Terneuzen. De clusters waar de achteruitgang het grootst is, zijn Wmo (€ - 25,7 miljoen) en participatie (€ -9,8 miljoen). Het financiële effect van de nieuwe verdeling in het sociaal domein pakt voor de Zeeuwse gemeenten dus negatief uit. De HVE worden in het onderzoek uitgesplitst in het HVE dat komt door aanpassing van de budgetaandelen (HVE bij gelijkblijvende clustervolumes), en het deel dat komt door de aanpassing van de clustervolumes (HVE bij gelijkblijvende budgetaandelen). Het grootste deel van de achteruitgang in de sociaal domein clusters komt door een daling van het clustertotaal Wmo (€ -24,5 miljoen). Deze afname is voor alle Nederlandse gemeente naar verhouding gelijk (als percentage van het huidige budget in de clusters sociaal domein).
Zeeuwse gemeenten ondervinden het grootste nadeel in de clusters Participatie en Wmo Zeeuwse gemeenten gaan er met namen op achteruit in de clusters Wmo en Participatie.
7
Tabel 0.2: HVE sociaal domein Gemeente
Basisvoorzieningen
Participatie
Wmo
Jeugd
Totaal sociaal domein
Borsele
€ 6.504
-€ 280.162
-€ 1.750.355
€ 676.898
-€ 1.347.116
Goes
-€ 682.174
-€ 1.086.549
-€ 2.808.905
€ 1.388.144
-€ 3.189.484
Hulst
-€ 306.123
-€ 789.056
-€ 1.916.469
€ 1.057.967
-€ 1.953.681
Kapelle
€ 124.200
-€ 122.168
-€ 813.451
€ 290.563
-€ 520.857
Middelburg (z.)
-€ 1.147.611
-€ 1.879.790
-€ 2.501.028
€ 1.899.843
-€ 3.628.586
Terneuzen
-€ 1.221.691
-€ 1.861.786
-€ 3.108.544
€ 465.697
-€ 5.726.324
Tholen
€ 82.559
€ 48.296
-€ 2.278.559
€ 102.648
-€ 2.045.057
Veere
€ 520.841
-€ 221.558
-€ 1.692.123
-€ 446.995
-€ 1.839.836
Vlissingen
-€ 2.092.733
-€ 1.924.177
-€ 2.639.667
€ 2.157.273
-€ 4.499.304
Reimerswaal
-€ 23.192
-€ 284.119
-€ 1.594.371
€ 1.168.702
-€ 732.981
Sluis
€ 214.883
-€ 600.956
-€ 1.429.955
€ 978.049
-€ 837.979
Schouwen-Duiveland -€ 173.184
-€ 587.980
-€ 2.559.294
€ 740.846
-€ 2.579.612
Noord-Beveland
€ 213.334
-€ 77.828
-€ 752.452
-€ 373.803
-€ 990.750
Zeeland
-€ 4.484.389
-€ 9.667.834
-€ 25.845.175 € 10.105.832
-€ 29.891.566
Deel clustervolume
-€ 4.435.082
-€ 1.982.452
-€ 24.454.210 € 5.435.142
-€ 25.436.601
Deel verdeling
-€ 49.307
-€ 7.685.382
-€ 1.390.965
-€ 4.454.965
€ 4.670.689
Aansluiting bij de nettolasten verslechterd voor de meeste Zeeuwse gemeenten Voor tien van de dertien Zeeuwse gemeenten geldt dat het budgetaandeel kleiner wordt (HVE huidig volume). Bij toepassing van het voorgestelde model in 2017 zou het tekort sociaal domein oplopen van € 17 miljoen, naar € 46,9 miljoen.
In het cluster participatie clusteren de Zeeuwse gemeenten zich bij de gemeenten met de grootste negatieve HVE Een groot deel van de Zeeuwse gemeenten zit landelijk bij de groep gemeenten met de grootste negatieve HVE. Slechts één Zeeuwse gemeente heeft een positief HVE. Dit terwijl landelijk de meeste gemeenten erop vooruit gaan (149 gemeenten een negatieve HVE, tegenover 239 gemeenten positief).
In het cluster participatie is er spraken van een sterke regionale concentratie van negatieve HVE Figuur 0.1 laat zien dat de meeste Zeeuwse gemeenten een negatief HVE effect kennen op het gebied van participatie. Figuur 0.3 geeft aan dat de regio’s die er het meest op achteruit gaan bij participatie Zeeland, Friesland en Groningen zijn.
8
Figuur 0.2: HVE per inwoner (huidig volume) gesorteerd naar omvang.
HVE per inwoner (huidig volume)
€ 40 € 30 € 20 € 10 €0 -€ 10 -€ 20 -€ 30 -€ 40 HVE participatie Zeeland
Figuur 0.3: HVE per inwoner (huidig volume) participatie
In het cluster Wmo daalt het volumen en verschuift het budget richting de grote gemeenten Door de veranderingen in het clustertotaal daalt het budget in Zeeland met € -25,8 miljoen. Dit komt door een daling van het clustertotaal van € 3,98 miljard naar € 2,96 miljard. Binnen dit cluster is er spraken van een sterke correlatie tussen stedelijkheid en positieve HVE. Het budget verschuift naar de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In Zeeland zijn er geen grote stedelijke centrumgemeenten, maar is er wel vaak een verzorgingsgebied voor meer dan 100.000 inwoners.
9
Klassiek In de ‘klassieke’ clusters gaan Zeeuwse gemeenten er op vooruit. Aparte vermelding verdient het subcluster Openbare Orde en Veiligheid. Alle Zeeuwse gemeenten verliezen hier budgetaandeel (totaal - € 4,4 mln.). Ook hier vertoont Zeeland grote overeenkomsten met noordelijke gemeenten in Groningen en Friesland.
Tabel 0.3 HVE klassiek Bestuur en
openbare orde en
Sport, cultuur en infrastructuur,
Gemeente
ondersteuning
veiligheid
onderwijs
recreatie
milieu en ruimte
Totaal
Borsele
€ 3.243.370
-€ 320.937
€ 159.811
-€ 209.726
€ 1.023.151
€ 3.895.669
Goes
€ 5.497.108
€ 214.965
€ 62.600
€ 1.041.377
€ 2.254
€ 6.818.303
Hulst
€ 3.969.684
-€ 43.760
€ 172.323
€ 403.384
€ 654.150
€ 5.155.781
Kapelle
€ 1.939.350
€ 52.857
€ 186.030
-€ 10.132
€ 452.495
€ 2.620.601
Middelburg
€ 7.071.795
€ 459.073
-€ 47.848
€ 2.268.643
-€ 1.507.588
€ 8.244.075
Terneuzen
€ 7.714.056
-€ 153.315
€ 664.035
€ 558.178
€ 483.714
€ 9.266.668
Tholen
€ 3.576.888
€ 8.779
€ 318.108
-€ 48.906
€ 768.702
€ 4.623.571
Veere
€ 3.292.120
-€ 348.828
€ 29.899
-€ 30.315
€ 542.610
€ 3.485.487
Vlissingen
€ 6.568.874
€ 331.315
€ 427.656
€ 943.466
-€ 388.133
€ 7.883.177
Reimerswaal
€ 3.160.296
€ 14.566
€ 264.356
-€ 137.707
€ 835.690
€ 4.137.202
Sluis
€ 3.593.815
-€ 390.537
€ 169.929
€ 277.723
€ 565.955
€ 4.216.884
Duiveland
€ 4.905.470
-€ 274.715
€ 74.542
€ 448.504
€ 1.210.752
€ 6.364.554
Noord-Beveland
€ 1.302.844
-€ 234.170
€ 28.519
-€ 127.337
€ 761.584
€ 1.731.439
Zeeland
€ 55.835.668
-€ 684.706
€ 2.509.961
€ 5.377.152
€ 5.405.335
€ 68.443.411
Deel clustervolume € 57.090.314
€ 3.666.914
€ 839.499
€ 9.224.944
-€ 4.763.302
€ 66.058.370
Deel budgetaandeel -€ 1.254.646
-€ 4.351.621
€ 1.670.462
-€ 3.847.792
€ 10.168.637
€ 2.385.041
Schouwen-
HVE openbare orde en veiligheid hangen sterk samen met ‘vereenvoudiging’ van het model Het is opvallend dat de variabelen die binnen het cluster zijn komen te vervallen pakken zeer nadelig uit voor Zeeland. Voorbeelden zijn de maatstaven ‘oppervlakte land per inwoner’, ‘kernen per inwoner’, en ‘oppervlakte buitenwater’. Deze maatstaven hangen sterk samen met de landelijke HVE en het zijn maatstaven waar de Zeeuwse gemeenten sterk op scoren.
Conclusies
Totaal gemeentefonds De onderzoeken naar de herijking gemeentefonds laten voor Zeeland een gemengd beeld zien tussen de sociaal domein clusters en de ‘klassieke’ clusters. In het sociaal domein gaan de Zeeuwse gemeenten er op achteruit. Dit komt voor een groot deel door de verlaging van het clustertotaal in het cluster Wmo en het dalen van het budgetaandeel in het cluster participatie.
In het klassieke deel gaan de Zeeuwse gemeenten er op vooruit. Voor een groot deel komt dit door een stijging van de budgetaandelen in het cluster ‘Infrastructuur milieu en ruimte’, en de toename van het cluster volume in het cluster ‘bestuur en ondersteuning’. De grootste negatieve cluster is ‘Openbare orde en veiligheid’. In dit cluster neemt het budgetaandeel sterk af.
10
Sociaal domein In het sociaal domein worden Zeeuwse gemeenten geconfronteerd met overwegende negatieve HVE. De negatieve HVE hangen met namen samen met de HVE in de clusters Participatie en Wmo. De uitgangssituatie van de Zeeuwse gemeenten was een tekort van € 17 miljoen in het sociaal domein in 2017. De negatieve HVE duiden op een verslechtering van de aansluiting bij de gemeentelijke opgaven voor de Zeeuwse gemeenten. Als het nieuwe model was toegepast in 2017, dan zou het tekort oplopen tot € 21 miljoen.
De verantwoordingen van de onderzoeken naar het nieuwe model gaan beperkt in op de omvang, verdeling en duiding van de landelijke aansluitverschillen (het verschil tussen de modeluitkomsten en de noodzakelijke kosten). Er wordt gekeken naar uitschieters, maar er is geen systematisch (kwantitatief) onderzoek gedaan en naar een verklaring gezocht. Dit maakt het lastig om te beoordelen in welke mate de HVE terecht zijn (landelijk). Dat is zeer te betreuren. De kwaliteit van het model zit immers in de aansluiting bij de noodzakelijke kosten van gemeenten. De analyses voor het nieuwe model zijn gemaakt op peildatum 2017. De ontwikkeling van de nettolasten tussen 2017 – 2019 laat zien dat de uitgavenaandelen tussen gemeenten nog sterk in beweging zijn. Vooral de uitgaven van gemeenten tussen 20.000 – 50.000 inwoners nemen sterk toe ten opzichte van de andere gemeenten. Ook voor de Zeeuwse gemeenten geldt dat de nettolasten harder zijn gestegen dan landelijk. Daarmee is het tekort in het sociaal domein ook verder toegenomen. Mogelijk leidt een ander peiljaar tot andere uitkomsten voor Zeeland. Het updaten van de clustertotalen naar de nettolasten 2019 zou het probleem voor Zeeland slechts deels oplossen. De verdeling is immers nog steeds nadelig voor Zeeland. De budgetaandelen gaan er, met namen op terrein van participatie, immers nog op achteruit.
In het cluster participatie pakt de voorgetelde verdeelsystematiek slecht uit voor de Zeeuwse gemeenten. De Zeeuwse gemeenten hebben (samen met de gemeenten in de noordelijke provincies) allemaal negatieve HVE die zich clusteren bij de grootste negatieve HVE in het cluster. De negatieve HVE hangen samen met maatstaven die uit het model zijn verwijderd (bijvoorbeeld lage inkomens), de gemiddelde WOZ waarde (negatief), het percentage bijstand (negatief) en het oppervlakte land (negatief).
De onderzoekverantwoording geeft weinig informatie over de verbetering van de aansluiting van het model.
In het cluster Wmo worden ook veel Zeeuwse gemeenten geconfronteerd met een negatief HVE. De HVE in dit cluster hangen sterk samen met stedelijkheid. Bijna alle gemeenten die er op vooruit gaan zijn gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In Zeeland zijn er geen grote stedelijke centrumgemeenten, maar is er wel vaak een verzorgingsgebied voor meer dan 100.000 inwoners.
In zowel de clusters participatie als WMO is ervoor gekozen om geen negatief bedrag per inwoner toe te staan (de constante in de regressieanalyse). Deze maatstaf duid om schaalvoordelen in de verdeling die nu niet gehonoreerd worden. Mogelijk worden gemeenten met relatief grotere vaste lasten hierdoor benadeeld. Ook bevat het nieuwe model geen vast bedrag per inwoner.
Klassiek Binnen de ‘klassieke’ clusters van het gemeentefonds hebben de Zeeuwse gemeenten in totaal een positief HVE. Vooral in het cluster ‘infrastructuur, milieu en ruimte’ is er sprake van grote positieve HVE. Aan de andere kant gaan de gemeenten er het sterkst op achteruit in het cluster ‘openbare orde en veiligheid’.
De HVE op terrein van openbare orde en veiligheid hangen sterk samen met factoren die uit het model zijn verwijderd. Deze factoren pakken ook extra negatief uit voor Zeeland. Voorbeelden zijn oppervlakte land, aantal kernen,
11
Eigen inkomsten Doordat de verevening van de Algemene Eigen Middelen is toegenomen is de aftrekpost voor alle gemeenten negatief. Wanneer we kijken naar de budgetaandelen dan is de aanpassing van de Algemene Eigen Middelen ongunstig voor de grotere gemeenten in Zeeland.
Vlissingen Aparte aandacht verdient de gemeente Vlissingen. Het is zeer opmerkelijk dat een artikel-12 gemeente die al jarenlang onder toezicht staat van het ministerie van BZK wordt geconfronteerd met een (fors) negatief herverdeeleffect, zowel in het sociaal domein als in het klassieke deel. De artikel-12 status van een gemeente vormt doorgaans een aanwijzing dat er verdeelstoornissen in het gemeentefonds aanwezig zijn. Bij voorgaande herverdelingen van het gemeentefonds is dit een belangrijke toetssteen geweest en heeft de nieuwe verdeling ertoe geleid dat het aantal artikel-12 gemeenten is kunnen afnemen. Daar is hier geen sprake van. Het perspectief voor de gemeente Vlissingen om op korte termijn weer op budgettair eigen benen te staan komt nog verder weg te liggen.
12
13
1 Inleiding Aanleiding en achtergrond
De dertien Zeeuwse gemeenten zien in toenemende mate een spanning ontstaan tussen de gezamenlijke maatschappelijke opgaven in Zeeland en de daarvoor beschikbare financiële middelen. Zo staat een relatief groot deel van de Zeeuwse gemeenten onder provinciaal/landelijk financieel toezicht. Ook het grote aandeel van Zeeuwse gemeenten met een substantieel tekort in het sociaal domein kan een aanwijzing zijn dat de spanning tussen opgave en beschikbare middelen in Zeeland nog sterker is dan het landelijke beeld. Zeven van de dertien Zeeuwse gemeenten hebben met succes een beroep gedaan op het Fonds Tekortgemeenten Sociaal Domein. Daarmee is Zeeland de provincie met het hoogste aandeel tekortgemeenten binnen het sociaal domein. De Zeeuwse gemeenten en de provincie moeten in hun beleidsontwikkeling steeds meer rekening houden met de specifieke regionale factoren zoals de dunne bevolkingsdichtheid, de eenzijdige demografische opbouw, de eilandenstructuur, het ontbreken van grote steden en lange reisafstanden. Voorzieningen hebben qua maatvoering en bezetting daarom met een andere schaal te maken en met specifieke kosten.
Het Overlegorgaan Zeeuwse Overheden (OZO) heeft Significant APE gevraagd een onderzoek uit te voeren naar de wijze waarop geografische, demografische en economische factoren doorwerken in de maatschappelijke opgaven waarvoor Zeeuwse gemeenten zich gesteld zien enerzijds en in de benodigde middelen die hiervoor beschikbaar zijn anderzijds. Deze vraag is op dit moment in het bijzonder actueel in het licht van de discussie over herijkingsonderzoeken van het gemeentefonds (klassiek/sociaal domein).
Doelen en onderzoeksvragen
Het doel van het onderzoek is in de eerste plaats om inzicht te krijgen in specifieke factoren die op verschillende taakvelden van de Zeeuwse gemeenten kostenverhogend werken en de wijze waarop met deze factoren rekening wordt gehouden in de verdeling van het gemeentefonds. In de tweede plaats heeft het onderzoek als doel om de Zeeuwse gemeenten van elkaar te laten leren. Daarbij gaat het om het met elkaar delen van creatieve oplossingen die inspelen op de specifieke kostenverhogende factoren in Zeeland, elkaar informeren over onderzoeken, het uitwisselen, koppelen en vergelijken van data en om standaardisatie in de financiële administratie van gemeenten (boekingsverschillen). Deze functie van de verdieping past in het advies van de Visitatiecommissie Sociaal Domein van de VNG om de toegevoegde waarde van data te vergroten en effecten van interventies in het sociaal domein te meten en te vergelijken. De vraagstelling van het verdiepende onderzoek ligt in het verlengde van de doelen van het onderzoek en kan als volgt worden omschreven: 1.
Zijn er specifieke objectieve factoren die een plausibele verklaring kunnen geven voor de tekortschietende middelen in relatie tot de maatschappelijke opgaven in Zeeland?
2.
Wat kunnen gemeenten van elkaar leren om de in het IBP verwoorde ambitie te bereiken: het bevorderen van een transformatie in het sociaal domein en het leggen van verbindingen met andere domeinen?
Aanpak
Scope De analyse richt zich op het gehele takenpakket van gemeenten, maar met een duidelijk accent op het sociaal domein. Binnen het klassieke deel van het gemeentefonds richt het onderzoek zich vooral op de sector openbare orde en veiligheid. De zoektocht zal gericht zijn op onderscheidende kenmerken van Zeeuwse gemeenten die: a.
onontkoombaar, zonder eigen beleidskeuzes leiden tot hogere kosten en
b.
onderscheidend zijn ten opzichte van het landelijke beeld en
14
c.
in onvoldoende mate hun weerspiegeling hebben gekregen in verdeel- en regressiemodellen die de basis vormen voor de bekostiging van het Rijk voor de Zeeuwse gemeenten en instellingen.
Het gaat er dus om te zoeken naar de gemeenschappelijke kenmerken van de Zeeuwse gemeenten die afwijken van het landelijke beeld.
Referentiegemeenten Teneinde te onderzoeken of de structuur en dynamiek in Zeeland afwijkend is van het landelijk beeld en zich vertaalt in een afwijkend, hoger kostenniveau is een benchmark analyse uitgevoerd. Daarbij vergelijken we de Zeeuwse gemeenten met: a.
referentiegemeenten die in structuur en dynamiek afwijken van de Zeeuwse situatie en meer in overeenstemming zijn met het landelijke beeld
b.
referentiegemeenten die op onderdelen vergelijkbaar zijn met de kenmerken van Zeeuwse gemeenten. Zo kan worden overwogen een verbinding te leggen met andere regio’s waar soortgelijke factoren een rol spelen, bijv. rurale regio’s
De vergelijking betreft structuurkenmerken (sociale structuur, centrumfunctie, inwoners) en dynamiek, kostenniveau per inwoner en inkomsten uit verdeelmodel.
Methoden: kwalitatief en kwantitatief Het onderzoek is uitgevoerd met behulp van een mix van kwalitatieve en kwantitatieve methoden. Wat betreft de kwantitatieve methoden is gebruik gemaakt van jaarrekeningcijfers van CBS Statline (iv3 gegevens), en de analyses van de provincie Zeeland als toezichthouder. Wat betreft de kwalitatieve methoden zijn (groeps)interviews gehouden met vertegenwoordigers van Zeeuwse gemeenten, de provincie (toezichthouder) en het Regiobureau Zeeland. Centraal in die gesprekken heeft de vraag gestaan welke objectieve factoren aanwijsbaar invloed hebben op het kostenniveau zonder dat hier beleidskeuzes in het geding zijn. Basis voor deze gesprekken zijn analyses van de gemeentelijke uitgaven in Zeeland, onderzoeken tekorten sociaal domein etc.
Fasering Het onderzoek is uitgevoerd in een aantal fasen. De eerste fase had het karakter van een verkenning. In die fase is een analyse uitgevoerd van de rekeningcijfers tot en met 2017 in het sociaal domein van de Zeeuwse gemeenten. In de tweede fase is een verdieping aangebracht. Daarbij is in eerste instantie een actualisatie uitgevoerd van de rekeningcijfers in de verkenning, namelijk de toevoeging van de rekeningcijfers sociaal domein 2019 en recente cijfers van het aantal cliënten in de Wmo/jeugd. Daarnaast is in de verdieping verder onderzoek gedaan naar verklarende geografische en demografische kenmerken. Daartoe zijn drie werksessies gehouden met de Zeeuwse gemeenten, zijn gesprekken gevoerd met andere betrokken partijen (inkooporganisaties, aanbieders etc.) en is gebruik gemaakt van diverse afgeronde/lopende onderzoeken op dit terrein. Tenslotte is in de verdiepingsfase een uitgebreide analyse gemaakt van de herijkingsonderzoeken sociaal domein en klassiek, waarbij onderzocht is in hoeverre kostenverhogende regio-specifieke factoren zijn betrokken in de onderzoeken. Begeleiding onderzoek Op bestuurlijk niveau is het onderzoek begeleid door een regiegroep waarin wethouders sociaal domein en financiën waren vertegenwoordigd.
Op ambtelijk niveau functioneerde een multi-disciplinaire werkgroep met gemeentelijke vertegenwoordigers met een achtergrond op het gebied van financiën, strategisch beleid in het sociaal domein en dataanalyse.
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 biedt een weergaven van de financiële ontwikkeling van de Zeeuwse gemeenten in het sociale domein tussen 2017 en 2019. Daarbij worden zowel de baten- als de lastenkant apart bezien en wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende taakvelden in het sociaal domein. In dit hoofdstuk wordt ook nader ingegaan op kostenverhogende factoren die in Zeeland aan de orde zijn. Vanaf hoofdstuk 3 richt de focus zich op de uitkomsten van de herijkingsonderzoeken gemeentefonds. In aparte hoofdstukken wordt aandacht besteed aan het sociaal domein, gemeentefonds klassiek en de eigen inkomsten van gemeenten.
15
2 Kostenverhogende factoren sociaal domein Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijven we in paragraaf 2.2.de ontwikkeling van de netto lasten in het sociaal domein voor Zeeland. De focus daarbij ligt op de ontwikkeling van de lasten in de periode 2017-2019. In paragraaf 2.3. geven we een overzicht van de inkomsten uit het gemeentefonds waarmee de uitgaven van het sociaal domein worden gedekt. Vervolgens geven we in 2.4 een overzicht van kostenverhogende kenmerken die specifiek voor Zeeland aan de orde zijn.
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein totaal 2017-2019
De netto lasten van de gezamenlijke Zeeuwse gemeenten in het sociaal domein stijgen
Op basis van de gevalideerde IV3 gegevens hebben we de uitgaven sociaal domein van de Zeeuwse gemeenten op een rij gezet.
Gebruikte cijfers
De analyses zijn gebaseerd op de jaarrekeningcijfers uit de IV3 over de jaren 2017 – 2019. Waar er vergelijkingen worden gemaakt tussen de Zeeuwse gemeenten zijn de uitgaven voor centrumgemeentetaken in Vlissingen niet meegenomen, zodat de cijfers tussen de gemeenten onderling vergelijkbaar zijn. De overhead is toebedeeld op basis van de lastenpost 1.1 (salariskosten en sociale lasten).
Onderdeel van het onderzoek was ook een validatieslag. Een werkgroep van Zeeuwse gemeenten heeft bekeken in welke mate de cijfers vergelijkbaar waren. Op basis van deze vergelijking is een format opgesteld aan de hand waarvan gemeenten eventuele correcties konden aangeven. Verschillende gemeenten hebben gecorrigeerde cijfers geleverd. Het doel hierbij was om de grootste boekingsverschillen uit te zuiveren.
Het gemeentefonds is afgestemd op de netto lasten van de gemeenten. Dit betekent dat de uitgaven worden gesaldeerd met taak-gerelateerde baten (denk aan het abonnementstarief van de Wmo of specifieke uitkeringen zoals de BUIG). In dit rapport gaan we ook uit van de netto lasten.
Figuur 1 toont de ontwikkeling van netto lasten voor alle Zeeuwse gemeenten samen voor de periode 2017 – 2019. In deze periode is in de Zeeuwse gemeenten spraken van stijgende uitgaven. In 2017 waren de netto lasten samen € 389 miljoen. In 2019 waren de gezamenlijke netto lasten € 458 miljoen. Een toename van € 69 miljoen (18%). voor de periode 2017 – 2019. In deze periode is in de Zeeuwse gemeenten spraken van stijgende uitgaven. In 2017 waren de netto lasten samen € 389 miljoen. In 2019 waren de gezamenlijke netto lasten € 458 miljoen. Een toename van € 69 miljoen (18%). De netto lasten zijn in deze periode in Zeeland sneller gestegen dan de landelijke stijging. In 2019 liggen de netto lasten in Zeeland 18% hoger dan het niveau in 2017. Voor het Nederlandse totaal is dit 6%.
16
Figuur 1 Ontwikkeling netto lasten sociaal domein Zeeland, 2017-2019
Ontwikkeling netto lasten sociaal domein per gemeente en per taakveld
De stijging van de netto lasten sociaal domein is niet gelijk voor de Zeeuwse gemeenten onderling
Met uitzondering van de gemeenten Sluis (+5%) en Noord-Beveland (-4%) stijgen de netto lasten in alle gemeenten meer dan het Nederlandse gemiddelde van 6%. Voor tien van de twaalf Zeeuwse gemeenten is de mutatie meer dan 10%. Meer dan de helft van de Zeeuwse gemeenten laat een groei zien van meer dan 20% in de periode 2017-2019.
Stijgende lasten vooral bij Jeugd en Maatschappelijke ondersteuning
De toename van de netto lasten in het sociaal domein is niet gelijk verdeeld over de taken. Het grootste deel van de stijgende kosten in het sociaal domein is toe te schijven aan taken op het terrein van Jeugd (€ 31,8 miljoen, 50%). Op het gebied van jeugd stijgen de netto lasten landelijk met 20%, terwijl de lasten in Zeeland met 37% stijgen. In slechts drie van de dertien Zeeuwse gemeenten stijgen de lasten minder dan het landelijk gemiddelde. Het aantal jeugdigen met jeugdzorg is in de periode 2017 – 2019 in Zeeland gestegen met 9% (een toename van 8.800 naar 9.620), tegenover een stijging van 6% in Nederland als geheel. Het grootste deel van de stijging bij Jeugd ligt echter aan een toename van de gemiddelde lasten per client. Ook de netto lasten op het terrein van maatschappelijke ondersteuning (€ 19,7 miljoen, 31%) en samenkracht en burgerparticipatie (€ 10,9 miljoen, 17%) nemen fors toe en stijgen de netto lasten harder dan het landelijk gemiddelde. Bij de maatschappelijke ondersteuning zien we slechts drie Zeeuwse gemeenten die een gunstiger ontwikkeling laten zien dan het landelijke beeld. Op het terrein van participatie dalen de netto lasten landelijk met 9%, terwijl de netto lasten in Zeeland min of meer constant blijven. Bij deze analyse hebben we alleen het saldo van de BUIG meenomen in de analyses.
De BUIG wordt gefinancierd middels een specifieke uitkering van het Ministerie van SZW. De BUIG heeft in de periode 2017 – 2019 een gunstige ontwikkeling vertoond. Waar er in 2017 sprake was van een tekort op de BUIG bij zeven van de dertien gemeenten, zijn dit er in 2019 nog drie (Middelburg € - 1,1 miljoen, Vlissingen € -1,8 miljoen, Terneuzen € -0,2 miljoen). Ook bij de gemeenten met de grootste tekorten is het saldo gunstiger geworden. Voor Vlissingen is het tekort tussen 2017 en 2019 teruggelopen met € 2,9 miljoen, voor Middelburg is de daling van het tekort in die € 0,7 miljoen. Het gevolg van de positieve mutaties is dat voor Zeeland als geheel heet BUIG saldo verandert van € - 6,6 miljoen in 2017 tot € 0,7 miljoen positief in 2019.
17
Gevolgen voor de verdeelsystematiek
De snellere stijging van de netto lasten moet in acht worden genomen bij de beoordeling van de verdeelmodellen sociaal domein. De herziene planning is om het verdeelmodel in te voeren in 2023. Het verdeelmodel wordt opgesteld op basis van de gegevens 2017. In principe houdt het nieuwe verdeelmodel rekening met dynamiek van de gemeentelijke uitgaven. Jaarlijks worden de gebruikte maatstaven bijgewerkt, wat leidt tot budgetverschuivingen tussen gemeenten. In welke mate moet de dynamiek van het verdeelmodel (via de ontwikkeling van de maatstaven) aansluiten bij de ontwikkelingen in Zeeland? Waar er objectieve factoren (buiten de invloed van de gemeenten) ten grondslag liggen aan de stijging dan zouden deze in het verdeelmodel terug moeten komen.
Inkomsten uit het gemeentefonds
Inleiding
In de voorgaande paragrafen hebben we uitgebreid de ontwikkeling van de netto lasten in het sociaal domein geanalyseerd. De uitgaven sociaal domein worden voor een groot deel gefinancierd vanuit het gemeentefonds. In deze paragraaf analyseren we de ontwikkeling van de inkomsten die horen bij de sociaal domein clusters, en leggen die naast de bijhorende netto lasten.
De inkomsten uit het gemeentefonds zijn de clustertotalen voor de volgende clusters in het gemeentefonds, aangevuld met de relevante decentralisatie- en integratie-uitkeringen: •
Inkomen en participatie
•
Samenkracht en burgerparticipatie
•
Jeugd
•
Maatschappelijke ondersteuning
•
Volksgezondheid
De nettolasten sociaal domein zijn weer berekend op basis van de IV3, zoals in de voorgaande paragraaf. De centrumgemeente-uitgaven worden hier wel meegenomen (evenals de bijbehorende inkomsten
Ontwikkeling inkomsten gemeentefonds cluster sociaal domein
Tekort sociaal domein in Zeeland neemt toe
In figuur 2 is de ontwikkeling van de inkomsten uit de sociaal clusters van het gemeentefonds en de bijbehorende nettolasten weergegeven. Tussen 2017 – 2019 is er sprake van een toenemende divergentie tussen de inkomsten uit het gemeentefonds en de netto lasten. In 2017 was het tekort nog € 16,8 miljoen. In 2019 is dit tekort een factor 3,5 hoger: € 56 miljoen. De inkomsten stijgen minder snel dan de netto lasten in Zeeland. Voor bijna alle Zeeuwse gemeenten heeft het saldo zich tussen 2017 – 2019 ongunstig ontwikkeld. Uitzonderingen zijn Noord-Beveland (het saldo is € 413.000 gunstiger in 2019 dan in 2017) en Sluis (het saldo in 2019 is € 87.000 gunstiger dan in 2017). Het
saldo verslechtert het meest in Vlissingen (€ - 8,9 miljoen), Terneuzen (€ - 8,4 miljoen) en Middelburg (€ - 8,1 miljoen). In Hulst en Terneuzen was het saldo in 2017 positief, maar dit slaat over naar negatief in 2019.
18
Figuur 2: Inkomsten sociaal domein clusters gemeentefonds en netto lasten sociaal domein, 2017 -2019 (in €1.000)
Kostenverhogende factoren
Zeeuwse gemeenten hebben vergeleken met objectief gekozen referentiegemeenten vaak (grote) tekorten in het sociaal domein. Dat beeld is nog verscherpt als we het jaar 2019 mede in de beschouwing betrekken. Dit is aanleiding om in deze verdieping niet alleen te kijken naar de lastenkant, maar ook naar de factoren die aan de inkomstenkant van invloed zijn op het budget. In deze paragraaf hebben wij de volgende punten verder uitgewerkt: a.
Geografie – de gevolgen van de ruimtelijke eigenschappen van Zeeuwse gemeenten.
b.
Zorgvraag – de gevolgen van demografische factoren.
Wat betreft de bovenstaande punten concluderen wij het volgende: a.
Geografie is een uitdaging in de opgave van de Zeeuwse gemeenten. i.
De eilandenstructuur maakt het bieden van ambulante zorg kostbaar door het hogere aandeel reiskosten.
ii.
De ligging in combinatie met de arbeidsmarktstructuur en demografie maakt het moeilijk om personeel te werven en te houden.
b.
Er is een sterkere stijging van de zorgvraag in Zeeland dan in de rest van Nederland. i.
Het aandeel jongeren met jeugdhulp stijgt sterker dan het Nederlands gemiddelde.
ii.
Het aandeel 85-plussers is hoger dan in Nederland, evenals het aandeel van deze groep dat gebruik maakt van de Wmo.
Geografie
Wanneer we kijken naar het Zeeuwse gemiddelde en het landelijke gemiddelde voor ruimtelijke aspecten in de verdeelsystematiek dan zien we de grootste afwijkingen bij kenmerken als het totaal kernen, oppervlakte land, oppervlakte binnenwater, omgevingsadressendichtheid (OAD) en inwoners stedelijk gebied (zie Tabel 1). In ruimtelijke zin wijken Zeeuwse gemeenten af van de doorsnee Nederlandse gemeente.
Tabel 1 Profiel Zeeland op ruimtelijke factoren (Rekenmodel gemeentefonds 2019) Gemiddelde Nederland Gemiddelde Zeeland Oppervlakte land 9.477,3 13.693,4 Oppervlakte binnenwater 549,0 1.239,9 Kernen 9,4 13,5 Omgevingsadressendichtheid (OAD) 45.621,1 14.114,6 % Inwoners stedelijk gebied 0,7 0,4
Verschil 125,9% 44,5% 44,3% -69,1% -46%
19
Reiskosten De ruimtelijke structuur van Zeeland en de bereikbaarheid van voorzieningen is een onderwerp dat meermalen in dit onderzoek naar voren is gekomen als factor van invloed op de kosten in het sociaal domein. Om hier meer zicht in te krijgen hebben we gezocht naar cijfers die deze hypothese onderbouwen en gesproken met een contractmanager van de inkooporganisatie jeugdhulp en een programmamanager jeugd. In het rapport ‘Regiobeeld in cijfers. Regio Zeeland’ wordt gesteld dat door de ruimtelijke kenmerken van Zeeland de toegankelijkheid van zorg soms lastig te realiseren maakt1. Het rapport betreft de medische zorg en niet hulpverlening in het sociaal domein. Het is echter wel een duidelijke aanwijzing dat afstanden een rol spelen in het realiseren van voorzieningen. Aangegeven wordt dat met name de acute zorg in perifere gebieden problematisch is. In gesprekken die wij hebben gevoerd wordt dit beeld bevestigd voor jeugdhulp. De bereikbaarheid van zorg en het dekken van het zorglandschap staan onder druk door de afstanden en reistijden. Met name de perifere gebieden en de complexe problematiek staan mede hierdoor en in combinatie met het kleine volume onder druk.
Een andere aanwijzing wordt gegeven door het inkoopbureau jeugdhulp waar tot vorig jaar een maximum gold van 25 procent op de indirecte clienttijd (waar ook de reistijd onder valt), maar dit bleek niet houdbaar. Bij face-to-face klantcontacten loopt de reistijd al snel op tot een uur, met name bij complexere casuïstiek. Ter vergelijking: gemiddeld bedraagt de reistijd in Nederland naar cliënten onder jeugdzorgaanbieders die ambulante producten leveren 7% van hun tijd 2.
Tenslotte kan worden gewezen op de netto-kosten van vervoersgerechtigde Wmo-clienten in het werkgebied van de Oosterschelderegio. De gemiddelde kosten per rit en de gemiddelde kosten per vervoersgerechtigde op jaarbasis liggen in plattelandskernen een factor 2 hoger dan in het stedelijk gebied van Goes.3
Arbeidsmarkt
De ligging en ruimtelijke structuur van Zeeland in combinatie met demografische factoren (zie Tabel 2) is genoemd als aanvullende opgave voor de betaalbaarheid en passend aanbod van zorg in het sociaal domein.
Tabel 2 Profiel Zeeland op demografische factoren (Rekenmodel gemeentefonds 2019) Gemiddelde Gemiddelde Zeeland Nederland Inwoners 85+ 2,2 3,0 % paar met kinderen 23,8 23,1 % jongeren < 18 19,4 18,8 % huishouden met studenten 12,7 9 Bevolkingsgroei (2013 – 2018) 2,6 0,3
Verschil 34,5% -3% -3% -29% -88%
Met een hoger aandeel 85-plussers en een krappere arbeidsmarkt lijkt deze uitdaging extra te spelen in Zeeland. In onderzoek van Berenschot4 naar de Wmo in de Oosterschelderegio wordt een toenemend tekort aan professionals genoemd als grote uitdaging voor het sociaal domein. In gesprekken die wij hebben gevoerd is aangegeven dat het voor jeugdhulpaanbieders dan ook moeilijk kan zijn om voor de prijs die gemeenten kunnen betalen goede medewerkers te krijgen.
1
CZ & Menzis (2020). Regiobeeld in Cijfers. Regio Zeeland. Online: https://regio-beeld.nl/zeeland/
2
Knieriem, M.. Schenderling, P. & Scherrenburg, R. van, (2018). Tarieven ambulante Jeugdzorg. Regio Alkmaar.
Berenschot. 3
Jaarverslag SVWO 2019.
4
Poels, W.T.T.F & Beenhakker, S. (2020). Grip op de Wmo. Berenschot
20
Een vergelijking van de spanningsindicator van het UWV voor de beroepsklasse Zorg en Welzijn laat zien dat in Zeeland sprake is van grotere krapte is op de arbeidsmarkt dan in Nederland gemiddeld. Voor beroepen in het sociaal domein is de krapte relatief minder groot dan voor medische beroepen5.
Ontwikkeling zorgvraag
Jeugd
De meerjarige ontwikkeling van het aantal jongeren met jeugdzorg wijkt wel af van het Nederlandse gemiddelde. Waar het aantal jongeren met jeugdhulp in Nederland toenam met 5,3% in de periode 2017 – 2019, was dit voor de Zeeuwse gemeenten 9,6%. Er is ook een wisselend beeld tussen de Zeeuwse gemeenten. Het aantal stijgt sneller in Borsele, Goes en Hulst, maar minder snel in Middelburg, Schouwen-Duivenland en Sluis.
In de periode 2017-2019 is landelijk sprake van een afname in het aandeel jongeren van 18-23 jaar met jeugdzorg. Van alle jongeren met jeugdzorg behoorde in 2017 3,1% tot deze leeftijdscategorie. In 2019 was dit nog 2,9%, een afname van 6,4%. In Zeeland is in de periode 2017-2019 echter sprake van een toename in het aandeel jongeren van 18-23 jaar met jeugdzorg. In 2017 was het aandeel van deze groep 1,2%. In 2019 was dit 1,7%, een toename van 48,5%.
In de periode 2017-2019 was het aandeel jeugdigen met een migratieachtergrond in de jeugdzorg landelijk stabiel (17,7% ). In Zeeland nam het aandeel van het aantal jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond in deze periode toe van 9,7% in 2017 tot 10,5% in 2019. Dit is een toename van 8,7 procent. Deze ontwikkeling spiegelt de ontwikkeling van het aandeel jongeren tot 20 jaar met een niet-westerse migratieachtergrond in Zeeland. Het aandeel van deze groep onder de jongeren tot 20 jaar in Zeeland is toegenomen van 9,2% in 2017 tot 10% in 2019. Dit is een toename van 8,6 procent. Landelijk steeg het aandeel van deze groep met 3,4 procent tot 18,1% van de jongeren tot 20 jaar in 2019.6
85-plussers
Het aandeel ouderen in de Zeeland is hoger dan het Nederlandse gemiddelde. Zo was op 1 januari 2020 23,8 procent van de bevolking 65 jaar of ouder en 3,0 procent 85 jaar of ouder. De Nederlandse gemiddelden voor het aandeel 65plussers en 85-plussers was respectievelijk 19,5 procent en 2,2 procent.. Naar verwachting zal het aandeel 85-plussers in Zeeland in de periode tot 2035 toenemen naar 5,0 procent, terwijl dit gemiddeld in Nederland naar verwachting zal toenemen tot 3,9 procent .7 Wanneer we kijken naar het gebruik van de Wmo onder inwoners van 85 jaar en ouder, dan is het aantal cliënten per 1000 inwoners in deze leeftijd in de Zeeuwse gemeenten gemiddeld 536. In Nederland is dit gemiddeld 489.
5
UWV (2020). Spanningsindicator. https://www.arbeidsmarktcijfers.nl/Report/2 - Gekeken is naar de cijfers voor 2019
kwartaal 1-4 en 2020 kwartaal 1 en 2. 6
Bron: CBS Statline (jongeren met jeugdzorg, bevolking op 1 januari en gemiddeld)
7
Poels, W.T.T.F & Beenhakker, S. (2020). Grip op de Wmo. Berenschot
21
3 Totaaloverzicht voorgestelde herverdeeleffecten Inleiding
Het herijkingsonderzoek voor het gemeentefonds is opgedeeld in twee delen. Eén onderzoek richt zich op de gemeentelijke taken in het sociaal domein. Het andere onderzoek richt zich op de ‘klassieke’ gemeentelijke taken. Uiteindelijk zijn de uitkomsten van beide onderzoeken onderdeel van de Algemene Uitkering in het gemeentefonds. In dit hoofdstuk vatten we de voorgestelde herverdeeleffecten samen, die voortkomen uit de modellen ontwikkeld in de beide herijkingsonderzoeken. De voorgestelde verdeelsystematiek is ontwikkeld op basis van gegevens over de nettolasten van gemeenten in 2017. Om die reden worden de uitkomsten van de voorgestelde verdeling vergeleken met verdeelmodel 2017.
Totaaloverzicht HVE Zeeuwse gemeenten
Tabel 3 bevat een overzicht van de financiële gevolgen voor de Zeeuwse gemeenten, als de voorgestelde verdeelmodellen in 2017 zouden zijn ingevoerd. De tabel toont de uitkomsten, uitgesplitst voor het sociaal domein en het klassiek domein. In de herijking is niet alleen gekeken naar de verdeling van de middelen, maar ook naar de clusteromvang. Deze laatste is op basis van rekeningcijfers 2017 anders dan waarmee in de bestaande verdeling wordt gerekend. De onderstaande uitkomsten zijn hier een combinatie van.
Sociaal domein
Binnen de clusters in het sociaal domein pakt de voorgestelde herijking voor de Zeeuwse gemeenten ongunstig uit. In totaal zouden de inkomsten bij invoering van het model in 2017 uit deze clusters dalen met € 78 per inwoner voor de Zeeuwse gemeenten samen. Dit zou neerkomen op een totaalbedrag van € -29,9 miljoen. Alle individuele gemeenten in Zeeland gaan er in dit cluster op achteruit. De kleinste daling (per inwoner) is in Reimerswaal (€ -33 per inwoner). De sterkste daling zou plaatsvinden in Noord-Beveland (€ -134 per inwoner.
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de uitkomsten in het sociaal domein.
Klassiek
In tegenstelling tot het sociaal domein is de voorgestelde aanpassing aan het gemeentefonds voor de klassieke taken gunstig. Bij invoering in 2017 warden de Zeeuwse gemeenten er gemiddeld € 179 per inwoner op vooruit gegaan. Dit komt neer op een bedrag van € 68,5 miljoen. Dit varieert van € 159 per inwoner in Veere, tot € 235 per inwoner in Noord Beveland.
In hoofdstuk 5 gaan we ander in op de uitkomsten voor het klassieke deel van het gemeentefonds.
Algemene eigen middelen
In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met het vermogen van gemeenten om eigen inkomsten te genereren buiten het gemeentefonds. Deze worden verwerkt in de Overige Eigen Middelen (OEM) en in de verevening van de OZB inkomsten in het inkomstencluster. Voor beide onderdelen geldt dat er meer verevend wordt dan in de bestaande verdeling. Om deze reden is de budgetmutatie door veranderingen in de verevening van deze middelen voor alle gemeenten negatief. Dit varieert van € - 71 per inwoner in Hulst, tot € -118 per inwoner in Terneuzen. Gemiddeld is de
22
mutatie voor de Zeeuwse gemeenten € -93 per inwoner. Dit komt neer op € -35,6 miljoen. Middelburg als gemeente met een centrumfunctie in Zeeland gaat er weliswaar per saldo licht op vooruit, maar dit positieve effect ligt ongeveer op het niveau van de overige Zeeuwse gemeenten (in euro’s per inwoner).
In hoofdstuk 6 kijken we nader naar de Algemene Eigen Middelen
Totaal Algemene Uitkering
Wanneer we de uitkomsten van de verschillende onderdelen optellen komen we voor de Zeeuwse gemeenten in totaal op een licht gunstig budgetmutatie (bij invoering in 2017) van € 8 per inwoner. Dit komt neer op een bedrag van € 3,0 miljoen. Dit betekent niet dat alle gemeenten er op vooruit zouden gaan. Vlissingen (€ -23 per inwoner, € -1,0 miljoen), Veere (€ -20 per inwoner € -0,4 miljoen), Terneuzen (€ - 53 per inwoner, € -2,9 miljoen) en Goes (€ -12 per inwoner, € 0,4 miljoen) gaan er in de verdeling op achteruit. Het is opvallend dat dit vooral de gemeenten zijn die in Zeeland een centrumfunctie hebben voor de overige gemeenten. Tabel 3: HVE (nieuwe volume) per inwoner – sociaal domen, klassiek, eigen middelen, totaal
Gemeente
Sociaal domein
Algemene eigen middelen
Klassiek
Totaal
Borsele
-€ 59
€ 172
-€ 73
€ 39
Goes
-€ 86
€ 183
-€ 109
-€ 12
Hulst
-€ 71
€ 188
-€ 71
€ 46
Kapelle
-€ 41
€ 208
-€ 72
€ 95
Middelburg
-€ 76
€ 172
-€ 89
€7
Noord-Beveland
-€ 134
€ 235
-€ 98
€2
Reimerswaal SchouwenDuiveland
-€ 33
€ 185
-€ 83
€ 70
-€ 76
€ 188
-€ 90
€ 22
Sluis
-€ 35
€ 178
-€ 97
€ 46
Terneuzen
-€ 105
€ 170
-€ 118
-€ 53
Tholen
-€ 80
€ 181
-€ 75
€ 26
Veere
-€ 84
€ 159
-€ 96
-€ 20
Vlissingen
-€ 101
€ 178
-€ 99
-€ 23
Zeeland gemiddeld
-€ 78
€ 179
-€ 93
€8
23
4 Uitkomsten sociaal domein Inleiding
In dit hoofdstuk werken we de uitkomsten van de voorgestelde verdeling in het sociaal domein uit voor de Zeeuwse gemeenten. We kijken hierbij eerst nader naar de herverdeeleffecten (HVE): Hoe verhoudt het beeld in Zeeland zich tot het landelijke beeld? Welke factoren hangen samen met de positieve en negatieve HVE? Hoe verhouden de Zeeuwse gemeenten zich tot de ontwikkeling in de eerder gekozen referentiegemeenten? Vervolgens bekijken we ook de aansluiting van de voorgestelde systematiek. Dit betreft de mate waarin de voorgestelde verdeling voor Zeeland aansluit bij de kosten. Hoe is de aansluiting voor de Zeeuwse gemeenten? Tot slot kijken we nader naar de clusters waar de Zeeuwse gemeenten een ongunstig HVE hebben. Wat is de verklaring voor de negatieve HVE? Hoe verhouden deze zich tot de aansluiting bij de lokale opgaven?
Zeeuwse herverdeeleffecten in het sociaal domein
In de recentelijk gepubliceerde adviesaanvraag aan de Raad voor het Openbaar Bestuur zijn de herverdeeleffecten van de voorgestelde verdeling in het sociaal domein voor alle gemeenten weergegeven. Op basis van deze gegevens maken we in dit hoofdstuk een overzicht van de gevolgen van de voorgestelde systematiek voor de Zeeuwse gemeenten. Per cluster laten we zien wat de gevolgen van de nieuwe verdeling zijn.
Herverdeeleffecten sociaal domein
De herverdeeleffecten betreffen de verschuivingen in budget ten opzichte van de huidige verdeling. We merken op dat bij de beoordeling van de verdeelsystematiek de HVE niet de enige maatstaf zijn om de verdelende werking van een verdeelmodel te beoordelen. Misschien wel belangrijker is de aansluiting van het model bij kosten die gemeenten moeten maken om hun maatschappelijke opgave te realiseren. De beschikbare rapportages over de voorgestelde verdeelmodellen bevatten hier echter veel minder informatie over. Daarnaast is ook de dynamiek van het model van belang. Is het model in staat om meerjarige veranderingen van gemeentelijke opgaven na 2017 adequaat op te vangen? In deze paragraaf kijken we enkel naar de HVE van de voorgestelde systematiek. In volgende paragrafen zeggen we ook iets over andere beoordelingscriteria voor Zeeland. Wat zijn de uitkomsten van de herijking van de gemeentefondsclusters in het sociaal domein? In Tabel 4 – Tabel 6 worden de herverdeeleffecten van het model uitgewerkt. De tabellen tonen de volgende gegevens: •
Tabel 4 bevat de totale budgetmutatie per cluster sociaal domein. In de syntheserapportage van Cebeon8 worden deze aangeduid als de HVE bij het nieuwe clustervolume. Bij de herijking van het gemeentefonds veranderen immers niet alleen de gewichten en maatstaven, maar ook de omvang van de clusters. Het HVE (nieuw volume) betreft eenvoudig het verschil tussen de uitkomsten uit het nieuwe verdeelmodel en de uitkomsten uit het oude verdeelmodel. De resulterende indicator is dus zowel het gevolg van veranderingen in budgetaandelen (maatstaven en gewichten), als de omvang van de clusters.
•
Tabel 5 bevat de budgetmutatie per cluster als gevolg van verschuiving van de budgetaandelen. In het syntheserapport worden deze aangeduid als HVE bij het huidige volume. Deze indicator bekijkt de HVE alsof de clustertotalen gelijk blijven. Deze is dus het meest geschikt om veranderingen in de verdeling te beoordelen, zonder dat deze vervuild wordt door mutaties in de clusteromvang. Het HVE (huidig volume) berekenen we als volgt (budgetaandeel nieuw – budgetaandeel oud) * clustertotaal oud.
8
Cebeon, Syntheserapport herijking verdeling gemeentefonds, integratie van de verdeelmodellen klassiek en
sociaal domein en de verevening van eigen inkomsten, 27 januari 2021
24
•
Tabel 6 toont de budgetmutaties als gevolg van veranderingen van de clustertotalen. Deze indicator laat zien hoe de budgetten zouden veranderen als alleen de clustertotalen zouden veranderen. Het procentuele effect van deze indicator is voor alle gemeenten gelijk. Het zegt dus wel iets over het volume, maar niet over de verdeling.
De optelsom van het HVE (huidig volume) in Tabel 5 en de budgetmutatie door mutatie van het clustertotaal in Tabel 6 is gelijk aan het HVE (nieuw volume) in Tabel 4. In deze rapportage beoordelen we het financiële effect van de verdeling door te kijken naar het HVE (nieuwe volume). We beoordelen de verdeeleffecten van de nieuwe verdeling door te kijken naar het HVE (huidig volume). Met deze definities in achterhoofd kunnen we op basis van de informatie over de HVE in Tabel 4 – Tabel 6 het volgende concluderen:
Totaal sociaal domein HVE (nieuwe volume): Zoals hierboven is uiteengezet zegt het HVE (nieuwe volume) iets over het financiële effect van de nieuwe verdeling. tabel 4 laat zien dat de Zeeuwse gemeenten er in het sociaal domein in totaal € 29,9 miljoen op achteruit zouden gaan in 2017 met de nieuwe verdeling. Alle Zeeuwse gemeenten zouden er op achteruitgaan, variërend van € -0,5 miljoen in Kapelle, tot € -5,7 miljoen in Terneuzen. De clusters waar de achteruitgang het grootst is, zijn Wmo (€ - 25,7 miljoen) en participatie (€ -9,8 miljoen). Het financiële effect van de nieuwe verdeling in het sociaal domein pakt voor de Zeeuwse gemeenten dus negatief uit. HVE (huidig volume): Het HVE (huidig volume) is een indicator om de effecten van het voorgestelde model op de verdeling van de middelen te beoordelen. De meeste Zeeuwse gemeenten (10 van de 13) hebben voor de opgeteld over alle clusters sociaal domein ook een negatief HVE (huidig volume). Dit varieert van licht negatief (bijvoorbeeld Hulst € -89.014) tot zwaar negatief (Terneuzen € -1,5 miljoen). Het totale HVE voor de Zeeuwse gemeenten als gevolg van aanpassingen aan de verdeling is € -4,5 miljoen. Verandering clustertotaal: Door de veranderingen in de clustertotalen neemt het budget in Zeeland af met € -25,4 miljoen. Het overgrote deel hiervan komt door de afname van het clustertotaal in het cluster Wmo (€ -24,5 miljoen).
Deze afname is voor alle Nederlandse gemeente naar verhouding gelijk (als percentage van het huidige budget in de clusters sociaal domein).
Basisvoorzieningen HVE (nieuwe volume): Het cluster basisvoorzieningen toont voor de Zeeuwse gemeenten een gemengd beeld. Voor zes van de dertien gemeenten is het financieel effect van de nieuwe verdeling licht positief. tabel 4 laat zien dat de positieve HVE (nieuwe volume) oplopen van € 6.540 in Borsele, tot € 520.841 in Veere. Aan de andere kant gaan vooral de grotere gemeenten in dit cluster er op achteruit. Hier is het HVE (nieuwe volume) ook forser. Bijvoorbeeld € -2,1 miljoen in Vlissingen en € -1,2 miljoen in Terneuzen. In totaal is het financiële effect voor Zeeland € -4,5 miljoen. HVE (huidig volume): In de verdeling (HVE huidig volume) gaan negen van de dertien gemeenten er op vooruit. Dit varieert van € 0,19 miljoen in Schouwen-Duiveland, tot € 0,76 miljoen in Veere (tabel 5). Ook in de verdeling gaan de grotere gemeenten er op achteruit. Voor Vlissingen, Terneuzen en Middelburg is het effect van de voorgestelde verdeelmethode op het budgetaandeel groter van € 1,0 miljoen. In totaal balanceren de mutaties in de budgetaandelen in dit cluster zich uit voor de Zeeuwse gemeenten (€ 49.307). Verandering clustertotaal: Door de veranderingen in het clustertotaal daalt het budget in Zeeland met € -4,4 (tabel 6). Dit komt door een daling van het clustertotaal van € 3,18 miljard naar € 2,96 miljard.
Participatie HVE (nieuwe volume): In het cluster participatie is het beeld voor de Zeeuwse gemeenten negatief. In totaal is het financiële effect € -9,7 miljoen. Alleen de gemeente Tholen gaat er licht op vooruit (€ 48.296). Voor de overige gemeenten geldt een daling van de budgetinkomsten 2017 in dit cluster variërend van -€ 77.828 in Noord Beveland, tot € -1,9 miljoen in Vlissingen.
25
HVE (huidig volume): De oorzaak van het ongunstige financiële effect ligt voor een groot deel in het feit dat de Zeeuwse gemeenten hun budgetaandeel achteruit zien gaan. In het cluster hebben twaalf van de dertien gemeenten een negatief HVE (huidig volume). In totaal daalt het budget met € 7,7 miljoen door veranderingen in het budgetaandeel. Verandering clustertotaal: Door de veranderingen in het clustertotaal daalt het budget in Zeeland met € -2,0 miljoen (tabel 6). Dit komt door een daling van het clustertotaal van € 2,80 miljard naar € 2,67 miljard.
Wmo HVE (nieuwe volume): In het cluster Wmo laten de Zeeuwse gemeenten een sterk negatief financieel effect zien. De HVE (nieuwe volume) zijn in totaal € -25,8 miljoen. Voor elf van de dertien Zeeuwse gemeenten is het financiële effect groter dan € 1,0 miljoen. HVE (huidig volume): De oorzaak van de daling in dit cluster ligt echter maar voor een beperkt deel in de verdeling. Door mutaties in de budgetaandelen daalt het budget met in totaal € -1,4 miljoen. Negen van de dertien Zeeuwse gemeenten hebben een negatief HVE (huidig volume). Het Zeeuwse totaal is echter relatief gering omdat het de grotere gemeenten erop vooruitgaan (Middelburg € 0,7 miljoen, Vlissingen € 0,6 miljoen, en Terneuzen € 1,0 miljoen). Verandering clustertotaal: Het grootste deel van de daling in dit cluster komt doordat het clustertotaal sterk is afgenomen. Door de veranderingen in het clustertotaal daalt het budget in Zeeland met € -25,8 miljoen (tabel 6). Dit komt door een daling van het clustertotaal van € 3,98 miljard naar € 2,96 miljard.