E08BDO-benchmark-Nederlandse-Gemeenten-2021
Tekst van het document
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FINANCIËLE SITUATIE ONHOUDBAAR
Tekorten groeien verder, uitvoering openbaar bestuur verschraalt
nieuwe perspectieven
2
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
3
nieuwe inzichten
Inhoud 3 4 10 16 20 30 36 42 50 56 60 70
nieuwe perspectieven
'Financiële situatie in veel gemeenten onhoudbaar'
Voorwoord
Feiten & cijfers
8
Jan van Zanen, voorzitter VNG en burgemeester van Den Haag
Hoe is het gesteld met de financiële positie van gemeenten? Dat is de vraag die wij beantwoorden in deze benchmark. BDO heeft wederom alle Nederlandse gemeenten langs de financiële meetlat gelegd om tot een ranking per gemeente te kunnen komen. We hebben hierbij de cijfers gebruikt uit de gepubliceerde jaarrekeningen over 2019.
Conclusies en aanbevelingen
Aanleiding, aanpak en verantwoording van het onderzoek
35
Financiële performance
Begroting 2021
40
Toezicht
Mirjam Pauwels, wethouder financiën Assen
Kortom, de gemeentekaart van Nederland kleurt steeds vaker rood en de tekorten lopen verder op. Dat is slecht nieuws. Nu kunnen gemeenten met de opgebouwde buffers wel een stootje hebben, maar de veerkracht is eindig. De financiële rek raakt er steeds meer uit. Het einde van de buffers is bij een aantal gemeenten al in zicht, terwijl de uitdagingen alleen maar groter lijken te worden. Harold Hofstra, gedeputeerde provincie Flevoland
Het sociaal domein
Gemeentelijke herindeling
48
Stijn Steenbakkers, waarnemend wethouder financiën gemeente Eindhoven
Corona
Financiële Stresstest Gemeenten van BDO Branchegroep Overheid van BDO
54
Duidelijk is dat in 2019 de financiële positie van gemeenten flink verder is uitgehold. Gemeenten hebben gezamenlijk een fors verlies gemaakt van € 747 miljoen, tegenover 'slechts' € 130 miljoen over 2018. Het structureel en reëel evenwicht is volledig zoek. Als gevolg van deze verliezen daalde het eigen vermogen van gemeenten van € 30 miljard in 2018 naar € 29 miljard in 2019.
‘79% van de gemeenten verwacht over 2021 een verlies’
Piet van Leenen, wethouder en tweede locoburgemeester Hoeksche Waard
Dit beeld wordt bevestigd door onze analyse van de begrotingen 2021. Hieruit blijkt dat 79% van de gemeenten over 2021 een verlies verwacht, alles bij elkaar maar liefst € 1,3 miljard. Met name het sociaal domein blijkt financieel gezien voor veel gemeenten een blok aan het been: dit is en blijft de grootste kostenpost. Daardoor teren gemeenten verder in op de reserves, en ziet de toekomst er voor veel gemeenten somber uit. Meer dan ooit hebben gemeenten in 2020 bewezen een belangrijke maatschappelijke motor te zijn, zeker in deze coronatijd. Gemeenten worden daarvoor weliswaar door het Rijk gecompenseerd, maar het is nog onduidelijk hoe dit per gemeente uitpakt. Ook de langetermijneffecten van corona en de impact daarvan op de financiële positie van gemeenten zijn nog zeer onzeker. Gemeenten staan voor de lastige taak om deze ongekende financiële uitdagingen het hoofd te bieden. Voor velen wordt de situatie onhoudbaar; zij moeten rigoureuze keuzes maken en zich steeds vaker beperken tot uitvoering van uitsluitend de wettelijke taken - met als gevolg een ingrijpende verschraling van de uitvoering van het openbaar bestuur.
Deze publicatie is zorgvuldig voorbereid en tot stand gekomen, maar is in algemene bewoordingen gesteld en bevat alleen informatie van algemene aard. De in deze publicatie opgenomen informatie kan komen uit algemeen verkrijgbare bronnen, zodat wij niet kunnen instaan of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor de juistheid, volledigheid en actualiteit van de gebruikte informatie en de wijze waarop deze informatie in de publicatie is verwerkt. Daarbij bevat deze publicatie geen advies voor concrete situaties, zodat uitdrukkelijk wordt afgeraden om zonder advies van een deskundige op basis van de informatie in deze publicatie te handelen, na te laten of besluiten te nemen. Voor het verkrijgen van een advies dat is toegesneden op uw concrete situatie kunt u zich wenden tot BDO Accountants & Adviseurs of een van haar adviseurs. BDO Accountants & Adviseurs, de met haar gelieerde partijen en haar adviseurs aanvaarden geen aansprake-
Dit dreigt in veel gemeenten, maar gelukkig niet in alle. Want ook dat leert deze benchmark: de onderlinge verschillen zijn groot en 'de gemiddelde gemeente' bestaat niet. Elke lokale overheid heeft een eigen verhaal. Daarom laten we - naast onze analyses en inzichten - in deze benchmark ook een aantal gemeenten aan het woord. Wij wensen u veel inzicht en wijsheid toe in deze uitdagende tijd.
lijkheid voor schade die het gevolg is van handelen, nalaten of het nemen van besluiten op basis van de informatie in deze publicatie. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op enige andere wijze, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. © BDO januari 2021
Rob Bouman Voorzitter branchegroep Overheid van BDO www.linkedin.com/company/bdo-nederland
Rob Bouman
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FEITEN & CIJFERS
Ranking 2019*
Solvabiliteit daalt verder, schuldquote neemt toe Solvabiliteit vs Nettoschuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2019)
TEKORTEN GROEIEN VERDER, UITVOERING OPENBAAR BESTUUR VERSCHRAALT
Solvabiliteit
Nettoschuldquote
65% 60%
FINANCIËLE SITUATIE ONHOUDBAAR Het aantal gemeenten dat kampt met tekorten nam flink toe: van 58% in 2018 naar maar liefst 65% in 2019 (zie kaart). Op basis van de ingediende begrotingen verwacht in 2021 zelfs 79% van alle gemeenten in de min te eindigen. Terwijl bij steeds meer gemeenten de bodem van de kas in zicht raakt. Dat leidt tot ongekende financiële uitdagingen en verschraling van de uitvoering van het openbaar bestuur.
Financieel gezond
* D eze ranking is gebaseerd op de gepubliceerde jaarcijfers van 355 Nederlandse gemeenten over 2019.
4
Financieel zwak
De financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in één oogopslag. De schijn bedriegt; reserves lijken nog toereikend, maar nemen in sneltempo af.
55% 50% 45% 40% 35% 30% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Bron: financiengemeenten.nl
De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten daalde verder: van 35% in 2018 naar 34% in 2019. De nettoschuldquote neemt verder toe van 48,5% in 2018 naar 49,2% in 2019.
Saldomutaties gemeentes per provincie (2019)
Grote verschillen per provincie
€ 100.000 mln. Noord-Holland
Zuid-Holland
Noord-Brabant
Utrecht
Groningen
Gelderland
Drenthe
Limburg
Overijssel
Friesland
Zeeland
Flevoland
Stijgers en dalers
0
2018
2019
- € 100.000 mln.
- € 150.000 mln.
- € 200.000 mln.
Stijgers - € 250.000 mln.
Dalers Gelijkblijvers
Overschot
De ranking van de meeste gemeenten verschilt in 2019 niet veel van die in 2018. Van alle 355 gemeenten noteerden er 130 hetzelfde cijfer als vorig jaar; 82 scoorden beter (gemiddeld 0,7 punt hoger) terwijl maar liefst 137 gemeenten minder scoorden – gemiddeld 0,8 punt lager.
Tekort
De top 3 financieel meest gezonde gemeenten > 100.000
50.000-100.000
- € 300.000 mln.
De gemeentelijke financiële resultaten verschilden ook in 2019 sterk per regio/provincie. Het tekort van de gemeenten gezamenlijk bedraagt € 747 miljoen. In de begrotingen 2021 loopt dit op tot een tekort van € 1,3 miljard.
De 3 financieel minst gezonde gemeenten 25.000-50.000
< 25.000
> 100.000
50.000-100.000
25.000-50.000
< 25.000
1
Tilburg
219.789
1
Amstelveen
91.675
1
Epe
33.178
1
Staphorst
17.145
1
Emmen
107.048
1
Rijswijk
54.450
1
Hendrik-Ido-Ambacht
31.202
1
Brummen
20.726
2
Alphen a/d Rijn
111.897
2
Zeist
64.905
2
Teylingen
37.440
2
Son en Breugel
17.322
2
Groningen
232.874
2
Schiedam
78.730
2
Bodegraven-Reeuwijk
34.872
2
Nuenen, Gerwen en Nederwetten
23.383
3
Dordrecht
119.284
3
Oosterhout
55.982
3
Moerdijk
37.129
3
Baarle-Nassau
6.859
3
Zaanstad
156.794
3
Barneveld
59.082
3
Middelburg
48.822
3
Borne
23.312
5
6
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FEITEN & CIJFERS
GEMEENTEN MET >100.000 INWONERS
GEMEENTEN MET 25.000-50.000 INWONERS
De categorie gemeenten met >100.000 inwoners telt 32 gemeenten met in totaal 6.567.122 inwoners (38% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,7. Dat is iets lager dan het landelijk gemiddelde van 7,8.
De categorie gemeenten met 25.000-50.000 inwoners telt 140 gemeenten met in totaal 4.925.652 inwoners (28% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,8. Dat is gelijk aan het landelijk gemiddelde. De best scorende gemeente in deze categorie is de gemeente Epe met een 10. De minst scorende gemeente is Hendrik-Ido-Ambacht met een 4.
De best scorende gemeente in deze categorie is Tilburg met een 10. De minst scorende gemeente is Emmen met een 5.
GEMEENTEN MET 50.000-100.000 INWONERS De categorie gemeenten met 50.000-100.000 inwoners telt 56 gemeenten met in totaal 3.760.217 inwoners (22% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,4. Dat is lager dan het landelijk gemiddelde van 7,8.
De categorie gemeenten met <25.000 inwoners telt 127 gemeenten met in totaal 2.154.594 inwoners (12% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 8,1. Dat is hoger dan het landelijk gemiddelde van 7,8. De best scorende gemeenten in deze categorie is de gemeente Staphorst met een 10. De minst scorende gemeente is Brummen met een 4.
De best scorende gemeente in deze categorie is Amstelveen met een 10. De minst scorende gemeente is Rijswijk met een 3.
Financieel gezond
Financieel zwak
GEMEENTEN MET <25.000 INWONERS
De ranking: de financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten in 2019 in één oogopslag. De kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie. Zie pagina 60 en verder voor de gedetailleerde ranking inclusief alle kengetallen per gemeente.
7
8
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
INTERVIEW
JAN VAN ZANEN, VOORZITTER VNG EN BURGEMEESTER VAN DEN HAAG
‘Gemeenten staan met hun rug tegen de muur’ De verliezen bij gemeenten lopen in een rap tempo op. Hoe kijkt de VNG hiernaar? ‘De situatie is meer dan ernstig. De financiële veenbrand wordt steeds meer een uitslaande brand. De VNG roept al heel lang dat de financiële verhoudingen uit het lood zijn geslagen en helaas krijgen we steeds meer gelijk. De grootste verliespost zit bij de jeugdzorg. Maar ook andere taken in het sociaal domein kosten gemeenten veel geld. En die posten kunnen ze niet of nauwelijks beïnvloeden. Ze móeten wel betalen, hoewel de inkomsten bij lange na niet toereikend zijn. Dat is ook de reden dat inmiddels ruim tweehonderd gemeenten in het rood staan en zo’n negentig gemeenten al voor het derde jaar op rij. Gemeenten zijn brood- en broodmager en hebben geen knoppen meer om aan te draaien, terwijl de kosten steeds verder oplopen. De reserves worden nu aangesproken, maar dat is uiteraard geen structurele oplossing. Dit houden ze niet lang meer vol.’
Wat moet er gebeuren om het tij te keren? ‘Drie dingen. Om te beginnen moet het kabinet de fout herstellen die is gemaakt rondom de financiering van het sociaal domein. Die kosten zijn veel hoger dan de middelen die het Rijk hiervoor beschikbaar stelt. We hebben zojuist onderzoeken laten uitvoeren waaruit die tekorten daadwerkelijk blijken. Repareert het Rijk dit niet, dan gaan we over tot arbitrage. Daarnaast moet de zogenaamde opschalingskorting die oploopt tot € 1 miljard van tafel. Nederlandse gemeenten zouden volgens het vorige kabinet tot grotere eenheden van meer
dan 100.000 inwoners moeten opschalen omdat ze dan efficiënter zouden kunnen werken. Van dat voornemen van het Rijk is niets terechtgekomen. Maar de alvast maar door het Rijk ingeboekte korting is wel in stand gebleven. Unfair en onzinnig. Tot slot moeten de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten worden hersteld. We moeten goede afspraken maken over hoe we met elkaar gaan samenwerken. Als gemeenten er taken bijkrijgen, dan moeten ze daar voldoende geld voor krijgen. Populair gezegd: “meer taken betekent meer knaken”.’
Toch zijn er ook heel wat gemeenten die het financieel nog redden. ‘Voor hoelang nog? We praten vaak over gemiddelden. Maar vergeet niet dat als de ene gemeente het nog redelijk goed doet, er een andere gemeente tegenover staat die écht in de problemen zit.’ Tot slot. Uw eigen gemeente moest in 2019 € 70 miljoen inzetten vanuit de reserves. Ook heeft Den Haag voor 2021 begroot dat € 45 miljoen uit de reserves moet komen. Komt dat vooral door het sociaal domein? ‘Absoluut. Ons kasboekje komt tekort en dat wordt aangevuld vanuit de reserves. Vooral jeugdzorg drukt zwaar op de begroting. De behandelingen duren langer en zijn daardoor kostbaarder. Wij als gemeente hebben de plicht om uit te keren. Afnemende vermogensposities en tekorten op de exploitatie maken het steeds moeilijker een begroting rond te krijgen. Dit tast het investeringsvermogen van de stad aan, met op lange termijn het risico op verschraling van voorzieningen en van de leefomgeving.’
DEN HAAG 25/32545.838 545.966
17,5%
53,9%
1,6%
-1,6%
76,1%
Legenda op pagina 17.
9
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Na analyse en duiding van de cijfers, mede op basis van de gesprekken met de diverse wethouders en betrokkenen, trekken we conclusies en doen we aanbevelingen. Helaas moeten we constateren dat de conclusies evenals vorig jaar alarmerend zijn en de aanbevelingen grotendeels gelijk. Het is aan het Rijk en de gemeenten hier oplossingen voor te zoeken.
CONCLUSIES
De meeste gemeenten scoren desondanks nog steeds een voldoende
Urgente financiële situatie: steeds meer gemeenten in het rood
Ondanks de sterk toenemende tekorten en de verminderde perspectieven scoort 94% van de gemeenten in onze ranking een voldoende. Deze ranking is gebaseerd op de kengetallen die provincies gebruiken voor het toezicht. In deze ranking tellen solvabiliteit (eigen vermogen en buffers) en de nettoschuldquote (schuldpositie) zwaar mee. Ondanks de oplopende tekorten overschrijden veel gemeenten nog niet de signaleringswaarden die gelden voor deze rankings. Met andere woorden: gemeenten kunnen de oplopende tekorten tot nu toe nog steeds betalen door in te teren op de reserves (de pot verteren) of door meer schulden op te bouwen. Deze trend is niet wenselijk, maar wel de realiteit.
Het aantal gemeenten dat te maken heeft met tekorten neemt toe. Over 2018 gold dit nog voor 58% van de gemeenten, over 2019 voor 65% van de gemeenten. Op basis van de begrotingen 2021 verwacht zelfs 79% van de gemeenten een tekort. Het resultaat van alle gemeenten gezamenlijk was over 2018 een tekort van € 130 miljoen. Over 2019 bedraagt dit tekort € 747 miljoen en over 2021 wordt een tekort verwacht van € 1,3 miljard. Het structureel evenwicht tussen baten en lasten is op macroniveau zoek en voor de langere termijn is dit geen houdbare situatie.
Regionale verschillen zijn groot Uit onze analyse blijkt dat met name provincies in de buitengebieden het vaker moeilijk hebben. In onze ranking zien we dat gemeenten in Noord-Holland, Friesland, Groningen en Zeeland het hardst dalen en dat daar de tekorten per inwoner ook het grootst zijn. Noord-Holland en Groningen spannen daarbij de kroon, waarbij de tekorten meer dan € 100 per inwoner bedragen. Gemeenten in de provincie Flevoland doen het daarentegen het best. Deze gemeenten dalen dan ook vrijwel niet in onze ranking.
Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners stijgen in ranking over 2019 Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners presteren over 2019 licht beter dan over 2018 en laten zelfs een hogere ranking zien. Ze stijgen van gemiddeld een 7,6 naar een 7,7. Afgerond is dit dus nog steeds een 8. De rapportcijfers voor gemeenten met minder dan 100.000 inwoners zijn licht gedaald, van een 7,9 naar een 7,8. Deze daling zien we vooral terug bij de solvabiliteit (eigen vermogen ten opzichte van het totaal van de bezittingen).
‘Over 2021 wordt een tekort verwacht van € 1,3 miljard’
11
12
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Overigens is de ranking in 2019 weinig anders dan in 2018. Bij slechts 9% van de gemeenten verschilt de ranking van 2018 meer dan 1 rapportpunt met die van 2019. Het lijkt er op dat gemeenten nog maar moeilijk kunnen bijsturen.
Solvabiliteit in 2019 opnieuw gedaald; forse daling zet door De gemiddelde solvabiliteit is de afgelopen jaren gedaald: van bijna 42% in 2009 tot iets meer dan 34% in 2019. De prognose is dat de solvabiliteit van gemeenten eind 2023 zal zijn gedaald naar nog maar 30%. Deze daling lijkt een direct gevolg te zijn van de invoering van taken uit het sociaal domein en de toenemende kosten die hieruit voortvloeien. De tekorten in met name de jeugdzorg zijn gemiddeld gezien groot. Opvallend is verder dat kleine gemeenten over de gehele linie een betere solvabiliteit hebben dan grotere, maar de tekorten zijn wél groter.
gemeenten zou versterkt kunnen worden door meer gebruik te maken van scenarioanalyses en stresstesten.
Sociaal domein blijft zwaar drukken op de begroting De gemeentelijke financiën blijven onder druk staan door de tekorten in het sociaal domein. In Nederland stegen de totale uitgaven van gemeenten op het sociaal domein met 2% naar meer dan € 25 miljard in 2019. Per inwoner geven Nederlandse gemeenten gemiddeld circa € 1.478 (2018: € 1.452) per jaar uit aan het sociaal domein. Het sociaal domein legt daarmee opnieuw een groter beslag op de gemeentelijke middelen. Over 2019 bedroeg dit 39%. Bij zestien (5%) gemeenten maken de lasten voor het sociaal domein zelfs meer dan 50% van de totale gemeentelijke begroting uit. Deze gemeenten zijn met name gelegen in de oostelijke kant van Nederland, met name Oost-Groningen.
Bij 10% van de gemeenten zijn risico’s groter dan de buffers
Structurele exploitatieruimte is minimaal
Het weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre er voldoende buffers zijn om mogelijke klappen op te kunnen vangen en hoe de gemeente zelf verwacht goed te kunnen blijven functioneren. Gemeenten zijn verplicht om daar in de begroting over te rapporteren. 10% van de gemeenten schat in de begroting 2021 in dat de risico’s inmiddels hoger zijn dan de aanwezige buffers. Deze gemeenten zitten vooral in de provincies Overijssel en Gelderland. Waarom dit zo is, is onduidelijk.
Inzicht in de structurele exploitatieruimte helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke stijging van de baten of daling van de lasten daarvoor nodig is. De structurele exploitatieruimte was in 2019 negatief bij 45% van de gemeenten. Over 2018 was dit nog bij 34% van de gemeenten het geval. Dit betekent dat de meeste gemeenten hun meerjarenbegroting structureel niet meer sluitend krijgen. Aangezien de beïnvloedbare kosten bij gemeenten gering zijn, zijn ze bij tekorten al snel gedwongen om te snijden in de lokale voorzieningen zoals de openingstijden van de bibliotheek of het al dan niet in stand houden van een gemeentelijk zwembad. Omdat veel gemeenten de afgelopen jaren al veel bezuinigingen hebben moeten doorvoeren, raken de mogelijkheden om nog verder te bezuinigen uitgeput.
Nog niet alle gemeenten zijn transparant over risico’s Gemeenten zijn verplicht om in hun begroting een opsomming op te nemen van de wijze waarop ze hun risico’s inschatten en hoe ze hun weerstandsvermogen (buffers) berekenen. 13% van de gemeenten analyseert onvoldoende de verhouding tussen de risico’s en de beschikbare buffers. De verslaggeving van
Gemeentelijke belastingen zijn gestegen om tekorten terug te dringen Gemeenten hebben zelf weinig mogelijkheden om hun inkomsten te beïnvloeden. Gemeentelijke belastingen zoals ozb, rioolheffing, reinigingsrechten en leges, maken slechts 15% uit van de totale begroting van gemeenten. Bovendien zijn deze belastingen veelal bedoeld om de kosten te dekken. Gemeenten hebben het ozb-tarief voor woningen in 2020 met 4,9% verhoogd terwijl de inflatie een stuk lager is. In 2019 was dit nog 4,3%. Deze verhoging was veelal nodig om de tekorten in het sociaal domein terug te dringen. De tekorten bij gemeenten lijken dan ook tot gevolg te hebben gehad dat de ozb-lasten onevenredig zijn gestegen.
AANBEVELINGEN Analyse van de kengetallen en de ontwikkelingen in het sociaal domein geven aan dat gemeenten er in 2019 opnieuw financieel op achteruit zijn gegaan, al zijn de verschillen tussen gemeenten groot. Voor 2021 verwachten gemeenten nog veel grotere tekorten: € 1,3 miljard. En de rek om verder te bezuinigen lijkt eruit. Het belangrijkste zorgenkindje vormt nog steeds het sociaal domein. De bezuinigingen en uitgaven die gemeenten niet altijd kunnen beïnvloeden, leggen veel druk op de meerjarenbegroting. Het aantal gemeenten onder preventief toezicht is nu nog gering, maar kan gaan stijgen door deze ontwikkeling. Zeker daar waar het gemeenten betreft die last hebben van krimp van de coronacrisis en van de beperkte economische groei. Onze aanbevelingen liggen in lijn met vorig jaar en zijn als volgt.
gemeenten aan de hand van scenario’s in kaart brengen welke acties er mogelijk zijn en wat de effecten daarvan zijn.
Integraal risicomanagement is noodzakelijk Gezien alle uitdagingen is het noodzakelijk om meer aandacht te schenken aan governance, ofwel de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Om ervoor te zorgen dat de raad voldoende grip heeft op de risico’s en ontwikkelingen is het noodzakelijk dat het risicomanagement bij gemeenten verbetert. En dan met name het ‘integraal risicomanagement’. Te vaak nog is het financieel en risicomanagement beleid bij gemeenten te versnipperd en ‘ad hoc’ georganiseerd.
Herbezinning van taken en omvang De ontwikkeling van de financiële positie en het sociaal domein vragen blijvend om een herbezinning van taken en omvang van gemeenten. Daarbij moet de politiek uiteraard rekening houden met regionale verschillen, de voor- en nadelen van samenwerken per gemeente, herindelingen en met opschalen per regio. Dit is geen nieuwe of makkelijke discussie, maar wel één die actueler is dan ooit. Voor de langere termijn blijft de vraag op welke wijze gemeenten als middenbestuur optimaal kunnen blijven functioneren en hoeveel gemeenten er in 2025 dan nog overblijven.
Corona leidt tot meer navigeren in de mist Voortdurende monitoring van weerbaarheid en wendbaarheid in tijden van corona Gemeenten moeten hun weerbaarheid en hun – vanwege het sociaal domein beperkte – wendbaarheid voortdurend monitoren en zichzelf de vraag stellen wat externe ontwikkelingen voor gevolgen hebben voor hun (toekomstige) financiële positie. Wat ons betreft, begint dit met een duidelijke analyse. Vervolgens kunnen
Gemeenten moesten en moeten ten tijde van de coronacrisis vooral snel en pragmatisch handelen. Een crisis vereist dat. Dit blijkt ook uit een impactanalyse die BDO ten tijde van de coronacrisis bij diverse gemeenten heeft uitgevoerd. Deze ‘coronascan’ maakt duidelijk dat gemeenten heel goed in staat zijn om snel regelingen op maat te treffen voor burgers, bedrijven en instellingen. Minder zicht is er op de impact die dit alles heeft voor de interne
‘Gezien alle uitdagingen is het noodzakelijk om meer aandacht te schenken aan governance'
13
14
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
beheersingsprocessen. De gevolgen voor de lange termijn waren en zijn vaak niet duidelijk. Dit gegeven, plus alle andere onzekerheden die de coronacrisis met zich meebrengt, maakt dat gemeenten de komende tijden niet anders kunnen dan navigeren in de mist.
Toezichthouders moeten letten op weerstandsvermogen
‘De rol van gemeenten als "regisseur en bruggenbouwer" tekent zich steeds sterker af’
Uit de jaarcijfers van gemeenten zien we dat de solvabiliteit daalt en de tekorten oplopen. In 2019 bedroeg het gezamenlijke tekort van gemeenten € 747 miljoen. In 2021 verwachten gemeenten een gezamenlijk tekort van circa € 1,3 miljard. Ook daalt de solvabiliteit tot 2023 met 4% naar circa 30%. Tegelijkertijd geeft 88% van de gemeenten aan dat ze eventuele tekorten prima kunnen opvangen. Aan toezichthouders de uitdaging om de komende jaren de financiële ontwikkelingen en daarbij het weerstandsvermogen nauwlettend te monitoren.
Herijk de manier waarop gemeenten worden gefinancierd De financiële ontwikkeling van gemeenten hangt sterk af van de ontwikkeling van de algemene uitkering (AU). Dit is tenslotte veruit de belangrijkste opbrengst voor een gemeente. De vraag is of de huidige verdeling en financiering nog passen bij de toegenomen financiële dynamiek. De invulling van de rijksverantwoordelijkheid bij gedecentraliseerd beleid zou naar onze mening dan ook moeten worden losgekoppeld van de huidige ‘trap op, trap af’systematiek. Er is al veel gezegd en geschreven over alternatieve methoden voor een eerlijke verdeling van de uitkeringen aan gemeenten, maar het is partijen wederom nog niet gelukt om tot een nieuwe afspraak te komen, terwijl dit naar onze mening dringend nodig is.
Toezicht moet meer aandacht hebben voor structureel en reëel evenwicht Ondanks het toenemende aantal gemeenten met tekorten is het opvallend dat weinig gemeenten onder het preventieve
toezichtsregime van provincies vallen. Her en der werken provincies al wel met een methode van ‘risicogericht en proportioneel financieel toezicht’, waarbij het toezicht is afgestemd op de financiële positie van de betreffende gemeente en de oorzaken hiervan. Maar dit toezicht zou landelijk nog verder kunnen worden versterkt, waarbij toezichthouders meer gebruikmaken van scenarioanalyses en stresstesten. Ook gemeenten zouden in de eigen risicoanalyse, die is opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening, meer gebruik kunnen maken van scenarioanalyses en stresstests. Deze geven de raad meer inzicht en bieden kansen om de effectiviteit van toezicht te vergroten.
Zero based budgeting In plaats van de vorige begroting als uitgangspunt te nemen voor de begroting van het nieuwe jaar, loont het om het gemeentelijke beleid opnieuw tegen het licht te houden. Zodoende ontstaat er een beter zicht op de opbouw en noodzaak van kosten in de begroting. Door het toepassen van Zero Based Budgeting (ZBB) worden de haarvaten van een begroting blootgelegd. Bij deze methodiek wordt niet langer gedacht vanuit het bestaande niveau van uitvoering van taken, maar van het minimale niveau. Dan blijkt bijvoorbeeld dat er € 12 miljoen aan mogelijkheden bestaan om € 6 miljoen te besparen. En dan zijn er voor de raad wel degelijk knoppen om aan te draaien.
Bedrijfsmatig fundament wordt meer en meer noodzaak Tot slot, nooit stonden gemeenten voor grotere uitdagingen als vandaag de dag. Het takenpakket en de verantwoordelijkheden stapelen zich op. Met alle financiële vraagstukken van dien. De rol van gemeenten als "regisseur en bruggenbouwer" tekent zich steeds sterker af. Om in dit spanningsveld te kunnen opereren, hebben gemeenten baat bij een meer bedrijfsmatig fundament van de organisatie. Niet als doel op zich, maar als belangrijk middel om blijvend publieke waarde te realiseren en ambities waar te maken.
ONDERZOEKSAANPAK
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
De uitdagingen waar gemeenten voor staan, zijn groot. De overheveling van taken in het sociaal domein van het Rijk naar gemeenten toe drukt zwaar op de begroting. Daarbovenop komen nog de opgaven rondom de energietransitie, de woningmarkt en de coronacrisis. Lukt het gemeenten om al deze (financiële) uitdagingen het hoofd te bieden? Houden ze zich financieel staande? Of moeten burgers en politiek zich zorgen maken?
Financiële kengetallen Vragen als deze hebben BDO doen besluiten de financiële gezondheid van gemeenten in kaart te brengen en de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen op een rij te zetten. We hebben dit gedaan op basis van de openbare financiële kengetallen waar gemeenten sinds enige jaren over moeten rapporteren aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Wij hebben ons daarbij gebaseerd op de meest actuele cijfers (over 2019) van de volgende kengetallen: • Solvabiliteit; • Netto/gecorrigeerde schuldquote; • Grondexploitatie; • Structurele exploitatieruimte; • Belastingcapaciteit.
Ranking Deze vijf parameters vormen de basis van de analyses in het rapport. Daarnaast hebben we de financiën van gemeenten met elkaar vergeleken - eveneens op basis van deze
parameters. Zodoende zijn we gekomen tot een ranking (Financiële Stresstest Gemeenten van BDO), verdeeld naar omvang van gemeenten. Ook de weerstandsratio's hebben we voor deze benchmark bekeken en geanalyseerd; deze telt echter niet mee voor de ranking. Verderop in dit rapport leest u hoe deze ranking precies tot stand is gekomen.
Gemeenten aan het woord Het bepalen van de ranking was een uitdagende klus. Maar wel eentje die inzicht biedt in hoe gemeenten er wat de financiële cijfers betreft voorstaan. We realiseren ons echter dat lang niet alles te vangen is in cijfers. Aanvullend laten we gemeenten dan ook zelf aan het woord over het hoe en waarom van hun financiële beleid. Ze delen in dit rapport hun ervaringen en begrotingsadviezen voor andere gemeenten. Deze interviews vormen wat ons betreft een waardevolle aanvulling op de cijfers. Achter elk cijfer schuilt immers een verhaal.
LEGENDA GEMEENTE
AANTAL INWONERS* *2019/CBS
POSITIE RANKING
SOLVABILITEIT
NETTOSCHULDQUOTE GECORRIGEERD
GRONDEXPLOITATIE
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE
BELASTINGCAPACITEIT
17
18
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
19
Kengetallen en waarderingscijfers zoals in het GTK 2020
Zo is de ranking samengesteld Om de financiële positie van Nederlandse gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken, heeft BDO een financiële ranking gemaakt op basis van hun jaarcijfers over 2019. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe en met welke rekenmethode deze lijst is bepaald.
M
et ingang van de jaarrekening 2015 en de begroting 2016 zijn gemeenten verplicht om in de jaarstukken en begroting te werken met vaste financiële kengetallen: de nettoschuldquote, de nettoschuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de grondexploitatie, de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit. Daarbij zijn de solvabiliteitsratio en de nettoschuldquote het meest bepalend voor de financiële gezondheid van gemeenten. Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Aanvullend daarop hanteren ook de Gedeputeerde Staten (GS) bij het financieel toezicht op gemeenten een meer uniforme signaleringsmethode: het in 2018 opgestelde Gemeenschappelijk financieel toezichtkader 2020 (GTK 2020). Dit wijst aan elk kengetal een signaleringswaarde toe: ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’.
Puntenwaardering Om op basis van de scores van gemeenten op al deze verschillende punten één totaalrating per gemeente te kunnen berekenen, heeft BDO deze signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend. Daarbij hebben we één
Waarderingscijfer
Minst risicovol (%)
Neutraal (%)
Meest risicovol (%)
Nettoschuldquote
<90
90-130
>130
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
<90
90-130
>130
Solvabiliteitsrisico
>50
20-50
<20
Grondexploitatie
<20
20-35
>35
Structurele exploitatieruimte (begroting)
>0
0
<0
Belastingcapaciteit
<95
95-105
>105
De BDO-rekenmethode: signaleringswaarden en puntenverdeling Waarderingscijfer
Minst risicovol
Neutraal
Meest risicovol
Solvabiliteitsrisico
40
27
13
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
30
20
10
Grondexploitatie
15
10
5
Structurele exploitatieruimte (begroting)
10
6
3
Belastingcapaciteit
5
3
1
100
66
32
keer rekening gehouden met de nettoschuldquote: de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Zo komen wij voor het opstellen van de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO tot de kengetallen en bijbehorende puntenwaardering. Met deze wegingsmethode kunnen gemeenten de maximale 100 punten scoren als ze op alle financiële kengetallen uitkomen in de categorie ‘minst risicovol’. Ze krijgen dan een rapportcijfer 10. Gemeenten die bij alle financiële kengetallen scoren in de categorie ‘meest risicovol’ krijgen de laagst mogelijke score van 32 punten oftewel een rapportcijfer 3,2, afgerond een 3.
Nuanceringen We willen de kengetallen die als basis dienen voor onze Financiële Stresstest Gemeenten enigszins nuanceren. Indien een gemeente gronden exploiteert via een andere entiteit, blijven deze bijvoorbeeld buiten de jaarrekening en heeft dit geen impact op de Grex-ratio. Ook is het goed om te weten dat gemeenten op basis van de verslaggevingsregels tot 2017 niet verplicht waren om zogenaamde activa met maatschappelijk nut te activeren. Daardoor zijn gemeenten niet in alle gevallen 100% met elkaar te vergelijken. Ook hoeven gemeenten volgens de verslaggevingsregels ‘voorzieningen’
niet altijd op te nemen in de jaarrekening; voorzieningen voor personele verplichtingen staan bijvoorbeeld niet op de balans en die voor onderhoud ook lang niet altijd. Voorzieningen buiten de jaarrekening hebben we daarom niet meegewogen. De invoering in 2017 van de POC-methode voor de gronden bij ‘onderhanden werk’ heeft weer impact gehad op de Grex-ratio, evenals de verantwoording van Niet In Exploitatie
Genomen Gronden (NIEGG’s) onder de materiële vaste activa. De begrote kengetallen wijken in de praktijk bovendien soms sterk af van de realisatie. We moeten de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO beschouwen met al deze nuanceringen in het achterhoofd. Desalniettemin biedt deze lijst een goed beeld van hoe de verschillende gemeenten er financieel voorstaan, ook in vergelijking tot elkaar.
‘BDO heeft de signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend’
FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT
FINANCIËLE PERFORMANCE SOLVABILITEIT
In dit hoofdstuk gaan we in op de kengetallen die gezamenlijk leiden tot de BDO-ranking per gemeente.
NETTOSCHULDQUOTE
We beginnen met solvabiliteit. Deze wordt berekend op
GRONDEXPLOITATIE
van de gemeente. Hoe hoger de solvabiliteit, des te
basis van het eigen vermogen en de totale bezittingen
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE
groter de buffer die gemeenten hebben om tegenvallers
BELASTINGCAPACITEIT
voor de financiële gezondheid van gemeenten.
op te vangen. Solvabiliteit is een belangrijke graadmeter
Solvabiliteit daalt verder De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten daalt al enkele jaren: van bijna 40% in 2010 tot een kleine 34% in 2019. De prognose is dat de solvabiliteit van gemeenten eind 2021 verder zal dalen en in 2023 uitkomt op 30%. Deze daling lijkt een direct gevolg te zijn van de invoering van het sociaal domein en de toenemende kosten hiervan. Met name in de jeugdzorg zijn de dalingen het grootst. Gemeenten verwachten dan ook dat de komende jaren de reserves moeten worden aangesproken.
Kleine gemeenten hebben een betere solvabiliteit dan grotere gemeenten Gemeenten tot 50.000 inwoners zitten ook in 2019 het best bij kas. Gemeenten tot 25.000 inwoners hebben een gemiddelde solvabiliteit van 39%. Gemeenten met 25.000 tot 50.000 inwoners hebben een gemiddelde solvabiliteit van 34%. Daarmee zitten ze ruim binnen de veilige marge. Toezichthouders van de
provincies beschouwen een solvabiliteit tussen de 20%–50% immers als neutraal. Een solvabiliteit onder de 20% wordt aangemerkt als ‘meest risicovol’. Grotere gemeenten scoren slechter: gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners hebben een gemiddelde solvabiliteit van ruim 26%. De nog grotere gemeenten laten een solvabiliteit zien van 29%. Eén ding hebben alle gemeenten met elkaar gemeen: de solvabiliteit daalt.
Gemeenten in Zeeland hebben de laagste solvabiliteit, Flevoland is koploper De solvabiliteit van gemeenten varieert flink. Het minst is deze van gemeenten in de provincie Zeeland (24%), gevolgd door gemeenten in de provincie Friesland (26%) en Groningen (28%). Gemeenten in de provincies Flevoland, Limburg en Noord-Brabant scoren het best, waarbij Flevoland met een solvabiliteit van 53% de absolute koploper is.
‘Solvabiliteitsratio en de nettoschuldquote zijn het meest bepalend voor de financiële gezondheid’
21
22
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FINANCIËLE PERFORMANCE NETTOSCHULDQUOTE
Solvabiliteit Nederlandse gemeenten, Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2019) gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2019) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
Gemiddeld
50%
De nettoschuldquote geeft inzicht in het niveau van de
40%
gemeentelijke schuldenlast ten opzichte van de totale ALPHEN A/D RIJN
baten. Het geeft een indicatie van de mate waarin de 30%
2/32
111.897
rentelasten en de aflossingen op de exploitatie drukken. Een laag percentage is veelal gunstig. Omdat bij leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal worden
20% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Solvabiliteit per omvang gemeenten (2010-2019) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
2017
2018
> 100.000
2019
Gemiddeld Bron: financiengemeenten.nl
50%
terugbetaald, wordt dit kengetal zowel berekend inclusief (gecorrigeerd) als exclusief de doorgeleende gelden.
Bron: financiengemeenten.nl
‘Gemeenten verwachten in 2021 een nettoschuldquote van maar liefst 64%’
40%
Schulden nemen verder toe Solvabiliteit per provincie (2018) Solvabiliteit gemeenten, per provinciegemiddeld (2019) Solvabiliteit per provincie (2019)
30% 34
28% 27 26% 33
20% 2010
2011
2012
2013
37 2015
2014
31%
2016
35%
2017
2018
52
2019
30
Bron: financiengemeenten.nl
53%
32% 37
42
De gemiddelde nettoschuldquote bij Nederlandse gemeenten bedroeg in 2019 ruim 49%. In 2010 was dat nog een kleine 40%. Ook leningen bij derden zijn meegewogen in dit percentage. Het hoogst was de gemiddelde nettoschuldquote de afgelopen tien jaar in 2014 (bijna 57%). Daarna nam de schuldquote af om sinds 2017 weer toe te nemen. Naar verwachting neemt de schuldquote de komende jaren verder toe – mede door het dalen van de solvabiliteit. De stijging die over 2021 wordt verwacht, is fors. Gemeenten verwachten dan op een schuldquote uit te komen van maar liefst 64%.
34
35%
32%
34%
39 23
37% 24%
38
< 30% 30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% ≥ 45%
37%
25%
25%
30%
30%
35%
35%
40%
40%
45%
< 30% 30 < 35% 35 < 40% 40 < 45% > 45%
45%
50%
50%
Een hogere schuldquote hoeft overigens niet altijd een slecht teken te zijn. Een gemeente is immers een ‘bestedingshuishouding’. Het hoofddoel is niet om zo veel mogelijk eigen vermogen dan wel middelen aan te houden en daar rendementen uit te halen, maar veel meer om de inkomsten optimaal in te zetten ten behoeve van betere voorzieningen voor de burgers. Zeker bij de huidige extreem lage of zelfs negatieve rentestanden kan het zeer effectief zijn om externe middelen aan te trekken om te kunnen investeren in voorzieningen waar burgers nog jaren van profiteren. Schulden maken voor risicovolle investeringen,
zoals grondexploitaties, moet echter weloverwogen gebeuren. Lenen om tekorten in de structurele begroting te dekken, moet niet mogelijk zijn.
Kleine gemeenten kleine schulden, grote gemeenten grote schulden De kleinste gemeenten in Nederland hebben met een gemiddelde nettoschuldquote van ruim 37% de laagste schulden, blijkt uit de cijfers van 2019. De grootste schulden zitten overigens niet bij de allergrootste gemeenten maar bij die met 50.000 tot 100.000 inwoners (69%). Waarom kleinere gemeenten het op dit punt relatief goed doen, is niet goed te duiden. Een verklaring zou kunnen zijn dat kleinere gemeenten een voorzichtiger financieel beleid voeren en mogelijk minder te maken hebben met grote investeringen en projecten vanwege het ontbreken van regionale functies.
53%
30,4%
14,4%
0,8%
100,5%
Kees van Velzen, wethouder financiën gemeente Alphen aan den Rijn
‘We zien de bui wél al hangen’ ‘We spreken met zorgaanbieders bij voorkeur één vast bedrag af. Deze raamcontracten helpen ons financieel enorm. We weten waar we aan toe zijn. De invoering van het abonnementstarief gooit echter roet in het eten. Inwoners die voorheen geen gebruikmaakten van Wmo-voorzieningen, doen dat nu wel. De uitgaven op de Wmo-verstrekkingen zijn enorm gestegen sinds 2019. Daarnaast stijgen de volumes in de jeugdzorg harder dan verwacht. Dit, terwijl de historisch vastgestelde volumes voor het sociaal domein toch al uit de pas lopen met de vergoedingen. Dus ja, we hebben als gemeente een mooie ranking. Maar we
Gemeenten in Zeeland en Zuid-Holland hebben meeste schulden In de meeste provincies ligt de schuldquote van gemeenten in de buurt van het landelijk gemiddelde van 49%. Uitschieters zijn gemeenten in Zeeland (63%) en Zuid-Holland (67%). Zij hebben relatief gezien de meeste schulden. De laagste schuldpositie zit bij gemeenten in Flevoland (15%).
zien de bui wél hangen. We moeten nu al een beroep doen op onze reserves. Als het Rijk niet over de brug komt om de extra kosten van het abonnementstarief en het toegenomen gebruik van jeugdhulp te compenseren, voorzie ik grote problemen. Het is slechts een kwestie van tijd voordat het echt misgaat.’
23
24
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE, STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE EN BELASTINGCAPACITEIT
Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019)
Netto schuldquote Nederlandse gemeenten (2010-2019) Nettoschuldquote gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (2010-2019) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
Grondexploitatie gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (20102019) < 25.000 25.000-50.000 50.000-100.000
> 100.000
> 100.000
Gemiddeld
Gemiddeld 40%
100%
38% 36%
OOSTERHOUT 3/56
34%
80%
32%
55.982
30% 28% 60%
58,6%
36,7%
9,8%
-1,4%
26%
VELSEN
24%
97,2%
45/56
22%
Edwin Branderhorst, concerncontroller en lid van de werkgroep Coronacompensatie medeoverheden
20%
40%
18% 16% 19,5%
14%
20% 2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
< 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
10%
Bron: financiengemeenten.nl
> 100.000
Gemiddeld
40%
Grondexploitatie omvang Nederlandse gemeenten 2010 2011 per 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 (2010-2019)
Bron: financiengemeenten.nl
38%
34%
deels te danken aan het feit dat we al vrij 32% snel nadat het sociaal domein naar ons
30%
toekwam, maatregelen hebben getroffen. We hebben vrijwel direct een Taskforce Jeugd en Wmo opgericht en hebben
< 25.000
Bron: financiengemeenten.nl
> 100.000
Gemiddeld
‘Tussen tafellaken en servet’
Bron: financiengemeenten.nl
38%
‘Het sociaal domein drukt zwaar op de begroting. We worden hiervoor niet vol-
26%
32%
doende gecompenseerd. Wat het voor
24% 49% 52% 52%
57%
en te groot voor het servet. We hebben
18%
46% 15%
hebben we zelfs positief kunnen afsluiten. 8%
26%
20%
46%
12%
dat we te klein zijn voor het tafellaken
22%
57%
totaal – dan ook sluitend gekregen. 2020 10%
28%
24%
14%
15%
16%
56%
14%
56%
6%
12% 2010
2011
2012
penseerd voor de verliezen en kosten die
2013
2014 67% 56%
67%
201556%
2016
2017 41%
2018
41%
onze gemeente extra lastig maakt, is
30%
49%
22%
domein aan de slag konden. We hebben
2019
Bron: financiengemeenten.nl
het gevolg waren van corona. We hebben
10% 8% 6%
De drie overige kengetallen: grondexploitatie (Grex), structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit bepalen voor een veel minder groot deel de financiële
ontvangen. Daar zijn we even mee gered.
43% 43%
63%
Maar over de toekomstige financiële
63%
gezondheid van de gemeente maken we
36%
ons grote zorgen. Niet alleen vanwege de
36%
< 30% 30 < 40% 40 < 50% 50 < 60% ≥ 60%
mogelijke kosten die corona nog met zich meebrengt maar ook vanwege de oplopende kosten van bijvoorbeeld de Wmo. We zien overigens al onze kengetallen de 25%
25% 30%
30% 35%
35% 40%
40% 45%
45% 50%
< 30% 30 < 40% 40 < 50% 50 < 60% ≥ 60%
50%
D
2012
2013
2014
e grondexploitatieratio geeft aan hoe groot de waarde van de grond is ten opzichte van de baten. Hoe minder grond een gemeente verkoopt, hoe hoger de grondpositie en hoe hoger de boekwaarde. Een grondexploitatie van 10% of hoger wordt beschouwd als kwetsbaar. We zien dat de grondexploitaties van welke gemeenten dan ook al jarenlang dalen. Ook in 2019 was dat weer het geval. De meeste grond is al verkocht, de ruimte is beperkt en daardoor hebben gemeenten
2015
2016
2017
een veel grotere gemeente. Zo hebben we Tata Steel, de haven van IJmuiden en recreatiegebied Spaarnwoude. Maar we hebben nog geen 70.000 inwoners. extra hard getroffen door de opscha-
beperkter meegerekend in het onderzoek. 2011
het karakter en de voorzieningen van
Door onze kleine schaal worden we
gezondheid van gemeenten. Ze worden dan ook 2010
voorlopig € 1,5 miljoen aan compensatie
hoe dan ook geld bij.’
50.000-100.000
34%
16%
komende jaren verslechteren. Daar moet
25.000-50.000
2019
28%
18%
We zijn door het Rijk ruimhartig gecom-
110,4%
36%
we goed voorbereid met het sociaal
Ondanks corona.
-1,2%
40%
Netto schuldquote provincieper (2019) Nettoschuldquote per provincie,per gemiddeld provincie (2019) Netto schuldquote per provincie (2019)
meteen bezuinigingen doorgevoerd zodat 20%
onze begroting – zo’n € 150 miljoen in
2,7%
Jeroen Verwoort, wethouder Financiën gemeente Velsen
6%
36%
‘Onze goede ranking hebben we groten-
88,1%
12%
2019
Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019)
8%
‘Er moet straks hoe dan ook geld bij’
68.648
lingskorting. Daar kwam in 2019 nog een tegenvaller bij van € 5 miljoen als gevolg 2018
2019
Bron: financiengemeenten.nl
nog maar weinig mogelijkheden om iets met gronden te doen. Ook bij de structurele exploitatieruimte zien we vooral dalende cijfers. Dit kengetal helpt mee om te beoordelen welke ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen. Die ruimte wordt steeds kleiner, zo blijkt uit de cijfers over 2019. De structurele exploitatieruimte was over 2019 bij 45% van de gemeenten negatief. Dit betekent dat veel gemeenten hun meerjarenbegroting structureel niet meer sluitend krijgen.
van afwaarderingen van grondposities en vastgoed. We hebben inmiddels een flinke bezuinigingsoperatie ingezet en zijn met de stofkam door de kostenposten gegaan. In 2024 hebben we € 6,4 miljoen bezuinigd. Maar met structureel te weinig middelen is het onmogelijk om beleid te kunnen voeren, laat staan een buffer voor onvoorziene risico’s aan te leggen. Den Haag moet de lokale overheid snel helpen.’
25
26
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
FINANCIËLE PERFORMANCE GRONDEXPLOITATIE, STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE EN BELASTINGCAPACITEIT
Structurele exploitatieruimte omvang gemeente (2014-2019) Structurele exploitatieruimte gemeenten, gemiddeld en naar groottecategorie (2014-2019) < 25.000
25.000-50.000
50.000-100.000
> 100.000
Gemiddeld
4%
3%
MIDDELBURG 138/140
48.822
16%
95%
38%
-2%
NEDERWEERT
EPE
2%
1/140
10/127
33.178
17.019
99% 1% 78%
Johan Aalberts, wethouder financiën gemeente Middelburg
2014 2015 2016 2017 2018 2019 Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019)
‘We hebben een financieel herstelplan gepresenteerd’
hebben óók een nieuw stadskantoor
30%
Bron: financiengemeenten.nl
laten bouwen en veel grondposities. De
28%
Belastingcapaciteit (2014-2019) Belastingcapaciteit gemeenten, < 25.000 25.000-50.000 50.000-100.000 gemiddeld en naar groottecategorie (2014-2019)
22% 20% 105% 18%
binnen drie jaar op. Als we niet ingrijpen,
16%
100%
14% 12%
van € 16 miljoen. We hebben nu een
10%
financieel herstelplan gepresenteerd dat
8%
is goedgekeurd door de raad. Daarin staat
6%
dat we de hoge kosten van het sociaal
95%
90%
Grondexploitatie per omvang Nederlandse gemeenten (2010-2019) 2010
domein deels bij de burgers neerleggen. Hierdoor gaan de ozb, toeristenbelasting
2011 2014
< 25.000
en parkeerkosten met 20% omhoog. We
40%
halen zodoende structureel € 7 miljoen
38%
uit het sociaal domein. Daarnaast hebben 36% we nog € 6 miljoen weten vrij te maken
Gemiddeld
24% 110%
we hiervoor hadden gereserveerd, was
uit de reguliere begroting. Zodoende
> 100.000
‘We zien veelal slechtere cijfers’
26%
tekortkomen. De kleine € 10 miljoen die
34% 32% 30%
gloort er weer een beetje licht, hoewel
28%
we natuurlijk niet toekomen aan inves-
26%
teringen. Ook die zijn de komende jaren
24%
nodig. Het wordt nog spannend.’
22% 20% 18% 16% 14% 12%
2012
20152013
25.000-50.000
20142016
2015
50.000-100.000
2016 2017
2017
20182018
20192019
Bron: financiengemeenten.nl Bron: financiengemeenten.nl
> 100.000
6,7%
92%
54%
-60%
5%
1%
100%
Johan Bakens, gemeentesecretaris gemeente Nederweert
Gemiddeld
36%
32%
zitten we over vier jaar met een tekort
> 100.000
38%
‘We hebben veel schulden maar we
er echter wel voor dat we structureel
50.000-100.000
40%
34%
komst van het sociaal domein zorgt
25.000-50.000
-0,5%
Robert Scholten, wethouder financiën gemeente Epe
0%
< 25.000
-13,2%
Gemiddeld
Bron: financiengemeenten.nl
Tot slot de belastingcapaciteit. Dit kengetal geeft inzicht in hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. De belangrijkste belastingen die gemeenten heffen zijn de onroerendezaakbelasting op huizen en bedrijfspanden, en de riool- en afvalstoffenheffing. Als dit kengetal laag is, betekent het dat een gemeente meer inkomsten uit belastingen zou kunnen verwerven. In 2019 is de gemiddelde belastingcapaciteit van gemeenten, groot of klein, over de gehele linie omhooggegaan met gemiddeld 3,6%. Grotere gemeenten hebben gemiddeld genomen een lagere belastingdruk dan kleinere gemeenten, blijkt uit ons onderzoek. Daardoor kunnen zij indien nodig gemakkelijker extra inkomsten genereren dan het geval is in kleine gemeenten.
‘We sparen liever voor een investering dan dat we lenen’
‘Het wordt tijd dat gemeenten “nee” zeggen’
‘Je kunt ons financieel beleid behoudend
‘Nederweert heeft altijd een sober en
noemen, ik noem het liever anticiperend.
doelmatig financieel beleid gevoerd. We
We willen steeds goed voorbereid zijn en
hebben nooit megalomane plannen uitge-
bouwen buffers waar mogelijk. Daar zijn
voerd. Ook hebben we een goedgevulde
we twintig jaar geleden al mee begonnen.
reservepot en zijn we vrij van schulden.
Toen was de rente hoog. Het toenmalige
Daar komt bij dat we als kleine gemeen-
gemeentebestuur besloot om leningen
telijke organisatie korte lijnen hebben.
zo veel mogelijk af te bouwen. In sep-
Een ambtenaar loopt makkelijk binnen bij
tember 2019 hadden we alle langlopende
de wethouder of burgemeester. Dit alles
leningen afbetaald. We hoeven geen
helpt onze gemeente financieel gezond te
rente meer te betalen. Dat geld kunnen
houden. Maar ook wij hebben te maken
we nu gebruiken voor investeringen. Het
met tekorten op het sociaal domein:
lukt ons ook nog steeds om buffers op
€ 750.000 structureel op de jeugdzorg,
te bouwen. Dat komt omdat we altijd
om precies te zijn. Deze tekorten vangen
zuinig zijn geweest. En we hebben de
we binnen de begrotingsruimte op, maar
vaste structurele lasten goed in de hand.
de middelen die gemeenten ontvangen
Eventuele overschotten maken we niet op,
van het Rijk zijn niet toereikend. Zo simpel
maar zetten we apart. Toch is ook voor
is het. Het wordt tijd dat gemeenten “nee”
ons de toekomst spannend. Het is maar
zeggen. We kunnen het werk niet doen
de vraag wat de herverdeling van het
voor het geld dat we krijgen. En Neder-
gemeentefonds voor ons gaat betekenen.
weert bevindt zich dan nog in een bevoor-
Maar ook hierop hebben we ons alvast
rechte positie. Onze inwoners zijn harde
voorbereid. We houden rekening met het
“Peelwerkers” die niet snel om steun
slechtste scenario.’
vragen. Maar zelfs wij komen tekort.’
27
28
29
ONLINE & INTERACTIEF
Ontdek de scores per groottecategorie
VERGELIJK DE SCORES VAN ALLE GEMEENTEN
Met de interactieve analysetool brengt u de Financiële Stresstest Gemeenten van BDO nóg meer tot leven. Bekijk en vergelijk uw eigen resultaten met die van andere gemeenten, ontdek sterke en zwakke regio’s en nog veel meer. BEKIJK & VERGELIJK SPECIFIEKE GEMEENTEN
ONTDEK DE STIJGERS EN DALERS
VERGELIJK DE CIJFERS 2018/2019
VERGELIJK MET STREEKGENOTEN
BEKIJK DE INTERACTIEVE ANALYSETOOL op www.bdo.nl/analysetoolgemeenten én download de volledige digitale BDO-benchmark Nederlandse gemeenten 2021.
FILTER OP GROOTTECATEGORIE, RAPPORTCIJFER EN RANKING
ONTDEK STERKE EN ZWAKKE REGIO’S
BEGROTING 2021
BEGROTING 2021
Begrotingen 2021 leiden tot aanvullende tekorten Naast de gerapporteerde cijfers over 2019 analyseerde BDO voor dit rapport ook de conceptbegrotingen 2021 van alle gemeenten. Die vertonen een zorgwekkend beeld. Maar liefst 79% van de gemeenten verwacht over 2021 een tekort. Per saldo verwachten gemeenten voor 2021 een tekort van € 1,3 miljard. Slechts één op elke vijf gemeenten (21%) verwacht komend jaar af te sluiten met een plus.
D
e begroting is voor ieder raadslid een belangrijke uitdaging. Zeker in een tijd waarin de financiën onder druk staan en saneringen aan de orde van de dag zijn. De gemeenteraad heeft ‘budgetrecht’ en is daarmee wettelijk bevoegd om de gemeentelijke begroting vast te stellen. Daarmee geeft de raad het college toestemming om geld uit te geven aan onderdelen die in de begroting staan genoemd. Met de begroting wordt duidelijk wat de gemeente
wil bereiken, wat daarvoor gedaan moet worden en welke kosten daarmee zijn gemoeid.
Grote verschillen per provincie en per gemeente Als we de begrotingen voor 2021 analyseren, zien we dat de geraamde tekorten per inwoner per provincie fors afwijken. Zo verwachten gemeenten in de provincie Flevoland een tekort per inwoner van € 160,
‘Een zorgwekkend beeld’
31
32
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
BEGROTING 2021
Prognose solvabiliteit Prognose solvabiliteit Verwachte tekorten gemeenten, totaal per provincie (2021)
-38 mln.
-14 mln. -38 mln. -6 mln.
-14 mln. -260 mln. -6 mln. -68 mln.
-260 mln.
-68 mln.
-49 mln.
-49 mln. -147 mln.
-75 mln.
-407 mln. -147 mln.
-75 mln.
-407 mln.
ER VALT WEL DEGELIJK TE KIEZEN Veel gemeenten hebben te maken met hoge vaste kosten en weinig reserves. Daardoor lijkt er voor raadsleden weinig te kiezen. Het theater móet wel sluiten. De nieuwe sportfaciliteiten móeten wel worden geannuleerd of het gewenste wegenonderhoud móet worden uitgesteld. Toch blijkt dat er binnen een gemeentelijke begroting vaak wel degelijk keuzes mogelijk zijn. Waarop moet worden bezuinigd en waarop (nog) niet? Keuzes als deze worden pas zichtbaar en kunnen pas afgewogen worden genomen wanneer de begrotingsonderdelen – gekwantificeerd en wel – uitgesplitst en volledig in kaart zijn gebracht.
terwijl gemeenten in Drenthe uitgaan van een tekort per inwoner van € 11. Ook op gemeentelijk niveau zijn de uitschieters groot. Vlieland geeft in de conceptbegroting een tekort aan van € 1.112 per inwoner; het grootste verwachte tekort van alle gemeenten. Positieve uitschieter is de gemeente Waterland, met een verwachte plus van € 343 per inwoner. Voor alle gemeenten samen bedraagt het gemiddelde tekort per inwoner € 57.
Solvabiliteit neemt verder af De gemiddelde solvabiliteit is de afgelopen jaren gedaald: van bijna 42% in 2009 tot iets meer dan 34% in 2019. De prognose is dat
IN VIER STAPPEN NAAR EEN SLUITENDE EN WENDBARE BEGROTING Gemeenten die ervoor zorgen dat hun begroting enige flexibiliteit en wendbaarheid in zich heeft, kunnen beter anticiperen op veranderingen die komen gaan. Er is dan meer ruimte om keuzes te maken op het gebied van bezuinigingen en investeringen dan bij een ‘dichtgetimmerde’ begroting met veel vaste posten. 1. Voorkom een vastlopende begroting door kosten flexibeler te maken en keuzes te maken in plaats van kosten te stapelen en door te sparen. 2. N eem kortetermijnmaatregelen door te snijden in kosten en zo nodig tarieven te verhogen. 3. Vergroot efficiency door het doelmatiger organiseren van de dienstverlening. 4. N eem langetermijnmaatregelen door businessmodellen te transformeren. En durf keuzes te maken.
-155 mln. -7 mln. -155 mln.
-75 mln.
-7 mln.
-75 mln.
Prognose solvabiliteit Prognose solvabiliteit Verwachte tekorten gemeenten per inwoner, gemiddeld per provincie (2021)
-64
-64
-21
-11
-21 -90 -11 -160
-90
-160
-41
-41 -109
-36
-110 -109
de solvabiliteit van gemeenten eind 2023 zal zijn gedaald naar nog maar 30%. De grootste daling is begroot bij gemeenten in de provincies Drenthe, Flevoland, Gelderland en Limburg. Ook verwachten gemeenten fors meer schulden te moeten maken, gemiddeld 15%.
-€0 – -€25 mln. -€26 – -€50 mln. -€51 – -€100 mln. -€101 – -€200 mln. -€201 – -€300 mln. -€301 – -€400 mln. -€401 – -€500 mln.
-€0 – -€25 mln. -€26 – -€50 mln. -€51 – -€100 mln. -€101 – -€200 mln. -€201 – -€300 mln. -€301 – -€400 mln. -€401 – -€500 mln.
-36
-110 -60 -18 -60
-67
-18
-67
-€0 – -€30 -€31 – -€60 -€61 – -€90 -€91 – -€120 -€121 – -€150 -€151 – -€180 -€181 – -€210
-€0 – -€30 -€31 – -€60 -€61 – -€90 -€91 – -€120 -€121 – -€150 -€151 – -€180 -€181 – -€210
'De verwachte tekorten leiden tot een solvabiliteitsafname van 4% in 2023’
33
34
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2021
35
‘Er is nu geen geld meer voor nieuw beleid’ ASSEN
Verwachte daling solvabiliteit gemeenten, Prognose Prognose(2019-2021) solvabiliteit gemiddeld persolvabiliteit provincie
21/56
-5% -4%
-5%
68.599
31%
-6,1%
84%
92%
-4%
-7% -2%
Mirjam Pauwels, wethouder financiën gemeente Assen
-7%
7%
-2%
-6%-5%
-6%
-5%
In 2019 kreeg Assen de begroting niet sluitend. -6% -4%
-4% 6%
6%
-6%
Wat was er aan de hand? ‘We kwamen in 2019 structureel € 5 miljoen tekort op een begroting van € 320 miljoen vanwege de hoge lasten in het sociaal domein. We waren
-5% -5%
‘Gemeenten verwachten fors meer schulden te moeten maken, gemiddeld 15%’
druk bezig de cijfers passend te krijgen voor de
-5%
begroting 2020, maar op dat moment ontstond
-5%
-6%
-6%
6% -2% -4% -5% -6% -7%
6% -2% -4% -5% -6% -7%
een minderheidscollege. Onze maatregelen werden daardoor niet gesteund. We móesten wel een beleidsarme begroting indienen zonder de maatregelen die we voor ogen hadden. Daarmee was de begroting niet sluitend en kon de provincie niet anders dan ons onder verscherpt toezicht plaatsen.’ Hoe heeft uw gemeente dit probleem opgelost? ‘Inmiddels is er een nieuwe coalitie gekomen en
Verwachte stijging nettoschuldquote gemeenten, Prognose Netto schuldquote Prognose Netto schuldquote gemiddeld per provincie (2019-2021)
zijn we aan de slag gegaan met een herstelplan. We hebben de ozb-belasting met 10% verhoogd en hebben in werkelijk alle programma’s gekeken waar we nog konden bezuinigen. Alle rek is er nu uit, 10%
10%
gecreëerd voor de korte termijn. Voor 2020 hebben
25%
25%
maar het is gelukt. We hebben nu een beetje lucht we structureel € 7 miljoen bespaard, in 2022 zelfs
12%
12%
afgerond € 10 miljoen. Helaas is er nu geen geld meer voor nieuw beleid. Zelfs op de pot “onvoorzien”
14%
14%
hebben we moeten bezuinigen.’ 5%
23%5%
23%
Hoe ziet de financiële toekomst eruit? ‘We leven tussen hoop en vrees en kijken reikhalzend
3%
16% 3%
15% 16%
uit naar de herverdeling van het gemeentefonds.
15%
Deze is wederom uitgesteld maar het is en blijft spannend of er extra geld komt of niet. Verder staan we voor grote uitgaven in het sociaal domein,
14%
14%
21%
maar ook komen er klimaatregelingen aan waarin
21%
we moeten investeren. We kunnen dit, zoals we er nu voorstaan, niet of nauwelijks. Dat betekent dat
21%
21% 0%-9%
10%-14% 15%-19% 20%-24% 25%-30%
0%-9% 10%-14% 15%-19% 20%-24% 25%-30%
alles schraler wordt. Dat, terwijl we ook heel graag weer willen investeren in onze stad. Maar dat zit er voorlopig niet in.’
TOEZICHT
TOEZICHT
Belang toezichtrol provincies neemt toe De provincie is wettelijk verplicht om erop toe te zien dat gemeenten een sluitende begroting hebben voor het komende jaar. Nu de gemeentelijke financiën onder druk staan en de gevolgen van de coronacrisis nog onduidelijk zijn, wordt de rol van de toezichthouder alleen maar belangrijker.
D
e provincie ziet erop toe dat de jaarlijks terugkerende lasten zijn gedekt door de jaarlijks terugkerende baten. Dit toezicht is nodig om te voorkomen dat gemeenten extra geld nodig hebben van het gemeentefonds en een zogenaamde artikel 12-status krijgen. De provincie houdt in eerste instantie alleen repressief toezicht, ofwel toezicht achteraf. In dit geval hoeft de provincie de besluiten van de gemeente niet vooraf goed te keuren.
Verscherpt toezicht en artikel 12 Zijn de structurele uitgaven en inkomsten in een gemeentelijke begroting niet in evenwicht, dan wordt de provinciale bewaking opgeschaald naar verscherpt preventief toezicht. De gemeente moet dan een nieuwe begroting of een aanpassing van de begroting naar de provincie sturen. Totdat deze de begroting heeft goedgekeurd, moet een gemeente vooraf goedkeuring van de provincie krijgen voor het doen van bepaalde uitgaven. Kan een gemeente de financiële problemen niet meer zelf oplossen, dan is daarvoor extra steun mogelijk in de vorm van een uitkering
van het gemeentefonds (algemene uitkering). De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën bepalen of een gemeente deze extra steun ontvangt. Zo ja, dan krijgt de gemeente de artikel 12-status en verliest deze een groot deel van haar financiële zelfstandigheid.
Financiële kengetallen als basis voor provinciaal toezicht Toezichthouders hanteren geen normering maar maken hiervoor gebruik van signaleringswaarden voor een aantal financiële kengetallen. Met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 zijn gemeenten verplicht om in de jaarstukken en begroting deze set van financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Afzonderlijke kengetallen zeggen overigens weinig over de financiële positie van gemeenten; zij moeten altijd in samenhang worden bezien om hierover een beeld te kunnen vormen.