E04BDO-Benchmark-Nederlandse-Gemeenten-2024
Tekst van het document
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
Onbalans taken en middelen bedreigt slagkracht gemeenten Een onwerkbaar financieel perspectief
2
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
VOORWOORD
INHOUD
3 4 12 18 22 28 32 40 60 62 72
Voorwoord
VOORWOORD
8
10
Mooie cijfers, somber perspectief
Feiten & cijfers Jeroen Dijsselbloem, burgemeester Eindhoven
Aanleiding, aanpak en verantwoording van het onderzoek Een korte verkenning
Conclusies
Hester van Buren, wethouder financiën Amsterdam
48
Aanbevelingen
Robert van der Kooi, wethouder financiën Voorne aan Zee
Financiële performance
Begrotingen 2023 - 2027
50
Rondetafeldiscussie Peter Ritzema, Hans Buijtelaar, Pim Verkerk, Pascal van der Hek, Monique Treur, Rik Bruggeman, Ron Suanet, Jan van der Bij en Peter van Zoest
Online analysetool Financiële benchmark Nederlandse gemeenten van BDO
Ook in 2022 hadden gemeenten in financiële zin een prima jaar met een resultaat van maar liefst € 3,7 miljard. Toch moeten we ook dit jaar weer rapporteren dat de financiële toekomst van gemeenten onzeker is. De tekorten in de begrotingen van de komende jaren zijn aanzienlijk en lopen op tot ruim een miljard structureel. Hierdoor ontstaat een onbalans tussen taken en middelen: de taken en opgaven nemen toe, terwijl de structurele middelen juist afnemen. Dit bedreigt de slagkracht van gemeenten. Daarom hebben we dit jaar gekozen voor een verfijndere rekensystematiek, waarbij we ook de begrotingen 2024 tot en met 2027 meenemen in de rating. Zo kijken we in deze Benchmark Nederlandse gemeenten 2024 niet alleen terug, maar nemen we ook de toekomstige financiële verwachtingen mee.
‘Wanneer we de blik vooruit werpen, doemt een scenario op van flinke tekorten’
Het valt op dat de begrote tekorten voor de komende jaren niet zo omvangrijk zijn als de € 3 miljard korting per jaar die het gemeentefonds vanaf 2026 in petto heeft. Maar de onzekerheden zijn en blijven groot, ook door de val van het kabinet en dreigende bezuinigingen, waardoor het voor gemeenten lastig sturen en ramen is. De eerdergenoemde onbalans tussen taken en middelen wordt nu nog verdoezeld door gunstige cijfers, maar tekent zich onder de oppervlakte wel degelijk af. De oplossing hiervoor bestaat overigens niet alleen uit meer geld. Vertrouwen tussen de overheidslagen en het fundamentele gesprek over taken, opgaven en middelen maken wat ons betreft een belangrijk deel uit van de oplossing. Het blijkt, zoals ook in eerdere jaren, dat cijfers lang niet altijd het hele verhaal vertellen. Daarom laten we ook gemeenten zelf aan het woord. Zij geven kleur en duiding aan de statistieken en laten zien dat achter elk cijfer een wereld schuilgaat.
Branchegroep Overheid van BDO
Wij wensen u veel leesplezier met deze benchmark, die we met zorg en aandacht hebben samengesteld. Rob Bouman partner BDO Audit & Assurance Deze publicatie is zorgvuldig voorbereid en tot stand gekomen, maar is in algemene bewoordingen gesteld en bevat alleen informatie van algemene aard. De in deze publicatie opgenomen informatie kan komen uit algemeen verkrijgbare bronnen, zodat wij niet kunnen instaan of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor de juistheid, volledigheid en actualiteit van de gebruikte informatie en de wijze waarop deze informatie in de publicatie is verwerkt. Daarbij bevat deze publicatie geen advies voor concrete situaties, zodat uitdrukkelijk wordt afgeraden om zonder advies van een deskundige op basis van de informatie in deze publicatie te handelen, na te laten of besluiten te nemen. Voor het verkrijgen van een advies dat is toegesneden op uw concrete situatie, kunt u zich wenden tot BDO Accountants & Adviseurs of een van haar adviseurs. BDO Accountants & Adviseurs, de met haar gelieerde partijen en haar adviseurs aanvaarden geen aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van handelen, nalaten of het nemen van besluiten op basis van de informatie in deze publicatie. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op enige andere wijze, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever.
© BDO januari 2024
Rob Bouman
3
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
4
FEITEN & CIJFERS
Verwachte tekorten dempen de rapportcijfers
Ranking 2022
Overschot
Resultaten 2022 Tekort
(in miljoenen)
(in miljoenen)
< 5Overschot
Tekort
(in miljoenen)
5 - 10
10 - 25
5 - 10
25 - 50
10 - 25
50 - 75
25 - 50
75 - 100
50 - 75
> 100 Overschot
Tekort
(in miljoenen)
Een overwegend rood gekleurd gemeentelijk financieel landschap. Dat is wat we zien als we de gemeentelijke begrotingen 2023 tot en met 2027 in kaart brengen. Omdat we dit jaar ook de begrotingen hebben meegenomen in onze berekeningen, daalt het gemiddelde rapportcijfer van een 8,3 vorig jaar naar een 7,4 dit jaar.
75 - 100
Niet bekend
(in miljoenen)
<5
(in miljoenen)
<5
> 100 Niet bekend
5 - 10 10 - 25 25 - 50 50 - 75 75 - 100
Voor 2024 verwachten gemeenten in totaal € 551 miljoen tekort, voor 2025 een overschot van € 767 miljoen, voor 2026 een tekort van € 1,1 miljard en voor 2027 een tekort van € 1 miljard. Verder zien we dat er 115 gemeenten zijn die per saldo over deze vijf jaar een overschot verwachten van in totaal € 1,6 miljard. De overige 226 gemeenten verwachten een tekort van per saldo circa € 3,5 miljard.
Financieel gezond
> 100
Financieel zwak
Nietbekend bekend Niet
De financiële gezondheid van Nederlandse gemeenten over 2022 in één oogopslag. De kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie.
Kijken we naar de resultaten van de gemeenten over 2022, dan zien we een rijkelijk groen gekleurd landschap.
Grote verschillen begrotingen per provincie (2023-2027)
Solvabiliteit vs. Nettoschuldquote 65% Nederlandse gemeenten (2010-2022)
€ 400
Som begroting, voor mutaties reserves (2023-2027)
60%
€ 200 Overschot
Tekort
(in miljoenen)
(in miljoenen)
<5
55%
€0
5 - 10 10 - 25
50%
€ 200
25 - 50 50 - 75
45%
€ 400
75 - 100 > 100
40%
€ 600
Niet bekend
35%
> 100.000 1
50.000-100.000
LEGENDA
Rotterdam Overschot
663.900
< 5.000.000
5.000.000 10.000.000
1
Capelle aan den IJssel
10.000.000 25.000.000
25.000.000 50.000.000
2
Tekort ‘s-Hertogenbosch
158.753
2
Oss
3
Amsterdam
918.117
3
Amstelveen
67.552 94.437 94.418
1 75.000.000 100.000.000
rg bu
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Noordoostpolder > 100.000.000
< 25.000 49.729
> 100.000
50.000-100.000
2020
2021
Nettoschuldquote
De gemiddelde solvabiliteit van gemeenten stijgt al enkele jaren op rij. In 2022 steeg deze verder naar 38,9%. Tegelijkertijd daalde de nettoschuldquote naar 33,0%.
De 3 financieel minst gezonde gemeenten
25.000-50.000
50.000.000 75.000.000
2011
Solvabiliteit
Gemiddeld overschot/tekort per inwoner in €
De verschillen per provincie zijn groot. Waar gemeenten in Noord-Holland, Zeeland en Limburg overschotten laten zien, hebben gemeenten in alle overige provincies te maken met tekorten in hun begroting.
De top 3 financieel meest gezonde gemeenten
30% 2010
Lim
lan d No Bra ordba nt
Ze e
Z Ho uidlla nd
Ut
rec ht No Ho ordlla nd
nd
nd
vo la
rla
Overschot/tekort per provincie in € mln.
Fle
el
lde Ge
nd
Ov eri jss
sla
the
Fri e
Dr en
Gr on
ing
en
€ 800
25.000-50.000
< 25.000
1
Valkenburg aan de Geul
16.423
1
Amersfoort
160.759
1
Heerlen
87.122
1
EijsdenMargraten
25.991
1
Vlieland
1.291
Niet bekend
2
Epe
33.283
2
Putten
24.904
2
Den Haag
562.839
2
Krimpenerwaard
57.700
2
Achtkarspelen
28.149
2
Landsmeer
11.705
3
Leudal
36.141
3
Oirschot
19.217
3
Groningen
238.147
3
Heerenveen
51.637
3
Zwijndrecht
45.018
3
Wijk bij Duurstede
23.995
2022
5
6
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
De categorie gemeenten met > 100.000 inwoners telt 32 gemeenten met in totaal 6.756.766 inwoners (38,09% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,4. Dat is gelijk aan het landelijke gemiddelde.
FEITEN & CIJFERS
GEMEENTEN MET > 100.000 INWONERS (2022)
GEMEENTEN MET 25.000-50.000 INWONERS (2022)
De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Rotterdam met een 9,8. De laagst scorende gemeente is Amersfoort met een 4,6.
De categorie gemeenten met 25.00050.000 inwoners telt 137 gemeenten met in totaal 4.919.492 inwoners (27,74% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,6. Dat is iets hoger dan het landelijke gemiddelde van 7,4. De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Noordoostpolder met een 10,0. De laagst scorende gemeente is Eijsden-Margraten met een 1,5.
GEMEENTEN MET 50.000-100.000 INWONERS (2022)
GEMEENTEN MET < 25.000 INWONERS (2022)
De categorie gemeenten met 50.000100.000 inwoners telt 59 gemeenten met in totaal 4.085.704 inwoners (23,03% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 6,9. Dat is iets lager dan het landelijke gemiddelde van 7,4.
De categorie gemeenten met < 25.000 inwoners telt 113 gemeenten met in totaal 1.975.384 inwoners (11,14% van de totale Nederlandse bevolking). Gemiddeld scoren ze in deze ranking een 7,3. Dat is iets lager dan het landelijke gemiddelde van 7,4.
De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Capelle aan den IJssel met een 10,0. De laagst scorende gemeente is Heerlen met een 1,2.
De hoogst scorende gemeente in deze categorie is Valkenburg aan de Geul met een 10,0. De laagst scorende gemeente is Vlieland met een 1,0.
Financieel gezond
Financieel zwak
De financiële stabiliteit van de Nederlandse gemeenten over 2022: de kleuren op de kaart laten zien hoe elke gemeente scoort in haar eigen groottecategorie. Zie pagina 62 en verder voor de gedetailleerde ranking inclusief alle kengetallen per gemeente.
7
8
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
Eindhoven heeft de begroting netjes op orde. Toch zijn er zorgen over de toekomst. Kunt u dat specificeren? ‘We moeten hier enorm investeren. Eindhoven is een boomtown met een snelgroeiende bevolking en economie. En dat legt een grote druk op de voorzieningen en bereikbaarheid. Die investeringen vragen om langetermijnzekerheid. En die is er niet. Hoe kun je die investeringen allemaal in een begroting opnemen als je niet zeker bent van de financiële systematiek en waar je over een paar jaar op kunt rekenen?’ Weet u of er schot zit in de onderhandelingen met het Rijk over de financiële systematiek? ‘Nee, maar wat ik wel weet, is dat het vorige kabinet heeft aangegeven af te willen van de zogenoemde “samen trap op, samen trap af-systematiek” met als argument dat die zoveel onzekerheid creëert. Wat mij betreft is dat een flauwekulargument. Het echte argument is dat de rijksuitgaven in de afgelopen jaren enorm zijn toegenomen en dat volgens die genoemde systematiek dan ook het gemeenteen provinciefonds moeten meegroeien. Tel daarbij op dat sommige gemeenten geld overhielden en toen is de gedachte in Den Haag gaan leven dat gemeenten het geld niet weggezet kregen en dat we daar maar eens mee moesten ophouden. Daarop is de systematiek ter discussie gesteld, maar zonder zicht op een nieuwe systematiek. Door de val van het kabinet is het nu wachten op wat een volgend kabinet gaat doen.
Maar we weten ook dat de rijksbegroting nogal een financiële uitdaging wordt. Al met al dus een heel onzekere en gevaarlijke situatie.’ Wat kunt u in Eindhoven niet doen wat wel noodzakelijk is als de situatie blijft zoals die nu is? ‘Deze stad groeit zo snel dat alles moet worden uitgebreid. Onlangs hebben we een rekensom gemaakt op basis van de verwachte bevolkingsgroei en de verwachte economische groei. Daaruit blijkt dat we in de komende tien jaar twintig nieuwe basisscholen moeten bouwen. De uitkering voor schoolgebouwen die we nu krijgen voorziet echter in geen
INTERVIEW
enkele groei. Dus zullen we zelf middelen moeten zoeken. Maar hoe doe je dat als je niet precies weet hoeveel ruimte er in de begroting zit? Hoe ga je middelen sparen, zodat je structureel kapitaallasten kunt opnemen in je begroting? Zo concreet is het. Waar het in Den Haag lijkt te draaien om een abstracte systematiek, draait het bij ons om de vraag: kunnen wij voldoende scholen bouwen die met de bevolkingsgroei van Eindhoven nodig zijn? En hetzelfde geldt voor openbaarvervoervoorzieningen en de bereikbaarheid van de stad. We verwachten dat we tot 2040 7 miljard euro moeten
JEROEN DIJSSELBLOEM, BURGEMEESTER EINDHOVEN
‘Groei legt druk op voorzieningen’
investeren in publieke voorzieningen. Een gigantische opgave.’ Minder hard groeien is wellicht ook een oplossing? ‘Dat kan. Maar het gaat om meer dan het plaatselijk belang van Eindhoven. Deze regio is de snelst groeiende regio van Nederland en na Amsterdam met de meeste economische betekenis. We zijn een van de economische motoren van het land. Wanneer je kijkt naar de technologie die hier gevestigd is: meer dan zesduizend techbedrijven, waaronder de grootste van Europa, ASML. Wat die kunnen, kan niemand anders in de wereld. Dus je kunt wel tegen ASML zeggen: groei eens wat minder, maar dan zul je ook de internationale context in ogenschouw moeten nemen. Er is een enorme strijd tussen Amerika en China over machines van ASML gaande. Dat draait om de technologie van de toekomst en daarmee de economie van de toekomst. Eindhoven biedt daarmee ruimte aan grote internationale strategische belangen. En wij wensen niet mee te werken aan het gemak waarmee een deel van de Nederlandse politiek internationale bedrijven laat vertrekken.’ Wat zou u willen dat er gebeurt? ‘Dat er een einde komt aan allerlei tijdelijke vormen van financiering voor gemeenten. Dat is in de afgelopen jaren spectaculair gestegen. Ogenschijnlijk hebben we onze financiën op orde, maar een groot deel van ons beleid is slechts tijdelijk gefinancierd. Dat houdt een keer op. Onzekerheid troef dus.’
EINDHOVEN 26/32
243.730
43,8% 31,7% 3,8% 11,3% 100,3% -19,8% Legenda op pagina 13.
9
10
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
HESTER VAN BUREN, WETHOUDER FINANCIËN AMSTERDAM
‘Gemeenten zijn geen rupsjesnooit-genoeg’
INTERVIEW
Hoe is het om in deze tijd wethouder van financiën te zijn? ‘Vooral interessant. Natuurlijk stevenen we op het bekende ravijnjaar af en presenteren we nu een niet-sluitende begroting. Dat is nogal afwijkend. Maar het is ook wel interessant om te kijken hoe we het ravijn eventueel toch kunnen dichten en wat er gebeurt als we dat niet voor elkaar krijgen. Ik wil me als wethouder van Amsterdam graag in dat gesprek met de overheid laten horen. Om te laten zien wat zulke tekorten doen met onze organisatie en wat dat voor de samenleving betekent.’
van aard moeten zijn. Hier in Amsterdam hebben we de toeristenbelasting flink verhoogd. Maar dat kan lang niet iedere gemeente zo makkelijk doen. Voor jeugdzorg, daklozenopvang, infrastructuur et cetera is gewoon structureel geld nodig om daar goed beleid op te kunnen maken.’
Waarom hebben jullie ervoor gekozen een niet-sluitende begroting in te dienen? ‘Binnen de VNG is afgesproken om een zo realistisch mogelijke begroting op te stellen. Ik zit zelf in de commissie Financiën van de VNG en we willen op deze manier laten zien dat we niet anders kunnen dan bezuinigen als het Rijk ons niet tegemoetkomt.’
‘Het onderwerp is denk ik niet sexy genoeg voor de landelijke politiek. Maar dit is niet het enige thema dat ik heb gemist. Toch sla je de spijker op zijn kop als je betoogt dat het belang van structureel geld voor gemeenten niet voldoende doordringt in de Tweede Kamer. Niet voor niets zijn we met een groot aantal wethouders uit verschillende gemeenten door het hele land en van verschillende politieke kleur bezig om veel beter te lobbyen voor ons belang. In Den Haag moet veel duidelijker worden wat er gebeurt als je gemeentefinanciën niet structureel goed regelt. En we willen het niet alleen over systematiek hebben, maar over wat het écht betekent als je gemeenten opzadelt met verantwoordelijkheden maar daar niet de middelen voor beschikbaar stelt.’
Verwacht u dat het Rijk over de brug komt voor 2026? ‘Ik hoop het. Er is ondertussen wel een kabinet gevallen, dus we weten niet zo goed wat er gaat gebeuren. Vóór de val van het kabinet zat er weinig beweging in de gesprekken. Ik hoop dat gemeenten, tijdens de formatie, een rol krijgen en dat een nieuw kabinet gemeenten gaat zien als bondgenoot om allerlei belangrijke problemen op te lossen.’
AMSTERDAM 3/32
918.117
50,0% 97,0% -7,9% 4% 93% 3,5% Legenda op pagina 13.
Wat kan er niet meer in Amsterdam als het Rijk voet bij stuk houdt? ‘Dan zullen we verschillende gemeentetaken moeten teruggeven aan de rijksoverheid. Jeugdzorg bijvoorbeeld. Maar we kunnen dan ook niet investeren in goede infrastructuur rondom de vele woningen die we geacht worden te bouwen. Het raakt elkaar allemaal.’ Gemeentefinanciën zouden vooral stabiel en voorspelbaar moeten zijn. Zijn de begrotingsregels nog wel van deze tijd? ‘Het is moeilijk beleid maken met incidenteel geld. Onze inkomsten zouden veel structureler
Ondanks de grote problemen die gemeenten vanaf 2026 voorzien, kreeg dit onderwerp weinig aandacht in de afgelopen campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen. Vindt u dat vervelend?
Hoe kunnen gemeenten zelf zaken anders en beter doen? ‘Vooral in gesprek blijven met Den Haag en een realistische begroting blijven maken. En heel duidelijk maken wat er niet goed gaat als we op deze voet verder gaan. Dat het sluiten van een buurtcentrum of ouderenvoorziening ook gevolgen heeft voor de lange termijn. En tegelijkertijd duidelijk maken dat gemeenten echt geen “rupsjes-nooit-genoeg” zijn.’
11
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
Nieuwe berekenings systematiek houdt rekening met meerjarenbegroting Hoe houden gemeenten zich ondanks grote maatschappelijke uitdagingen financieel staande? Wij zochten het uit en hebben onze berekeningssystematiek verfijnd. Niet alleen de financiële prestaties uit het verleden tellen mee, ook de begrotingen wegen mee in de rapportcijfers.
Financiële kengetallen De forse uitdagingen waar gemeenten voor staan, waren en zijn voor BDO reden om de financiële gezondheid van gemeenten in kaart te brengen en de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen op een rij te zetten. Vijf jaar op rij hebben we rapportcijfers toegekend op basis van de openbare financiële kengetallen waar gemeenten over rapporteren: S olvabiliteit Nettoschuldquote gecorrigeerd Grondexploitatie S tructurele exploitatieruimte B elastingcapaciteit In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK 2020) zijn hier de signaleringswaarden ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’ aan toegekend. Deze signaleringswaarden vormen de grondslag voor de rapportcijfers.
Nieuwe systematiek Maar tijden veranderen. In de dynamiek van aanhoudende onzekerheden over de structurele omvang van het gemeentefonds en over het politieke landschap, hebben we besloten de scope en berekeningswijze van onze benchmark aan te passen. De vijf financiële kengetallen op basis van de jaarcijfers 2022 vormen nog steeds de basis voor de analyses. Maar ze zijn een momentopname op basis van de laatst vastgestelde jaarcijfers en weerspiegelen daarmee – in een roerige tijd als de huidige – onvoldoende het toekomstperspectief. Daarom kijken we nu ook naar de financiële toekomst van gemeenten in de vorm van de saldi van de begrotingen 2023 tot en met 2027. Als die niet sluitend zijn, gaat dit onherroepelijk impact hebben op de financiële ratio’s en daarmee op de financiële gesteldheid van een gemeente. In dat geval corrigeren wij het rapportcijfer. We doen dit door dat wat een gemeente de komende jaren verwacht in te teren op het eigen vermogen, in mindering te brengen op de uitkomst van de financiële ratio’s. De rapportcijfers geven daarmee een gecombineerd beeld van de
financiële uitgangssituatie van gemeenten nú, en het financieel meerjarenperspectief dat op ze afkomt. Zo wordt duidelijker in hoeverre taken en middelen met elkaar in balans zijn.
Ranking Waar staan de gemeenten eind 2023 in financieel opzicht? En welke beweging zien we als we vooruitkijken met de meerjarenbegroting 2023 tot en met 2027? Dat is wat we zien als we naar de rapportcijfers van deze benchmark kijken. We hebben dus ook dit jaar weer rapportcijfers toegekend en de financiële gezondheid van gemeenten onderling vergeleken. Nu dus op basis van de vijf parameters én de begrotingen. Zodoende zijn we gekomen tot een ranking, ofwel de Financiële benchmark Nederlandse gemeenten van BDO. Deze ranking hebben we verdeeld naar omvang van gemeenten. Daarbij willen we benadrukken dat de ranking weergeeft hoe het staat met de financiële positie van gemeenten. Het zegt echter niets over hoe gemeenten functioneren richting hun burgers. De ene gemeente vindt al snel een bestemming voor al het geïnde belastinggeld, terwijl de andere gemeente niet zo snel de mogelijkheid heeft om dit te besteden. Bijvoorbeeld omdat er onvoldoende capaciteit is. Elke gemeente heeft daarbij een eigen verhaal. Strategie, beleid en uitvoering van gemeenten beoordelen wij in deze ranking dan ook niet. We beoordelen slechts de financiële positie.
Gemeenten aan het woord Cijfers vertellen zoals gezegd nooit het hele verhaal. Wij plaatsen de cijfers in dit rapport dan ook in de context van de ontwikkelingen die wij waarnemen in de sector. Ook laten we in dit rapport gemeenten zelf aan het woord. Aan hen vragen we hoe en waarom ze hun financiële beleid vormen en wat hun ervaringen en adviezen zijn die ze willen delen met andere gemeenten. De rondetafeldiscussie (zie pagina 50) en de diverse interviews vormen wat ons betreft een waardevolle blik op de cijfers vanuit de sector zelf.
‘We kijken ook naar de financiële toekomst van gemeenten’
LEGENDA GEMEENTE
AANTAL INWONERS* *1-1-2023 /CBS
POSITIE RANKING
SOLVABILITEIT
NETTOSCHULDQUOTE GECORRIGEERD
GRONDEXPLOITATIE
STRUCTURELE EXPLOITATIERUIMTE
BELASTINGCAPACITEIT
BEGROTINGSSALDI/ EIGEN VERMOGEN
13
14
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
AANLEIDING, AANPAK EN VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK
Kengetallen en waarderingscijfers zoals in het GTK 2020
NIEUWE BEREKENINGSSYSTEMATIEK TOEGELICHT
Zo is de ranking nu samengesteld BDO heeft de financiële situatie van Nederlandse gemeenten in beeld gebracht, met elkaar vergeleken en een financiële ranking gemaakt op basis van de jaarcijfers over 2022 en de meerjarenbegrotingen. In dit hoofdstuk leggen we uit hoe en met welke rekenmethode deze lijst tot stand is gekomen.
‘De solvabiliteitsratio en de nettoschuld quote zijn het meest bepalend voor de financiële gezondheid van gemeenten’
We hebben voor het samenstellen van de ranking gebruikgemaakt van de vaste financiële ken getallen uit de jaarstukken 2022 van gemeenten. Elke gemeente is verplicht om in de jaarstukken en begroting te werken met dezelfde kengetallen: de nettoschuldquote, de nettoschuldquote gecorrigeerd voor verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de grondexploitatie, de structurele exploitatieruimte en de belastingcapaciteit. Daarbij zijn de solvabiliteitsratio, de nettoschuldquote en het financieel meerjarenperspectief het meest bepalend voor de financiële gezondheid van gemeenten. Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Daar komt bij dat ook Gedeputeerde Staten (GS) bij het financieel toezicht dat zij houden op gemeenten een meer uniforme signaleringsmethode hanteren: het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK 2020). Dit wijst aan elk kengetal een signaleringswaarde toe: ‘minst risicovol’, ‘neutraal’ en ‘meest risicovol’.
Waarderingscijfer
Minst risicovol (%)
Neutraal (%)
Meest risicovol (%)
Nettoschuldquote
<90
90-130
>130
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
<90
90-130
>130
Solvabiliteitsratio
>50
20-50
<20
Grondexploitatie
<20
20-35
>35
Structurele exploitatieruimte (begroting)
>0
0
<0
Belastingcapaciteit
<95
95-105
>105
De BDO-rekenmethode: signaleringswaarden en puntenverdeling Minst risicovol
Neutraal
Meest risicovol
Solvabiliteitsratio
40
27
13
Nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
30
20
10
Grondexploitatie
15
10
5
Structurele exploitatieruimte (begroting)
10
6
3
Belastingcapaciteit
5
3
1
100
66
32
Waarderingscijfer
Puntenwaardering Om op basis van de scores van gemeenten op al deze verschillende punten één totaalrating per gemeente te kunnen berekenen, heeft BDO deze signaleringswaarden van Nederlandse gemeenten beoordeeld, gewogen en daaraan punten toegekend. Daarbij hebben we één keer rekening gehouden met de nettoschuldquote: de nettoschuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen.
Berekeningen effect van de meerjarenbegroting Dit jaar hebben we de actuele stand van de meerjarenbegroting 2024 tot en met 2027 meegenomen in de ranking evenals het begrotingsjaar 2023 uit de begroting 2023 tot en met 2026. Daarmee hebben we een goede inschatting van het toekomstperspectief van een gemeente. De begrotingssaldi over die 5 jaren hebben we bij elkaar opgeteld en dit saldo gedeeld door het huidige (ultimo 2022) eigen vermogen. Indien dit een negatief percentage is, dan zal een deel van het huidige eigen vermogen afnemen.
Het percentage hebben wij daarom afgetrokken van het puntenaantal van de financiële kengetallen per ultimo 2022. Daarmee corrigeren we het effect van het afnemen van het eigen vermogen op de kengetallen per ultimo 2022.
Structureel begrotingstekort weegt nu mee Wij realiseren ons dat veel gemeenten sturen op de begrotingssaldi inclusief de inzet van bestemmingsreserves. Maar wij beogen in deze benchmark vooral een beeld te geven van de inkomsten en uitgaven zonder rekening te houden met de onttrekking of toevoegingen aan reserves. Die hebben immers een specifiek doel en daar liggen afzonderlijke beleidskeuzes aan ten grondslag. Deze keuzes beïnvloeden de omvang van het eigen vermogen. En daar komen de begrotingstekorten dan nog bij. Daarin zit een structurele component, omdat op termijn de
reguliere uitgaven en inkomsten niet in balans zijn. Dat zorgt ervoor dat het eigen vermogen steeds verder slinkt. Het effect van het afnemen van het eigen vermogen kan dus meerdere oorzaken hebben: Beleidsmatige keuze voor inzet van reserves voor de dekking van projecten en kapitaallasten; De dekking van incidentele lasten door middel van reserves; Het structurele begrotingstekort. Dit effect laten wij meewegen in het rapportcijfer. Ook met deze wegingsmethode kunnen gemeenten de maximale 100 punten scoren als ze op alle financiële kengetallen uitkomen in de categorie ‘minst risicovol’ en geen negatief saldo verwachten voor de komende vijf jaar. Ze krijgen dan een rapportcijfer 10. Gemeenten die bij alle financiële kengetallen scoren in de categorie ‘meest risicovol’ krijgen de laagst mogelijke score
‘Deze uniforme rapportage heeft als doel om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten’
15
16
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
‘Gemeenten steken veel tijd en energie in de kwaliteit van de begroting, dat is voor hen het belangrijkste sturingsinstrument’
van 32 punten, ofwel een rapportcijfer 3,2, afgerond een 3. Dit kan nog verder omlaag als deze gemeenten ook nog een negatief saldo verwachten voor de komende vijf jaar.
Nuanceringen De kengetallen die als basis dienen voor onze benchmark willen we wel enigszins nuanceren. Zo kan het voorkomen dat een gemeente gronden exploiteert via een andere entiteit, waardoor de gronden buiten de jaarrekening blijven en dus ook geen impact hebben op de Grex-ratio. Ook is het zo dat gemeenten op basis van de verslaggevingsregels tot 2017 niet verplicht waren om zogenaamde activa met maatschappelijk nut te activeren. Daarnaast hoeven gemeenten volgens de verslaggevingsregels ‘voorzieningen’ niet altijd op te nemen in de jaarrekening. Zo staan voorzieningen voor personele verplichtingen bijvoorbeeld niet altijd op de balans, en die voor onderhoud ook niet altijd. Voorzieningen buiten de jaarrekening hebben we daarom niet meegewogen. Daardoor kunnen we gemeenten niet in alle gevallen 100% met elkaar vergelijken.
Tot slot maken we gebruik van de begrotings saldi en ook daar zitten beperkingen aan. We realiseren ons dat begrotingen per definitie een zekere mate van subjectiviteit en een onzeker karakter hebben en vaak niet uitkomen. Tegelijkertijd steken gemeenten veel tijd en energie in de kwaliteit van de begroting, houden provincies hierop toezicht en is de begroting richtinggevend voor college en raad. Voor gemeenten is de begroting dan ook het belangrijkste sturingsinstrument en op dit moment de beste inschatting van de toekomstige financiële situatie. We hebben ons voor de saldi 2024 tot en met 2027 gebaseerd op de begroting 2024 en voor het saldo 2023 op de initiële begroting 2023. Deze laatste is dus al een jaar eerder vastgesteld en daarmee mogelijk gedateerd. We moeten de Financiële benchmark Nederlandse gemeenten bekijken met deze nuanceringen in het achterhoofd. Desalniet temin biedt deze ranking een goed beeld van hoe de verschillende gemeenten er financieel voorstaan, ook in vergelijking tot elkaar.
18
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
EEN KORTE VERKENNING
EEN KORTE VERKENNING
Het speelveld van gemeenten: blijvende onzekerheid De gemeentelijke financiën staan nog altijd in het teken van
in dat de ontwikkeling van het gemeentefonds vanaf 2027 de groei van het bruto binnenlands product (bbp) over de afgelopen acht jaar volgt. Dit vervangt de koppeling van het gemeentefonds aan de overheidsuitgaven. De Raad van State heeft over de nieuwe systematiek positief geoordeeld: ‘Naar verwachting brengt de nieuwe systematiek meer stabiliteit, rust en duidelijkheid voor gemeenten …’. De VNG plaatst twee kanttekeningen bij de nieuwe systematiek: de zorgkosten stijgen harder dan het bbp en de compensatie voor loonen prijsontwikkeling is ontoereikend. De VNG betoogt dat beide punten juist destabiliserend werken. Eind november 2023 is daarom in overleg met het ministerie besloten dat dit punt medio 2024 opnieuw op de agenda wordt gezet.
Nieuw kabinet
Onzekerheid over financiële toekomst blijft
Perspectiefverschillen dragen bij aan impasse
Ondanks de nieuwe systematiek is er nog steeds onzekerheid. Hoewel de VNG, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) eind 2023 in het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) (proces)afspraken over hun financiën hebben gemaakt met de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de eerste stappen om er samen uit te komen zijn gezet, zijn er nog veel bruggen te slaan. Zo is er vooralsnog geen overeenstemming tussen de VNG en het Rijk over de uitwerking van de systematiek. Wel is in het BOFv afgesproken dat de systematiek nader wordt geanalyseerd. Ook is er nog steeds verschil van inzicht over het doorvoeren van de opschalingskorting. Deze korting is nog altijd opgenomen in het gemeentefonds, terwijl het onderliggende rijksbeleid om te komen tot grotere gemeenten is komen te vervallen. In het BOFv is overeengekomen dat de opschalingskorting in april 2024 opnieuw op de agenda komt ter voorbereiding op de Voorjaarsnota van het Rijk, mits er nog geen nieuw kabinet is gevormd.
Ondanks de afspraken tussen het Rijk en de koepels, is er sprake van een impasse. Dit perspectiefverschil tussen de VNG en het Rijk draagt niet bij aan de stabiliteit van de gemeentelijke financiën.
Bovendien loopt het afronden van de dossiers vertraging op als gevolg van de val van het kabinet. De uitingen van het demissionaire kabinet over het gemeentefonds vanaf 2022 (beleid, de circulaires van het gemeentefonds en de nieuwe systematiek inclusief het lokale belastinggebied), zijn immers controversieel verklaard door de Tweede Kamer. Een nieuw kabinet opent nieuwe perspectieven, maar zolang de formatie duurt zal de huidige onzekerheid blijven. Een lange formatie kan zelfs betekenen dat gemeenten ook bij het opstellen van de begroting 2025–2028 (medio 2024) nog geen duidelijkheid hebben over het financieel perspectief vanaf 2026, waarmee de onzekerheid voortduurt. Omdat de meerjarige opgaven gewoon doorgaan, ontstaat in de meerjarenbegroting een onbalans tussen taken en middelen van gemeenten.
het ‘ravijnjaar’ 2026. De opgaven worden ondertussen niet kleiner. Gemeenten hebben behoefte aan perspectief, maar de onzekerheid blijft. Hieronder een korte verkenning van het speelveld waarin gemeenten zich bevinden.
‘Resultaten verbeteren, maar structurele onzekerheid blijft’
Het algemene beeld ten opzichte van onze benchmark van vorig jaar is vrijwel onveranderd: de resultaten verbeteren, maar de structurele onzekerheid blijft. Tot en met 2025 lijkt geld voor gemeenten op het eerste gezicht geen probleem. De jaarrekeningen 2022 laten opnieuw forse overschotten zien en wij verwachten ook voor 2023 positieve resultaten. Maar de begrotingen voor de komende jaren geven een heel ander, negatief beeld.
de gemoederen sindsdien flink beziggehouden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vraagt om herstel van het gemeentefonds en publiceert regelmatig over de negatieve financiële gevolgen van het rijksbeleid voor gemeenten. Via de door het VNG-bestuur ingestelde Taskforce taken en middelen, onder voorzitterschap van Alexander Rinnooy Kan, heeft de VNG de gevolgen voor gemeenten in beeld laten brengen.
Nieuwe systematiek gemeentefonds Het ravijnjaar Naar aanleiding van het vorige regeerakkoord ontstond het zogenaamde ravijnjaar 2026. In essentie gaat dit ravijn over het bevriezen van het volumeaccres vanaf 2026 en het alsnog doorvoeren van de opschalingskorting. Dat heeft
Het Rijk heeft in het regeerakkoord opgenomen dat de systematiek die de omvang van het gemeentefonds bepaalt, wordt vervangen door een nieuwe systematiek en eventueel een verruiming van het lokale belastinggebied. Deze systematiek is inmiddels doorgevoerd en houdt
Perspectief van de gemeenten De aanpassingen in het gemeentefonds hebben, vanuit het perspectief van gemeenten, onherroepelijk tot gevolg dat ze gedwongen worden te gaan bezuinigen. Door de onzekerheid en de opdoemende tekorten kunnen ze niet anders dan de tering naar de nering te zetten en bezuinigen op voorzieningen, uitkeringen, subsidies etc. De Taskforce taken en middelen rapporteert dat, als gemeenten moeten bezuinigen, dit vooral het sociaal domein, het fysiek domein en de openbare orde en veiligheid raken. Ook hebben de bezuinigingen volgens de taskforce gevolgen voor de lokale lastendruk en de lokale autonomie. Dit perspectief moeten we zien in de context dat gemeenten al jaren te maken hebben met oplopende kosten en risico’s in het sociaal domein en een toenemende sturing van het Rijk om de gemeentelijke uitgaven via SPUKs te realiseren..
‘De aanpassingen in het gemeentefonds zijn vanuit het perspectief van de gemeenten “bezuinigingen” en dragen niet bij aan de beoogde stabiliteit’
19
20
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
EEN KORTE VERKENNING
Perspectief van het Rijk Het perspectief van het Rijk is duidelijk anders. Zij stelt dat de effecten in het gemeentefonds het gevolg zijn van een nieuwe systematiek. Een systematiek die zorgt voor meer voorspelbaarheid en stabiliteit van het gemeentefonds. Daarnaast is het vanuit het perspectief van het Rijk evident dat de groei van het gemeentefonds niet altijd op het niveau kan blijven van de afgelopen jaren. Het ruime begrotingsbeleid van het Rijk is financieel op langere termijn immers niet vol te houden. Ten slotte constateert het Rijk dat de gemeentelijke uitgaven achterblijven, de uitvoeringskracht beperkt is en de reserves groeien. Als gevolg van dit laatste is eind november de Notitie incidenteel/structureel vastgesteld. Hierin staat dat met ingang van 2024 de provinciale financieel toezichthouders – onder voorwaarden – een verruimde inzet toestaan van het surplus in de algemene reserves bij gemeenten. Ook gaat de notitie nader in op de mogelijkheden om reserves in te zetten om de lasten van investeringen te bekostigen of om toe te groeien naar een structureel sluitende begroting.
‘Tot 2035 krijgen de grote steden te maken met een groeiend aandeel ouderen dat zal stijgen naar bijna 20 procent’
€ 17 miljard bezuinigen Het perspectief van het Rijk komt mede voort uit de zorg over de overheidsfinanciën. De ambtelijke Studiegroep Begrotingsruimte heeft eerder dit jaar gerapporteerd dat de overheid € 17 miljard moet bezuinigen om de overheidsfinanciën houdbaar te houden. Dat bedrag moeten we overigens wel relativeren in die zin dat deze bezuinigingen over jaren kunnen worden uitgesmeerd. Bovendien is het nog maar de vraag of dit bedrag ook daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden. De € 17 miljard is vooral gebaseerd op Europese begrotingsregels en Europese normen voor de schuldpositie van Nederland. Er volgt nog een tweede rapportage van de studiegroep, ten behoeve van de kabinetsformatie, inclusief geactualiseerde cijfers.
Kabinetsformatie kan perspectieven samenbrengen De vraag is of het nieuwe kabinet een koers gaat varen die beide perspectieven bij elkaar
kan brengen. Met de Code Interbestuurlijke Verhoudingen is hier wel een eerste stap gezet om het samenspel tussen overheden te verbeteren. Maar of dit gaat werken, hangt uiteraard ook af van de keuzes die in de kabinetsformatie worden gemaakt. Onze analyse van de verkiezingsprogramma’s laat zien dat het in balans brengen van taken en middelen van gemeenten een thema is dat bij de meeste grotere partijen terugkomt. Over de concrete uitwerking hiervan, bijvoorbeeld het afschaffen van de opschalingskorting of de verruiming van het lokale belastinggebied, verschillen de meningen en moet de formatie uitsluitsel geven.
Opgaven blijven onverminderd groot Waar het gesprek over het samenspel tussen overheden en de financiën maar weinig beweging kent, blijven de opgaven van de overheid onverminderd groot. Gemeenten spelen in de uitvoering ervan een belangrijke rol. Hierna bespreken we kort de belangrijkste opgaven. Klimaat, energie en duurzaamheid De uitvoering van het Klimaatakkoord en de energietransitie is een van de grootste maatschappelijke uitdagingen van deze tijd. Gemeenten staan onder andere voor de opgave om de gebouwde omgeving in 2050 aardgasvrij te maken. Een immense opgave. Daar komt bij dat de Europese Commissie met een nieuwe richtlijn komt voor verplichte duurzaamheidsrapportage: Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Aanvankelijk is deze vooral bedoeld voor grote ondernemingen. Maar ook gemeenten ontkomen naar onze mening niet aan het rapporteren van hun visie en inspanningen op het gebied van duurzaamheid. Iets wat ze in 2022 nog maar mondjesmaat doen (zo blijkt uit onderzoek van BDO naar duurzaamheidsverslaglegging bij gemeenten ). Woningbouwopgave Nederland heeft tot 2030 nog circa een miljoen woningen nodig. Aan gemeenten de uitdaging mee te helpen om het landelijk tekort van 390.000 woningen dat er nu al is, in te lopen. Geen eenvoudige opgave, gezien de beperkt beschikbare grondposities en de regels die gelden
voor het terugdringen van de stikstofuitstoot. Dit, in combinatie met een structureel tekort aan personeel en materialen, vertraagt de woningbouw. Vergrijzing bevolking Daarnaast is vergrijzing een serieus aandachtspunt voor gemeenten. Tot 2035 krijgen de grote steden te maken met een groeiend aandeel ouderen dat zal stijgen naar bijna 20 procent, zo stelt het CBS. In de kleinere gemeenten is in 2035 gemiddeld bijna 30 procent 65 jaar of ouder. Daardoor neemt de druk op het sociaal domein toe in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Denk aan begeleiding en dagbesteding, ondersteuning van mantelzorgers en opvang. Digitalisering en informatieveiligheid Ook hebben gemeenten te maken met een steeds grotere impact van de informatiesamenleving en digitalisering. De burger is zelfredzamer dan ooit en doet steeds meer online. Daarmee ontstaat er voor gemeenten de noodzaak om meer gebruik te maken van de kansen van digitalisering en kunstmatige intelligentie in beleid, opgaven en dienstverlening. Dit alles in een omgeving waarin beveiliging en privacy van data en persoonsgegevens cruciaal is.
Uitvoerbaarheid van de opgaven De vraag of gemeenten alle grote opgaven kunnen uitvoeren, kan niet alleen worden beantwoord met meer middelen. Het gaat bij de gemeentelijke uitvoeringskracht, naast geld, ook om andere belangrijke factoren. In eerste instantie moet een gemeente kunnen beschikken over voldoende kennis en capaciteit. Zo is het vandaag de dag, als gevolg van een algehele krapte op de arbeidsmarkt, moeilijk om werk weg te zetten bij aannemers, adviseurs, bouwers enzovoorts. Daar lijkt voorlopig ook geen eind aan te komen. Het tekort aan personeel maakt het voor gemeenten al lastig om de reguliere taken uit te voeren, laat staan de vele opgaven die op ze afkomen. En welke partij trekt aan de bel als opgaven spaak lopen? Denk aan de woningbouw. Is dat een minister? Of is dat de burgemeester? Ook zaken als deze moeten duidelijk zijn in het kader van de uitvoerbaarheid van de opgaven.
Uitvoeringskracht gaat ook over interbestuurlijke samenwerking, coalitievorming met andere sectoren, innovatiekracht en, gegeven de beperkte personele capaciteit, het stellen van prioriteiten. Dit vraagt veel oplossend vermogen van gemeenten, en politieke bereidheid om keuzes te maken in wat wel en niet haalbaar is.
Geld is nu nog geen beperkende factor In de laatste en komende jaren, tot en met 2025, is geld nog geen beperkende factor voor gemeenten. Gemeenten hebben de afgelopen jaren, ook met alle opgaven die er liggen, miljarden overgehouden, waardoor de reserves zijn toegenomen. En tot en met 2025 is het gemeentefonds nog op het huidige niveau. Gemeenten ervaren momenteel vooral beperking in de uitvoeringskracht. Dat blijkt ook uit de jaarverslagen over het jaar 2022. Daarin rapporteren gemeenten veelvuldig dat uitgaven achterblijven door capaciteitsproblemen. Uit een tekstanalyse die wij hebben uitgevoerd over 236 jaarverslagen blijkt dat grotere gemeenten en gemeenten uit de oostelijke helft van het land het meeste refereren aan uitvoeringskracht in hun jaarverslagen over 2022.
‘De vraag hoe gemeenten alle grote opgaven kunnen uitvoeren kan niet alleen worden beantwoord met meer middelen’
21
CONCLUSIES
CONCLUSIES
Resultaten 2022 fors, maar uiterst onzekere toekomst BDO legde wederom alle gemeenten langs de meetlat. De financiële ratio’s verbeteren, maar de verwachte begrotingstekorten maken dat de rapportcijfers toch dalen: van gemiddeld een 8,3 naar een 7,4. Hieronder alle conclusies op een rij. Wanneer we uitsluitend de resultaten en de vijf kengetallen onder de loep nemen, lijkt 2022 op het eerste gezicht financieel gezien wederom een goed jaar. Sterker nog, bedroeg het resultaat van alle gemeenten gezamenlijk in 2021 nog € 1,8 miljard, in 2022 steeg dit resultaat naar maar liefst € 3,7 miljard. Waren de cijfers in 2021 al zeer positief, in 2022 zijn de resultaten nóg hoger. Het positieve resultaat is vooral een gevolg van extra rijksmiddelen die gemeenten in 2022 hebben ontvangen, waaronder de energietoeslag die werd gecommuniceerd in de decembercirculaire. Gemeenten hielden in 2022 ook geld over, omdat de uitvoering van plannen vertraging opliep. Tot slot hebben verschillende gemeenten hogere opbrengsten gerealiseerd uit grondexploitaties.
Slechts 8% van de gemeenten had een tekort Bij 92% van de gemeenten was er in 2022 sprake van een overschot van totaal € 3,9 miljard. Daartegenover had 8% van de gemeenten nog steeds te maken met een tekort. Het
gezamenlijke tekort van deze gemeenten bedraagt € 141 miljoen. Het verbeterde resultaat hangt sterk samen met de stijging van de algemene uitkering en specifieke uitkeringen van het Rijk. Ook hebben veel gemeenten schulden afgelost. De solvabiliteit van gemeenten is hierdoor toegenomen en de schuldquote daalt. Dat is goed nieuws.
Begrotingscijfers laten heel ander beeld zien Hoewel de cijfers van de vijf kengetallen in 2022 overduidelijk gunstig lijken, hebben we daarnaast de gemeentelijke begrotingen over de periode 2023 tot en met 2027 onder de loep genomen. Deze tonen een beduidend somberder beeld. Hieruit blijkt namelijk dat er relatief weinig gemeenten zijn die de begroting sluitend krijgen. Zo verwachten maar liefst 284 gemeenten voor 2026 een negatief saldo van in totaal € 1,3 miljard (voor resultaatbestemming). Dat is zo’n 83%. Nog slechts 57 gemeenten verwachten een positief saldo van in totaal € 182 miljoen. Per saldo verwachten gemeenten in 2026 een
‘Waren de cijfers in 2021 al zeer positief, in 2022 zijn de resultaten nóg hoger, maar liefst € 3,7 miljard’
23
24
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
CONCLUSIES
tekort van € 1,1 miljard. Voor 2027 bedraagt het verwachte tekort per saldo € 1 miljard. Vanaf 2026 is er een structureel dekkingsprobleem in de begrotingen zichtbaar. De taken en opgaven nemen toe, terwijl de middelen afnemen. Als deze onbalans tussen taken en middelen niet wordt opgelost, heeft dat op termijn negatieve gevolgen voor de financiële positie van veel gemeenten.
Aantal onvoldoendes stijgt, maar nog steeds veel voldoendes Van de 341 gemeenten in 2022, scoren 43 gemeenten een onvoldoende indien we rekening houden met de meerjarenbegroting. Als we de begrotingscijfers niet hadden meegenomen waren er slechts drie (lichte) onvoldoendes geweest, tegenover vijf vorig jaar. Dat betekent dat opnieuw veel gemeenten in de gevarenzone dreigen te belanden. Dat de overgrote meerderheid toch nog voldoendes scoort, komt omdat er ondanks de forse uitdagingen vaak nog wel voldoende buffers aanwezig zijn om tekorten (tijdelijk) op te vangen. Hierbij speelt ook de stijging van het gemeentefonds in de jaren tot en met 2025 een rol, plus het feit dat veel gemeenten schulden hebben afgelost. Ter nuancering: veel van deze middelen moeten gemeenten nog besteden conform de afspraken met het Rijk (zie ook verderop onze toelichting op de SPUKs) of de gemeenteraad.
‘Opnieuw dreigen veel gemeenten in de gevarenzone te belanden’
Het gemiddelde rapportcijfer daalt van een 8,3 naar een 7,4 In onze ranking maken we onderscheid tussen gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, gemeenten met een inwonersaantal tussen de 50.000 en 100.000, gemeenten met inwonersaantallen tussen de 25.000 en 50.000 en gemeenten met minder dan 25.000 inwoners. Het gemiddelde rapportcijfer vorig jaar was een 8,3. Als wij onze systematiek niet hadden aangepast, was het gemiddelde rapportcijfer over 2022 een 8,5 geweest. Omdat wij vanaf dit jaar rekening houden met het verwachte begrotingstekort over de komende vijf jaar, ligt het werkelijke gemiddelde rapportcijfer over 2022 nu op een 7,4. Nog steeds een ruime voldoende, maar wel een realistischer cijfer dat rekening houdt met de toekomst. Dit betekent
dat de verwachte negatieve impact op basis van de meerjarenbegroting leidt tot gemiddeld 1,1 minder punten. Voor 115 gemeenten wijzigt het rapportcijfer niet als gevolg van de nieuwe systematiek, omdat zij voor de komende jaren per saldo geen tekort verwachten. Voor de overige gemeenten is het rapportcijfer lager geworden, omdat de verwachting is dat de financiële ratio’s in de toekomst af zullen nemen omdat het vermogen slinkt als gevolg van de verwachte tekorten. De verschillen in rapportcijfers tussen de verschillende groottecategorieën zijn niet erg groot. Gemeenten tussen de 50.000 en 100.000 inwoners hebben het laagste gemiddelde rapportcijfer: een 6,9. Gemeenten tussen de 25.000 en 50.000 inwoners het hoogste: een 7,6.
Verschillen zijn groot Kijken we naar de tekorten en overschotten, dan valt op dat deze sterk verschillen per provincie. Noord-Brabant is in 2022 de provincie met de meeste gemeenten die een tekort laten zien: zeven in totaal. Het jaar daarvoor was dat één gemeente minder. Ook Noord- en Zuid-Holland kennen relatief veel gemeenten met tekorten: elk vijf. Die tekorten zijn echter niet zó groot dat ze het totale resultaat negatief bepalen. In 2022 laten namelijk alle provincies gemiddeld een overschot per inwoner zien. Koploper is Zeeland met een overschot van maar liefst € 488 per inwoner, gevolgd door gemeenten in Drenthe met een overschot van € 375 per inwoner. Hekkensluiter is de provincie Utrecht. Daar laten gemeenten gemiddeld een overschot zien van € 91 per inwoner.
Grondexploitatie (Grex) gemeenten, naar categorie 2021
2022
Verschil
Het percentage neemt af met:
> 100.000
9,98
7,25
2,73
27%
50.000 - 100.000
9,35
7,24
2,11
23%
25.000 - 50.000
7,38
5,22
2,16
29%
< 25.000
6,72
5,93
0,79
12%
Inwonersaantal
Nettoschuldquote daalt verder De schuldpositie van gemeenten daalde in 2022 verder naar 33%. Een flinke daling ten opzichte van 2021, toen de gemiddelde nettoschuldquote nog 41% bedroeg. De schuldquote wordt berekend door het totaal van de schulden af te zetten tegen de totale baten. De dalende schuldquote is een gevolg van de toegenomen baten in 2022, maar ook – zo zien we terug in onze analyses – omdat gemeenten veel schulden hebben afgelost.
Grote verschillen in schuldquote tussen provincies Op provinciaal niveau zien we grote verschillen tussen de schuldquotes van gemeenten. De grootste dalers zijn gemeenten in met name de provincie Zeeland (van 52% naar 35%) en in Overijssel, waar de schuldquote daalde van 40% naar 26%. De belangrijkste oorzaak hiervoor zijn de hogere baten en een schuldpositie die afneemt. Hierdoor daalt de relatieve schuldpositie.
cijfer voor de jaarrekening 2022 bezien, is de term ‘structureel’ niet echt op z’n plaats. Het percentage van 5,4% geeft vooral weer dat gemeenten in 2022 een gezamenlijk resultaat van € 3,7 miljard hebben gerealiseerd.
De belastingcapaciteit van gemeenten neemt af In 2022 is de gemiddelde belastingcapaciteit van gemeenten, groot of klein, over de gehele linie verder gedaald. En hoe lager dit kengetal, hoe meer ruimte er nog is om – vergeleken met andere gemeenten – meer belasting te heffen. Grotere gemeenten scoren gemiddeld genomen beter dan kleinere gemeenten, blijkt uit ons onderzoek. Zij hebben daardoor meer ruimte om belastingen te verhogen, om zo meer inkomsten te genereren in tijden dat dat nodig is, dan kleinere gemeenten dat kunnen.
Grondposities nemen verder af Solvabiliteit neemt toe Eind 2022 is de gemiddelde solvabiliteit van gemeenten 38,9%. Dat is een behoorlijke stijging ten opzichte van eind 2021. Toen bedroeg de solvabiliteit nog 36,4%. Die stijgende solvabiliteit heeft alles te maken met het gezamenlijk resultaat van gemeenten in 2022 van € 3,7 miljard. Met name gemeenten met 25.000 tot 50.000 inwoners doen het goed met een solvabiliteit van maar liefst 40,3%. Een op de dertien gemeenten scoort 20% of lager, waarbij Vlissingen onderaan de lijst staat met 3%. Ook de gemeente Groningen scoort laag (9%). Als een gemeente onder de 20% scoort, wordt dit beschouwd als risicovol.
Structurele exploitatieruimte is meer dan verdubbeld In 2019 hadden gemeenten nog grote moeite om hun exploitatie structureel sluitend te krijgen. De jaren daarna lukte dat elk jaar beter. In 2020 was er een overschot van 1,3%, in 2021 2,8% en in 2022 verdubbelde dit percentage nagenoeg naar 5,4%. De verhoogde structurele exploitatieruimte is vooral zichtbaar bij gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners. Daar bedroeg de structurele exploitatieruimte over 2021 nog 2,2%. In 2022 was dit ruim verdubbeld naar 5,4%. Ter nuancering: dit kengetal heet ‘structurele exploitatieruimte’, maar aangezien we dit
Vanaf 2013 zien we dat de ratio grondexploitatie (Grex) jaarlijks daalt. Hoe lager de Grex-score, des te minder grond een gemeente nog in bezit heeft. Dat is gunstig, omdat verondersteld wordt dat hierin (financiële) risico’s zitten. Aan de andere kant zien we in 2022 ook dat dit juist kan leiden tot (incidentele) opbrengsten en des te lager de grondposities, des te minder opbrengsten hier nog uit gerealiseerd kunnen worden. Was de Grex-ratio in 2013 nog 29,1%, in 2021 was deze gedaald naar 7,7%. In 2022 daalde de Grex nog verder naar 6,0%. Dat betekent dat gemeenten hun investeringen in grond de laatste jaren steeds vaker te gelde hebben gemaakt. Dat zien we overigens ook terug in de gegroeide
‘Gezien de woning nood en de immense bouwopgave is de afname van de grondexploitaties overigens een opmerkelijke (ongewenste) ontwikkeling’
25
26
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
Specifieke uitkeringen (SPUKS), aantal en financiële omvang (2009-2022)
Specifieke uitkeringen (SPUKs), aantal en financiële omvang (2009-2022) 160
€ 16
140
€ 14
120
€ 12
100
€ 10
80
€8
60
€6
40
€4
20
€2
0
€0 2009
2010
2011
Aantal specifieke uitkeringen
2012
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Financiële omvang (x € mld.)
overschotten, die deels worden veroorzaakt door extra opbrengsten uit grondexploitaties. Gezien de woningnood en de immense bouwopgave is de afname van de grondexploitaties overigens een opmerkelijke (ongewenste) ontwikkeling.
‘Gemeenten maken steeds meer gebruik van kleinere regelingen’
2016
Aantal specifieke uitkeringen (SPUK) neemt toe
SPUKs is in 2022 wel toegenomen als we afzien van het effect van de Tozo-regeling. Gemeenten maken kortom steeds meer gebruik van kleinere regelingen. Dit blijkt ook uit de bovenstaande grafiek, ontleend aan de Kamerbrief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 17 mei 2023 inzake het Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen 2022.
Naast algemene uitkeringen ontvangen gemeenten in toenemende mate specifieke uitkeringen (SPUKs). SPUKs zijn geoormerkte uitkeringen waarbij het bestedingsdoel vaststaat. Voor deze vorm van uitkeringen geldt een verzwaarde verantwoordingsplicht in de jaarrekening met daarbij een gerichte accountantscontrole (Single information, Single audit (SiSa)). Hoewel een SPUK niet de voorkeur verdient vanwege de hogere verantwoordingslasten, zien we dat meer middelen op deze manier moeten worden verantwoord. Zo neemt de omvang van de totale SiSa-uitkeringen af, maar het aantal specifieke uitkeringen neemt toe. Die afname van de totale uitkeringen heeft alles te maken met het feit dat de Tozo-regeling (Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers) incidenteel was in 2020 en 2021 als gevolg van corona. Met andere woorden: het aantal
De reden dat meer middelen worden aangemerkt als SPUK is omdat bij het maken van (wederkerige) bestuurlijke afspraken bij uitkeringen tussen Rijk en gemeenten automatisch ook sprake moet zijn van een specifieke uitkering. En dus is er ook vaker sprake van stringentere verantwoordingseisen. Voor veel gemeenten was in 2022 sprake van een significante toename van het aantal regelingen en daarmee ook een toegenomen lastendruk. Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft een adviesrapport uitgebracht over het uitkeringsstelsel tussen Rijk en provincies en gemeenten, waarin wordt aanbevolen de administratieve en verantwoordingslasten voor decentrale overheden en Rijk te verminderen.
AANBEVELINGEN
AANBEVELINGEN
Naar een ander perspectief op taken en middelen Gemeenten en Rijk ervaren de herzieningen van de financiële verhoudingen elk op hun eigen manier. In de impasse die hiermee is ontstaan, missen wij de kern waar het over zou moeten gaan: het realiseren van resultaten op de maatschappelijke opgaven.
Wat hebben gemeenten nodig om hun werk te kunnen doen en grote maatschappelijke opgaven als energietransitie, woningbouw en de taken uit het sociaal domein te kunnen blijven uitvoeren? Kortom: wat is nodig om een gezonde balans te houden tussen taken en middelen? Deze vraag staat centraal bij de aanbevelingen die we doen op basis van onze bevindingen. Geld is daarbij uiteraard een randvoorwaarde, maar is zeker niet de enige oplossing. De onderstaande aanbevelingen zijn gebaseerd op de kennis en ervaring van BDO, de interviews die we in het veld hebben gehouden, de rondetafeldiscussie (zie pagina 50) en openbare bronnen.
Van focus op geld naar focus op inhoud Onzes inziens moeten Rijk en gemeenten de opgaven weer centraal stellen. Wat willen ze bereiken? Wat gaan ze daarvoor doen?
En welke knelpunten ervaren ze om tot uitvoering te komen? Dit zijn cruciale vraagstukken om te beantwoorden alvorens over te gaan naar het financiële aspect hiervan. Begroten is het verdelen van schaarste en daarom is het stellen van prioriteiten van alle tijden. Die noodzaak neemt alleen maar toe als de overheidsfinanciën schaarser worden en de arbeidsmarkt krap is. De Taskforce taken en middelen stelde al drie belangrijke prioriteiten vast: 1) ‘Investeren in wonen, energie, klimaat en mobiliteit’, 2) ‘De druk op het zorgstelsel’ en 3) ‘De veiligheid op straat en in het milieu’. Voor Rijk en gemeenten is dit een prima agenda om het gesprek over de middelen op te baseren, inclusief knelpunten en financiële risico’s zoals in het sociaal domein. Randvoorwaardelijk vinden wij dat het gesprek wordt gevoerd over de beïnvloedbaarheid van financiën en risico’s door gemeenten. Grote risico’s die bij de lokale overheden liggen zouden ook een zekere mate van lokale stuurbaarheid moeten kennen. Zo niet, dan gaat het afdekken van risico’s uiteindelijk ten koste van de lokale
‘Geld is uiteraard een randvoorwaarde, maar zeker niet de enige oplossing’
29
30
BDO-BENCHMARK NEDERLANDSE GEMEENTEN 2024
AANBEVELINGEN
voorzieningen voor de burgers en de couleur locale in de gemeente. Dat laatste is nu net de essentie van de lokale overheid, anders zou een gemeente ook een uitvoeringsloket kunnen worden. Dit moet in het geweld van de grote opgaven niet ondergesneeuwd raken.
‘Eén bestuurslaag kan vaak niet meer alleen voor de oplossing zorgen’
financiële verhoudingen. Dat betrof niet alleen het geld; het ging ook over de versterking van de interbestuurlijke verhoudingen. Dat begint al bij de komende kabinetsformatie. Daar ligt het gemeentefonds ongetwijfeld op tafel. Wij adviseren om daarbij de communicatielijnen met de VNG, binnen de kaders van de beslotenheid van het formatieproces, open te houden.
Investeer in de werking van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen De Code Interbestuurlijke Verhoudingen (CIV) is in het voorjaar van 2023 ondertekend door het kabinet, de VNG, het IPO (Interprovinciaal Overleg) en de UvW (Unie van Waterschappen). De CIV is een van de initiatieven van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de samenwerking met medeoverheden te verbeteren. In de CIV ligt vast hoe Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen goed met elkaar omgaan. Het belang van interbestuurlijke samenwerking neemt toe naarmate opgaven steeds complexer worden. Eén bestuurslaag kan vaak niet meer alleen voor de oplossing zorgen. De CIV gaat dan ook uit van de gedachte van één overheid, met een gelijkwaardig partnerschap tussen de verschillende overheden. Het gaat er vooral om dat de partners elkaar tijdig betrekken om zo de uitvoerbaarheid van beleid te vergroten. In dit kader maakt ook de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden deel uit van de CIV. Onze aanbeveling aan de overheden is om de principes van de CIV daadwerkelijk toe te passen bij de gesprekken over de opgaven en de bekostiging daarvan. Dat past ook goed bij de doelstellingen die zijn afgegeven bij de aankondiging van de herziening van de
Gemeenten hebben ook huiswerk te doen Gemeenten kunnen eigenlijk niet wachten op de uitkomsten van de kabinetsformatie. De tijd om te handelen is nu. Gemeenten moeten zich voorbereiden op een situatie waarbij de omvang van het gemeentefonds kleiner wordt. Wij zien dat veel gemeenten dit ook al doen en zich voorbereiden op mogelijke bezuinigingen. Omdat begroten het verdelen van schaarste is, adviseren wij gemeenten om keuzes te maken en scenario’s door te denken. Zijn de huidige taken en het huidige beleid nog steeds relevant? Dat vergt ook een kritische blik op de instandhouding van de kapitaalgoederen: zijn deze in de toekomst in financiële zin wel voldoende geborgd en zijn de onderhoudsmiddelen toereikend? Zelfs als het gemeentefonds wordt gerepareerd, heeft het uitwerken van scenario’s meerwaarde voor het nadenken over beleid, keuzes en financiële gevolgen. Overigens gaat het hierbij niet per se om keuzes gebaseerd op geld. Het gaat ook om prioritering die past bij de grenzen van de uitvoeringskracht van gemeenten.
Instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om hun ‘huiswerk’ te doen zijn: D ata-analyse van de verschillen tussen begroting en realisatie over een reeks van jaren. Welke taken en kostensoorten veroorzaken de grootste verschillen? En hoe kun je daar in de begroting op sturen? L angjarige investeringsplanning met capaciteitsbeslag en prioriteitsvolgorde om tot keuzes te komen. Inventarisatie van taken en projecten en toetsing daarvan aan het actuele beleid. Analyse van de inzet van de formatie op taken en projecten met hoge en lage prioriteit. Hiermee de schaarse formatie richten op de hoogste prioriteiten. Z ero based begroten op basis van bovenstaande analyses en zo de schaarse middelen koppelen aan prioriteiten.