E09BDO-Benchmark-Nederlandse-Gemeenten-2023
Tekst van het document
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
RESULTATEN VERBETERD, STRUCTURELE ONZEKERHEID BLIJFT Maatschappelijke opgaven vragen om helder meerjarenperspectief
nieuwe perspectieven
2
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
3
nieuwe inzichten
Inhoud 3 4 10 12 18 26 30 40 50 56 62 72
nieuwe perspectieven
Voorwoord
Feiten & cijfers
8
Nu is er visie nodig Ahmed Aboutaleb, burgemeester Rotterdam
Verkenning
Conclusies
22
Kristel Lammers (NP RES) en Daan Schut (Alliander)
Aanbevelingen Aanleiding, aanpak en verantwoording van het onderzoek
38
Financiële performance
Henk Mensink, gemeentesecretaris / algemeen directeur gemeente Oss
Terugblik
Rondetafeldiscussie
44
Begroting 2023 Financiële benchmark Nederlandse gemeenten van BDO
Branchegroep Overheid van BDO
50
Sven Breedijk, directeur Middelen en Control / concerncontroller gemeente Amsterdam
Rondetafelgesprek met Willem van Duijn, Albert van Heijningen, Klaas de Vries, Marion van Tilborg en Martin Jonker
Deze publicatie is zorgvuldig voorbereid en tot stand gekomen, maar is in algemene bewoordingen gesteld en bevat alleen informatie van algemene aard. De in deze publicatie opgenomen informatie kan komen uit algemeen verkrijgbare bronnen, zodat wij niet kunnen instaan of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor de juistheid, volledigheid en actualiteit van de gebruikte informatie en de wijze waarop deze informatie in de publicatie is verwerkt. Daarbij bevat deze publicatie geen advies voor concrete situaties, zodat uitdrukkelijk wordt afgeraden om zonder advies van een deskundige op basis van de informatie in deze publicatie te handelen, na te laten of besluiten te nemen. Voor het verkrijgen van een advies dat is toegesneden op uw concrete situatie, kunt u zich wenden tot BDO Accountants & Adviseurs of een van haar adviseurs. BDO Accountants & Adviseurs, de met haar gelieerde partijen en haar adviseurs aanvaarden geen aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van handelen, nalaten of het nemen van besluiten op basis van de informatie in deze publicatie. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op enige andere wijze, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. © BDO januari 2023
Het gaat financieel weer beter met gemeenten. Na jaren van tekorten en bezuinigingen, is er nu – mede dankzij extra bijdragen van het Rijk – meer financiële armslag. Het resultaat van alle gemeenten gezamenlijk over 2021 bedroeg € 1,8 miljard. Er is vaker geld over, maar dat is niet per se goed nieuws. Want vaak kon het geld ook niet uitgegeven worden, omdat het extra geld pas eind 2021 beschikbaar kwam. Ook de coronacrisis, tekorten bij leveranciers en tekorten op de arbeidsmarkt zorgden er voor dat werk bleef liggen. Dit zijn een paar van de conclusies uit de ‘BDO-benchmark Nederlandse gemeenten 2023’. Ook dit jaar hebben we alle Nederlandse gemeenten weer langs de financiële meetlat gelegd en een ranking samengesteld. Dit is het vijfde jaar dat we de benchmark voor gemeenten uitbrengen. In deze ‘lustrumeditie’ blikken we daarom ook terug. De afgelopen jaren leek de financiële positie voor veel gemeenten onhoudbaar te worden. Bij veel gemeenten liepen de tekorten op en het openbaar bestuur verschraalde. Geld is op dit moment een minder groot probleem. Dat wil niet zeggen dat er geen uitdagingen meer zijn, want gemeenten bevinden zich in een complexe situatie. De grote maatschappelijke opgaven als woningnood, klimaatverandering en energietransitie vragen om betere en intensievere samenwerking tussen Rijk, gemeenten en andere partijen, zoals bijvoorbeeld netbeheerders.
Ook is een helder langetermijnperspectief vanuit het Rijk op de bekostiging van die opgaven nodig. Dat ontbreekt nu. Vanaf 2026 zien veel gemeenten een tekort in hun meerjarenbegroting. Deze situatie is onwenselijk; juist nu is er visie nodig.
‘Het ontbreekt de gemeenten aan een duidelijk langetermijn perspectief op de bekostiging van de grote maatschappelijke opgaven’
Wij realiseren ons dat achter de cijfers de échte verhalen van gemeenten schuilgaan. Daarom hebben wij verschillende gemeentelijke bestuurders en topambtenaren gevraagd om hun ervaringen met ons te delen. Waar worstelen ze écht mee? Wat valt mee, en wat tegen? Deze verhalen geven kleur en duiding aan de cijfers. En net als vorig jaar is er ook dit jaar een verslag van de rondetafeldiscussie met deelnemers die met elkaar in gesprek gaan over deze Benchmark Nederlandse gemeenten 2023. Al deze verhalen, gecombineerd met onze analyses, geven een mooi inzicht in hoe het staat met de financiële performance van gemeenten. Wij wensen u veel leesplezier en waardevolle inzichten.
Rob Bouman Voorzitter branchegroep Overheid van BDO www.linkedin.com/company/bdo-nederland
Rob Bouman
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
FEITEN & CIJFERS
MEERDERHEID KLEURT GROEN
Ranking 2021*
Trendrating 2018-2021*
LEGENDA Stijgers Gelijkblijvers
* Deze ranking is gebaseerd op de gepubliceerde jaarcijfers van 352 gemeenten over 2021.
Het gezamenlijk resultaat van de gemeenten over 2021 bedroeg € 1,8 miljard. 78% van de gemeenten toont een overschot van in totaal LEGENDA € 2,1 miljard. 22% van de gemeenten heeft nog steeds te maken met een tekort van in totaal € 249 miljoen. OVERSCHOT
> 100.000.000
10.000.000 - 100.000.000 1.000.000 - 10.000.000 100.000 - 1.000.000
Financieel gezond
0 - 100.000
Opvallend is dat vooral het zuidelijk deel van Zuid-Holland rood kleurt. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de grote buffers van deze gemeenten vanwege de ontvangen Eneco-gelden in 2020. Een voor de hand liggende verklaring is dat de buffers gedeeltelijk zijn ingezet, met als gevolg een tekort in de jaarrekening, voor resultaatbestemming. Het feit dat deze gemeenten wel degelijk financieel gezond zijn (zie ranking op pagina 5) bevestigt dit idee.
Financieel zwak
TEKORT 0 - -100.000
De financiële situatie van de Nederlandse gemeenten in één oogopslag: de kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie.
-10.000.000 - -100.000.000 > -100.000.000
Overschot per provincie in mln.
Solvabiliteit Solvabiliteit
Gemiddeld per inwoner
€ 350
65% 65%
€ 300
60% 60%
€ 250
55% 55%
€ 200
50% 50%
€ 150
45% 45%
€ 100
40% 40%
€ 50
35% 35%
€0
30%
100.000 - 1.000.000 0 - 100.000 TEKORT 0 - -100.000 -100.000 - -1.000.000 -1.000.000 - -10.000.000 -10.000.000 - -100.000.000 > -100.000.000
De top 3 financieel meest gezonde gemeenten > 100.000
50.000-100.000
2010
De hoogste overschotten per inwoner zijn met name zichtbaar in Overijssel, Zeeland en Gelderland. Hekkensluiters zijn de gemeenten in Noord-Holland met € 81 per inwoner, Utrecht met € 58 per inwoner en Zuid-Holland met € 22 per inwoner.
Nettoschuldquote Nettoschuldquote
30%
Fri esl an d Ov eri jss el Ge lde rla nd Fle vo lan d Ut rec ht No o Ho rdlla nd Z Ho uidlla nd Ze ela nd No o Bra rdba nt Lim bu rg
n ge
1.000.000 - 10.000.000
Dr en
10.000.000 - 100.000.000
the
OVERSCHOT > 100.000.000
Daling
Schuldquote verder, solvabiliteit neemt toe (2010-2021) Solvabiliteit vsdaalt Nettoschuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2021) Solvabiliteit vs Nettoschuldquote Nederlandse gemeenten
Grote verschillen per provincie
LEGENDA
Blijft gelijk
We vergeleken het rapportcijfer 2021 met het gemiddelde cijfer over de periode 2018 tot en met 2021 – de meerjarenperformance. Ligt het rapportcijfer 2021 bijvoorbeeld hoger dan dit gemiddelde, dan betekent dit een stijgende trend, et cetera.
-100.000 - -1.000.000 -1.000.000 - -10.000.000
Stijging
* Kijk voor de toelichting op de Trendrating op pagina 42.
Dalers
Gr on in
4
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten nam het afgelopen jaar met 1,6% toe naar 36,4% eind 2021. Het dieptepunt van solvabiliteit bevond zich in 2019, met een gemiddelde van 33,9%. De nettoschuldquote nam verder af van 42,1% eind 2020 naar 41,0% eind 2021.
De 3 financieel minst gezonde gemeenten 25.000-50.000
< 25.000
> 100.000
50.000-100.000
25.000-50.000
< 25.000
1
Tilburg
224.459
1
Capelle aan den IJssel
67.188
1
Epe
33.257
1
Brielle
17.704
1
Groningen
234.950
1
Barneveld
60.584
1
Bodegraven Reeuwijk
35.752
1
Eemnes
9.450
2
Amsterdam
882.633
2
Oosterhout
56.535
2
Noordoostpolder
48.048
2
Tubbergen
21.364
2
Zaanstad
157.166
2
Purmerend
92.240
2
Utrechtse Heuvelrug
49.981
2
Vlieland
1.195
3
Zoetermeer
125.767
3
LeidschendamVoorburg
76.659
3
Dronten
42.865
3
Someren
19.701
3
Emmen
107.856
3
Rijswijk
56.941
3
EijsdenMargraten
25.857
3
Brummen
20.890
5
6
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
De categorie gemeenten met >100.000 inwoners telt 32 gemeenten met in totaal 6.637.103 inwoners (38% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,2. Dat is iets lager dan het landelijke gemiddelde van 8,3.
7
GEMEENTEN MET >100.000 INWONERS
GEMEENTEN MET 25.000-50.000 INWONERS
De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Tilburg met een 10. De laagst scorende gemeente is Groningen met een 5,4.
De categorie gemeenten met 50.000100.000 inwoners telt 56 gemeenten met in totaal 3.809.799 inwoners (22% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,1. Dat is iets lager dan het landelijke gemiddelde van 8,3. De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Capelle aan den IJssel met een 10. De laagst scorende gemeente is Barneveld met een 5,1.
De categorie gemeenten met 25.00050.000 inwoners telt 141 gemeenten met in totaal 5.033.213 inwoners (29% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,4. Dat is iets hoger dan het landelijke gemiddelde van 8,3. De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Epe met een 10. De laagst scorende gemeente is Bodegraven-Reeuwijk met een 4,2.
GEMEENTEN MET 50.000-100.000 INWONERS
GEMEENTEN MET <25.000 INWONERS
De categorie gemeenten met <25.000 inwoners telt 123 gemeenten met in totaal 2.118.927 inwoners (12% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,3. Dat is gelijk aan het landelijke gemiddelde. De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Brielle met een 10. De laagst scorende gemeente is Eemnes met een 4,7.
De financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in 2021: de kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie. Zie pagina Financieel gezond
Financieel zwak
62 en verder voor de gedetailleerde ranking inclusief alle kengetallen per gemeente.
8
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
INTERVIEW
R
otterdam scoort weer goed in onze benchmark. Ervaren jullie zelf ook een degelijke financiële performance? ‘Ja, onze financiële positie is solide. Daar wordt strak op gestuurd.’ Wij zien wel een (verwachte) stijging van de nettoschuldquote en daling van de solvabiliteit. Hoe verklaart u dat? En zullen die ontwikkelingen verder doorzetten? ‘Met de verkoop van de aandelen Eneco in 2020 is onze reservepositie sterk verbeterd, waardoor ook de solvabiliteit is gestegen. Met de verkoopopbrengst zijn schulden afgelost, waardoor de nettoschuldquote daalde. Naarmate een groter deel van de verkoopopbrengst wordt aangewend voor maatschappelijke doeleinden, zal de gemeente weer meer geld moeten lenen. De solvabiliteit zal dan weer geleidelijk dalen en de nettoschuldquote geleidelijk stijgen, uiteraard binnen de normen voor het behoud van een degelijke financiële positie.’
AHMED ABOUTALEB, BURGEMEESTER ROTTERDAM
‘Beëindiging bekostigingssystematiek zorgt voor grote financiële onzekerheid’
Er komt steeds meer op het bordje van de gemeenten te liggen. Kunnen ze het takenpakket nog aan? Waar liggen de knelpunten? ‘Er zijn de afgelopen jaren inderdaad nogal wat extra taken aan gemeenten toebedeeld. In 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Dat heeft veel voeten in de aarde gehad, niet in de laatste plaats omdat het Rijk deze taken met een forse financiële korting heeft overgeheveld. En nog steeds hebben gemeenten moeite om de stijgende zorguitgaven te beheersen. De afgelopen jaren is er bovendien veel gevergd van gemeenten in de strijd tegen de coronapandemie en bij de opvang van vluchtelingen en asielzoekers. Tegelijkertijd staan gemeenten voor de uitdaging om de woningbouwproductie op te schroeven, de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verkleinen, de stad aan te passen aan een extremer klimaat, en om de groeiende armoede als gevolg van stijgende prijzen op te vangen. Dit geeft druk op de organisatie, maar een grote gemeente als Rotterdam kan dit, met
enige moeite, in organisatorisch opzicht wel aan. Voldoende steun vanuit het Rijk is echter onontbeerlijk, zowel in financieel opzicht als qua wet- en regelgeving.’ Biedt het Rijk voldoende handelings perspectief om te investeren in langetermijnopgaven? ‘Het Rijk heeft aangekondigd dat gemeenten met ingang van 2026 op een andere wijze bekostigd worden. De huidige systematiek, waarbij de inkomsten van gemeenten meebewegen met de uitgaven van het Rijk, verdwijnt. Er is echter niet aangegeven welke systematiek hiervoor in de plaats komt, anders dan dat een groter deel van de inkomsten uit de heffing van lokale belastingen moet voortvloeien. Dit zorgt voor financiële onzekerheid. Deze wordt nu al gevoeld, omdat 2026 onderdeel is van de gemeentelijke meerjarenbegrotingen. De gesprekken over de bekostigingssystematiek en de beoogde verruiming van het lokale belastinggebied moeten dan ook op korte termijn tot duidelijkheid leiden. Daarbij kan het helpen om ze niet te veel met elkaar te verweven en ze los van elkaar te voeren. De huidige financiële onzekerheid maakt het voor gemeenten lastig om investeringen te doen die na 2025 tot lasten leiden.
Tegelijkertijd zien we dat het Rijk, meer dan voorheen vanuit diverse fondsen eenmalig wil bijdragen aan investeringen, terwijl investeringen meestal tot structurele lasten voor gemeenten leiden.’ Ziet u de nieuwe Financiële-verhoudingswet als positieve impuls voor de verhouding Rijklokaal bestuur? ‘Het is goed om bestaande werkwijzen en systematiek periodiek tegen het licht te houden en te bezien of het beter kan. Maar laten we dat dan wel gezamenlijk doen. Voorkomen moet worden dat we tegenover elkaar komen te staan. Ik roep het kabinet op om het gesprek over de financiële verhoudingen samen met gemeenten te voeren. Rijk en gemeenten delen de verantwoordelijkheid voor het realiseren van een groot aantal maatschappelijke opgaven; eenzijdige besluitvorming door het Rijk past daar niet bij.’
ROTTERDAM 4/32545.838 655.468
56,0%
20,9%
-2,7%
5,6%
102,0%
Legenda op pagina 27.
9
10
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
VERKENNING
EEN KORTE VERKENNING
Het speelveld van gemeenten vanaf 2021 Het jaar 2021 is, net als de jaren daarvoor, opnieuw een veelbewogen jaar voor gemeenten. Afgezien van de COVID-19-pandemie die toen nog in volle gang was, nemen de maatschappelijke opgaven toe en houden ook de financiële verhoudingen en toekomstige weten regelgeving vanuit het Rijk de gemoederen bezig.
‘Burgers en bedrijven zijn steeds zelfredzamer en doen steeds meer online’
D
e maatschappelijke opgaven waar gemeenten een belangrijke bijdrage aan moeten leveren, zijn niet mals. Afgezien van de al bestaande opgaven binnen het sociaal domein en de jeugdzorg, is er om te beginnen de energietransitie, één van de grootste maatschappelijke vraagstukken van deze tijd. Gemeenten staan onder andere voor de opgave om in 2050 de gebouwde omgeving aardgasvrij te maken. Nederland moet vanaf dan een klimaatneutrale samenleving zijn. Het doel is duidelijk, de weg ernaartoe niet. Ook hebben lokale overheden de handen vol aan het realiseren van natuurherstel en het terugdringen van de stikstofuitstoot. In combinatie met het aanjagen van de woningbouw is dat een enorme puzzel. Landelijk gezien is er een tekort van 390 duizend woningen, blijkt uit de Atlas voor gemeenten 2022 van Atlas Research. De woningbouwopgave betreft tot 2030 dan ook ruim 1 miljoen nieuwe woningen. Ook de
opvang van vluchtelingen en asielzoekers houdt gemeenten bezig. De opvang- en noodlocaties zijn overvol, terwijl de instroom door blijft gaan.
Uitdagingen voor de gemeentelijke organisatie: krappe arbeidsmarkt en impact van een toenemende digitalisering Een andere steeds groter wordende uitdaging betreft de krapte op de arbeidsmarkt. Dat maakt het voor gemeenten al lastig om de reguliere taken uit te voeren, laat staan de vele nieuwe opgaven die op ze afkomen. Ook staan gemeenten voor de steeds grotere impact van de informatiesamenleving en digitalisering. Burgers en bedrijven zijn steeds zelfredzamer en doen steeds meer online. Ook gemeenten kunnen en moeten meer gebruik gaan maken van de kansen van digitalisering in beleid, opgaven en (efficiëntere) dienstverlening. En dat in een omgeving waarin beveiliging en privacy van data en persoonsgegevens cruciaal zijn.
Financieel perspectief vanaf 2026 onzeker Het kabinet heeft via het coalitieakkoord de gemeenten een goede financiële basis geboden voor de periode tot en met 2025. Er zijn voor die periode extra middelen aan het gemeentefonds toegevoegd en de opschalingskorting is naar achteren geschoven. De extra middelen zijn niet structureel, wat het perspectief vanaf 2026 onzeker maakt. De terugval in de omvang van het gemeentefonds vanaf 2026 is in gemeenteland omgedoopt tot ‘het ravijn’. De vergoeding voor de volumegroei over de jaren 2023-2025 van € 3,3 miljard vervalt dan. Gemeenten verliezen hiermee de ruimte om volumegroei (meer inwoners en/of vraag naar dienstverlening) op te vangen. Het Rijk lost dit in 2026 eenmalig op door een toevoeging van € 1,8 miljard aan het gemeentefonds. Wat de omvang van het gemeentefonds is na 2026 blijft vooralsnog gissen. De begrotingen 2026 van gemeenten voorspellen een gezamenlijk tekort van € 600 miljoen en 60% van de gemeenten komt dan in het rood. Deze financiële onzekerheid maakt het voor gemeenten lastig om structureel beleid te maken of te investeren in de maatschappelijke opgaven die er zijn.
Financiële verhoudingen herzien Het kabinet heeft bij het coalitieakkoord aangekondigd dat de financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden worden herzien. In hoeverre daarmee ‘het ravijn’ wordt overbrugd, is vooralsnog niet duidelijk. De financiële uitgangspunten voor een nieuw stelsel gaan over een goede balans tussen opgaven, taken en middelen, meerjarige financiële stabiliteit, inzet van de transitiefondsen en de eventuele uitbreiding van het lokale belastinggebied. Het nieuwe stelsel gaat echter om meer dan alleen geld. Het gaat ook over de versterking van de interbestuurlijke samenwerking en reductie van de administratieve lasten. Dat is goed nieuws.
Eén overheid
De energietransitie,
Het kabinet wil bij de grote maatschappelijke opgaven samen met medeoverheden optrekken. Deze gedachte van één overheid zien wij als een belangrijke pijler onder de versterking van de interbestuurlijke samenwerking. Dit voor zover beide overheden ook bereid zijn samen mee- en tegenvallers op te vangen als het gaat om maatschappelijke opgaven.
één van de grootste
Uitvoeringstoets decentrale overheden
De extra middelen zijn
Voor invoering van nieuw rijksbeleid en het neerleggen van taken bij lokale overheden moet voortaan eerst een uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) komen, heeft minister Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties laten weten. ‘Het is noodzakelijk dat de opgaven waarvoor medeoverheden staan en de middelen die ze tot hun beschikking hebben in balans zijn. Ik zie het als mijn verantwoordelijkheid erop toe te zien dat medeoverheden in staat zijn hun taken naar behoren uit te voeren’, schrijft de minister in haar hoofdlijnenbrief. Een uitvoeringstoets geeft duidelijkheid over de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van beleid en geeft al tijdens de planningsfase inzicht in het draagvlak, de financiering en administratieve gevolgen ervan. Een uitvoeringstoets kan een krachtig middel zijn bij het versterken van de interbestuurlijke samenwerking.
Samenwerken Willen gemeenten een rol van betekenis spelen bij de verschillende maatschappelijke opgaven, dan zullen ze meer dan ooit moeten samenwerken met medeoverheden en andere partijen. Maar bijvoorbeeld ook met inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers. Het Nationaal Programma Regionale Energie Strategie (RES) is een voorbeeld van zo’n samenwerkingsverband. Dit programma ondersteunt de regio’s bij het maken van een regionale energiestrategie. Maar ook op andere thema’s zullen gemeenten de handen ineen moeten slaan omdat de opgaven eenvoudigweg te omvangrijk en te complex zijn.
maatschappelijke uitdagingen van deze tijd.
niet structureel, wat het perspectief vanaf 2026 onzeker maakt. Het nieuwe stelsel financiële verhoudingen gaat om meer dan alleen geld.
11
CONCLUSIES
CONCLUSIES
Financieel gaat het beter Gemeenten in Nederland hebben in 2021 meer financiële armslag gekregen. Tegelijkertijd worden de maatschappelijke uitdagingen steeds complexer. En het financiële toekomstperspectief is onzeker. Wat betekent dit per saldo voor de financiële gezondheid van gemeenten? BDO legde wederom alle gemeenten langs de meetlat. In dit hoofdstuk leest u de belangrijkste conclusies.
T
erugkijkend is 2021 in financieel opzicht voor veel gemeenten bepaald geen slecht jaar. Acht op de tien gemeenten sloten af met een positief resultaat. Het resultaat van alle gemeenten gezamenlijk was € 1,8 miljard, terwijl dit over 2020 nog € 0,5 miljard was, exclusief de eenmalige resultaten van € 4,1 miljard als gevolg van de verkoop van Eneco-aandelen. Bij 77% van de gemeenten was er in 2021 sprake van een overschot van totaal € 2,1 miljard. Daartegenover had 22% van de gemeenten nog steeds te maken met een tekort. Het gezamenlijke tekort van deze gemeenten bedraagt € 247,5 miljoen. Het verbeterde resultaat hangt sterk samen met de stijging van de algemene uitkering van het Rijk. De structurele exploitatieruimte en de solvabiliteit van gemeenten zijn hierdoor toegenomen en rigoureuze bezuinigingen lijken daarmee voorlopig van de baan. Dat is goed nieuws. Maar deze cijfers geven niet het volledige beeld. Een kanttekening die we bij de resultaten plaatsen, is dat het overschot voor een belangrijk deel is
veroorzaakt doordat het geld niet uitgegeven kon worden. Een deel van de extra rijksmiddelen is pas eind 2021 beschikbaar gekomen en kon in 2021 niet meer worden besteed. Ook vanwege corona, tekorten bij leveranciers of personele tekorten bleef geld liggen. Financieel gezien is er dan geld over, maar maatschappelijke vraagstukken en ambities blijven bestaan. En die vraagstukken lopen nog jaren door. Het onzekere financiële toekomstperspectief en het miljardentekort dat de begrotingen voor het jaar 2026 voorspellen, helpen daarbij niet.
Vrijwel alle gemeenten scoren een voldoende In 2021 waren er 352 gemeenten. Slechts vijf gemeenten (1%) daarvan scoren volgens onze ranking een onvoldoende. Dit zijn Groningen, Barneveld, Bodegraven-Reeuwijk, Vlieland en Eemnes. De andere gemeenten (99%) in onze ranking scoren een voldoende. Dat komt omdat er ondanks de complexe vraagstukken vaak nog wel voldoende buffers aanwezig zijn om
‘Acht op de tien gemeenten sloten af met een positief resultaat’
13
14
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
‘Het overschot is voor een belangrijk deel veroorzaakt doordat het geld niet uitgegeven kon worden’
CONCLUSIES
tekorten (tijdelijk) op te vangen. Onze scores en ranking zijn gebaseerd op de kengetallen en signaleringswaarden die provincies gebruiken
tekort. In Limburg zijn de tekorten groter. Maar liefst 39% van de gemeenten, oftewel 12 van de 31 gemeenten, heeft hier een tekort. Een
voor het financieel toezicht. In onze ranking tellen solvabiliteit (eigen vermogen en buffers) en de nettoschuldquote (schuldpositie) zwaar mee.
eenduidige verklaring hiervoor is vooralsnog niet te geven.
De rapportcijfers stijgen
Solvabiliteit neemt toe maar is bij een op de zeven gemeenten nog steeds risicovol
In onze ranking maken we onderscheid tussen gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, gemeenten met een inwoneraantal tussen de 50.000 en 100.000, gemeenten met inwoneraantallen tussen de 25.000 en 50.000 en gemeenten met een inwoneraantal kleiner dan 25.000. Over al deze categorieën valt op dat het gemiddelde rapportcijfer iets toeneemt. Het gemiddelde rapportcijfer voor alle gemeenten tezamen bedraagt een 8,3, terwijl dit vorig jaar nog een 8,0 was. De verschillen in rapportcijfers tussen de verschillende groottecategorieën zijn overigens verwaarloosbaar.
Eind 2021 is de gemiddelde solvabiliteit van gemeenten 36,4%. Dat is een stijging ten opzichte van eind 2020. Toen was de solvabiliteit nog 34,8% en dat percentage was voornamelijk een gevolg van de verkoop van Eneco-aandelen. Het gezamenlijk resultaat van gemeenten was in 2021 € 1,8 miljard waardoor de solvabiliteit verder kon stijgen. Maar niet alle gemeenten staan er even goed voor. Eén op de zeven gemeenten heeft een solvabiliteit van minder dan 20%. Als een gemeente onder dit percentage scoort, wordt dit beschouwd als risicovol. Vorig jaar was dit nog één op de vijf gemeenten.
Provinciale verschillen zijn groot
Nettoschuldquote daalt verder
De verbeterde resultaten zijn met name zichtbaar bij gemeenten in Overijssel, Zeeland en Gelderland. Koploper zijn de gemeenten in Overijssel met een gemiddeld overschot per inwoner van € 252. Daarna volgen Zeeland met een overschot van € 197 per inwoner en Gelderland met € 165 per inwoner. Hekkensluiters zijn gemeenten in Noord-Holland met € 82 per inwoner, Utrecht met € 58 per inwoner en ZuidHolland met € 22 per inwoner. Bij gemeenten in Flevoland en ook in Groningen is er geen enkele gemeente met een tekort. In Drenthe en ook in Overijssel is er slechts één gemeente met een
De schuldpositie van gemeenten daalde in 2021 verder naar 41%. In 2020 was deze nog 42% en het jaar daarvoor nog 49%. De nettoschuldquote wordt berekend door het totaal van de schulden af te zetten tegen de totale baten. De baten zijn met ingang van 2020 fors toegenomen, onder andere als gevolg van de tijdelijke Tozo-regeling (Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers) die met ingang van 2020 haar intrede deed. Doordat de baten toenemen, wordt de relatieve schuldpositie kleiner. De verdere afname in 2021 is te verklaren door een lagere schuldpositie.
Grote verschillen in nettoschuldquote tussen provincies Op provinciaal niveau zien we grote verschillen tussen de nettoschuldquotes van gemeenten. De grootste dalers zijn gemeenten in met name de provincie Groningen (van 49% naar 41%) en in Overijssel waar de nettoschuldquote daalde van 48% naar 40% De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat sprake is van hogere baten en een schuldpositie die beperkt wijzigt. Hierdoor daalt de relatieve schuldpositie.
Structurele exploitatieruimte is meer dan verdubbeld In 2019 hadden gemeenten nog grote moeite om hun exploitatie structureel sluitend te krijgen. In 2020 lukte dit beter met een overschot van 1,3%. Over 2021 is het beeld nóg rooskleuriger, omdat de gemiddelde exploitatieruimte uitkomt op 2,8%. Deze stijging komt als geroepen. De verhoogde structurele exploitatieruimte is vooral zichtbaar bij gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners. Daar bedroeg de structurele exploitatieruimte over 2020 nog 0,4% terwijl deze in 2021 steeg naar 2,2%.
Begrotingen zijn onvoldoende voorspelbaar De begrote tekorten van gemeenten wijken fors af van de realiteit. Vooraf verwachtte bijna 80% van de gemeenten tekorten in 2021, maar uiteindelijk blijkt uit de jaarrekeningen 2021 dat maar 23% van de gemeenten (82) tekorten heeft gehad. De verschillen zijn groot en hebben deels ook te maken met de onvoorspelbare en late bijdragen van het Rijk via de algemene uitkering. De voorspellende waarde van de begroting is daarom onvoldoende. Dit maakt het voor gemeenten extra moeilijk om keuzes te maken en te sturen.
Investeringen van gemeenten blijven achter Uit recente publicatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) blijken de investeringen in wegen, scholen en andere gemeentelijke voorzieningen achter te blijven ten opzichte van de totale baten. Dit houdt zonder twijfel verband met de oplopende financiële tekorten in de afgelopen jaren en de bezuinigingen die gemeenten noodgedwongen in gang hebben gezet. Dit alles werd in 2020 en 2021 nog eens versterkt door de impact van corona. Zoals vorig jaar ook door ons aangegeven, heeft dat een verschralend effect op de voorzieningen en het lokale bestuur van de gemeenten.
De belastingcapaciteit van gemeenten neemt af In 2021 is de gemiddelde belastingcapaciteit van gemeenten, groot of klein, over de gehele linie gedaald. Grotere gemeenten scoren gemiddeld genomen beter dan kleinere gemeenten, blijkt uit ons onderzoek. Zij hebben daardoor meer ruimte om belastingen te verhogen om zo meer inkomsten te genereren in tijden dat dat nodig is dan kleinere gemeenten dat kunnen.
15
Grondposities van grotere gemeenten nemen af Vanaf 2013 zien we dat de ratio grondexploitatie jaarlijks daalt. In 2021 was deze nog 8,7%. In 2021 zien we een verdere daling naar 7,7%. De daling zien we vooral bij gemeenten met tussen de 25.000 en 50.000 inwoners. Daar daalt de ratio grondexploitatie van 9,2% naar 7,4%.
‘De schuldpositie van gemeenten daalde in 2021 verder naar 41%’
16
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
Toename specifieke uitkeringen en administratieve lasten
geldt een verzwaarde verantwoordingsplicht in de jaarrekening met daarbij een gerichte accountantscontrole (Single Information, Single Audit). Hoewel een SPUK niet de voorkeur verdient vanwege de toegenomen verantwoordingslasten, zien we dat meer middelen op deze manier moeten worden verantwoord. Dit blijkt ook uit de volgende grafiek, ontleend aan de Kamerbrief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 17 mei 2022 inzake het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen 2021.
Naast algemene uitkeringen ontvangen gemeenten in toenemende mate specifieke uitkeringen (SPUK). SPUKs zijn geoormerkte uitkeringen waarbij het bestedingsdoel vaststaat. Zo is in het nieuwe regeerakkoord aangekondigd dat er extra middelen komen voor het Klimaatfonds, Nationaal Groeifonds, Stikstoffonds en nieuwe woningen vanuit het Mobiliteitsfonds. Voor deze vorm van uitkeringen
‘Grote gemeenten hebben meer ruimte om de belastingen te verhogen’
Specifieke uitkeringen (SPUKS), aantal en financiële omvang (2009-2021)
Specifieke uitkeringen (SPUKs), aantal en financiële omvang (2009-2021) 160
€ 16
140
€ 14
120
€ 12
100
€ 10
80
€8
60
€6
40
€4
20
€2
€0
0 2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Aantal specifieke uitkeringen
De reden dat meer middelen worden aangemerkt als SPUK is omdat bij het maken van (wederkerige) bestuurlijke afspraken bij uitkeringen tussen Rijk en gemeenten automatisch ook sprake moet zijn van een specifieke uitkering. En dus is er ook vaker sprake van stringentere verantwoordingseisen. Voor veel gemeenten was in 2021 sprake van een significante toename van het aantal regelingen en daarmee ook een toegenomen lastendruk.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Financiële omvang (x € mld.)
Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft een adviesrapport uitgebracht over het uitkeringsstelsel waarin wordt aanbevolen de verantwoordingslasten te verminderen. Ook BDO heeft in 2022 onderzoek gedaan naar optimale regionale bekostiging genaamd “Denkrichtingen vanuit de praktijk”. De uitwerking hiervan is nog onderhanden.
AANBEVELINGEN
AANBEVELINGEN
Rijk en gemeenten samen aan zet om meer publieke waarde te realiseren Gemeenten hebben behoefte aan financiële stabiliteit en zekerheid. Een herziening van de financiële verhoudingen moet daar voor zorgen. Geld is daarbij niet het enige middel. Ook betere samenwerking versterkt de publieke waarde van de overheid als geheel. Rijk en gemeenten zijn samen aan zet.
W
at hebben gemeenten nodig om publieke waarde op het gebied van energietransitie, woningnood, digitalisering, vluchtelingenen asielzoekersopvang en Wmo en jeugdzorg zeker te kunnen stellen? Dat was de centrale vraag bij het formuleren van onze aanbevelingen. Daarbij kijken we in deze jubileumeditie vijf jaar terug. Geld is uiteraard een randvoorwaarde bij het borgen van de publieke waarde, maar zeker niet het enige middel. Hierna bieden wij een aantal handvatten die wat ons betreft kunnen bijdragen aan het realiseren van publieke waarde. Onze aanbevelingen zijn mede gebaseerd op de ervaring van BDO in het veld en de rondetafeldiscussie (zie pag. 50). Ook hebben we ons laten inspireren door het
rapport “Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur” (2021) van D.J. Elzinga.
Langetermijnvisie nodig Nederland staat voor grote maatschappelijke opgaven. Deze opgaven vragen om een meer uitgewerkte langetermijnvisie en perspectief om effectief te kunnen sturen. Veelal ontbreekt zo’n langetermijnvisie waardoor het langer duurt voordat vraagstukken worden opgepakt en vindt samenwerking nog onvoldoende plaats. Deze visie gaat ook over de vraag hoe de executiekracht van de overheid als geheel kan worden versterkt. Een langetermijnvisie en het als één overheid optreden, of het nu gaat om plezierige of minder plezierige boodschappen, draagt in onze optiek bij aan duidelijkheid over en steun voor het beleid vanuit de samenleving.
‘Ook het Rijk zou bij grote thema’s vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken’
19
20
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
AANBEVELINGEN
Werk vanuit de opgaven Gemeenten, provincies en andere partijen werken steeds vaker opgavegericht en willen daarmee bereiken dat de problemen van de burgers centraal staan. De krachten worden gebundeld om gezamenlijk tot een gedragen oplossing te komen. Ook het Rijk zou bij grote thema’s veel vaker domeinoverstijgend vanuit de opgave kunnen werken. Departementale silo’s worden dan losgelaten en in plaats daarvan kan het Rijk brede teams samenstellen met kennis van een bepaalde maatschappelijke opgave. Hiermee kan Nederland integraal, vanuit de opgave, doelstellingen realiseren.
‘De lange termijnvisie biedt de handvatten om middelen te verbinden aan de opgaven’
Koppel middelen aan de langetermijnvisie De langetermijnvisie moet handvatten bieden om middelen te verbinden aan de opgaven. Of dat nu via transitiefondsen gaat of via het gemeentefonds, deze koppeling schept duidelijkheid over de financiële kaders. Ad-hocfinanciering van grote opgaven wordt zo voorkomen. Vervolgens kunnen gemeenten doen wat ze in deze tijd moeten doen: keuzes maken gebaseerd op de langetermijnvisie en middelen en de specifieke situatie in de eigen gemeente.
van het gas af moeten. Daarom roepen we op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél, en vooral ook wat gemeenten níét waar kunnen maken.
Gemeenten ook zelf aan zet Grote maatschappelijke opgaven en een onzeker financieel perspectief. Zolang er geen duidelijkheid is, moeten gemeenten hier mee omgaan. Ze moeten zuinig zijn op de middelen die er zijn en de middelen zinvol besteden. Bouwen aan wendbaarheid en weerbaarheid, zeker nu de middelen voor veel gemeenten ruimer zijn geworden. We raden gemeenten ook aan om te toetsen of de besteding van de middelen nog steeds in overeenstemming is met de doelstellingen, of dat er sprake is van stapeling van beleid. Alleen al het inzicht in (het waarom van) de besteding van middelen is uitermate waardevol voor het gemeentebestuur. Dit inzicht kan vervolgens leiden tot mogelijk actuelere en betere keuzes. Bijvoorbeeld meer nadruk op uitvoering in plaats van nieuw beleid. Wij zijn er ook van overtuigd dat dit bijdraagt aan een verbetering van de voorspellende waarde van de begroting. De verschillen tussen begroting en realisatie zijn nu vaak te groot en dit onderstreept wat ons betreft de noodzaak hiervan.
Wees realistisch over wat gemeenten kunnen Gemeenten hebben ten opzichte van de grote maatschappelijke opgaven beperkte capaciteit beschikbaar, zeker de kleine en middelgrote gemeenten. Het personeelstekort is groot en dit heeft onherroepelijk effect op de slagkracht en de dienstverlening van gemeenten. Dit, terwijl de bijdrage van gemeentelijke organisaties juist zo nodig is om de grote vraagstukken die er liggen op te pakken. Gemeenten moeten nieuwe woningen bouwen om de woningnood een halt toe te roepen, maar waterbedrijven waarschuwen dat het watersysteem tegen zijn grenzen aanloopt. Het kabinet wil dat er in 2030 1,9 miljoen volledig elektrische auto’s zijn en 1,7 miljoen laadpalen, maar tegelijkertijd is er krapte op het elektriciteitsnet. Deze belemmering geldt ook voor de opgave dat we met z’n allen
Gemeenten mogen kritischer zijn Gemeenten moeten zelf ook kritisch zijn op wat ze aankunnen. Ze krijgen veel op hun bordje. Het Rijk stelt hoge eisen en niet altijd staat hier voldoende financiering tegenover. De onlangs aangekondigde uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO) is een goed instrument om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van nieuwe taken kritisch tegen het licht te houden. Het is aan gemeenten om de opgaven die ze ontvangen van het Rijk kritisch en realistisch te bezien. Gedurende de rit kunnen ze in dialoog blijven met het Rijk over uitgangspunten, risico’s en kosten. Cruciaal is dat deze dialoog blijft bestaan als later blijkt dat de uitgangspunten niet (meer) blijken te kloppen.
Vertaal de uitvoeringstoets naar een lokale variant Gemeenten zouden ook zelf bij het aangaan van nieuwe taken een uitvoeringstoets moeten uitvoeren. Daarmee wordt duidelijk in welke mate een gemeente een opgave wel of niet waar kan maken. Als blijkt dat een opgave op dit moment niet haalbaar is, dan is dát wellicht het moment om regionale samenwerking te zoeken.
aanvullende financieringsvormen bij in de vorm van specifieke uitkeringen en transitiefondsen. Hiervoor geldt wat ons betreft dat helderheid over de beschikbaarheid van de middelen, een koppeling aan een langetermijnvisie en lage administratieve lasten belangrijke aandachtspunten zijn.
Uitbreiding lokaal belastinggebied om de lokale autonomie te verstevigen? Meer en betere samenwerking is nodig Het lijkt een dooddoener: partijen – publiek en privaat – moeten meer en beter met elkaar samenwerken. Maar in een tijd waarin de maatschappelijke uitdagingen zo omvangrijk en domeinoverstijgend zijn, is samenwerking binnen en tussen alle betrokken partijen belangrijker dan ooit. Er wordt al veel samengewerkt op thema’s en domeinen, maar lang niet altijd is er sprake van samenhang, overzicht en regievoering.
Stabiele en heldere financiële randvoorwaarden nodig Het onzekere financiële perspectief voor gemeenten na 2025 is een bijzondere en onwenselijke situatie. Aan de hand van uitgangspunten zoals balans tussen opgaven en middelen en een stabiel meerjarig financieel perspectief wordt inmiddels gewerkt aan de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Daarbij is ook aandacht voor een financieringsvorm die past bij de opgaven en een zo laag mogelijke administratieve last. Wij onderschrijven deze uitgangspunten. Voor een krachtig en autonoom lokaal bestuur is het belangrijk dat de middelen die beschikbaar zijn voor de autonome en medebewindstaken voldoende en meerjarig stabiel zijn. Daarbinnen kunnen gemeenten, in combinatie met het lokale belastingbeleid, hun eigen afwegingen maken. Voor de grote opgaven gelden wat ons betreft soortgelijke principes met de aanvulling dat deze opgaven veelal binnen een regionale of nationale context vallen. Daar passen ook vaker 1
Gemeenten zijn te afhankelijk van het Rijk en er is sprake van een gebrek aan financiële autonomie. Eén van de instrumenten die wordt onderzocht in het kader van de financiële verhoudingen is de verruiming van het lokale belastinggebied. De afgelopen jaren zijn er in het kader van ‘decentralisatie’ de nodige taken overgegaan van de rijksoverheid naar gemeenten. De mogelijkheden voor gemeenten om inkomsten te genereren door middel van belastingheffing zijn echter ongewijzigd. Gemeenten hebben slechts beperkte mogelijkheden om te sturen op het genereren van opbrengsten door middel van belastingheffing. Dit lijkt in strijd met het zogenoemde ‘profijtbeginsel’, een van de grondbeginselen van belastingheffing. Wij roepen op om gemeenten meer mogelijkheden te bieden om de ‘opbrengstenkant’ meer in evenwicht te brengen met de ‘uitgavenkant’. Dit kan door een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. De afgelopen jaren is dit in diverse rapporten aanbevolen.1 Ook in de verkiezingsprogramma’s waren veel partijen voorstander. Deze plannen hebben het regeerakkoord echter nooit gehaald. Net als veel andere wijzigingen van het belastingstelsel zijn ze uitgesteld. Wij roepen de landelijke politiek op tot een grondige analyse van het gehele belastingstelsel en te kijken naar een mogelijke verschuiving van landelijke belastingen naar lokale heffingen.
Op die manier wordt mogelijk meer evenwicht gecreëerd tussen de taken, verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid van de gemeenten en de financiering hiervan. Met andere woorden, een versterking van de lokale autonomie.
ie onder meer het rapport ‘Bepalen betekent betalen’ van de Commissie Rinnooy Kan en het rapport ‘Bouwstenen voor een beter Z belastingstelsel’ van het ministerie van Financiën.
‘We roepen op om realistisch te zijn in wat gemeenten wél en níet waar kunnen maken’
21
22
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
INTERVIEW
Gemeenten: nieuwe energie vergt strikte regie Hoe en waar kan duurzame energie op land het best worden opgewekt? Deze vraag staat centraal in het Nationaal Programma RES waarin onder andere provincies, gemeenten, waterschappen en netbeheerders
‘Er is steeds meer bewustzijn dat netcongestie een probleem van ons allemaal is’
samenwerken. We vroegen Kristel Lammers (NP RES) en Daan Schut (Alliander) hoe deze samenwerking in de praktijk uitpakt.
N
ederland moet de komende jaren aan de bak om aan het Nederlandse Klimaatakkoord te kunnen voldoen. Eén van de afspraken uit dit akkoord is dat de 30 energieregio’s in 2030 gezamenlijk minimaal 35 TWh aan duurzame energie opwekken op land (wind en zon). Hoe? Dat wordt bepaald in de gezamenlijke plannen, ofwel de regionale energiestrategieën (RES). Het Nationaal Programma RES ondersteunt sinds een kleine vier jaar de regio’s hierbij en zorgt voor afstemming en verbinding.
Daan Schut is sinds 2019 CTO en lid raad van bestuur bij netbeheerder Alliander. Schut studeerde bedrijfseconomie. Kristel Lammers is sinds najaar 2019 directeur Nationaal Programma RES. Ze is bestuurskundige en verandermanager.
Hoe lukt het om op zo’n groot thema partijen op te lijnen? Lammers: ‘Doordat we het om te beginnen eens zijn over het doel van deze samenwerking: het opwekken van voldoende duurzame energie op
land. Alle partijen zijn intrinsiek gemotiveerd en nemen allemaal eigenaarschap. Daarnaast hebben we het zo georganiseerd dat iedere regio een bestuurlijke trekker heeft en een ambtelijke RES-coördinator die ervoor zorgt dat partijen ook daadwerkelijk met elkaar om de tafel gaan zitten.’
Hoe verloopt de samenwerking met gemeenten?
NATIONAAL PROGRAMMA RES
Schut: ‘Steeds beter. Gemeenten beseffen steeds meer dat het energievraagstuk een topprioriteit op hun agenda moet zijn. Netbeheerders en overheden zijn verschillende organisaties. We spreken verschillende talen, hanteren verschillende processen en hebben ook nog eens uiteenlopende belangen. Het vraagt aandacht om elkaar te vinden. Maar we zijn deze uitdaging met een gezamenlijke intentie en gezamenlijke
Het Nationaal Programma RES ondersteunt de 30 regio’s bij het maken van regionale energiestrategieën en zorgt voor afstemming tussen de regio’s onderling en het Rijk plus de koepels (IPO, VNG en Unie van Waterschappen).
23
24
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
‘We moeten niet de beschuldigende vinger uitsteken’
INTERVIEW
bereidheid aangegaan. Want de uitdaging om de energieproductie en ons energieverbruik te verduurzamen is groot. De enorme snelheid waarmee bedrijven en consumenten van het gas af willen als gevolg van de oorlog in Oekraïne, maakt het er niet makkelijker op. Het hele elektriciteitsnet moet op de schop. Er zijn veel partijen en goede onderlinge samenwerking nodig om de verbouwing van het energienet aan te pakken. Daar is eenieder van doordrongen.’
Belemmeren tegenstrijdige belangen de samenwerking niet? Lammers: ‘Dat valt mee. Juist omdat we met elkaar een gezamenlijk doel hebben en hier ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor voelen. Het was heel lastig geweest als iedere partij had gezegd: “netcongestie is het probleem van de netbeheerder.” Maar iedere partij weet en voelt dat het een probleem is van ons allemaal: overheid, marktpartijen maar ook burgers.’ Schut: ‘We hebben met een hele grote verbouwing van het Nederlandse energiesysteem te maken. De tijd dat we onze energie halen uit kolencentrales en het Groningse gasveld, laten we achter ons. We gaan energie voortaan voor een groot deel opwekken met windmolens en zonnepanelen. We moeten dus met elkaar het speelveld opnieuw definiëren. En dus moeten wij netbeheerders nu opeens meepraten met gemeenten en provincies, en vice versa. Soms botsen belangen daarbij. Lang niet elke gemeente zit tenslotte te wachten op een groot wind- of zonnepark. Toch moeten we er samen voor zorgen dat we meer duurzame energie opwekken. Daarvoor moet elke partij de eigen belangen ondergeschikt maken aan het gemeenschappelijke doel. Dat gebeurt ook.’
Wie heeft of neemt de regie bij het samenstellen van de regionale energiestrategieën? Lammers: ‘Niemand heeft de regie, of eigenlijk iedereen. Ik zie het als een zwerm vogels. Als we allemaal doen wat we moeten doen en we houden de afstand tot de volgende vogel goed in de gaten, dan komen we samen vanzelf verder.’ Schut: ‘Eenieder moet z’n verantwoordelijkheden pakken. Zo zie je dat gemeenten zich steeds meer realiseren dat energie een nieuw cruciaal
dossier is waar ze regie op moeten geven. Dat is elementair voor het slagen van de plannen.’ Lammers: ‘Eens. Met de volgende kanttekening: we hoeven niet allemaal apart het wiel uit te vinden en geen enkele partij heeft alle kennis in pacht. Laten we tijdig de juiste hulpvragen stellen en elkaar helpen. Op die manier kunnen we gezamenlijk stappen zetten.’
Veel plannen liggen al op tafel. Maar deze staan of vallen met de uitvoering ervan. Hoe zit het daarmee?
ALLIANDER Alliander is een Nederlands nutsbedrijf dat voortkwam uit Nuon. Het bedrijf - bestaande uit onder meer de netbeheerder Liander en Qirion, Firan en Kenter – ontwikkelt en beheert energienetten en verzorgt de distributie van energie in een derde van Nederland.
Schut: ‘Dat wordt nog een hele kluif. De uitvoering lukt alleen als partijen echt over hun eigen schaduw durven heen stappen en af en toe wat water bij de wijn doen. Concreet wil dat zeggen dat bijvoorbeeld gemeenten en netbeheerders hun eigen processen ter discussie durven stellen. Alleen dan kunnen we versnellen.’
Hoe hou je partijen tijdens dit traject aangesloten? Lammers: ‘Door elkaar te blijven aanspreken op rollen en verantwoordelijkheden. Ook als het ingewikkelder wordt. We moeten blijven communiceren en in ieder geval niet de beschuldigende vinger uitsteken. De kracht van dit collectief zit hem juist in de open dialogen en het samen willen oplossen van vraagstukken. Overigens heb ik niet de illusie dat er niets mis zal gaan. Fouten en problemen zijn onvermijdelijk. Zolang we de fouten maar weer gezamenlijk oplossen en verder gaan.’
Wat zijn, afgezien van de gezamenlijke motivatie en ambitie, nog meer succesfactoren voor zo’n complex en omvangrijk samenwerkingsverband? Schut: ‘Maak het niet te groot. Dat betekent ook dat het aantal stakeholders aan tafel niet te groot moet zijn. Vijf of zes is een mooi aantal. Tien is te veel. Daarnaast is de cultuur van het Nationaal Programma RES een belangrijke succesfactor. Open vragen, open gesprekken, veel positieve inzet, alles is bespreekbaar en iedereen voelt zich gehoord.’ Lammers: ‘En blijven leren, vernieuwen, bijsturen en aanpassen. Ook dat maakt zo’n programma kansrijk.’
‘Steeds meer gemeenten realiseren zich dat het energie vraagstuk een topprioriteit op hun agenda moet zijn’ Tot slot. Gaan de regio’s de doelstelling halen van 35 TWh opwekken aan duurzame energie? Met andere woorden: liggen jullie op schema? Lammers: ‘Ja, we gaan goed. Op papier liggen we op schema. We hebben meer dan voldoende duurzame energieplannen. We hebben het nu in eigen hand. Als wij dit willen, kunnen we het fixen.’
Schut: ‘Technisch gezien is de doelstelling goed te realiseren. Maar we moeten er met elkaar uitkomen, knopen durven doorhakken, en de regelgeving moet meebewegen. En dan nog zijn er voldoende uitdagingen zoals schaarste aan personeel en materialen om het uit te voeren. Maar als het moet, kan er veel. Dat hebben we wel geleerd van de coronaperiode.’
25
ONDERZOEKSAANPAK
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
Gemeenten staan voor flinke maatschappelijke vraagstukken. Denk aan de energietransitie, de woningnood, digitalisering en de vluchtelingen- en asielzoekersopvang. Tegelijkertijd is de krapte op de arbeidsmarkt groter dan ooit. Hoe houden gemeenten zich ondanks deze uitdagingen financieel staande? Wij zochten het uit. Financiële kengetallen De immense uitdagingen waar gemeenten voor staan, was voor BDO reden om de financiële gezondheid van gemeenten in kaart te brengen en de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen op een rij te zetten. Dit jaar voor het vijfde achtereenvolgende jaar. We hebben dit gedaan op basis van de openbare financiële kengetallen waar gemeenten sinds enkele jaren over moeten rapporteren aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.. Wij hebben ons daarbij gebaseerd op de meest actuele cijfers (over 2021) van de volgende kengetallen: - Solvabiliteit; - Nettoschuldquote gecorrigeerd; - Grondexploitatie; - Structurele exploitatieruimte; - Belastingcapaciteit. Ook hebben we alle begrotingen 2023 van gemeenten geanalyseerd.
Ranking Deze vijf parameters vormen ook dit jaar de basis van de analyses in het rapport. Daarnaast hebben we de financiële gezondheid van gemeenten onderling met elkaar vergeleken, eveneens op basis van deze parameters. Zodoende zijn we gekomen tot een ranking. Deze ranking hebben we verdeeld naar omvang van gemeenten. Ook de weerstandsratio’s
hebben we voor deze benchmark bekeken en geanalyseerd; deze telt echter niet mee voor de ranking. Verderop in dit rapport leest u hoe deze ranking precies tot stand is gekomen.
Trendrating Dit jaar is, naast de rapportcijfers, een trendrating toegekend. Daarvoor vergeleken we het rapportcijfer 2021 met het gemiddelde cijfer over de periode 2018 tot en met 2021 – de meerjarenperformance. Ligt het rapportcijfer 2021 hoger dan de meerjarenperformance, dan betekent dit een stijgende trend. Is het cijfer over 2021 hetzelfde als het gemiddelde dan spreken we van een gelijkblijvende trend. Een rapportcijfer over 2021 lager dan de meerjarenperformance duidt op een dalende trend.
LEGENDA GEMEENTE
AANTAL INWONERS* *2020/CBS
POSITIE RANKING
Gemeenten aan het woord Maar cijfers vertellen nooit het hele verhaal. Daarom laten we, naast de kwantitatieve analyses, in dit rapport ook gemeenten zelf aan het woord. Aan hen vragen we hoe en waarom ze hun financiële beleid vormen en wat hun ervaringen en adviezen zijn die ze willen delen met andere gemeenten. De rondetafeldiscussie (zie pagina 50) en de diverse interviews vormen wat ons betreft een noodzakelijke aanvulling op de cijfers.
SOLVABILITEIT
NETTOSCHULDQUOTE GECORRIGEERD
GRONDEXPLOITATIE
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE
BELASTINGCAPACITEIT
27
28
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
SAMENSTELLING RANKING
29
Kengetallen en waarderingscijfers zoals in het GTK 2020
FINANCIËLE BENCHMARK GEMEENTEN
Zo is de ranking samengesteld BDO heeft de financiële positie van Nederlandse
gemeenten met elkaar vergeleken en zodoende een
Waarderingscijfer
Minst risicovol (%)
Neutraal (%)
Meest risicovol (%)
Nettoschuldquote
<90
90-130
>130
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
<90
90-130
>130
Solvabiliteitsrisico
>50
20-50
<20
Grondexploitatie
<20
20-35
>35
Structurele exploitatieruimte (begroting)
>0
0
<0
Belastingcapaciteit
<95
95-105
>105
De BDO-rekenmethode: signaleringswaarden en puntenverdeling
financiële ranking gemaakt op basis van de jaarcijfers over
Waarderingscijfer
Minst risicovol
Neutraal
Meest risicovol
2021. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe en met welke
Solvabiliteitsrisico
40
27
13
rekenmethode deze lijst tot stand is gekomen.
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
30
20
10
Grondexploitatie
15
10
5
Structurele exploitatieruimte (begroting)
10
6
3
Belastingcapaciteit
5
3
1
100
66
32
W
e hebben voor het samenstellen van de ranking gebruikgemaakt van de vaste financiële kengetallen uit de jaarstukken van gemeenten. Met ingang van de jaarrekening 2015 en de begroting 2016 is elke gemeente verplicht om in de jaarstukken en begroting te werken met dezelfde kengetallen: de nettoschuldquote, de nettoschuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de grondexploitatie, de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit. Daarbij zijn de solvabiliteitsratio en de nettoschuldquote het meest bepalend voor de financiële gezondheid van gemeenten. Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Daar komt bij dat ook de Gedeputeerde Staten (GS) bij het financieel toezicht dat zij houden op gemeenten een meer uniforme signaleringsmethode hanteren: het in 2018
opgestelde Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK 2020). Dit wijst aan elk kengetal een signaleringswaarde toe: ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’.
Puntenwaardering Om op basis van de scores van gemeenten op al deze verschillende punten één totaalrating per gemeente te kunnen berekenen, heeft BDO deze signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend. Daarbij hebben we één keer rekening gehouden met de nettoschuldquote: de nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Zo komen wij voor het opstellen van de Financiële benchmark Nederlandse gemeenten van BDO tot de kengetallen en bijbehorende puntenwaardering. Met deze wegingsmethode kunnen gemeenten de maximale 100 punten scoren als ze op alle financiële kengetallen uitkomen in de categorie ‘minst risicovol’. Ze krijgen dan een rapportcijfer 10. Gemeenten die bij alle financiële kengetallen
scoren in de categorie ‘meest risicovol’ krijgen de laagst mogelijke score van 32 punten oftewel een rapportcijfer 3,2, afgerond een 3.
Nuanceringen De kengetallen die als basis dienen voor onze benchmark willen we wel enigszins nuanceren. Zo kan het voorkomen dat een gemeente gronden exploiteert via een andere entiteit, waardoor de gronden buiten de jaarrekening blijven en dus ook geen impact hebben op de Grex-ratio. Ook is het zo dat gemeenten op basis van de verslaggevingsregels tot 2017 niet verplicht waren om zogenaamde activa met maatschappelijk nut te activeren. Daardoor kunnen we gemeenten niet in alle gevallen
100% met elkaar vergelijken. Daarnaast hoeven gemeenten volgens de verslaggevingsregels ‘voorzieningen’ niet altijd op te nemen in de jaarrekening. Zo staan voorzieningen voor personele verplichtingen bijvoorbeeld niet op de balans, en die voor onderhoud ook niet altijd. Voorzieningen buiten de jaarrekening hebben we daarom niet meegewogen. De begrote kengetallen wijken in de praktijk bovendien soms sterk af van de realisatie. We moeten de Financiële benchmark Nederlandse gemeenten beschouwen met al deze nuanceringen in het achterhoofd. Desalniettemin biedt deze lijst een goed beeld van hoe de verschillende gemeenten er financieel voorstaan, ook in vergelijking tot elkaar.
‘BDO heeft de signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoor deeld, gewogen en daaraan punten toegekend’
FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT
Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2021)
Solvabiliteit Nederlandse gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2021) < 25.000 25.000-50.000 50.000-100.000
FINANCIËLE PERFORMANCE
> 100.000
Gemiddeld
50%
40%
30%
SOLVABILITEIT NETTOSCHULDQUOTE
20% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2021) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
2019
2020
2021
> 100.000 Bron: financiengemeenten.nl Gemiddeld
50%
GRONDEXPLOITATIE STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE BELASTINGCAPACITEIT
40%
In dit hoofdstuk gaan we in op de kengetallen die 30%
gezamenlijk leiden tot de BDO-ranking per gemeente. 20% beginnen met solvabiliteit. Deze wordt berekend op We 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
basis van het eigen vermogen en de totale bezittingen
2021
van de gemeente. Hoe hoger de solvabiliteit, des te groter
Bron: financiengemeenten.nl
de buffer die gemeenten hebben om tegenvallers op te vangen. Solvabiliteit is een belangrijke graadmeter voor de financiële gezondheid van gemeenten.
D
e gemiddelde solvabiliteit van gemeenten liet tot en met 2019 een dalende lijn zien. Op het dieptepunt eind 2019 was sprake van een gemiddelde solvabiliteit van 34%. In 2020 steeg de solvabiliteit voor het eerst weer naar 34,8%, vooral als gevolg van de verkoop van Eneco-aandelen door 44 gemeenten en andere incidentele voordelen. In 2021 is de solvabiliteit
verder gestegen naar 36,4%. Deze stijging wordt voornamelijk veroorzaakt door het resultaat van alle gemeenten gezamenlijk van € 1,8 miljard. Hierdoor is het eigen vermogen toegenomen en dit heeft een positief effect op de solvabiliteit. Maar niet alle gemeenten doen het in dit opzicht goed. Uit de cijfers blijkt dat een op de zeven gemeenten een solvabiliteit heeft van minder dan
‘In 2021 is de solvabiliteit verder gestegen naar 36,4%’
31
32
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2023
FINANCIËLE PERFORMANCE NETTOSCHULDQUOTE
Netto schuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2021)
Solvabiliteit gemeenten, gemiddeld per provincie (2021)
Solvabiliteitgemiddeld gemeenten, per provincie (2021) Solvabiliteit gemeenten, pergemiddeld provincie (2021)
< 25.000 25.000-50.000 Nettoschuldquote gemeenten,
50.000-100.000
> 100.000
Gemiddeld
100% gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2021)
EEMSDELTA 127/141
45.389
30,9% 30,9%
80%
32,6%
60%
30,6% 30,6%
32,6% 16,5%
38,1%
1,4%
0,5%
35,7%
103,5%
35,7%
Jan Menninga wethouder financiën
49,5%
49,5%
‘Niet meehuilen met wolven in bos’
36,9%
Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019) 2010
36,3%
31,0%
42,7%
20%
36,3%
31,0%
42,7%
40%
36,9%
2011
2012
< 25.000
2013
2014
2015
25.000-50.000
2016
2017
50.000-100.000
2018
2019
> 100.000
36%
38,4%
gemeenten Appingedam, Delfzijl en
34%
33,9%
29,6%
< 30% 30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% < 30% > 45%
Loppersum. En hoewel ingegeven door de zienswijze dat schaalver-
33,9%
groting synergie oplevert, blijft drie keer nul natuurlijk nul. En dus moesten we meteen aan de slag
25%
30%
35%
40%
met de bezuinigingsoperatie
30 < 35% 35 < 40% 45%40 < 45% 50% > 45%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
uiteindelijk niet zal bijspringen. Ik in het bos. Dat we midden in het aardbevingsgebied zitten, maakt ons extra bijzonder. Het uitvoeren van de ver-
‘De solvabiliteit van gemeenten is het slechtst in Zeeland en Friesland’
druk op ons ambtelijk apparaat. Gelukkig bieden de gelden uit het Nationaal Programma Groningen op het gebied van de scholentransitie. We hebben hier alleen maar nieuwe scholen. “Eemsdelta in balans” ligt op koers. Uiteindelijk zullen we netjes uitkomen. Maar dat zal ook de roep om het verzachten van bezuinigingen doen toenemen.’
28% gemeentelijke schuldenlast ten opzichte van de totale 26%
baten. Het geeft een indicatie van de mate waarin de 24% 22%
rentelasten en de aflossingen op de exploitatie drukken. 20% 14%
leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal worden 12% terugbetaald, wordt dit kengetal zowel berekend inclusief 8% 10%
sterkingsoperatie legt een enorme
ons extra mogelijkheden. Met name
30%
18%
ben ik niet heel somber dat het Rijk wil niet meehuilen met de wolven
32% nettoschuldquote geeft inzicht in het niveau van de De
Een 16% laag percentage is veelal gunstig. Omdat bij
“Eemsdelta in balans”. En ons meerjarenperspectief blijft onzeker. Al
Gemiddeld
38%
29,6%
1 januari 2021 na een fusie van de
2021
Bron: financiengemeenten.nl
40% 38,4%
‘Eemsdelta bestaat pas sinds
2020
20%. Dit percentage wordt beschouwd als meest risicovol. Maar ook in dit opzicht scoren gemeenten beter dan in 2020. Toen had een op de vijf gemeenten een solvabiliteit van minder dan 20%. De vermogensgroei bij gemeenten met minder dan 25.000 inwoners blijft wat achter. Bij deze gemeenten is de stijging van de solvabiliteit 0,9%. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat kleinere gemeenten gemiddeld genomen al een betere solvabiliteit hebben dan grotere.