RIB.25.012 Regionale samenwerking Nrd-L
Tekst van het document
kleur’.
gedrag – van eigenaarschap op RN-L. Dit zien we terug op politiek, bestuurlijk en ambtelijk niveau bij de deelnemers. Deels te verklaren vanuit voorgaande
•
Aanvullend hierop bestaat er een beeld in de regio dat iedereen overal bij wil
bevindingen: geografische ligging/ spreiding, unieke karaktereigenschappen
zijn en er weinig vertrouwen is in andere deelnemers om standpunten te
gemeenten, beperkte herkenbaarheid op inhoudelijke ambitie en gebrek aan
vertegenwoordigen of verstandige keuzes te maken voor de regio als geheel.
focus in agenda.
Deze elementen leiden ertoe dat sprake is van veel overlegtafels en trage besluitvormingsprocessen.
•
•
Deels ook te verklaren door het beperkt opzoeken van de bestuurlijke verbinding: het constructieve conflict wordt nauwelijks opgezocht. Hierdoor
5.6 Gemeente Venlo en daarmee RN-L in onhandige positie gebracht
ontstaat een weinig effectieve bestuurlijke en ambtelijke overlegstructuur, met
•
Aansluitend op voorgaande bevinding constateren wij dat de gemeente Venlo,
beperkte realisatiekracht. Wat vervolgens niet bijdraagt aan een positieve
als kartrekker en penvoerder namens de regionale samenwerking in RN-L,
beeldvorming en energie op de regionale samenwerking en haar
nadelen ondervindt van de gekozen netwerkstructuur rondom de
overlegvormen.
samenwerking.
Het collectief eigenaarschap komt ook niet tot uiting in de wijze waarop de
•
Er is sprake van een bestuursconvenant, wat sterk het karakter heeft van een
samenwerking is vormgegeven. De netwerksamenwerking, op basis van een
centrumregeling maar dit feitelijk niet is. Hierdoor liggen zoals gezegd alle
bestuursconvenant, biedt veel ruimte aan deelnemers om situationeel te kiezen
formele taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij Venlo. Dit leidt tot
voor een houding van eigenaar, klant, sponsor of criticaster in de
de volgende knelpunten vanuit het perspectief van Venlo:
samenwerking. Cherry-picking ligt daarbij voortdurend op de loer. Formeel bezien is de samenwerking gepositioneerd in de bestuurlijke en ambtelijke lijn
o
De gekozen vorm van een netwerkconstructie leidt ertoe dat voor het deelnemen in het rechtsverkeer de rechtspositie van Venlo gebruikt
van de gemeente Venlo, wat niet bijdraagt aan de beeldvorming over de
32/44
o
wordt, omdat de netwerksamenwerking RN-L zelfstandig geen
vervullen. Dit standpunt zorgt voor extra urgentie op het kassiers- en
rechtshandelingen kan verrichten.
daarmee het structuurvraagstuk RN-L.
Dit leidt bijvoorbeeld tot het aangaan van financiële en personele
5.7 Geen opvolging gegeven aan kansen tot herijking overlegstructuur
verplichtingen door de gemeente Venlo, namens de acht gemeenten
•
Er bestaat veel rolonduidelijkheid en rolonzuiverheid binnen en tussen de
in Noord-Limburg. Waarbij het risico volledig bij de gemeente Venlo is
ingerichte bestuurlijke en ambtelijke overleggremia rondom RN-L. Er bestaan
belegd, terwijl de bestuurlijke zeggenschap gelijkelijk tussen de
vele vragen over: welke gremia hebben we? Wat is het doel en agendasetting
deelnemers is verdeeld.
van ieder overleg? Wie zit waarbij en waarom? Wat is het karakter van het overleg: beeldvormend, oordeelsvormend, besluitvormend? En hoe verhouden
o
Doordat grote geldstromen via de begrotingscyclus van de gemeente
overlegvormen zich tot elkaar, zoals PHO’s en BO. Aanvullend daarop bestaan
Venlo verlopen (bijvoorbeeld gelden Regiodeal, fondsen) beïnvloedt
vraagtekens bij de opdracht aan en rolneming en positie van de quattro-helix
dit de ratio’s binnen de begroting van Venlo. Met opmerkingen vanuit
Crossroads, welke als opdrachtnemer vanuit het PHO economie van RN-L zou
de accountant van Venlo inzake bijvoorbeeld de solvabiliteit en het
moeten fungeren.
afdekken van risico’s. • o
Wij constateren daarbij dat nog onvoldoende opvolging is gegeven aan de
De gekozen constructie veroorzaakt sturingsvraagstukken. Het
richtinggevende principes en oplossingsrichtingen, zoals geschetst in de
werkgeverschap van het regiobureau RN-L en haar directeur berust bij
notitie: ‘een volgende stap in onze regionale overlegstructuur’. De wens en
de gemeente Venlo. Zij vallen hiërarchisch gezien binnen de staf van
behoefte naar explicitering van rollen, taken en bevoegdheden van de gremia
de gemeente Venlo (net als andere medewerkers van de gemeente) en
en afslanking van de overlegstructuur is niettemin blijven bestaan, maar wordt
onder aansturing van de gemeentesecretaris van Venlo. Hiermee is de
mede ‘gevangen’ door beperkt collectief eigenaarschap en uiteenlopende
grens tussen leden van het regiobureau en hun ‘bijzondere positie’ en
toekomstperspectieven op de inhoud en vorm van RN-L.
medewerkers van de gemeente Venlo ‘vaag’. 5.8 Uiteenlopende toekomstperspectieven op inhoud en vorm RN-L o
Het construct belemmert de werkgeverspositie van RN-L, in die zin dat
•
RN-L zich niet volledig als werkgeversmerk in de arbeidsmarkt kan
Wij constateren dat de deelnemers indachtig voorgaande bevindingen uiteenlopende perspectieven hebben op de doorontwikkeling van RN-L.
positioneren en rechtspositioneel daarin haar vrijheden heeft. • o
Daar waar de oriëntatie van een deelnemer primair lokaal is gericht en/ of de
Gegeven voorstaande ervaren knelpunten door de gemeente Venlo
oriëntatie is gericht op andere regio’s dan wel gemeenten buiten Noord-
binnen het huidige netwerkconstruct, heeft het gemeentebestuur van
Limburg, neemt de bereidheid om de verbinding binnen RN-L te intensiveren
Venlo aan de deelnemers in RN-L te kennen gegeven de
af. Het lokale belang prevaleert, de regionale samenwerking is nuttig en nodig,
kassiersfunctie per 1 januari 2026 niet langer namens de regio te
33/44
maar kan ook via de bestaande netwerkachtige constructie worden bestendigd of sterker worden vormgegeven, is dan veelal de gedachtelijn. •
Daartegenover staan deelnemers die de urgentie en kansen van een sterke regio Noord-Limburg zien en het belang benadrukken om namens circa 290.000 inwoners en ondernemers nog krachtiger hun stem te laten horen op provinciale, landelijke, eurregionale en Europese schaal. Zij geloven erin dat daarvoor meer collectief eigenaarschap, heldere bestuurlijke en ambtelijke sturing en een slagvaardig regiobureau essentieel is, als fundament onder het realiseren van een heldere ambitie en strategische agenda met focus.
•
Overeenkomsten zijn er zeker ook tussen de acht deelnemers: er is een brede behoefte aan het eventueel herijken van de ambitie ‘de gezondste regio’ en daarmee een scherpere strategische agenda. Ook is de brede wens om de bestuurlijke en ambtelijke overlegstructuur daarmee in lijn te brengen en af te slanken en om zodoende meer rolduidelijkheid en rolzuiverheid aan te brengen. Ook is breed overeenstemming om de gemeenteraden en colleges van B&W van de acht gemeenten in positie te houden op inhoudelijke koers/ kaders en beschikbaar stellen van middelen.
34/44
6. Onze adviezen: werk vitaal samen aan een gezond NoordLimburg
35/44
6. Werk vitaal samen aan een gezond Noord-Limburg 6.1 Onderken politiek-bestuurlijk prestaties en kansen op inhoud en financiën •
Succesvolle samenwerking begint met twee kernelementen: i.
6.2 Investeer in en versterk de regionale agenda en verhoudingen •
Een gezamenlijke ambitie, een gedeeld toekomstperspectief op de
Wij adviseren om de bestaande strategische agenda kritisch te beschouwen en politiek-bestuurlijk open te staan voor een herijking.
regio en een gevoelde inhoudelijke/ maatschappelijke urgentie om samen te werken.
•
Het ‘door roeien en ruiten gaan’ impliceert zeker niet ‘de olifant in de porseleinkast’, maar juist het actief opzoeken van de verbinding in de regio om
ii.
•
Een (kleine) groep bestuurders – en in diens verlengde
tot meer gedragenheid en collectiviteit op de inhoudelijke ambitie, urgentie en
gemeentesecretarissen – die met elkaar een gideonsbende vormen:
strategische doelen van de regio te komen. Zowel de gemeenten met een
die ‘door roeien en ruiten gaan’ om de samenwerking succesvol te
meer toeristisch-recreatief en landelijk karakter, alsmede de gemeenten met
maken, die elkaar commitment geven, die veel energie geven aan de
een meer stedelijk karakter moeten zich herkennen in de ambitie en agenda.
bestuurlijke verbinding met de deelnemers en die als ambassadeurs
Een agenda bovendien met focus, volgend uit een scherp regioprofiel passend
van de samenwerking/ regio naar buiten toe optreden.
bij het DNA van de regio.
Wij adviseren dat deze ‘gideonsbende’ ontstaat en opstaat, dat zij deze positie
6.3 Kies voor publiekrechtelijke samenwerking RN-L: openbaar lichaam
vanuit de andere deelnemers/ bestuurders ook gegund krijgen, en dat zij met
•
Wij adviseren om de netwerksamenwerking RN-L om te vormen tot een
elkaar verder bouwen aan ‘het verhaal’ van Noord-Limburg. Dat zij dit verhaal
openbaar lichaam, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen
blijven vertellen aan de gemeenteraden, colleges van B&W, inwoners en
(Wgr.).
ondernemers en (ver) buiten de regio. Daarbij hoort ook het delen van prestaties die aan de samenwerking/ regio toekomen uit het verleden en het schetsen van de kansen van deze regionale samenwerking naar de toekomst.
•
Daarbij zijn we ons bewust van de (politiek-bestuurlijke) gevoeligheid op de vorming van formele samenwerkingsverbanden, op basis van de Wgr, zeker ook binnen de regio Noord-Limburg. En zijn wij ons ook terdege bewust van
•
Kortom, het begint bij het collectief herkennen en erkennen van de urgentie en
het feit dat de beelden bij de huidige samenwerking rondom RN-L niet
kansen van de regionale samenwerking in Noord-Limburg, op de grote
overwegend positief zijn onder de deelnemers, om juist nu ‘door te pakken’
strategische opgaven. Zowel op inhoud, op maatschappelijke en economische
naar een formelere vorm.
effecten als op het aantrekken van financiële middelen om de inhoudelijke ambities (met daadkracht) te realiseren.
36/44
•
Echter, wij zijn van mening dat deze juridische vorm een essentieel fundament
een openbaar lichaam en daarmee een aparte juridische entiteit zorgt ervoor
onder de bestuurlijke samenwerking in Noord-Limburg vormt, om bestaande
dat vanuit het samenwerkingsverband verplichtingen aan kunnen worden
patronen in de regio Noord-Limburg te doorbreken en om de kansen op
gegaan in contractuele (personele en financiële) zin. Het openbaar lichaam RN-
inhoud en financiën nog beter en meer duurzaam met elkaar te gaan benutten.
L krijgt daarmee een eigen begroting en p&c-cyclus. Daarbij worden de
Daarnaast is sprake van urgentie om een dergelijke stap te zetten, vanuit het
sturingslijnen en het werkgeverschap meer zuiver belegd en biedt de vorm
standpunt dat het gemeentebestuur van Venlo inneemt inzake het neerleggen
kansen voor het aantrekken, ontwikkelen, binden en boeien van talent. De
van haar kassiersfunctie ten behoeve van de regio per 1 januari 2026.
voornaamste verschillen tussen een netwerksamenwerking en een juridisch construct als een openbaar lichaam zijn voor de juiste beeldvorming bondig
•
Wij adviseren derhalve om over de schaduw en over de huidige context heen
naast elkaar gezet in bijlage A.
te kijken en de stap naar voren te zetten. De samenwerking in Noord-Limburg is naar onze mening toe aan een volgende stap in haar ontwikkeling: van
•
De vorming van een dergelijk openbaar lichaam moet niet ‘te zwaar’ worden
Gewest, naar Floriade, via netwerksamenwerking naar een juridische basis voor
gezien, daar het geen basis is voor ‘groei’ van de ambtelijke uitvoeringskracht
verdere groei.
en daarmee de begroting van de samenwerking. In bestuurlijke zin komt er meer slagkracht te liggen bij de bestuurlijke gremia van RN-L, en neemt
•
De geadviseerde vorm van een openbaar lichaam biedt meer collectiviteit op
tegelijkertijd de formele invloed van de deelnemende gemeentebesturen toe,
de samenwerking, waarbij het huidige eigenaarschap grotendeels belegd bij
ten opzichte van de huidige situatie. Het openbaar lichaam borgt de
de gemeente Venlo (formeel en daarmee in gedrag) formeel wordt gedeeld
democratische positie van de colleges en raden én het zorgt tegelijkertijd voor
tussen alle deelnemers. Het samenwerkingsverband, onder bestuurlijke
het goed organiseren van de financiën en het personeel rondom de
aansturing van de deelnemers, krijgt de bevoegdheden om binnen de door de
samenwerking. Het aangaan van een openbaar lichaam is in dit geval zeker
gemeenteraden gestelde kaders (regiovisie, begroting) uitvoering te geven aan
geen ‘vrijbrief’ voor het laten groeien of een eigen koers laten varen van deze
de programma’s en projecten. Het vergroot de slagvaardigheid op de
entiteit. Het is en blijft bij uitstek een lean and mean-
inhoudelijke ambities van de regio als geheel. Juist het aanbrengen van deze
samenwerkingsorganisatie, van, voor en door de deelnemende gemeenten.
bestuurlijke gezamenlijke slagkracht, is een reden om de vorm van een openbaar lichaam te adviseren boven de vorm van een bedrijfsvoeringsorganisatie (zie bijlage A voor de verschillen).
•
Wij adviseren om te komen tot een openbaar lichaam met alle acht de deelnemende gemeenten in Noord-Limburg. Het benadrukt de collectiviteit en het geloof in de kracht en kansen van de regio, binnen de regio, binnen de
•
De juridische vorm is essentieel om rolduidelijkheid en rolzuiverheid te creëren
provincie en richting Rijk, Europa en de Eurregio’s. Het wint aan kracht om ook
in de samenwerkingsrelaties, welke worden geborgd in een juridische regeling.
in formele zin namens de 290.000 inwoners van het gebied te kunnen
De vorm draagt bij aan het in positie houden van gemeenteraden en colleges
optreden als collectief van gemeenten.
en deze waar nodig nog meer in positie te brengen, door hun rol en de democratische legitimatie ervan te borgen in de regeling. En het creëren van
37/44
•
Binnen de dagelijkse uitvoering van programma’s kán gewerkt worden met
6.4 Breng rolduidelijkheid en rolzuiverheid aan, binnen de herijkte vorm
‘coalitions of the willing’, waardoor ruimte blijft bestaan voor eigenaren om
•
Het proces om tot een openbaar lichaam te komen, vraagt om een bestuurlijk
keuzes te maken passend bij hun lokale context. Een ‘coalitie’ moet echter
proces van te maken keuzes en afwegingen. Met name rondom de bestuurlijke
uitzondering dan regel zijn, om niet aan de fundamenten van de
en ambtelijke governancestructuur, de bezetting, de zeggenschap, de
samenwerking te komen.
uittreding en de kostenverdeling. •
de aanscherping van de regionale visie én de bestuurlijke wens om te komen
De kracht en kansen van een openbaar lichaam, als fundament onder RN-L: •
Alle acht gemeenten worden collectief eigenaar van de regio: formeel en informeel. Een regio ‘van, voor en door’ acht gemeenten.
•
Acht gemeenteraden en acht colleges van B&W blijven kaderstellend op inhoud en financiën.
•
Binnen de kaders gesteld door acht gemeentebesturen is RN-L bestuurlijk en ambtelijk slagvaardiger, door het mandaat om binnen deze kaders te handelen.
•
Er ontstaat een volledig eigenstandige planning- en controlcyclus voor RN-L, waardoor geldstromen transparanter worden en waarmee de democratische controle wordt versterkt.
•
•
tot een juridische entiteit in de vorm van een openbaar lichaam. Vervolgens
290.000 inwoners, ondernemers en maatschappelijk middenveld hebben recht op slagvaardig regionaal bestuur: financiële en sociaal-economische kansen benutten voor brede welvaart in Noord-Limburg.
•
Democratisch legitiem(er) dan een netwerkconstructie. De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle spelers op het speelveld (raden, colleges, ambtelijke organisaties én regio) worden duidelijker en formeel geborgd (in regeling en bij Wet). Gemeenteraden krijgen extra sturingsinstrumenten ter beschikking om hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen op de regio.
•
Heldere sturingslijnen bestuurlijk en ambtelijk binnen RN-L: van algemeen en dagelijks bestuur tot en met secretaris-directeur regiobureau.
•
Regio als aantrekkelijker werkgever. Het werkgeverschap voor ambtenaren die zich (volledig) inzetten voor de regio is door aparte entiteit goed en zuiver geborgd: eenheid van sturing én meer kansen op ontwikkelen, binden en boeien.
Wij adviseren om eerst tot een bestuurlijke principe-uitspraak te komen over
moet een proces ingericht worden om tot daadwerkelijke vorming van het openbaar lichaam te komen. In die fase dienen allerlei bestuurlijke keuzes gemaakt te worden tussen de deelnemers, die moeten landen in de regeling. •
Enkele denkrichtingen die daarbij in overweging kunnen worden genomen zijn: i.
De gemeenteraden krijgen een expliciete plaats in de regeling, in de vorm van hun formele bevoegdheden en in de vorm van klankbordrol op proces en inhoud van de regionale ontwikkelingen.
ii.
Een algemeen bestuur bestaande uit de burgemeesters en/ of wethouders van de deelnemers.
iii.
Een dagelijks bestuur bestaande uit drie leden, zijnde burgemeesters.
iv.
Portefeuillehoudersoverleggen één op één gericht naar de hoofdpunten uit de ambitieagenda van de regio Noord-Limburg.
v.
De voorzitters van de portefeuillehoudersoverleggen sluiten een deel van de vergaderingen van het dagelijks bestuur (DB-plus) aan om de inhoudelijke voortgang, integraliteit en dilemma’s met elkaar te bespreken.
vi.
De secretaris-directeur RN-L benut de kracht en betrokkenheid van gemeentesecretarissen en strategen in de regio om proactief en tijdig reflecties te organiseren, verbondenheid te creëren en /of om capaciteit en kwaliteiten te mobiliseren te behoeve van de realisatie van de strategische agenda.
38/44
vii.
De regeling borgt het werkgeverschap van betrokken medewerkers bij
➢
Ontwikkelspoor 3: Relatie.
het regiobureau van RN-L.
Betreft een proces waarbij bewust geïnvesteerd wordt in de onderlinge
viii.
De regeling bevat een heldere verdelingen van de kosten.
verbindingen tussen de deelnemers, op politiek, bestuurlijk en
ix.
De regeling gaat in op de wijze waarop de relatie met de quattro-helix
ambtelijk niveau. Vanuit een zuiver vastgelegde rolverdeling
Crossroads wordt vormgegeven: publiek opdrachtgeverschap.
voortkomend uit ontwikkelspoor 2, kan richting en vanuit die herijkte
De regeling bevat een heldere uittreedbepaling.
opzet met betreffende personen ingezet worden op het versterken van
x.
de relaties. Dit proces blijft onderhoud vragen bij wisseling 6.5 Start drie parallelle ontwikkelsporen: inhoud, relatie en vorm •
sleutelfiguren, bijvoorbeeld als gevolg van verkiezingen.
Volgend uit voorgaande vier adviezen, adviseren wij drie ontwikkelsporen in gang te zetten. Parallel aan elkaar, niet volgtijdelijk. Het credo ‘vorm volgt
•
Als we voornoemde ontwikkelsporen in de tijd bezien, dan zou een start vanuit
functie’ of ‘structure follows strategy’ gaat in onze beleving niet op voor RN-L
een heldere projectorganisatie (met expliciet bestuurlijk en ambtelijk
in de gegeven context. Er is urgentie om de vorm te herijken en de
opdrachtgever- en opdrachtnemerschap daarin) kunnen plaatsvinden in
inhoudelijke koers zal niet 180 graden wijzigen ten opzichte van de geldende
najaar/ einde 2024. Dit tijdpad is kritisch met het oog op een beoogde
strategische regioagenda.
inwerkingtreding van het openbaar lichaam RN-L op 1 januari 2026. Er is dan een jaar de tijd om de ontwikkelsporen zorgvuldig en voortvarend met elkaar
•
De drie ontwikkelsporen betreffen: ➢
te doorlopen.
Ontwikkelspoor 1: Inhoud. Betreft een proces om met betrokkenheid van de deelnemers in RN-L te komen tot een herijking van de regionale strategische agenda. Herkenbaarheid en draagvlak onder deelnemers en voldoende focus/ scherpte zijn daarin speerpunten.
➢
Ontwikkelspoor 2: Vorm. Betreft een proces om tot omvorming van RN-L van netwerksamenwerking tot openbaar lichaam te komen, met betrokkenheid colleges en gemeenteraden van de deelnemers. Aansluitend dient de bestuurlijke en ambtelijke governance en opzet en bekostiging van het regiobureau afgestemd te worden op de inhoud (ontwikkelspoor 1) en de herijkte vorm.
39/44
A. Bijlage: kenmerken netwerksamenwerking en juridische entiteit
40/44
A. Vier verschillen: netwerksamenwerking vs. juridische entiteit Alvorens over te gaan tot een uiteenzetting van de verschillen tussen een
een geleed bestuur (algemeen bestuur én dagelijks bestuur). Gesteld kan worden
netwerksamenwerking en een samenwerking op grond van een ‘juridische entiteit’
dat binnen een openbaar lichaam de borging van democratische legitimatie het
nemen wij u mee in een korte beschouwing op waarom wij in het geval van de
grootst is, met name vanwege de recente wetswijziging van 1 juli 2022. Daarbij is
keuze voor een juridische entiteit uitgaan van de vorm van een openbaar lichaam,
de bedrijfsvoeringsorganisatie primair bedoeld voor samenwerking op beleidsarme
zijnde een publiekrechtelijke samenwerkingsvariant met rechtspersoonlijkheid.
terreinen.
Korte beschouwing op het openbaar lichaam als basis voor de vergelijking We gaan in deze beschouwing uit van een publiek rechtelijke samenwerking, in het
Uiteenzetting van de vier verschillen tussen netwerk en openbaar lichaam In de kern bestaan er vier verschillen tussen een netwerksamenwerking en een
geval van het formaliseren van de samenwerking binnen RN-L, mét
openbaar lichaam, zijnde een publiekrechtelijke samenwerking met
rechtspersoonlijkheid. Vanuit democratisch opzicht is dit namelijk de best
rechtspersoonlijkheid, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
passende vorm. Hoewel overheden kunnen kiezen tussen zowel publiek- als privaatrechtelijke samenwerkingsvarianten, dienen overheden wel rekening te houden met artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet. In dit artikel staat de voorkeur
We lichten de vier verschillen tussen beiden hieronder nader toe: •
Rechtspersoonlijkheid: de mogelijkheid tot het verrichten van
voor publiekrechtelijke samenwerking tussen overheden opgenomen. In feite kan
rechtshandelingen, zoals het zelfstandig sluiten van overeenkomsten. Een
alleen gekozen worden privaatrechtelijke rechtspersonen, als dit bijzonder
netwerksamenwerking kent enkel de rechtspersoonlijkheid van de deelnemers
aangewezen is vanuit het te dienen openbaar belang. De voorkeur voor het
en dus niet van de samenwerking als zodanig.
publiek recht heeft dan de wetgever met name te maken met de democratische controlemiddelen (inlichtingen- en verantwoordingsplichten), bestuursrechtelijke
Een samenwerking op grond van de Wgr. biedt – via het openbaar lichaam en
rechtsbescherming, openbaarheid, klachtrecht etc. die de Wet gemeenschappelijke
de bedrijfsvoeringsorganisatie – wel rechtspersoonlijkheid aan de
regeling biedt. Dit soort waarborgen gelden niet bij privaatrechtelijke
samenwerkingsvorm. De samenwerkingsorganisatie kan derhalve
samenwerkingsvormen.
rechtshandelingen verrichten, zoals het aannemen van personeel en het
Als we dan binnen naar de samenwerkingsvarianten binnen het publiekrecht, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen, kijken zien we twee opties voor samenwerking met rechtspersoonlijkheid: openbaar lichaam en bedrijfsvoeringsorganisatie. Het voornaamste verschil tussen beide varianen is dat de bedrijfsvoeringsorganisatie een ongeleed bestuur kent en het openbaar lichaam
aangaan van contractuele verplichtingen. Indien gewenst kunnen bevoegdheden gemandateerd resp. overgedragen worden aan het bestuur van de nieuwe organisatie. Daarnaast wordt de organisatorische aansprakelijkheid met het oprichten van een openbaar lichaam voor de deelnemers beperkt. Medewerkers komen in
41/44
dienst bij de nieuw op te richten rechtspersoon of worden daaraan (deels) gedetacheerd.
Bij een openbaar lichaam zijn alle deelnemende gemeenten – welke gezamenlijk het eigenaarschap invullen – verantwoordelijk voor de (financiële)
• Werkgeverschap. Een netwerksamenwerking kent (volgend uit de rechtspersoonlijkheid) enkel werkgeverschap van de deelnemers. Dat betekent
instandhouding van de organisatie. Dit kan op basis van een overeengekomen verdeelsleutel.
ook dat personeel van de deelnemers zich inzet voor het regionaal belang, maar altijd een van de deelnemers als werkgever heeft. Hierdoor zien we in de
• Democratische legitimatie. Een netwerksamenwerking wordt in de basis
praktijk veel ‘loyaliteitsconflicten’: het lokale belang prevaleert veelal boven
vormgegeven als zijnde een samenwerkingsovereenkomst. Democratische
het regionale belang als personeel niet volledig voor de regionale taak wordt
controlemiddelen die rechtstreeks uit de wet volgen – denk aan de
vrijgemaakt en tevens kan het formele werkgeverschap een rol spelen in de
mogelijkheden vanuit de Wet gemeenschappelijke regelingen – zijn niet
regionale belangenafweging.
automatisch van toepassing.
Bij een samenwerking op grond van de Wgr. biedt – via het openbaar lichaam
De democratische legitimatie het sterkst gewaarborgd bij samenwerking op
en de bedrijfsvoeringsorganisatie – de gelegenheid om als
grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Sinds 1985 ligt aan de Wgr
samenwerkingsverband als werkgever op te treden voor het betrokken
het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur ten grondslag. Dit betekent dat
personeel, waardoor de (onafhankelijke) positionering van de betreffende
bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling het uitgangspunt blijft
medewerkers ten behoeve van de regionale belangen helder is. Het biedt aan
gelden dat er nauwe banden moeten zijn tussen het samenwerkingsverband
de directeur van de regio ook de mogelijkheid om zelf kwaliteit te selecteren
én de deelnemers aan de regeling. Deze banden komen van oudsher tot
voor de uitvoering van de regionale taken, in plaats van dat de deelnemers
uitdrukking in:
bepalen welke kwaliteiten zij inzetten voor de regio.
✓
Bestuurssamenstelling (leden algemeen bestuur bij openbaar lichaam en bestuur bij bedrijfsvoeringsorganisatie, voortkomend uit de
• P&C-cyclus. Een netwerksamenwerking kent formeel geen eigenstandige p&ccyclus. Weliswaar wordt ook binnen netwerksamenwerkingen vaak gewerkt
deelnemende bestuursorganen); ✓
Informatielijnen en verantwoordingsrelaties (getrapte informatie- en
met een begroting, tussenrapportages en een rekening. Maar deze zijn niet
verantwoordingslijnen, waarbij uiteindelijk verantwoording wordt
meer dan een inzicht voor en verrekenmethodieken richting de deelnemers.
afgelegd aan de gemeenteraden. Op deze wijzen kunnen deelnemers altijd nog invloed uitoefenen op de samenwerking);
Bij een samenwerking op grond van de Wgr. is – via het openbaar lichaam en
✓
Financiën (in beginsel zijn het de deelnemers die het
de bedrijfsvoeringsorganisatie – sprake van een samenwerkingsverband met
samenwerkingsverband financieren, waardoor ze het totaal aan
een eigen p&c-cyclus, waarvan de bekostiging plaatsvindt via bijdragen vanuit
gemeentelijke activiteiten kunnen beïnvloeden en daarmee ook het
de deelnemers (en eventuele afnemers).
plafond van de kosten), en
42/44
✓
Bevoegdheden (deze komen in beginsel van de deelnemers af, zodat zij ook invloed hebben en houden op de uitoefening).
•
De wet gemeenschappelijke regeling biedt diverse instrumenten om onder meer de positie van de gemeenteraad te versterken, waarbij verlengd lokaal bestuur nog steeds als uitgangspunt geldt. Er gelden controle-instrumenten die vergelijkbaar zijn aan wat een gemeenteraad binnen de eigen gemeente kan inzetten (denk aan onderzoekscommissie, raadscommissie, zienswijzen etc.). In de praktijk moeten deze instrumenten wel gezamenlijk door raden ingezet worden. Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling is het dus aan te raden om niet alleen aandacht te hebben voor de samenwerking tussen de colleges, maar ook tussen de raden. Juist ter borging van de democratische legitimatie. Uitspraken als ‘geen grip en controle op de samenwerking’ als ook de ‘binding met de samenwerking’, komt grotendeels voort uit dat raden in de praktijk niet voldoende de geboden instrumenten inzetten.1
•
In ieder geval kan gesteld worden dat bij een netwerksamenwerking de borging van democratische legitimatie nog minder aanwezig is, dan bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling waarbij een zelfstandige organisatie wordt opgericht.
Zie onder meer het onderzoek ‘Regionale samenwerking en gemeenteraden, een samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden’, prof. dr. Klaartje Peters, mr. Rob de Greef, prof. dr. Marcel Boogers, prof. dr. Geerten Boogaard. 1
43/44
& Van de Laar. Organisatieadviesbureau met denkers én doeners voor de publieke sector. Resultaatgericht, betrokken en met energie. Zo maken wij impact op maatschappelijke opgaven, bestuurlijke ambities en organisatorische uitdagingen. In de rol van adviseur, onderzoeker, procesbegeleider of door tijdelijk ín uw organisatie te stappen, brengen wij beweging. Zo dragen onze ervaren adviseurs en jonge talenten bij aan een weerbare en wendbare publieke sector.
Wij helpen bij het verkennen van toekomstscenario’s voor publieke organisaties. En we begeleiden processen om organisaties te vitaliseren. Samenwerking of fusie tot stand brengen? Wij helpen bij de vorming, evaluatie en doorontwikkeling. Wij doen kwalitatief en kwantitatief onderzoek naar de effecten van beleid en naar de sterke en verbeterpunten in organisaties en samenwerkingsverbanden.
Wij kraken onze hersens op complexe vragen. Daarbij zijn we scherp in onze analyses. En bieden we concreet handelingsperspectief in onze advisering. We steken ook graag onze handen uit de mouwen om samen met u resultaat te boeken.
Onze passie om direct maatschappelijk impact te maken zetten wij in binnen het sociaal domein. Onder andere door het ‘vertalen’ van de Hervormingsagenda Jeugd. Ook helpen wij bij de realisatie van de transities op het gebied van klimaat en energie.
Dat doen we bijvoorbeeld door het ontwerpen van passende organisatiestructuren en sturingsconcepten. Door het versterken van leiderschap en het werken aan gewenst gedrag van medewerkers.
Staat uw vraagstuk er niet tussen? Verras ons. Wij laten ons graag uitdagen op andere thema’s in het publieke domein!
& Van de Laar is in vriendschap verbonden met GNGMKRS, ons label voor interim-bemiddeling, executive search & werving en selectie.
& Van de Laar B.V. Emmasingel 29-11 5611 AZ Eindhoven 085 - 747 06 18
info@en-vdl.nl en-vandelaar.nl
Lid van de Raad van Organisatieadviesbureaus (ROA). 44/44