RIB.24.032 Omgevingsdienst

Stuknummer: 24.0001867

Raad 16-04-2024 RIB.24.032

raadsinformatiebrief van

: Burgemeester en wethouders

portefeuillehouder

: T. Kuipers

aan

: De leden van de gemeenteraad

datum

: 29/03/2024

status

: Actieve informatie

openbaar

: Ja

Onderwerp RIB Robuuste Omgevingsdienst voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving Aanleiding Omgevingsdiensten voeren taken uit voor milieuvergunningverlening, toezicht en handhaving. Het Algemeen Bestuur (AB) van de Regionale Uitvoeringsdienst Limburg-Noord (RUD LN) heeft op 28 maart 2024 een Plan van Aanpak vastgesteld om te komen tot een robuuste omgevingsdienst Limburg Noord. Met deze Raadsinformatiebrief informeren wij u over dit Plan van Aanpak en de manier waarop wij u betrekken bij de verdere uitwerking en besluitvorming. Voor een goed begrip van de context refereren we naar een eerder door ons opgestelde RIB 23.086 (bijlage 1) van oktober 2023. Tevens hebben wij het Plan van Aanpak bijgevoegd, met een uitgebreide samenvatting (bijlage 2, pagina 2 t/m 10). Het college van Horst aan de Maas zet zich in voor een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving. Waarbij we werken aan de voorwaarden voor gelukkige en gezonde inwoners, voor nu én de toekomst. Daarom informeren we u als raad over één van de stappen, die de RUD LN nu heeft gezet om daadwerkelijk aan die voorwaarden te kunnen werken. De vorm en prestaties van de Regionale Uitvoeringsdienst Limburg-Noord (RUD LN) De gemeenten in Limburg-Noord hebben, ondanks de verplichting sinds 2010 en in tegenstelling tot alle andere regio’s in Nederland, nooit een echte omgevingsdienst opgericht.

De gemeenten hebben destijds gekozen voor een zogenaamde ‘netwerkconstructie’. Een organisatievorm, die vanaf het begin op gespannen voet stond met de (geest van de) wet. Het college van Horst aan de Maas heeft vanaf 2018 voortdurend gehamerd op het feit, dat het niet zo kan zijn dat een dienst, die milieutoezicht houdt bij bedrijven op de naleving van wet- en regelgeving, een organisatievorm aanhoudt, die niet voldoet aan de wet. Los van de organisatievorm, zijn ook de prestaties van de RUD LN onder de maat. Dit blijkt onder andere uit een rapport van de onafhankelijke visitatiecommissie (bijlage 3) en de tweejarige onafhankelijke benchmark: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/09/17/bijlage-1-rapport-omgevingsdiensten-in-beeld

Bezoekadres: BezoekAdres, PlaatsBA

Postadres / PostCodePA PlaatsPA

T TelefoonNummer

F FaxNummer

Pag. 2 van 2

We zijn in Limburg-Noord fors achtergebleven met het periodiek aanscherpen van milieuvergunningen, doen relatief weinig inspecties bij bedrijven en gaan relatief weinig over tot handhavend optreden. De RUD LN is onlangs pas aangesloten op de (al jarenlang verplichte) informatie-uitwisseling met andere omgevingsdiensten, openbaar ministerie en rijksinspecties, waardoor regiogrensoverschrijdende vormen van milieucriminaliteit minder goed konden worden aangepakt. Dit alles is het gevolg van het feit, dat er – tot heden - bij een meerderheid van de gemeenten in Limburg-Noord onvoldoende draagvlak was voor een echte omgevingsdienst. Plan van aanpak voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving Het college van Horst aan de Maas zet zich in voor een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving. In regionaal verband zetten we sinds 2018 vurig in om de RUD LN te professionaliseren. Wij zijn dan ook bijzonder verheugd, dat het Algemeen Bestuur nu heeft ingestemd met het Plan van Aanpak om te komen tot een échte robuuste omgevingsdienst. Een omgevingsdienst, die bijdraagt aan de voorwaarden, waar wij als college aan werken voor gelukkige en gezonde inwoners. Wij informeren u de komende periode uitgebreid over de precieze consequenties van het Plan van Aanpak.

En natuurlijk komt u als gemeenteraad daarbij ook besluitvormend aan bod, onder andere vanuit uw budgetrecht en voor eventuele wijzigingen in de gemeenschappelijke regeling (GR). In het Plan van Aanpak is hiervoor een bijzonder strakke planning opgenomen (bijlage 4). In de kern gaat het om een omvangrijke organisatorische verandering in de komende twee jaar. Hierbij gaan de VTH-medewerkers van de gemeenten, die belast zijn met milieutaken (ca 130 fte in de regio) over naar de omgevingsdienst als werkgever. Vanuit een grotere kritische massa krijgen zij meer mogelijkheden om hun werkprocessen te professionaliseren. De kwaliteit van de VTH-uitvoering zal hierdoor sterk verbeteren. In de formele verdeling van bevoegdheden van college en gemeenteraad, ten opzichte van de omgevingsdienst, verandert (vrijwel) niets. De eenmalige kosten voor de uitvoering van het Plan van Aanpak worden nu geraamd op zo’n € 3 miljoen (regio totaal). In de andere regio’s in Nederland zijn deze kosten in het verleden al gemaakt. Bijlagen 1. RIB 23.086 2. Plan van Aanpak ‘Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving 3. Rapport Visitatiecommissie 4. Planning PvA

2

Stuknummer: 23.0005970

Raad 28-11-2023 RIB.23.086

raadsinformatiebrief van

: Burgemeester en wethouders

portefeuillehouder

: T. Kuipers

aan

: De leden van de gemeenteraad

datum

: 20/10/2023

status

: Actieve informatie

openbaar

: Ja

Onderwerp Ontwikkelingen Regionale Uitvoeringsdienst Limburg-Noord (RUD LN)

Met deze brief informeren wij u over de recente ontwikkelingen bij de RUD Limburg Noord. Interbestuurlijk programma versterking VTH (IBP-VTH) Gemeenten en provincies zijn bestuurlijk verantwoordelijk voor de milieuzorg ten aanzien van bedrijven met milieubelastende activiteiten. Daartoe verlenen zij vergunningen, houden toezicht en handhaven zij algemene regels en vergunningsvoorschriften (VTH-taken). Het belang van een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving voor onze inwoners staat daarbij voorop. En bedrijven verdienen een professionele VTHdienstverlening vanuit een overheid, die actief meedenkt met bedrijven die hun milieu-impact sterk willen verminderen en optreedt tegen bedrijven die het minder nauw nemen met hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Gemeenten en provincies zijn, ieder afzonderlijk, al lang niet meer in staat om alle benodigde technischinhoudelijke en juridische expertise in eigen huis te organiseren. De voortgeschreden industrialisatie van onze samenleving creëert nieuwe en complexe risico’s die om een gepaste beheersing vragen. Hiervoor is steeds meer specialistische kennis nodig. De laatste jaren vormt ook de arbeidsmarkt een steeds groter knelpunt. Ook is het wenselijk ter voorkoming van willekeur om voldoende distantie te houden tussen de ambtelijke voorbereiding en de bestuurlijke besluitvorming.

Om die redenen zijn gemeenten en provincies sinds 2010 verplicht om de milieugerelateerde VTH-activiteiten te organiseren via regionale OmgevingsDiensten (OD’en). Een OD is een regionale organisatie waarbij alle milieuvergunningverleners, -toezichthouders en eventueel handhavers in dienst zijn en zo alle kennis en expertise bundelen om VTH-processen voor te bereiden en uit te voeren ten behoeve van het lokale bevoegd gezag. De besluitvorming berust in formele zin nog steeds bij de individuele colleges. Dit hybride model met scheiding tussen voorbereiding, besluitvorming en uitvoering, biedt de beste waarborgen voor een adequate milieuzorg. Bijkomend voordeel van deze werkwijze is dat bedrijven in verschillende gemeenten een meer uniforme VTH-benadering ervaren (‘level playing field’).

Bezoekadres: BezoekAdres, PlaatsBA

Postadres / PostCodePA PlaatsPA

T TelefoonNummer

F FaxNummer

Pag. 2 van 3

De Commissie Van Aartsen constateerde in 2021 dat nog steeds aanzienlijke vermijdbare milieuschade plaats vindt doordat het stelsel van omgevingsdiensten in heel Nederland niet adequaat functioneert. Enerzijds moet het stelsel op punten aangescherpt; anderzijds moeten gemeenten en provincies de wettelijke kaders uit 2010 simpelweg beter uitvoeren. Van Aartsen gaf hiervoor aanbevelingen, die verder worden opgepakt via een Interbestuurlijk Programma Versterking VTH (IBP-VTH). In dit programma van rijk, provincies en gemeenten gezamenlijk, zijn medio 2023 minimale ‘robuustheidscriteria’ afgesproken waaraan elke omgevingsdienst dient te voldoen. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) heeft op 17 juli jl. aan alle omgevingsdiensten, gevraagd om aan te geven of zij al aan de zogenaamde ‘robuustheidscriteria’ voldoen. En zo niet, om dan uiterlijk 1 april 2024 een plan van aanpak op te leveren hoe ze op korte termijn hieraan gaan voldoen. De Regionale Uitvoeringsdienst Limburg-Noord (RUD LN) De gemeenten in Limburg-Noord hebben, ondanks de wetswijziging in 2010, nooit een echte omgevingsdienst opgericht. Men heeft gekozen voor een ‘netwerk-constructie’ waarbij de VTH-professionals gewoon in dienst bleven van de afzonderlijke gemeenten. Weliswaar is er een formele gemeenschappelijke regeling opgericht maar daarbij zijn alleen een directeur en een coördinatiecentrum (ca.

6 fte) in dienst. De directeur en zijn coördinatiecentrum hebben nooit wezenlijke bevoegdheden gekregen om te kunnen sturen op de kwaliteit en inhoud van de werkzaamheden van de VTH-professionals (circa 140 fte) die in dienst bleven bij de deelnemende gemeenten. Limburg-Noord is de enige regio met een dergelijke afwijkende constructie. Sommige gemeenten beargumenteren de meerwaarde van deze constructie vanuit het feit dat de VTHprofessional zo dichter op de uitvoeringspraktijk en meer integraal kunnen werken. Hoewel voor die argumenten iets te zeggen is, is er geen enkel empirisch bewijs dat een netwerkconstruct ook feitelijk leidt tot betere vergunningverlening, toezicht en handhaving. Er zijn wel tal van aanwijzingen voor de omgekeerde stelling. Wij zijn, als college van Horst aan de Maas, sinds 2018, met het oog op een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving voor onze inwoners, voorstander van de vorming van een échte fysieke omgevingsdienst, conform de bedoeling van de wetgever. Niet vanwege de vorm maar omdat de prestaties van de huidige RUD LN onvoldoende zijn. Voor de goede orde: dit alles doet overigens niets af aan de gedrevenheid en deskundigheid van VTH-medewerkers in onze regio, die vanuit een grote intrinsieke motivatie hun vak beoefenen.

Het gaat er om dat we de randvoorwaarden (kennisontwikkeling, innovatie, informatievoorziening, professionele distantie, effectieve sturing, heldere verantwoordelijkheden) verbeteren waarbinnen de VTH-professionals hun werk beter kunnen uitvoeren. In de vorm van een echte fysieke omgevingsdienst kan een aantal waardevolle aspecten van ‘werken als een netwerk’ overigens best behouden blijven. We hebben als college van Horst aan de Maas, het bestuur van de omgevingsdienst in 2022 schriftelijk laten weten, dat, indien de situatie niet fors verbetert, we zullen verkennen of het mogelijk is om bij een andere regio aan te sluiten (zie bijlage 1). We werden enigszins ingehaald door het Interbestuurlijk Programma ‘Versterking VTH’ waarin door rijk, provincies en gemeenten ‘robuustheidscriteria’ zijn afgesproken. Hierin blijkt duidelijk dat een netwerkomgevingsdienst niet is toegestaan. Ook uit een recente brief van een topambtenaar van het ministerie van I&W blijkt dat zonneklaar.

2

Pag. 3 van 3

Het Dagelijks Bestuur van de RUD LN heeft op 12 en op 27 oktober jl. het Algemeen Bestuur hierover geconsulteerd. Het AB kwam op dat moment nog niet tot een heldere koers naar de toekomst. Enkele gemeenten stellen zich op het standpunt dat een netwerkconstructie op dit moment mogelijk zou zijn binnen de letter van de wet en dat landelijke bestuurlijke afspraken waaraan de VNG zich heeft gecommitteerd geen dwingende kracht van wet zouden hebben. Ook het feit dat de staatssecretaris nu alvast een algemene maatregel van bestuur voorbereidt (als stok achter de deur) en het feit dat de versterking van het VTH-stelsel landelijk op kamerbrede politieke steun kan rekenen, kon hen nog niet overtuigen. De tijd begint te dringen. Want op 1 april 2024 moet het bestuur van de RUD LN een plan van aanpak inleveren bij het rijk hoe ze een robuuste omgevingsdienst gaat ontwikkelen. De betrokken VTH-medewerkers mogen rekenen op perspectief over hun positie. Wij verwachten dat het op te stellen plan van aanpak een heldere koers richting een echte fysieke omgevingsdienst Limburg-Noord bevat in het belang van een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving van onze inwoners. Volledigheidshalve is ook de informatiebrief aan de Staten als bijlage toegevoegd. Wij zullen u circa maart 2024 nader informeren.

Bijlage 1: Brief college aan bestuur RUD LN d.d. 28 september 2022 Bijlage 2: Mededeling portefeuillehouder Provincie L., inzake robuustheidscriteria IBP Versterking VTH stelsel

3

Dagelijks Bestuur RUD LN Postbus 900 6040 AX Roermond

gemeente

horst aan de maas

datum: 28 september 2022

ons kenmerk: 22-045032612209210001

uw brief van:

uw kenmerk:

telefoonnr: 077-4779777

behandeld door: J. Heerkens

bijlage:

onderwerp: Zorgen en verwachtingen plan van aanpak versterking RUD LN

Geacht bestuur,

Op 7 juli 2022 heeft het Algemeen Bestuur uw Plan van Aanpak ter versterking van de omgevingsdienst Limburg-Noord (verder RUD LN) aangenomen. Wij hebben daarover gemengde gevoelens. Enerzijds positief dat een besluit tot versterking is genomen; anderzijds hebben we zorgen over de vraag of het plan van aanpak en het commitment van de deelnemers in de RUD LN voldoende sterk is om de noodzakelijke verbeteringen effectief te realiseren. Wij willen onze zorgen en verwachtingen, die wij ook ter vergadering en eerder hebben geuít, met deze brief schríftelijk aan u kenbaar maken. Steun voor de probleem-analyse en de ambitie dit aan te pakken In het plan van aanpak constateert u dat de RUDLN, die verantwoordelijk is voor de bescherming van de fysieke leefomgeving op diverse vlakken “niet op niveau” functioneert. Wij delen deze conclusie met u. De informatievoorziening is niet op orde; gemeenten stellen onvoldoende uitvoeringscapaciteit voor VTH-taken beschikbaar en voeren de gemaakte uitvoeringsafspraken niet afdoende uit; vrijwel alle vergunningen van de circa 500 zwaarste milieu-inrichtingen worden niet (tijdig) geactualiseerd (ondanks de wettelijke verplichting daartoe); er is geen regionaal uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid (zoals voorgeschreven in het Besluit Omgevingsrecht).

Kortom, een omgevingsdienst die verantwoordelijk is voor handhaving maar zelf de regels niet volgt en magere prestaties neerzet in vergelijking met andere omgevingsdiensten.1 Als verantwoordelijk bestuursorgaan voor de bescherming van de fysieke leefomgeving (natuur, milieu, klimaat, gezondheid inwoners) geeft ons dit al langere tijd een behoorlijke buikpijn. Wij hebben hierover meermaals met u gesproken.

1 zie benchmark Omgevingsdiensten in Beeld, 2021. RUDLN scoort qua toezichtsfrequentie, en qua bestuursrechtelijke en strafrechtelijke opvolging van inspecties bij de laatste 3 omgevingsdiensten van Nederland en kan actualisatiefrequentie van vergunningen niet aangeven.

Wilheminaplein 6, Horst Postbus 6005, 5960 AA Horst

T 077 477 9777 F 077 477 9750

IBAN NL48RABO0123601150 BIC RABONL2U

gemeente@horstaandemaas.nl facturen@horstaandemaas.nl www.horstaandemaas.nl

In uw plan van aanpak verwijst u ook naar de aanbevelingen van de Commissie Van Aartsen (2021) om de kwaliteit van de omgevingsdiensten verder op te schroeven. Deze aanbevelingen hebben, kort samengevat, betrekking op een robuustere organisatie (kennis, financiën, omvang), een uniformere taakuitvoering en afdoende uitvoeringsmandaat (professionele distantie ten opzichte van het bevoegd gezag). RUD LN voldoet, net als de meeste andere omgevingsdiensten overigens, nog niet aan deze aanbevelingen. U benoemt in het plan van aanpak de ambitie om de geconstateerde bestaande knelpunten op te lossen én de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen op te volgen. Wij steunen u in die ambitie.

Grote zorgen over de wens om het netwerkorganisatiemodel te behouden U constateert expliciet dat deze diverse gebreken voortkomen uit de beperkingen van het netwerkkarakter van de RUD LN, een organisatievorm die afwijkt van de andere omgevingsdiensten in Nederland.2 De Commissie Van Aartsen benoemt in haar advies expliciet dat het netwerkkarakter van de RUD LN “niet conform de bedoeling van de wet is" Ook schrijft Van Aartsen als slotzin in zijn eindrapport: “Vooral de terughoudendheid van het lokaal en provinciaal bestuur om de voorwaarden te creëren waaronder de omgevingsdiensten hun werk optimaal kunnen doen, hebben geleid tot een stelsel dat niet aan de verwachtingen voldoet." Deze zin geldt in het bijzonder voor de gemeenten die de RUD LN vormen. Wij en een aantal andere gemeenten hebben meermaals onze bedenkingen geuít of de geconstateerde knelpunten en aanbevelingen binnen de beperkingen van het netwerkkarakter oplosbaar zijn. Ook de verantwoordelijke gedeputeerde heeft hierover kraakhelder haar oordeel gegeven. Ze gaf aan dat de RUD LN bezig is met een “achterhoedegevecht” en niet te begrijpen waarom bepaalde gemeenten de “hakken in het zand zetten”. U spreekt in het plan van aanpak uw zorgen uit over het commitment van de deelnemende gemeenten die samen de RUD LN vormen.

Deze gemeenten hebben zich in het verleden al vaker positief uitgesproken over initiatieven tot versterking van de RUD LN, maar vervolgens onvoldoende commitment getoond als er boter bij de vis moest komen. Wij delen uw zorg in deze. Dat is juist waarom wij twijfelen of binnen een netwerkorganisatiemodel de juiste en noodzakelijke verbeterslagen gemaakt kunnen worden. In weerwil van al deze kanttekeningen hebben DB en AB besloten om vast te houden aan het netwerkmodel. Wat is naar onze mening nodig ter bescherming van de leefomgeving Ondanks onze zorgen, zoals hiervoor verwoord, zien wij toch ook kansen in het plan van aanpak. Dat vergt evenwel dat de verwachtingen ten aanzien van het te realiseren eindbeeld van de RUD NL aanzienlijk aangescherpt worden en dat dit met kracht en commitment ten uitvoer wordt gebracht. Het huidige plan van aanpak is immers nogal operationeel en procesmatig van karakter. 2 De gemeenten in Limburg-Noord hebben in het verleden besloten om de RUD LN op een afwijkende manier te organiseren.

Waar alle andere regio's ervoor hebben gekozen om een echte 'fysieke' omgevingsdienst te vormen door alle betrokken VTH-professionals onder te brengen in een aparte organisatie, is in Limburg-Noord gekozen voor een netwerk-organisatie waarbij enkel een klein stafbureau en directeur is gevormd en de vergunningverleners, toezichthouders en handhavingsjuristen in dienst bleven bij de individuele gemeenten. De gemeenten kwamen daarmee in een positie als onderaannemer doch hebben zich nooit aldus laten aansturen c.q. zijn niet aldus aangestuurd.

Daartoe willen wij vooraf helder maken wat onze minimale verwachtingen zijn ten aanzien van de RUD LN om als een échte omgevingsdienst te kunnen gaan werken die de fysieke leefomgeving adequaat beschermt.

De omaevinqsdienst Limburg-Noord: 1.

2. 3. 4.

5.

6.

7. 8.

9.

is ambitieus en zal uiterlijk in 2026 tot de beste 5 omgevingsdiensten van Nederland behoren conform een nadere, resultaatgeoriënteerde, definitie van kwaliteit, en gemeten op basis van een onafhankelijke benchmark en/of visitatiemethodiek; werkt op basis van één regionaal uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid en één regionaal uitvoeringsplan, op basis van één inrichtingenbestand en één risicoanalyse voor alle basistaken; maakt juridische bindende en concrete prestatieafspraken met de gemeenten die er voor kiezen om als onderaannemer te fungeren van de RUD; beschikt over mandaten én financiële middelen om vanaf 2024 effectief te kunnen sturen op nakoming van deze prestatieafspraken c.q. de uitvoering van de VTH-taken. Dat wil zeggen dat gemeenten (vanuit hun rol als opdrachtgever) de benodigde uitvoeringsbijdragen beschikbaar stellen aan de RUD LN (opdrachtnemer/aannemer) en dat gemeenten (vanuit hun rol als onderaannemer) alleen betaald krijgen voor daadwerkelijk gerealiseerde VTH-uitvoering.

Ongebruikte uitvoeringsbudgetten worden door de RUD LN ingezet om de afgesproken prestaties zelf of met andere onderaannemers te realiseren; heeft de informatievoorziening op orde, met een eigen informatiemanager die effectief stuurt op de kwaliteit van de informatievoorziening (systemen, data, etc.) van onderaannemers en borgt dat gegevens kunnen worden uitgewisseld met andere omgevingsdiensten, OM/politie en rijksinspecties; heeft het HR-beleid op orde, met een eigen HR-manager, die effectief stuurt op de kwaliteit, beschikbaarheid, dóórontwikkeling van VTH-specialisten (antwoord bieden op krapte op de arbeidsmarkt!) alsmede op door de informatisering en dóórontwikkeling van werkprocessen (zie vorige punt); voert het toezicht en de handhaving in relatieve onafhankelijk uit en met afdoende mandaat van het bevoegd gezag; is qua inhoudelijke kennis, capaciteit en middelen aanzienlijk robuuster om proactief te kunnen adviseren richting opdrachtgevers op de cruciale transities (circulaire grondstoffen, energie, landbouw, milieu overig), de omgevingswet en om het VTH-instrumentarium te kunnen doorontwikkelen in samenwerking met handhavingspartners; voldoet verder aan de wet en de, in het interbestuurlijk programma geoperationaliseerde aanbevelingen van de commissie Van Aartsen.

De nieuwe beleidskaders ter versterking van de RUD LN en de financiële vertaling hiervan worden voorgelegd aan het Algemeen Bestuur op 22 december 2022 respectievelijk in juli 2023. Mochten de kaders onvoldoende passen bij onze ambities of de regiogemeenten hierop (en op de benodigde financiële vertaling) onvoldoende commitment geven, dan rest ons helaas geen andere mogelijkheid dan naar andere oplossingen te zoeken om

de fysieke leefomgeving van onze inwoners adequaat te beschermen. Wij zullen dan verkennen wat de mogelijkheden en kansen zijn om deel nemen in de omgevingsdienst Zuidoost-Brabant of de omgevingsdienst Limburg-Zuid. Wij spreken de verwachting en de hoop uit dat wij met u kunnen bouwen aan een échte omgevingsdienst Limburg-Noord die binnen enkele járen tot de top van Nederland zal behoren.

Met vriendelijke groet, Burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas,

De burgemeester,

De secretaris,

H.'&eucsLcaí U»co lo

drs. R.F.I. Palmen

Ir. uM.C. Beckers

Provinciale Staten

Cluster

Maastricht

3 november 2023

Ons kenmerk DOC-00572843

Verzonden

3 november 2023

Uw kenmerk

Bijlage(n)

2

VTH -

va

Onderwerp Mededeling portefeuillehouder inzake robuustheidscriteria Interbestuurlijk programma Versterking VTHstelsel

Geachte Staten, Op 14 maart 2023 hebben wij uw Staten voor het laatst geïnformeerd over de aanbevelingen van de landelijke commissie van Aartsen en het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH). Daarbij hebben wij aangegeven u op gepaste momenten op de hoogte te stellen van de voortgang en de uitwerking van het IBP VTH, inclusief de gevolgen ervan voor onze Limburgse uitvoeringsdiensten. In deze brief stellen wij u op de hoogte van nieuwe ontwikkelingen. Voor de volledigheid wordt eerst nogmaals de achtergrond van het programma geschetst. Commissie Van Aartsen In 2020 kreeg de commissie Van Aartsen de opdracht van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat om een analyse te maken van het VTH-stelsel in het milieudomein. In 2021 is het rapport ‘Om de leefomgeving’ van de commissie Van Aartsen gepubliceerd. De belangrijkste constatering van deze commissie is dat het stelsel niet goed functioneert en niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie Mans. Het stelsel wordt nog steeds gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid. De handhaving laat te wensen over. Dit heeft vermijdbare schade aan de leefomgeving en daarmee gezondheidsschade, economische schade en bestuurlijke schade tot gevolg. Belangrijke oorzaken voor het niet goed functioneren zijn het gebrek aan robuustheid en onafhankelijkheid van omgevingsdiensten.

Daarover heeft de commissie een tiental aanbevelingen gedaan.

Limburglaan 10 6229 GA Maastricht

Postbus 5700 6202 MA Maastricht

+31 43 389 99 99 www.limburg.nl

Zuidelijke Rekenkamer In december 2022 heeft de Zuidelijke Rekenkamer het rapport inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving gepubliceerd. Het onderzoek heeft zich specifiek gericht op de uitvoering van milieutaken (Wabo) en externe veiligheid (Brzo) door de RUD Zuid-Limburg. Het ZRK-onderzoek laat parallellen zien met de bevindingen van de commissie Van Aartsen. De belangrijkste bestuurlijke hoofdpunten uit het rapport waren: 1. De uitvoering van VTH toont kwetsbaarheden die zijn gerelateerd aan de politiek/bestuurlijke keuze van de provincie voor een minimalistische benadering. 2. In het beleid en de uitvoering wordt op verschillende onderdelen niet doorgepakt, wat ten koste gaat van effectiviteit en doelmatigheid. 3. De RUD Zuid-Limburg (RUD ZL) heeft als zelfstandige organisatie de uitvoering overwegend op orde, maar bij sommige processen is er nog wel verbetering wenselijk. 4. De informatievoorziening van Gedeputeerde Staten (GS) aan Provinciale Staten (PS) behoeft verbetering op het punt van integraliteit/totaaloverzicht, PS kunnen hun rol scherper invullen. In de Statenvergadering van 10 februari 2023 hebben Provinciale Staten de aanbevelingen van de ZRK overgenomen en Gedeputeerde Staten opdracht gegeven om de aanbevelingen die hen regarderen op te pakken. In het coalitieakkoord is opgenomen dat we deze aanbevelingen zullen implementeren.

Op 1 september 2023 zijn uw Staten geïnformeerd over de laatste stand van zaken. Deze aanbevelingen zijn tevens relevant voor de discussie over een robuust VTH-stelsel. IBP VTH Sinds 1 juli 2022 loopt er een interbestuurlijk programma voor de versterking van het VTH-stelsel (IBP VTH), waaraan het Rijk, IPO, VNG en Omgevingsdienst NL deelnemen. Het doel van dit interbestuurlijk programma is invulling te geven aan de aanbevelingen van de commissie Van Aartsen over de toekomst van het VTH-stelsel in Nederland. Het IBP raakt daarmee de toekomst van de RUD Limburg Noord en de RUD Zuid-Limburg, dus ook de Provincie Limburg. Het IBP VTH bestaat uit zes pijlers: 1. Robuuste omgevingsdiensten en financiering; 2. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging; 3. Informatievoorziening VTH; 4. Kennisinfrastructuur en arbeidsmarkt; 5. Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving; 6. Monitoring kwaliteit milieutoezicht. Voor deze zes pijlers worden criteria en maatregelen uitgewerkt om het VTH-stelsel te versterken. Dit gebeurt op basis van een samenwerking van gelijkwaardig partnerschap tussen Rijk, provincies, gemeenten en omgevingsdiensten, ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid.

DOC-00572843

2

Robuustheidscriteria Voor de eerste pijler zijn inmiddels robuustheidscriteria ontwikkeld. In het Bestuurlijk Overleg IBP VTH van 22 juni 2023 heeft de staatssecretaris van I&W ingestemd met de volgende zes robuustheidscriteria: 1. De omvang van het regionaal werkprogramma (VTH-uren) (inclusief ketentoezicht) gecombineerd met percentage medewerkers in eigen dienst. Deze omvang (basis- en milieu gerelateerde plustaken) is minimaal €16,5 miljoen (prijspeil 2023) (incl. overhead) en 80% van de medewerkers in het primaire proces is in dienst van de organisatie. 2. De dienst voldoet aan geldende kwaliteitscriteria VTH voor zowel de basistaken als de plustaken. 3. De dienst heeft voldoende aandacht, capaciteit en budget voor innovatie, blijkend uit aanwezigheid van een (meerjarige) innovatieagenda en vrij besteedbaar budget voor innovatie. 4. De dienst kan risico’s en veranderingen in de omvang van het overgedragen takenpakket opvangen door het aanhouden van buffers (weerstandsvermogen). Dit blijkt uit afdoende algemene reserve voor geïdentificeerde risico’s en onverwachte operationele tegenvallers en expliciete afspraken over uitname. 5. De dienst kan relatie leggen tussen werk, mensen en geld. Er wordt informatie gestuurd gewerkt. Komt tot uitdrukking in percentage van de uitvoeringsformatie VTH voor businessintelligence en opleidingsbudget van 3% van de loonsom. 6.

De dienst past bij de identiteit van het werkgebied en er is sprake van samenhang (coherentie) in het takenpakket en logica in het geografisch werkgebied. De maatschappelijke opgave staat centraal. Alle omgevingsdiensten moesten voor 1 oktober 2023 zichzelf toetsen aan deze robuustheidscriteria en deze zelftoets aanleveren bij het ministerie van I&W. Omgevingsdiensten die niet voldoen aan de criteria moeten voor 1 april 2024 een plan van aanpak opstellen over hoe zij hier uiterlijk op 1 april 2026 aan voldoen. De staatssecretaris van I&W zal de plannen van aanpak monitoren. Ambtelijk is vanuit het ministerie van I&W aangekondigd dat de robuustheidscriteria op termijn via een algemene maatregel van bestuur (AMvB) verplicht zullen worden gesteld. De Limburgse omgevingsdiensten Limburg kent momenteel twee omgevingsdiensten: de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (RUD ZL) en de Regionale Uitvoeringsdienst Limburg Noord (RUD LN). De Provincie Limburg is deelnemer aan beide gemeenschappelijke regelingen. De RUD ZL is een fysieke organisatie en voert voor de Provincie Limburg de basistaken (milieutaken Wabo en BRZO), de taken in het kader van het Vuurwerkbesluit en de meet-technische taken uit. Al onze andere VTH-taken worden binnen het cluster VTH van de Provincie Limburg uitgevoerd. Daarnaast voert de RUD ZL basistaken uit voor de Zuid-Limburgse gemeenten.

De RUD LN is een netwerksamenwerking. Dit betekent dat alle basistaken van de gemeenten decentraal worden uitgevoerd door vergunningverleners, toezichthouders en handhavers die in dienst zijn van de gemeenten zelf. Via het centrale coördinatiecentrum kan expertise en capaciteit worden uitgewisseld tussen gemeenten. De RUD LN voert geen taken uit waarvoor Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn. De RUD ZL en de RUD LN hebben inmiddels beide in hun zelftoets richting het ministerie van I&W aangegeven niet (volledig) te voldoen aan de robuustheidscriteria van het IBP VTH.

DOC-00572843

3

Het ministerie van I&W heeft ambtelijk op de brief en zelftoets van de RUD LN gereageerd (bijlage 1). Daarin geeft de programmadirecteur van het IBP VTH aan dat de netwerkvorm geen optie is om te voldoen aan de robuustheidscriteria. Daarnaast roept de programmadirecteur de RUD LN op om alvast na te denken over het op- en inrichten van een omgevingsdienst die past binnen de landelijke aanpak en voldoet aan de robuustheidcriteria die t.z.t. wettelijk geborgd zullen worden. De officiële reactie van de staatssecretaris van I&W op de zelftoetsen wordt in december 2023 verwacht. Coalitieakkoord In het coalitieakkoord ‘Elke Limburger telt!’ 2023-2027 is opgenomen:  “Een gezond en veilig leefmilieu is een thema dat veel inspanning vraagt en de komende periode meer prioriteit vergt. Hier is de rol van de provincie als regulerende overheid nodig. Een overheid die haar inwoners beschermt tegen ongeoorloofde en ongewenste risico’s.”  “[Wij] vinden het belangrijk dat er een robuust VTH-stelsel (Vergunningen, Toezicht, en Handhaving) is voor onze milieukerntaken. Inclusief de bijbehorende uitbreiding van de uitvoeringscapaciteit.”  “Indien en voor zover nodig wordt geïnvesteerd in meer capaciteit op het vlak van VTH en RUD’s.

We implementeren de aanbevelingen van de Zuidelijke Rekenkamer.”  “We gaan daarbij van een ‘minimalistische’ naar een ‘robuuste’ uitvoering, met voldoende capaciteit en de bijbehorende aanvullende middelen. Op deze manier kunnen we de toegenomen taken zowel in aantal als in complexiteit op een zorgvuldige manier uitvoeren.” In het coalitieakkoord is verder structureel €2,2 miljoen als extra investering opgenomen vanaf 2024, waarvan 0,7 mln. voor autonome kostenstijging RUD ZL en €1,5 miljoen om de uitvoeringscapaciteit uit te breiden en de aanbevelingen van het ZRK-rapport (december 2022) te implementeren. Collegestandpunt Ons college heeft tijdens de AB-vergadering ingebracht de netwerksamenwerking van de RUD LN niet wenselijk te vinden, omdat deze ons inziens niet voldoet aan de robuustheidscriteria, niet conform de bedoeling van de wetgever is en op onderdelen kwetsbaar is. De vergunningverleners, toezichthouders en handhavers zijn in dienst van de gemeenten. Van een bundeling of uitwisseling van expertise is feitelijk weinig sprake. De directeur van de RUD LN heeft geen mandaat om zelf reguliere (handhavings)besluiten te kunnen nemen. Het weerstandsvermogen is laag. Ons college heeft in de AB-vergadering van de RUD LN van 12 oktober jl.

aangegeven niet in te stemmen met de door het DB ingediende zelftoets, omdat deze in onze ogen geen reëel beeld geeft van de feitelijke situatie (de overdracht van basistaken en het mandaat aan de directeur van de RUD LN). Daarnaast heeft ons college aangegeven niet in te stemmen met een plan van aanpak dat als doel heeft de netwerksamenwerking te continueren. Ten aanzien van de RUD ZL willen wij, conform het coalitieakkoord, van een minimalistische naar een robuuste uitvoering, met voldoende capaciteit en de bijbehorende aanvullende middelen. De basis daarvan ligt bij het implementeren van de aanbevelingen van de Zuidelijke Rekenkamer. In de opdracht aan de RUD ZL voor 2024 worden deze aanbevelingen verder geïmplementeerd. Wij hebben tijdens de bestuurlijke conferentie van de RUD ZL op 12 oktober jl. dit standpunt ingebracht en de directeur van de RUD ZL gevraagd voorstellen uit te werken om robuuster te worden.

DOC-00572843

4

Ons college onderzoekt momenteel verschillende toekomstscenario’s voor het Limburgse VTH-stelsel. Daarover heeft ons college nog geen definitief standpunt ingenomen. Dit vergt nog een nadere oriëntatie op de voor- en nadelen, samen met de partnerorganisaties. Voor de robuustheid van omgevingsdiensten achten wij verschillende factoren van belang. Daarbij dient niet alleen gekeken te worden naar omvang en budget, maar ook naar het gewenste kwaliteitsniveau, de onafhankelijke positie van de directeur, de wijze van financiering (impact gemeentefinanciën), schaalvoordelen én –nadelen, de uniformiteit in het takenpakket en de efficiëntie van de werkprocessen. Daarom is het van belang de verschillende pijlers van het IBP VTH en de verdere maatregelen die daaruit voortkomen in samenhang te bezien. AB-vergadering RUD LN van 27 oktober 2023 In een extra AB-vergadering van de RUD LN van 27 oktober 2023 heeft het AB beraadslaagd hoe omgegaan dient te worden met de hiervoor genoemde ambtelijke brief van het ministerie van I&W. Het Algemeen Bestuur van de RUD LN heeft het Dagelijks Bestuur gevraagd om een Raadsinformatiebrief (RIB) om te kunnen delen met gemeenteraden en Staten. Deze is bijgevoegd in bijlage 2. Daarin wordt een procesbesluit geformuleerd.

Vervolgproces Op 24 november 2023 is een technische sessie gepland voor de Statencommissie Leefomgeving over de RUD Limburg Noord en de RUD Zuid-Limburg. Daarnaast heeft gedeputeerde Van Caldenberg toegezegd om uiterlijk in Q1 2024 met de Statencommissie in gesprek te gaan over de versterking van het VTH-stelsel in Limburg. Wij zullen uw Staten op de hoogte blijven houden van de voortgang en uitwerking van het IBP VTH, inclusief de formele reactie van de staatssecretaris op de zelftoetsen en de gevolgen daarvan voor onze Limburgse uitvoeringsdiensten.

Gedeputeerde Staten van Limburg namens dezen,

M. van Caldenberg

DOC-00572843

5

RUD Limburg Noord t.a.v. Tim Snijckers Voorzitter Algemeen Bestuur

t.snijckers@gemeentemaasgouw.nl

Datum

10 oktober 2023

Betreft

Uw brief met referentie 00.000

Geachte voorzitter van het Algemeen Bestuur RUD Limburg Noord, Op 29 september jl. heeft u bij de Staatssecretaris van IenW de toets van de RUD

Interbestuurlijk Programma

Limburg Noord aan de robuustheidscriteria aangeleverd. In uw begeleidende brief

Versterking VTH-stelsel

geeft u aan dat uw uitgangspunt is om een netwerkorganisatie te blijven. Zeker nu er

Rijnstraat 8

ook geen formele verplichting bestaat om dit te veranderen omdat de aangekondigde

2515 XP Den Haag

AMvB nog in ontwikkeling is. U geeft daarbij aan dat het in uw ogen nog onzeker is of, wanneer en in welke vorm deze van kracht zal worden. In deze brief geef ik op dit punt

info@versterkingvth.nl

al een eerste reactie.

www.versterkingvth.nl

Voor de procedure van het controleren en beoordelen van deze toets en het – indien van toepassing – beoordelen van een plan van aanpak is in het Bestuurlijk overleg IBP VTH van 13 mei jl. een bestuurlijke afspraak gemaakt. Dit betekent dat u mijn reactie als voorlopig dient te beschouwen. Volgens de planning wordt u medio december 2023 officieel geïnformeerd door de Staatssecretaris van IenW. In de brief d.d. 17 juli 2023 aan de voorzitters van de omgevingsdiensten, zijn de robuustheidscriteria beschreven. Deze criteria zijn door alle partijen in het IBP VTH bestuurlijk onderschreven en daarmee geformaliseerd. De AMvB die wordt opgesteld is daarvan een bevestiging. In de brief staat het volgende: “Binnen pijler 1 van het IBP VTH (robuuste omgevingsdiensten en financiering) zijn criteria geformuleerd voor een robuuste omgevingsdienst. Deze criteria zijn: effectiviteit, ontwikkelvermogen, wendbaarheid en efficiency. Deze criteria zijn vervolgens omgezet naar de volgende zes kritische prestatie-indicatoren (KPI’s)”. De eerste kpi luidt als volgt: “1. De omvang van het regionaal werkprogramma gecombineerd met het percentage medewerkers in eigen dienst. Deze omvang is minimaal € 16,5 miljoen (inclusief overhead en prijspeil 2023) en 80% van de medewerkers in het primaire proces is in dienst van de organisatie.

Uit de inleidende zin is duidelijk dat het gaat om medewerkers in dienst van de omgevingsdienst.” In de bestuurlijk vastgestelde eindnotitie is dit eveneens aangegeven: “Met deze beschrijving van medewerkers in eigen dienst komt voldoende

Pagina 1 van 2

tot uitdrukking dat het om één organisatie moet gaan. Netwerkdiensten voldoen daar niet aan.” U schrijft dat u geen rekening heeft gehouden met de voorwaarde dat ten minste 80% van het personeel in vaste dienst moet zijn bij een omgevingsdienst en dit ook in uw plan van aanpak niet als uitgangspunt zult nemen. Ik begrijp dat dit niet het geval is bij uw omgevingsdienst, die weliswaar is opgericht als openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regeling, maar in de uitvoering is georganiseerd als netwerkomgevingsdienst. De netwerkvorm is echter zowel in organisatie als in de uitvoering geen optie om te voldoen aan de robuustheidscriteria, zoals hierboven aangegeven. Mijn inschatting is dat u een soortgelijke reactie kunt verwachten van de Staatssecretaris, medio december. Hierop vooruitlopend adviseer ik u dan ook om alvast na te denken over het op- en inrichten van een omgevingsdienst die past binnen de landelijke aanpak en voldoet aan de robuustheidcriteria die t.z.t. wettelijk geborgd zullen worden. Mocht u naar aanleiding van dit bericht behoefte hebben aan overleg dan ben ik daar altijd toe bereid. Ook is het mogelijk dat we het proces dat nodig is om tot een robuuste omgevingsdienst te komen financieel en/of met expertise ondersteunen. Met vriendelijke groet,

Magdeleen Sturm, Directeur interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel

Pagina 2 van 2

Raadsinformatiebrief

Betreft: Ontwikkelingen bij de GR RUD Limburg Noord

Geachte raadsleden, commissieleden,

Met deze brief informeren wij u over de recente ontwikkelingen bij de RUD Limburg Noord. Als gevolg van het interbestuurlijk programma versterking VTH zijn er criteria ontwikkeld waaraan omgevingsdiensten moeten voldoen om robuust te worden. Hierbij speelt de opzet van de RUD LN als netwerkorganisatie een rol. Vanuit het Ministerie van I en W is er ambtelijk op gewezen dat met het voortzetten van deze organisatievorm niet aan de criteria voor robuustheid kan worden voldaan. De RUD LN is al 10 jaar een netwerkorganisatie en wil deze vorm en de verworvenheden die hieraan zijn gekoppeld behouden. Daarnaast zijn er zorgen over het effect wat de berichtgeving op de betrokken medewerkers heeft. Ons DB heeft op 12 en op 27 oktober jl. het Algemeen bestuur hierover geconsulteerd en naar aanleiding van deze consultatie besloten tot enkele acties. Hieronder leest u wat de aanleiding was, welke overwegingen hierbij speelden en wat uiteindelijk is besloten. Interbestuurlijk programma versterking VTH (IBP-VTH) In het rapport van de commissie Van Aartsen dat 4 maart 2021 verscheen, werd geconstateerd dat versterking van het stelsel van omgevingsdiensten nodig was om milieuschade te voorkomen. Ondanks eerdere inspanningen functioneert het stelsel nog onvoldoende. Van Aartsen gaf hiervoor aanbevelingen. Er werd een programma opgezet waarin de aanbevelingen verder zijn/worden uitgewerkt.

Dit heet het interbestuurlijk programma versterking VTH, of IBP-VTH. Dit is een breed programma met 6 deelprogramma’s of pijlers die ieder een ander thema omvatten. Pijler 1 gaat over de versterking van omgevingsdiensten zelf. Dit gaat over de eisen waaraan een robuuste dienst moet voldoen.

Criteria Robuuste diensten Naast een aantal basisvoorwaarden zijn er 6 factoren (kpi’s= kritische prestatie-indicatoren) beschreven die iets zeggen over het gewenste functioneren van een omgevingsdienst. Aan die 6 kpi’s heeft men vervolgens normen gekoppeld, zodat ook kan worden gemeten of een dienst aan die norm voldoet. Deze door VNG, IPO, omgevingsdiensten en Rijk gezamenlijk ontwikkelde criteria richten zich op 6 elementen: omvang dienst, kwaliteitsborging, innovatievermogen, continuïteit, sturingsvermogen en congruentie met de regio. Het is de bedoeling dat alle diensten in Nederland gaan voldoen aan alle gestelde criteria. Toetsing aan criteria Dat proces begint met een zelftoets. De RUD LN heeft, net als de andere 28 diensten, een (zelf)toets ingevuld en die is bij het Ministerie van I en W ingediend 29 september jl. Uit de zelftoets bleek dat niet aan alle criteria voor robuustheid wordt voldaan. De volgende stap is het maken van een plan van aanpak om wel te kunnen gaan voldoen aan de criteria voor een robuuste dienst. Afgesproken is dat dit plan van aanpak 1 april 2024 wordt ingediend. De omgevingsdienst heeft dan tot 1 april 2026 om de voorstellen uit dat plan te implementeren en daarmee wel te gaan voldoen aan de criteria. De geschetste planning betekent dat de RUD LN binnenkort moet starten met het maken van dit plan.

Het bestuur van de RUD LN heeft aangegeven dat, bij het opstellen van het benodigde plan van aanpak, de netwerkorganisatie het uitgangspunt zal blijven. Reactie op toetsing Op 10 oktober jl. ontving de voorzitter van de RUD LN een voorlopige schriftelijke reactie op de ingediende toetsing. De programmadirecteur van het IBP-VTH (zie boven), mevrouw M. Sturm, geeft met de brief een voorlopige reactie op het voornemen van de RUD LN om, bij het op te stellen plan van aanpak om robuust te worden, uit te blijven gaan van een netwerkorganisatie. Zij wijst erop dat indien de netwerkdienst als uitgangspunt wordt genomen, uiteindelijk niet voldaan zal kunnen worden aan de vastgestelde eisen voor robuuste omgevingsdiensten (zie brief). Verder geeft zij aan dat de bewindspersoon (Staatssecretaris I en W) medio december 2023 een definitieve reactie zal sturen. Algemeen Bestuur in overleg Op 12 oktober was er een reguliere vergadering van het AB van de RUD LN. Tijdens deze vergadering is de brief van de programmadirecteur besproken.

Het DB heeft aan de colleges gevraagd om de brief in hun college te bespreken en om antwoord te geven op de vraag of bij het op te stellen plan van aanpak moet worden uitgegaan van een netwerkorganisatie (optie 1) of van een fysieke organisatie (optie 2)., wel met zoveel mogelijk behoud van de verworvenheden van het huidige netwerk Extra vergadering AB van 27 oktober De vergadering heeft niet geleid tot een éénduidig antwoord op de 2 opties die door het Dagelijks bestuur waren gevraagd. Hierbij speelt enerzijds een rol dat de brief van de Programmadirecteur geen bestuurlijke aanwijzing is. Anderzijds wordt die bestuurlijke aanwijzing wel verwacht medio december. Daarnaast wordt een keuze voor een wijziging in de organisatie-opzet als abrupt gezien. Na meer dan 10 jaar netwerk is een koerswijziging gebaseerd op een vooraankondiging wel erg kort door de bocht. Het netwerk kent bijzondere kenmerken (verworvenheden) die we graag behouden. Dat geldt ook voor de betrokkenheid van onze medewerkers. Eventuele wijzigingen in koers moeten rekening houden met de personen die nu de taken uitvoeren. De netwerkorganisatie blijft daarom uitgangspunt. .

Er is door de voorzitter een procesbesluit geformuleerd dat luidt: - Op korte termijn in beeld brengen welke verworvenheden binnen de netwerkorganisatie bestaan (uiterlijk 14 november) - Met de Staatssecretaris een gesprek aan te gaan waarin wordt besproken hoe deze verworvenheden behouden kunnen worden (voor 1 december). - Over de definitieve koers wordt pas besloten nadat de brief van de staatssecretaris is ontvangen en in het AB besproken (verwachting medio december). Er is dus nu geen besluit genomen over een koerswijziging. - De tussentijd wordt ook gebruikt om een onafhankelijke partij aan te zoeken die het plan van aanpak zal gaan opstellen en om deze partij/persoon “op vlieghoogte” te brengen. De opdracht is om te onderzoeken op welke manier we een robuuste omgevingsdienst kunnen worden.

Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd,

Namens het dagelijks bestuur van de RUD Limburg Noord,

T.J.C.M. (Tim) Snijckers Voorzitter

K.G.M.C. (Karel) Joosten Directeur

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

1/98

PLAN VAN AANPAK

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving Plan van aanpak voor een robuuste Omgevingsdienst Limburg-Noord 71942 – Intern vertrouwelijk – 21 maart 2024 D. Huisman, A. Oostdijk, R. van der Linden en J. van Gilse Versie t.b.v. AB vergadering 28 maart

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

2/98

Bestuurlijke samenvatting Aanleiding Aan het begin van deze eeuw werden de signalen dat provincies en gemeenten tekort schoten in de zorg voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving steeds omvangrijker en indringender. Om deze reden verplichtte de rijksoverheid provincies en gemeenten – per 1 januari 2013 – tot het instellen van regionaal opererende omgevingsdiensten. Kerntaak van deze diensten is om –via de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)– te zorgen voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving. Zij bundelen specialistische kennis en expertise en zijn op afstand van het bevoegd gezag geplaatst. Sinds 2013 zijn er 28 omgevingsdiensten gevormd. Samen vormen ze een landelijk dekkend geheel van regionale omgevingsdiensten. Iedere omgevingsdienst met een eigen organisatievorm en takenpakket. Daarmee werd een belangrijke stap gezet in de professionalisering en onafhankelijkheid van de uitvoering van de VTH-taken. Dat neemt niet weg dat er nog een wereld is te winnen. In 2021 adviseerde de zogenoemde Commissie Van Aartsen om het stelsel van omgevingsdiensten met urgentie verder te professionaliseren. Het stelsel functioneerde namelijk nog onvoldoende. De diensten moeten effectiever worden in de aanpak van de steeds complexer wordende milieuproblemen en de groeiende milieucriminaliteit.

Basis voor dit advies lag in kritische rapporten van onder meer de Algemene Rekenkamer en het CCV-rapport over de kwaliteit van de bescherming van de fysieke leefomgeving. Het rapport Van Aartsen resulteert in de oprichting van het ‘interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel’ (IBP VTH) door Omgevingsdienst NL, de VNG, het IPO, de Unie van Waterschappen en het Rijk. Een breed ontwikkeld en gedragen programma met zes pijlers, waarvan de eerste gaat over de versterking van de omgevingsdiensten zelf. Het gaat daarbij met name over de zogenoemde robuustheidseisen en randvoorwaarden waaraan een omgevingsdienst moet voldoen om de VTH-taken op een kwalitatief goede wijze uit te kunnen voeren (zie in hoofdstuk 2 de criteria, zelftoets en redeneringen achter de criteria). Op 18 maart is door mevrouw Sorgdrager en de heer Van Aartsen een tussentijdse review van het IBP VTH opgeleverd. In hun review spreken zij waardering uit voor het werk dat is geleverd in het IBP VTH. Echter, ze zijn ook kritisch en stellen dat het stelsel te vrijblijvend is om echte verandering als gevolg van het IBP VTH teweeg te brengen. Een citaat uit de review: “Eén van de omgevingsdiensten voldoet zelfs niet aan de wettelijke regeling voor de inrichting van de omgevingsdiensten en dat is al jaren zo zonder dat dat gevolgen heeft.” 1

1

De RUD LN is inmiddels de enige RUD die nog werkt volgens het netwerkmodel.

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

3/98

Mevrouw Sorgdrager en de heer Van Aartsen vragen de staatssecretaris onder andere om meer regie te nemen en een meer uitgebreide invulling van de stelselverantwoordelijkheid vast te leggen. Uit zelftoetsen blijkt dat alle omgevingsdiensten nog stappen moeten zetten om te voldoen aan alle kwaliteitscriteria (robuustheidscriteria). Een aantal diensten kunnen dat realiseren met minimale ingrijpen, daar waar andere diensten, zoals de RUD LN, voor een forse opgave staan. Om op korte termijn de robuustheid van de diensten in lijn te brengen met de criteria en daarmee de kwaliteit van het stelsel te versterken krijgen alle omgevingsdiensten de opdracht uiterlijk 1 april 2024 een plan van aanpak bij het ministerie van IenW aan te leveren, waarin ze aangeven hoe ze zich binnen twee jaar ontwikkelen tot een robuuste organisatie. Alle omgevingsdiensten zijn -of worden- daarnaast bezocht door een landelijke én onafhankelijke visitatiecommissie, om vast te stellen hoe ze functioneren. In december 2023 heeft de visitatiecommissie de RUD Limburg Noord onder de loep genomen. Uit de zelftoets kwam al naar voren dat de RUD LN op een fors aantal punten niet als robuust kan worden gekwalificeerd; de visitatiecommissie komt tot de conclusie dat RUD LN niet alleen niet voldoet aan de landelijke criteria, maar ook onder de maat presteert en dat de huidige opzet daar mede debet aan is.

Ondanks het feit dat de medewerkers voor de opdrachtgevende gemeenten goed werk leveren, komt de organisatie op een aantal elementen en onderwerpen tekort. In de kern gaat het erom dat de gekozen organisatievorm (het netwerk) met zich meebrengt dat de RUD in feite een verzameling van uitvoeringsorganisaties op gemeentelijk niveau is. De dienst functioneert niet als één uitvoeringsorganisatie, is onvoldoende zichtbaar voor de ketenpartners en is daarmee niet in staat om de VTH-taken op regionaal niveau doeltreffend uit te voeren. Laat staan toekomstige inhoudelijke opgaven het hoofd te bieden (bijvoorbeeld Zeer Zorgwekkende Stoffen, waterkwaliteit en milieucriminaliteit). De organisatievorm brengt daarbij met zich mee dat de RUD op de robuustheidscriteria tekort schiet. De staatsecretaris van IenW heeft dit in haar brief aan het AB van RUD LN als volgt verwoord:2 “Een omgevingsdienst die als netwerk functioneert en weinig medewerkers in eigen dienst heeft, voldoet niet aan deze KPI (red.: minimaal 80% medewerkers vast in dienst) en is daarmee nooit robuust.”

Opdracht Eind december 2023 heeft het dagelijks bestuur (DB) – met mandaat van het algemeen bestuur (AB) van de RUD – besloten om Berenschot opdracht te verlenen om te komen tot een onafhankelijk advies voor een plan van aanpak. Doel van dit plan van aanpak is om binnen twee jaar uit te groeien tot een robuuste omgevingsdienst die voldoet aan de wettelijke criteria. Berenschot is in januari 2024 gestart met deze opdracht, met als doel op 28 maart 2024 een expert-advies/plan van aanpak voor te leggen aan het algemeen bestuur. Met behulp van dit plan van aanpak kunnen in de twee komende jaren de benodigde stappen worden gezet om te komen tot een robuuste omgevingsdienst, die alle kwaliteiten in huis heeft om de opdracht van de gemeentelijke opdrachtgevers uit Noord- en Midden-Limburg te kunnen uitvoeren.

2

Brief van 19 december 2023 met als kenmerk IENW/BSK-2023/372647.

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

4/98

De opdracht vanuit het AB (besluit van 21 december 2023) aan het DB luidt als volgt: Het laten opstellen van een plan van aanpak voor een robuuste Omgevingsdienst waarin zoveel mogelijk de verworvenheden van het netwerk zijn opgenomen en hiertoe een deskundig en onafhankelijk adviseur aan te stellen. Gezien het krappe traject is aan het DB gevraagd de regie te nemen op het proces en ervoor te zorgen dat op 28 maart 2024 een concept voorligt in het AB ter besluitvorming.

Eindbeeld Dit plan van aanpak leidt tot het eindbeeld van een Omgevingsdienst Limburg Noord (LN) die als zelfstandig opererende organisatie samen met de gemeenten en de provincie de leefomgeving verbetert. Uitgangspunten voor dit eindbeeld zijn: •

De missie en visie van de RUD LN.

•

De kernwaarden van de organisatie: deskundig, onafhankelijk, wendbaar, verbonden, congruent en integraal.

•

De ambitie om in 2030 tot de top-5 van de Nederlandse omgevingsdiensten te behoren.

•

De (wettelijke) kaders en randvoorwaarden vanuit de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR), de Omgevingswet en het IBP VTH.

•

Het zijn van een aantrekkelijke en interessante werkgever die in staat is om gekwalificeerde werknemers te binden, te boeien en te werven.

Deze uitgangspunten laten zich vertalen tot het volgende eindbeeld voor de Omgevingsdienst Limburg Noord. Onze Omgevingsdienst Limburg Noord is een onafhankelijke, deskundige, wendbare en robuuste organisatie waar circa 150 toegewijde deskundige medewerkers, in zowel primair proces als ondersteuning, zich elke dag succesvol inzetten voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving. Wij werken actief aan het bereiken van de doelen voor de leefbaarheid die door onze opdrachtgevers in Noord- en Midden-Limburg gesteld zijn. We zijn een autoriteit in de regio. Handhavingspartners, bedrijven en inwoners weten ons te vinden voor allerlei VTH-vraagstukken in de fysieke leefomgeving. Wij ondersteunen onze opdrachtgevers en andere organisaties proactief en adequaat, en zorgen ervoor dat de milieuwetgeving optimaal wordt uitgevoerd en nageleefd door het uitvoeren van VTH-taken. Wij adviseren, voeren uit en informeren, en doen dat door proactief te communiceren. Samenwerking en innovatie zit in ons DNA. Onze accountmanagers houden nauw contact met onze opdrachtgevers. Onze specialisten voorzien opdrachtgevers van advies bij ruimtelijke ontwikkelingen/initiatieven. We zorgen voor kennisuitwisseling in bijeenkomsten voor specialisten en partners bij onze opdrachtgevers en andere stakeholders. We delen onze deskundigheid, zonder aan onafhankelijkheid in te boeten.

We zijn een krachtige samenwerkingspartner voor organisaties zoals het Openbaar Ministerie, andere omgevingsdiensten, veiligheidsregio's en de GGD, bijvoorbeeld om samen knelpunten in de leefomgeving en milieucriminaliteit tegen te gaan. De medewerkers van de Omgevingsdienst LN specialiseren zich – langs de lijnen van de kwaliteitscriteria – in specifieke werkgebieden of thema's, zoals geluid of waterkwaliteit. Met de juiste informatie, technologie, kennis en vaardigheden werken zij in een professionele werkomgeving samen aan de uitvoering van de VTH-taken. Door deze integrale aanpak wordt kennis gedeeld en wordt de kwaliteit van het werk steeds hoger. De omgevingsdienst investeert in opleidingen en innovatie om processen efficiënter te maken en VTH-taken effectiever uit te voeren.

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

5/98

Medewerkers werken goed samen met andere omgevingsdiensten in het landelijk stelsel. Steeds meer leveren we ook een bijdrage aan landelijke projecten en kennisontwikkeling. Dankzij deze specialisatie, efficiëntie en kwaliteit hebben we het vertrouwen weten te winnen van onze opdrachtgevers en stakeholders. We zijn een vaste waarde in de samenwerking en opdrachtgevers vertrouwen ons steeds meer verantwoordelijkheden toe. Onze focus verschuift daardoor meer en meer van puur milieu naar daaraan gerelateerde thema’s, zoals de energietransitie, circulaire economie en biodiversiteit. Zo dragen wij optimaal bij aan het realiseren van een duurzame leefomgeving in Noord- en Midden-Limburg. Een regio die ons past. We zijn er thuis, onze medewerkers weten wat er speelt. Het werkgebied is congruent met dat van samenwerkingspartner Veiligheidsregio Noord-Limburg. Onze gemeentelijke opdrachtgevers weten wat ze kunnen verwachten en waarderen onze kennis van het landelijke gebied en van de bedrijvigheid en sectoren in de meer stedelijke gebieden.

Wijze van organiseren eindbeeld Het gewenste eindbeeld, dus de inhoud, zou volgens ons leidend moeten zijn voor de daarbij behorende organisatievorm en het plan van aanpak om daar te komen. Tegelijkertijd constateren wij dat bij het proces om te komen tot dit plan van aanpak het gesprek steeds weer terugkwam op de (vermeende) meerwaarde van het netwerkmodel. In de kern ging het om de vraag of het huidige netwerkmodel gecontinueerd zou moeten worden. Een deel van de gemeenten (bestuurders en/of ambtelijk management) geeft -op een niet mis te verstane wijze- aan de voorkeur te geven aan het huidige netwerkmodel. Vanuit onze door het DB gevraagde rol als onafhankelijke experts hebben wij, na de validatiedag van maandag 18 maart, de behoefte om in de bestuurlijke samenvatting van dit plan van aanpak extra scherp neer te zetten waarom dit netwerkmodel een doodlopende weg is. Dit model zal in onze ogen namelijk tekort blijven schieten in zowel het kunnen adresseren van de inhoudelijke opgaven als het voldoen aan de robuustheidscriteria. Het gegeven dat in de regio inmiddels tien jaar met dit model wordt gewerkt, de kritiek op het functioneren ervan –zeker ook vanaf de werkvloer- steeds vaker naar voren komt en verbeterinitiatieven die worden ondernomen te weinig effect sorteren liggen aan de basis van onze conclusie. We lichten deze twee argumenten nader toe. Argument 1.

Het netwerkmodel is ongeschikt voor invulling van de inhoudelijke opgaven Een groot nadeel van het netwerkmodel is de ingebakken vrijblijvendheid. In de RUD nemen 15 gemeenten deel. Als we de MER gemeenten en het coördinatiecentrum als aparte organisaties rekenen, worden door 14 deelnemers gezamenlijk de prioriteiten bepaald waarna op de realisatie daarvan door iedere deelnemer zelf wordt gestuurd. Gezien de schaarste in VTH medewerkers en schaarste aan uren zit er spanning op lokale prioriteiten versus de regionale prioriteiten. In de regel krijgen dan de lokale prioriteiten de voorrang. In de diverse gesprekken die we met medewerkers gevoerd hebben kregen we vele voorbeelden te horen van regionale prioriteiten die hierdoor blijven liggen. Dit komt ook uit de eerder genoemde onderzoeken naar voren. Sommige medewerkers gaven daarbij aan dat het onvoldoende realiseren van de regionale prioriteiten veroorzaakt wordt door een tekortschietende gezamenlijke sturing. Vanuit onze ervaring met de werking van organisaties zien wij als dieperliggende oorzaak de structuur van het netwerkmodel. Het netwerkmodel functioneert niet als één schip met één kapitein die de koers uitzet en bewaakt, maar als een verzameling losse schepen die wel hetzelfde perspectief hebben,

Voor een gezonde, duurzame en veilige leefomgeving

6/98

maar ieder hun eigen koers en tempo bepalen om dit perspectief te bereiken. Het oppakken van (gemeente overstijgende) vraagstukken, zoals bijvoorbeeld het samen met ketenpartners tegengaan van ondermijnende milieucriminaliteit of de aanpak van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), komt dan onvoldoende van de grond. Ondanks de complexiteit van deze vraagstukken zien we dat deze steeds meer aandacht krijgen bij inwoners en de pers. Inwoners gaan steeds meer actie voeren tegen bedrijven die een negatieve impact hebben op een gezonde leefomgeving. Zie bijvoorbeeld de documentaire Staal over Tata Steel. Ook gaan inwoners en journalisten steeds meer vragen stellen over de rol van de overheid bij het toezien op een gezonde leefomgeving. 3 Argument 2. Het netwerkmodel voldoet niet aan de robuustheidscriteria Een tweede belangrijke reden is dat het netwerkmodel nooit zal kunnen voldoen aan het robuustheidscriterium dat minimaal 80% van de medewerkers in vaste dienst is van de RUD. Dit robuustheidscriterium is niet voor niets geformuleerd door de in het IBP VTH samenwerkende partners, zoals de VNG, het IPO en OD.NL. Twee belangrijke redenen zijn: •