landelijk 4 Programma Energiehoofdstructuur
Tekst van het document
Programma Energiehoofdstructuur Ruimte voor een klimaatneutraal energiesysteem van nationaal belang
Maart 2024
Programma Energiehoofdstructuur Publiekssamenvatting 8 1. Over het Programma Energiehoofdstructuur 9 1.1. Sturingsfilosofie 10 1.2. Beleidsuitspraken in het programma 11 1.3. Opbouw van het Programma Energiehoofdstructuur
12
2. Focus op nationale onderdelen van het energiesysteem op land
13
2.1. Reikwijdte Programma Energiehoofdstructuur 13 2.2. Betekenis van nationale belangen in de fysieke leefomgeving
14
2.3. Onderdelen buiten de reikwijdte van dit PEH
15
3. Beleidskader 16 3.1. Nationale Omgevingsvisie (NOVI) 16 3.2. Programma onder de Omgevingswet 16 3.3. Besluit kwaliteit leefomgeving en Omgevingsregeling
16
3.4. De Structuurvisies Buisleidingen en Windenergie Op Land
17
4. Positionering 18 4.1. PEH in verhouding tot andere Rijkstrajecten in de energieketen
18
4.2. PEH in verhouding tot decentraal ruimtelijk beleid voor energie
19
4.3. PEH als onderdeel van bredere regie op ruimte en leefomgeving
20
5. Aanpak en verantwoording 22 5.1. Samenwerkingsprincipes 22 5.2. Betrokkenheid bij de totstandkoming van het programma
22
5.3. Onderzoeksmethodiek van de Integrale Effectanalyse
23
5.4. Belangrijkste inzichten Integrale Effectanalyse 26 5.5. Technologische reikwijdte en innovatie 27 6. Ruimtelijke uitgangspunten en inrichtingsprincipes
28
6.1. Energie als onderdeel van ruimtelijke ordening
28
6.2. Vertaling afwegingsprincipes Nationale Omgevingsvisie (NOVI)
29
6.3. Aanleg- en inrichtingsprincipes voor nationale energie-infrastructuur
32
7. Hoogspanningsinfrastructuur 39 7.1. Bestaande hoogspanningsnet 39 7.2. Uitbreidingen van het elektriciteitsnet tot circa 2030
41
7.3. Verwachte aanvullende uitbreidingen elektriciteitsnet 2050
43
8. Elektriciteitscentrales 46 8.1. Vestigingsplaatsen voor grootschalige elektriciteitscentrales (m.u.v. kernenergie)
46
8.2. Waarborgingsbeleid kernenergie 49 9. Grootschalige (systeem)batterijen 51 10. Grootschalige elektrolyse 53 11. Buisleidingen 56 11.1. Bestaande situatie en huidige ruimtelijke waarborging van buisleidingen
56
11.2. Ontwikkelingen richting 2030 59 11.3. Ontwikkelingen 2030 - 2050 63 12. Ondergrondse waterstofopslag 66 12.1. Het vergroten van de ondergrondse opslagcapaciteit
66
12.2. Verkennen van nieuwe opslaglocaties 68 13. Vertaling naar gebieden 70
Programma Energiehoofdstructuur | 4
14. Uitwerking in een internationale context
77
14.1. Nederland als energiehub 77 14.2 Internationale hoogspanningsnet 77 14.3. Waterstof en het buisleidingennetwerk 77 Bijlagen 80 Bijlage 1. Afkortingenlijst 81 Bijlage 2. Vergelijking met SEVIII en Structuurvisie Buisleidingen
82
Bijlage 3. Overzichtstabel relevant beleid en wetgeving
84
Bijlage 4. Samenhang andere ruimtelijke opgaven
88
1. Een gezonde en veilige leefomgeving 88 2. Bodem en water 88 3. Landelijk gebied 90
4. Leefbare steden en regio’s (inclusief mobiliteit)
92
5. Duurzame en circulaire economie 93 6. Ruimtelijke kwaliteit 93
7. Overige opgaven en belangen in de fysieke leefomgeving
94
Bijlage 5. Integrale Effectanalyse PEH 95 Bijlage I Woordenlijst 95 Bijlage II Literatuur en bronnen 95 Bijlage III Beleid en kaders IEA 95 Bijlage IV Beschrijving scenario’s 2050 95
Bijlage Va Brandstoffen grondstoffen en CO2
95
Bijlage Vb Buisleidingen PEH - Overkoepelend beeld
95
Bijlage VI Knelpuntenanalyse 2050 95
Bijlage VII Beschrijving robuuste knelpunten en ontwikkelingen 2050
95
Bijlage VIII Beschrijving structuurkeuzes en systeemontwikkelingen 2050
95
Bijlage IX Beoordeling systeemefficiëntie 95
Bijlage X Beoordelingsmethodiek Milieu & Ruimte
95
Bijlage XIa-I Beoordeling M&R (robuuste) ontwikkelingen
95
Bijlage XIa-II Kaartenbijlage A 95
Bijlage XIb Beoordeling M&R structuurkeuzes en systeemontwikkelingen
95
Bijlage XII Welvaartsanalyse 95 Bijlage XIII Gebiedsanalyses 2050 95 Bijlage XIV Beschrijving 2030 95 Bijlage XV Verschillen- en gevoeligheidsanalyses 95 Bijlage XVI Overige knelpunten 2050 95
Bijlage XVII Aanvulling samenvatting IEA thema Milieu & Ruimte (planMER)
95
Bijlage XVIII Aanvulling Integrale Effectenanalyse 95 Bijlage 6. Verkenning Buisleidingtracés 96 Deel A. Indicatieve tracés 96 Deel B. Kaartenatlas 96 Rapport B. Noord-Nederland 96 Rapport B. Oost-Nederland 96 Rapport B. West-Nederland 96 Rapport B. Zuid-Nederland 96 Bijlage 7. Uitvoeringsagenda Programma Energiehoofdstructuur
97
Colofon 99 Programma Energiehoofdstructuur | 5
Wat is het Programma Energiehoofdstructuur? 7 scenario’s voor het energiesysteem van 2050
Elk scenario is een 'extreem' toekomstbeeld met een energiemix en een ruimtelijke ordening
1 Internationaal + spreiding
2
Doorrekeningen netbeheerders op het verwachte energienet van 2030
Europees + spreiding
Regionaal + spreiding
Nationaal + clustering
Europees + clustering
Kernenergie
Waar is op basis van deze scenario's een tekort aan energieinfrastructuur in 2050?
Internationaal + spreiding
3
Nationaal + spreiding
Nationaal + spreiding
Regionaal + spreiding
Europees + spreiding
Nationaal + clustering
Europees + clustering
Kernenergie
In gesprek over oplossingen Mensen die werken in de uitvoering is gevraagd: hoe kunnen we de problemen in het energienet het beste oplossen en nieuwe energieinfrastructuur bouwen? Waar past het wel en waar past het niet? Wat is uitvoerbaar? Ontwikkelaar
Natuurorganisatie
PEH
Rijk
4
Netbeheerder Gemeente
Oplossingen voorstellen voor nieuwe energieinfrastructuur • Hoogspanningssysteem • Buisleidingen (waterstof) • Buisleidingen (gevaarlijke stoffen)
De oplossingen voor nieuwe energieinfrastructuur beoordelen op effecten
Ruimte Zijn er woonkernen in de buurt, of cultureel erfgoed?
Milieu Is er beschermde natuur in de buurt?
Systeemefficiëntie Hoe worden vraag en aanbod van energie zo goed mogelijk op elkaar afgestemd bij ontwikkelingen?
Brede welvaart: Welke (in)directe welvaartseffecten ontstaan er door diverse ontwikkelingen ?
5 Effectbeoordeling
Verschillen- & gevoeligheidsanalyse
6
De reeds onderzochte knelpunten en oplossingsrichtingen worden getoetst op ontwikkelingen die zich tijdens het onderzoeksproces hebben voorgedaan.
2050 H2
10 9
Elke 4 jaar PEH actualiseren
Naar 100% klimaatneutraal in 2050
Omwonende Ontwikkelaar
Regio
Netbeheerder Rijk
8
Met regio’s in gesprek over de verwachte ruimtevraag op basis van PEH en waar het in het gebied past Per project worden omwonenden en belanghebbenden betrokken
H2
7
PEH
Eerste oplevering PEH in 2023 Oplossingen kiezen en ruimtelijke randvoorwaarden opstellen voor nieuwe energieinfrastructuur
Ruimtelijke reserveringen
Ontwikkelrichtingen
Generieke beleidsuitspraken
Huidige reserveringen handhaven
Ruimte aanwijzen voor elektrolyse etc.
Algemeen beleid/ inrichtingsprincipes
Publiekssamenvatting In Nederland werken we hard aan onze gezamenlijke missie, een
Daarvoor is een nieuwe aanpak nodig. De aanleg van grote energie-
klimaatneutraal energiesysteem in 2050. Een klimaatneutrale
infrastructuurprojecten starten we nu vaak op het moment dat de
energievoorziening vraagt meer ruimte dan een fossiel energiesysteem.
netbeheerder een station, hoogspanningsverbinding of buisleiding wil
Zeker in ons dichtbevolkte land, waar de druk op ruimte groot is, is het
aanleggen. Dan blijkt dat de ruimte niet altijd beschikbaar is om deze
lastig om ruimte voor het toekomstig energiesysteem te vinden.
energie-infrastructuur een plek te geven. Omdat we de energietransitie willen versnellen, willen we beter anticiperen op ruimte die in de
We gaan meer elektriciteit gebruiken in plaats van aardgas uit Groningen
toekomst nodig is.
of het buitenland. Groene waterstof wordt belangrijker. Energie uit wind en zon kan op veel verschillende plekken worden opgewekt.
Dit doen we via het Programma Energiehoofdstructuur (PEH). Dit
Hernieuwbare energie is afhankelijk van het weer. Bij veel energie uit de
instrument biedt inzicht in nieuwe nationale energie-infrastructuur
wind en zon zullen overschotten van de elektriciteitsproductie moeten
die in de toekomst nodig is, zoals hoogspanningskabels, buisleidingen,
worden opgeslagen, bijvoorbeeld in batterijen of omgezet worden
elektrolysers, regelbare centrales en plekken voor de opslag van
naar waterstof. Als er te weinig elektriciteit uit wind en zon worden
energie. Zodat we eerder afspraken kunnen maken over ruimte met
geproduceerd, zullen centrales op bijvoorbeeld groene waterstof
gemeenten, provincies, havenbedrijven en netbeheerders. Soms
bijspringen. Er is veel energieinfrastructuur nodig om deze verandering
gaat dat om ruimte te vinden voor nieuwe locaties die erbij komen,
mogelijk te maken. Dit vraagt ruimte voor kabels en leidingen, maar
zoals nieuwe hoogspanningskabels of elektrolysers. Maar het kan
ook voor batterijen, elektrolysers en duurzame energiecentrales.
ook gaan om het behoud van locaties die nu in gebruik zijn voor een fossiel energiesysteem en ingezet kunnen worden voor duurzame
De energietransitie vindt tegelijkertijd plaats met veel ruimtelijke
energie. Bijvoorbeeld de plekken van kolencentrales die kunnen
veranderingen. Bevolkingsgroei en de bouw van meer huizen
worden ingezet voor duurzame energiecentrales. Of bestaande
bijvoorbeeld. En klimaatverandering vraagt om een inrichting die
buisleidingen voor aardgas die in de toekomst voor het vervoer van
bestand is tegen stijgend water en extreme hitte. Tegelijkertijd is het
waterstof gebruikt kunnen worden. Het PEH bevat beleid om daar op
versterken van natuur, schoon water en beschermen van de bodem
een zorgvuldige manier mee om te gaan. Met respect voor de natuur,
hard nodig. Net als de landbouwtransitie en behoud van (wereld)
cultureel erfgoed, en leefbaarheid. Daarmee draagt het PEH bij aan de
erfgoed. Het energiesysteem moet aan onze ambities kunnen
missie van een klimaatneutraal energiesysteem in 2050.
voldoen, bijvoorbeeld grote aantallen nieuwe huizen kunnen voorzien van elektriciteit, en passen bij hoe we Nederland duurzaam willen inrichten. Nu en in de toekomst.
Situatie na PEH: Ruimte zoeken voor het energiesysteem als geheel
Investeringsbesluit nemen
Projectprocedure starten
Maatwerk ruimtelijke inpassing
Tijd Situatie voor PEH:
besluit nemen
Projectprocedure starten
Project
Tijd Investerings-
Ruimte zoeken en inpassen project voor project
Programma Energiehoofdstructuur | 8
1. Over het Programma Energiehoofdstructuur De energietransitie vraagt meer ruimte in de fysieke leefomgeving, terwijl die ruimte beperkt is. Het Programma Energiehoofdstructuur (PEH) richt zich op de benodigde ruimte voor de nationale onderdelen van het energiesysteem op land voor een klimaatneutraal energiesysteem in 2050. De verduurzaming van het energiesysteem leidt tot veranderingen in het ruimtebeslag voor opwekking, transport, conversie en opslag van energie. We gaan van een centraal systeem, in hoofdzaak op fossiele bronnen gebaseerd, naar een meer decentraal energiesysteem gebaseerd op hernieuwbare bronnen. Om een duurzaam energiesysteem mogelijk te maken, is er meer regie en richting nodig voor de
Wat is de energiehoofdstructuur van nationaal belang? De energiehoofdstructuur omvat alle onderdelen van het energiesysteem die ruimtelijk gezien van nationaal belang zijn voor een klimaatneutraal energiesysteem. Het gaat dan over hoogspanningsverbindingen, buisleidingen van nationaal belang, locaties voor grootschalige energieproductie en grootschalige batterijen, waterstofopslag, elektrolyse en regelbaar vermogen. In het volgende hoofdstuk wordt de reikwijdte nader beschreven.
ruimtelijke inrichting van dit energiesysteem. Dit hoofdstuk licht de ambitie, sturingsfilosofie, type keuzes en de opbouw van het PEH toe. Lerende aanpak De ambitie van het PEH is dat er tijdig voldoende ruimte is voor de
Terwijl de inkt van het Programma Energiehoofdstructuur droogt, is
nationale energiehoofdstructuur. Deze infrastructuur is noodzakelijk
de wereld in verandering. Nieuwe technologische ontwikkelingen,
voor het realiseren van andere ambities en opgaven in de
beleidskeuzes in Europa, nieuw onderzoek en geopolitieke
leefomgeving. Een goede inrichting van het energiesysteem kan alleen
ontwikkelingen veranderen het energiesysteem en versnellen de
op basis van een integrale afweging met andere opgaven en belangen,
energietransitie. Dit maakt dat het PEH geen blauwdruk kan zijn
binnen een (inter)nationale context. Een goede leefomgevingskwaliteit
voor hoe de energiehoofdstructuur er in 2050 uitziet. Dit ‘eerste’
is een randvoorwaarde.
PEH bevat ruimtelijk beleid voor keuzes die in de meeste huidige scenario’s voor het energiesysteem nodig zijn. De komende periode
Het kabinet werkt samen met decentrale overheden en diverse
start het kabinet een maatschappelijke dialoog om via het Nationaal
belanghebbenden via verschillende sporen aan een klimaatneutraal
Plan Energiesysteem (NPE) scherpere keuzes te maken voor het
Nederland in 2050. Vanuit de plicht om bij te dragen aan de mondiale
energiesysteem van de toekomst. Deze gaan onder andere over de
klimaatopgave, zet het kabinet in op een versnelde afname van de
aard (welke energiebronnen), de omvang (hoeveel elektronen en
uitstoot van broeikasgassen. Door te programmeren op 60% reductie
moleculen) en de tijd (op welk moment) welke energie beschikbaar
ten opzichte van 1990 wordt de doelstelling van 55% reductie in 2030
zal moeten zijn. Dit zal de scenario’s verder inkaderen en heeft impact
met grote waarschijnlijkheid gehaald. De tijdshorizon van het PEH is
op de daarvoor benodigde infrastructuur richting 2050. In de volgende
gericht op een klimaatneutraal energiesysteem in 2050. We starten nu
actualisatie van het PEH zullen nieuwe beleidskeuzes die uit het NPE
met anticiperen op de ruimtebehoefte die hiermee gepaard gaat.
voortkomen en ander voortschrijdend inzicht weer worden verwerkt.
Het PEH is een thematische uitwerking van het beleid in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) voor de ruimtelijke inrichting van de energiehoofdstructuur. Het programma heeft betrekking op ruimtelijk beleid op land en de grote wateren en hanteert als tijdshorizon 20302050. Het gaat dus over het gehele Nederlandse grondoppervlak, uitgezonderd de Noordzee. Het PEH is de opvolger van de Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035, de Structuurvisie Windenergie op Land en het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening.
Programma Energiehoofdstructuur | 9
1.1. Sturingsfilosofie Waarom een nieuw energiesysteem? De uitstoot van broeikasgassen warmt de aarde op. Klimaatverandering is alleen nog te stoppen als we de uitstoot door fossiele energie in 2050 volledig omlaag brengen. Gaandeweg zullen we daarom minder aardgas en kolen verbranden en meer energie opwekken met zon en wind. Hernieuwbare energie wordt meer verspreid geproduceerd en de productie kent meer schommelingen dan bij fossiele energiebronnen. Bij veel energie uit de wind en zon zullen overschotten van de elektriciteitsproductie in de toekomst moeten worden opgeslagen, bijvoorbeeld in batterijen. Of het kan worden omgezet naar waterstof. Die waterstof kan direct worden gebruikt of worden opgeslagen en op een later moment ingezet in duurzame energiecentrales die een back-up vormen als er weinig wind en zon is. Met de verduurzaming verandert ook de vraag; bijvoorbeeld bij industrie die elektrificeert of op waterstof overgaat. De restwarmte van de industrie kan benut worden voor de duurzame verwarming van woningen. Er is veel infrastructuur nodig om deze verandering mogelijk te maken, en dit vraagt fysieke ruimte voor kabels en leidingen, maar ook voor batterijen, waterstofproductie en duurzame energiecentrales.
De energietransitie vindt plaats tegelijkertijd met veel ruimtelijke transities in andere domeinen: bevolkingsgroei en andere woonbehoeften zorgen voor een grote woningbouwopgave en klimaatverandering vereist een klimaatadaptatieve inrichting en een nieuwe economie. Energie is randvoorwaardelijk om alle andere ruimtelijke transities mogelijk te maken. Tegelijkertijd speelt de opgave om water en bodem sturend te maken, de opgave voor versterken van natuur en de landbouwtransitie. De extra ruimtebehoefte die gepaard gaat met de energietransitie moet op een zorgvuldige manier worden vormgegeven met oog voor natuur, milieu, landschap, (wereld)erfgoed, wonen en werken. Nu en in de toekomst.
Met het PEH anticiperen we op de ruimtebehoefte voor een klimaatneutraal energiesysteem in 2050. Omdat de toekomst onzeker is, gebruikt het programma verschillende klimaatneutrale energiescenario’s om van daaruit te bepalen welke keuzes we nu al moeten maken of voorbereiden1. Het programma is de start van een cyclisch proces waarbij iedere 4 jaar actualisaties plaatsvinden (en zo nodige tussentijdse herzieningen). Want er is continu sprake van voortschrijdend inzicht, nieuwe innovaties en andere ontwikkelingen. Langs deze weg beoogt het Rijk op nationaal niveau meer regie te nemen op- en richting te geven aan de ontwikkeling van het energiesysteem. De wisselwerking met decentrale overheden is daarbij erg belangrijk. Regie vanuit het Rijk betekent niet het centraliseren van taken en verantwoordelijkheden; wel het geven van richting op grote opgaven en regie op goed samenspel, zowel publiek als publiek/privaat. Het Rijk bewaakt daarbij de nationale belangen: een CO2-neutrale energievoorziening die veilig, betrouwbaar, betaalbaar en ruimtelijk inpasbaar is. Onder dit laatste valt nadrukkelijk ook het borgen van een goede leefomgevingskwaliteit. Het is verleidelijk om het ruimtelijk beleid van het PEH vorm te geven in de vorm van een blauwdruk; dit biedt immers de meeste duidelijkheid voor belanghebbende partijen, burgers en bedrijven.
Naast het gegeven dat de onzekerheden over de ontwikkeling van het energiesysteem daarvoor te groot zijn, vergen gedetailleerde keuzes over de locaties en realisatie van (energie)projecten een zeer zorgvuldig afstemmingsproces met omwonenden en andere belanghebbenden zoals bedrijven. Het is niet mogelijk om dergelijke keuzes in één keer voor heel de nationale energievoorziening richting 2050 te maken. Locatiekeuzes worden pas echt concreet in projecten waarbij voldoende recht kan worden gedaan aan de inbreng van inwoners, andere stakeholders en bijvoorbeeld de lokale gebiedskenmerken en -kwaliteiten. Aan dit programma ligt een uitgebreid onderzoek ten grondslag, een zogenaamde Integrale Effectanalyse (IEA, uitgevoerd door Pondera en CE Delft, zie bijlage 5). Deze effectanalyse geeft invulling aan de wettelijke plicht om een milieueffectrapportage op te stellen (planMER). Maar kijkt daarbij ook breder dan milieueffecten alleen. Zo zijn er ook beoordelingen gedaan op ruimtelijke impact, efficiëntie
1
Zie bijlage 5: Integrale Effectenanalyse PEH
Programma Energiehoofdstructuur | 10
en betrouwbaarheid van het energiesysteem en brede welvaart
1.2. Beleidsuitspraken in het programma
(maatschappelijke kosten en baten). In de gebruikte scenario’s en
Het beleid binnen het PEH is grofweg in te delen in drie type
uitgevoerde analyses is ook expliciet gekeken naar keuzes die regionaal
beleidsuitspraken: het actualiseren van bestaande ruimtelijke
worden gemaakt. Zoals in de Regionale Energiestrategieën. Niet om
aanwijzingen en reserveringen, het schetsen van ruimtelijke
die keuzes nog eens over te doen, maar om te zorgen dat er een zo
ontwikkelrichtingen voor het energiesysteem van de toekomst en
goed mogelijk beeld is van het opgetelde effect van die keuzes op de
meer algemene beleidsuitspraken voor onder meer een zorgvuldige
nationale energievoorziening.
ruimtelijke inpassing.
Herijking bestaande ruimtelijke aanwijzingen en reserveringen Op basis van het PEH worden bestaande ruimtelijke aanwijzingen en reserveringen voor de energiehoofdstructuur van nationaal belang geactualiseerd. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat een aantal hele concrete aanwijzingen en reserveringen voor het energiesysteem. Het gaat om vastgelegde locaties voor grootschalige elektriciteitsopwekking, hoogspanningsverbindingen met een spanning van ten minste 220 kV en buisleidingen van nationaal belang. Op basis van het programma worden deze ruimtelijke aanwijzingen en reserveringen geactualiseerd, en is bekeken in hoeverre deze in stand dienen te blijven of komen te vervallen.
Nieuwe ruimtelijke ontwikkelrichtingen Het PEH bevat ruimtelijke ontwikkelrichtingen voor de energiehoofdstructuur van nationaal belang op land, zoals hoogspanningsinfrastructuur, grootschalige conversie, buisleidingen en opslag. Ze geven een beeld van de te verwachten ontwikkelingen die meer ruimte vereisen en indien nodig wordt er beleid geformuleerd of maatregelen aangekondigd om deze ontwikkelingen te sturen. Via separate besluitvormingsprocedures worden energieprojecten daadwerkelijk ingepast in de leefomgeving. Daarbij vinden participatie en afstemming met de omgeving plaats en worden gerichte locatiekeuzes gemaakt met een gedetailleerde onderbouwing van de effecten van die keuzes op bijvoorbeeld de leefomgeving. Parallel aan de totstandkoming van het PEH lopen al diverse van dit soort ruimtelijke procedures om energieprojecten ruimtelijk in te passen. Het PEH bevat ook overzichten van deze lopende procedures.
Generiek ruimtelijk beleid Het programma bevat daarnaast ook generiek ruimtelijk beleid voor de energiehoofdstructuur. Dit gaat bijvoorbeeld over inrichtingsprincipes voor de aanleg van energie-infrastructuur of algemene vuistregels over een slimme inrichting van de ruimte voor het energiesysteem.
Programma Energiehoofdstructuur | 11
H2
Ruimtelijke reserveringen
Ontwikkelrichtingen
Generieke beleidsuitspraken
Figuur 1: Type beleidsuitspraken PEH
1.3. Opbouw van het Programma Energiehoofdstructuur
Uitvoeringsagenda PEH
In het volgende hoofdstuk wordt de inhoudelijke focus van het
De aanleg en inpassing van nieuwe onderdelen van het energiesysteem
programma beschreven, waarbij het gaat om de nationale onderdelen
is een randvoorwaarde voor de verduurzaming van onze maatschappij
van het energiesysteem. In hoofdstuk 3 wordt het overkoepelende
en het realiseren van andere opgaven in de leefomgeving, bijvoorbeeld
beleidskader van het PEH beschreven. In hoofdstuk 4 worden de relaties
op het gebied van wonen, werken en mobiliteit. Zorgvuldig omgaan
tussen het PEH en andere relevante trajecten beschreven. Hoofdstuk 5
met de fysieke ruimte en leefomgeving van Nederland is een
gaat in op de onderzoeksmethodiek die is toegepast en de afstemming
gezamenlijke opgave van de overheden, zo ook voor wat betreft de
die vooraf is gegaan aan de oplevering van het PEH. In hoofdstuk
inpassing van de energieopgaven.
6 worden uitgangspunten en inrichtingsprincipes beschreven die gehanteerd zijn bij het maken van keuzes in dit programma en die
Het PEH richt zich nadrukkelijk op de onderdelen van het
van toepassing zijn bij ruimtelijke procedures die na het programma
energiesysteem waar het Rijk ruimtelijk regie op wil voeren, vanwege
volgen. De hoofdstukken 7 tot en met 12 bevatten per onderdeel van
de bovenregionale functies en belangen die ermee zijn gemoeid.
het energiesysteem (zoals hoogspanning, centrales, buisleidingen)
Maar in de uitvoering landt deze infrastructuur uiteindelijk altijd in
de inhoudelijke uitwerking van dit programma. Hoofdstuk 13 gaat in
regio’s en in de leefomgeving van inwoners. Zowel het PEH als de
op de uitwerking in bepaalde gebieden in Nederland en hoofdstuk 14
bijbehorende uitvoeringsagenda zijn daarom in nauwe afstemming
schetst de internationale context.
met medeoverheden opgesteld, en ook voor die verdere invulling van die uitvoering is samenwerking noodzakelijk. De uitvoeringsagenda bevat concretere vervolgacties om de beleidsinzet van het PEH te realiseren.
Programma Energiehoofdstructuur | 12
2. Focus op nationale onderdelen van het energiesysteem op land Het Programma Energiehoofdstructuur kijkt naar de benodigde ruimte voor de nationale hoofdstructuur op land voor een klimaatneutraal energiesysteem in 2050. In termen van de hoofdstructuur gaat het niet alleen om transportinfrastructuur, zoals hoogspanningsnetten of buisleidingen, maar bijvoorbeeld ook om installaties zoals batterijen of elektrolysers. Dit hoofdstuk licht de reikwijdte van PEH toe en de betekenis van nationale belangen.
2.1. Reikwijdte Programma Energiehoofdstructuur
Transportverbindingen elektriciteit De Minister voor Klimaat en Energie is, in afstemming met de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bevoegd gezag voor de ruimtelijke inpassing van de uitbreiding van het landelijk hoogspanningsnet met een spanningsniveau van 220 kV en hoger, grensoverschrijdende netten en de netten op zee. Het PEH richt zich op de transportverbindingen van 220 kV en hoger op land, en geeft aan waar naar verwachting uitbreidingen nodig zijn in de periode richting 2050 en bevat inrichtingsprincipes voor de aanleg van deze verbindingen. Het Rijk kan, in onderling overleg, de ruimtelijke inpassing van onderdelen van deze transportverbindingen over laten aan de decentrale overheden. In de NOVI zijn transportverbindingen van elektriciteit van 110 kV en hoger van nationaal belang aangemerkt. De ruimtelijke inpassing van transportverbindingen van 110 kV en 150 kV is in eerste plaats een bevoegdheid van decentrale overheden. Het PEH bevat wel relevante inrichtingsprincipes voor de aanleg van deze transportverbindingen. Indien dat noodzakelijk wordt geacht, kan het Rijk de ruimtelijke inpassing van transportverbindingen van 110 kV en 150 kV op zich nemen.
Grootschalige elektriciteitsproductie en waarborgingsbeleid voor kernenergie In het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn locaties aangewezen waar elektriciteitsproductie-eenheden met een vermogen van tenminste 500 MW gevestigd zijn en kunnen worden en zijn locaties aangewezen waar ruimte beschikbaar dient te blijven voor de mogelijke vestiging van kerncentrales (zogenaamde waarborglocaties). In het programma is bekeken in hoeverre deze aangewezen locaties nog geschikt zijn en behouden moeten blijven.
Grootschalige batterijen In aanvulling op de NOVI worden opslagsystemen voor batterijen met een vermogen groter dan 100 MW van nationaal belang aangemerkt, vanwege hun functie voor het balanceren van het nationale elektriciteitsnetwerk. Deze grootschalige batterijsystemen vergen in de regel een directe aansluiting op de hoogspanningsnetten en zijn in de toekomst noodzakelijk voor de leveringszekerheid. Daarnaast gaan ze gepaard met een groot ruimtebeslag.
Programma Energiehoofdstructuur | 13
Grootschalige elektrolyse In aanvulling op de NOVI zijn grootschalige elektrolysers met een vermogen groter dan 100 MW van nationaal belang, vanwege de impact op het elektriciteits- en gasnet en de functie voor het balanceren van het nationale energiesysteem. Met elektrolyse kunnen o.a. overschotten in aanbod van elektriciteit worden omgezet naar waterstof en voor langere periodes worden opgeslagen. Ook is de waterstof noodzakelijk voor de verduurzaming van bepaalde sectoren.
Buisleidingen van nationaal belang Het PEH richt zich op buisleidingen van nationaal belang en de daarvoor bedoelde reserveringsgebieden. Bij buisleidingen van nationaal belang gaat het in principe om buisleidingen die deel uitmaken van een provinciegrensoverschrijdend netwerk van buisleidingen dat is bestemd of wordt gebruikt voor vervoer over lange afstand van gevaarlijke stoffen, waaronder brandstoffen2. In het Besluit kwaliteit leefomgeving en de bijbehorende Omgevingsregeling zijn reserveringsgebieden voor de aanleg van buisleidingen van nationaal belang vastgelegd. Het PEH geeft aan in hoeverre de reserveringsgebieden voldoende zijn voor de eventueel benodigde uitbreiding van deze buisleidingen.
Ondergrondse opslag voor waterstof Het programma bevat beleid voor de ontwikkeling van ondergrondse opslag van waterstof als CO2-neutrale energiedrager. In de Structuurvisie Ondergrond (STRONG)3 zijn zoutcavernes die worden aangelegd met het oog op de opslag van stoffen ten behoeve van de energievoorziening beschouwd als van nationaal belang. Hierbij wordt ondergrondse opslag van waterstof in zoutcavernes beschouwd als een activiteit van nationaal belang.
2.2. Betekenis van nationale belangen in de fysieke leefomgeving In de voorgaande paragraaf zijn verschillende onderdelen van het
elektriciteit met een spanningsniveau van 220 kV en hoger bijvoorbeeld
energiesysteem beschreven die ruimtelijk gezien van nationaal belang
op nationaal niveau plaats onder verantwoordelijkheid van de minister
zijn. Dat het Rijk deze onderdelen beschouwt als van nationaal belang,
voor Klimaat en Energie.
wil zeggen dat het Rijk zich de bescherming en behartiging van deze belangen aantrekt. Het Rijk kan bepaalde bevoegdheden inzetten om
Wanneer het Rijk een onderwerp aanmerkt als van nationaal belang,
deze nationale belangen te beschermen en te behartigen, voor zover dat
wil dat overigens niet zeggen dat de behartiging van dat belang alleen
niet op doelmatige en doeltreffende wijze door andere bestuursorganen
door het Rijk gebeurt. Er is veelal sprake van gedeelde belangen tussen
kan gebeuren. Zo vindt de inpassing van transportverbindingen van
verschillende overheden. Dat betekent dat het Rijk haar uitoefening
2 3
Besluit Kwaliteit Leefomgeving, Artikel 5.135 Rijksoverheid (2018), Structuurvisie Ondergrond, Kamerstuk 33136, nr. 13
Programma Energiehoofdstructuur | 14
van taken en bevoegdheden afstemt met gemeenten, waterschappen
Mijnbouwactiviteiten
en provincies en andere belanghebbenden. Gezamenlijk moet worden
Ook ruimtelijke sturing op locaties voor thermische opslag of
bepaald – of is bepaald – met welke en wiens uitvoeringsinstrumenten
perslucht, en mijnbouwactiviteiten op het gebied van olie- en
de nationale belangen het meest doelmatig en doeltreffend kunnen
gaswinning of geothermie vallen buiten de scope van dit programma.
worden gerealiseerd. Dat geldt ook voor de daaruit voortvloeiende
De Mijnbouwwetgeving wordt gemoderniseerd en op onderdelen
beleidsdoelen en opgaven.
fundamenteel herzien. Er komt een nieuw Rijksprogramma voor duurzaam gebruik van de ondergrond waarin beleid wordt uitgewerkt
2.3. Onderdelen buiten de reikwijdte van dit PEH
in welke gebieden welke (mijnbouw)activiteiten wel, niet of onder
In de Startnotitie PEH is een eerste uitwerking gegeven van de
voorwaarden mogen plaatsvinden5. Denk daarbij aan vraagstukken
reikwijdte van het programma. Tijdens de onderzoeken en analyses die
als de afbouw van fossiele winning en de afhankelijkheid van
ten behoeve van dit programma zijn uitgevoerd is de reikwijdte verder
gas, het opruimen van mijnbouwwerken en een verantwoorde
afgebakend. Voor de helderheid geven we een korte beschrijving
delfstofwinning.
4
op de onderdelen van het energiesysteem (voor zover die op land plaatsvinden) waar het programma niet op focust.
Groen gas productie Het kabinet heeft als doel om 2 miljard kuub groen gas in 2030 te
Wind en zon
produceren in Nederland. Bij groen gasproductie worden biogene
Conform de Nationale Omgevingsvisie maken decentrale overheden
restromen omgezet naar CO2-neutraal gas. Groen gas kan worden
in beginsel keuzes over de locaties van elektriciteitsproductie uit wind
ingezet voor de verduurzaming van onderdelen van sectoren die
en zon. Dit gebeurt via de Regionale Energiestrategieën en is daarom
niet op een andere manier te verduurzamen zijn. Denk hierbij aan
geen onderdeel van het programma.
de gebouwde omgeving, industrie en de landbouw. Opschaling van groen gasproductie op grootschalige productielocaties is hiervoor
Warmte
noodzakelijk. Om deze reden zijn vergisters en vergassers van meer
Er is specifiek bekeken in hoeverre ruimtelijke sturing vanuit het
dan 8,5 miljoen kuub groen gasproductie per jaar van nationaal
Rijk gewenst is op het gebied van warmtenetten. Aangezien het
belang. Ook hebben vergisters en vergassers van een dergelijke
dekkingsgebied van een warmtenet vooral lokaal en regionaal is,
omvang een grote impact op het transportnetwerk van gas. In beginsel
kan (sturing op) de ruimtelijke inpassing in beginsel het beste door
zijn provincies en gemeentes en waterschappen bevoegd gezag voor
decentrale overheden ingevuld worden. Er zitten dus geen ruimtelijke
de inpassing van vergisters en vergassers van meer dan 8,5 miljoen
ontwikkelbeelden voor warmtenetten in het PEH. Indien er in de
kuub groen gas productie per jaar. Indien dat noodzakelijk wordt
toekomst toch projecten ontstaan waarvoor het wenselijk is dat het
geacht kan het Rijk de ruimtelijk inpassing van dergelijke grote groen
Rijk een projectbesluit neemt (bijvoorbeeld vanwege de grote schaal en
gasinstallaties op zich nemen.
het maatschappelijke belang), dan bestaat onder de Omgevingswet de mogelijkheid om (gemotiveerd) de projectprocedure van toepassing te verklaren op individuele projecten. De productie en benutting van warmte (voor bijvoorbeeld verduurzaming van de gebouwde omgeving) is wel meegenomen in de onderliggende berekeningen voor het programma. Andere duurzame warmtebronnen zoals zonthermie worden zo lokaal mogelijk ontwikkeld, vandaar dat dit ook geen onderdeel vormt van het PEH.
4 5
Startnotitie Programma Energiehoofdstructuur, kamerstuk 31239, nr. 317 Contourennota aanpassing Mijnbouwwet, kamerstuk 32849, nr. 214
Programma Energiehoofdstructuur | 15
3. Beleidskader Het Programma Energiehoofdstructuur is de opvolger van
‘vrijwillig programma’. Een programma is zelfbindend voor het Rijk
eerdere ruimtelijke visies en is gemaakt in de context van onder
en is kaderstellend voor besluiten van het Rijk, zoals projectbesluiten
andere de Omgevingswet en de Nationale Omgevingsvisie. In
waarmee het Rijk besluit over de ruimtelijke inpassing van nieuwe
dit hoofdstuk worden de belangrijkste beleidskaders voor het
hoogspanningsverbindingen. Daar waar het beleid juridisch moet
Programma toegelicht. Daarnaast is in bijlage 2 een overzicht
doorwerken in de plannen en besluiten van provincies en gemeenten,
gegeven van de andere relevante wettelijke kaders, regelgeving en
zal het Rijk juridisch bindende regels vaststellen ter uitvoering van dit
beleidsinstrumenten omtrent energie en leefomgeving.
programma. Dit wordt in de volgende paragraaf toegelicht.
3.1. Nationale Omgevingsvisie (NOVI)
Ter onderbouwing van het PEH is een Integrale Effectanalyse
Het PEH is een thematische uitwerking van de Nationale
opgesteld. Daarmee is invulling gegeven aan het vereiste om milieu-
Omgevingsvisie (NOVI). Centraal in de NOVI staan de samenhang en
en leefomgevingseffecten in beeld te brengen (planMER plicht).
afstemming tussen verschillende belangen in de leefomgeving, met
Daarnaast zijn effecten op het energiesysteem en brede welvaarts-
als doel een goede leefomgevingskwaliteit.
effecten onderzocht. Het onderliggende onderzoek heet daarom een Integrale Effectanalyse in plaats van milieueffectrapportage.
Het PEH geeft een uitwerking van de volgende overkoepelende nationale belangen ten aanzien van de fysieke leefomgeving die de
3.3. Besluit kwaliteit leefomgeving en Omgevingsregeling
NOVI benoemt:
Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) stelt de inhoudelijke normen
•
•
Een betrouwbare, betaalbare en veilige energievoorziening,
voor het realiseren van nationale doelstellingen voor de fysieke
die in 2050 CO2-arm is, en de daarbij benodigde
leefomgeving en stelt regels om te voldoen aan internationale
hoofdinfrastructuur.
verplichtingen binnen de fysieke leefomgeving. Deze normen (kunnen)
·Waarborgen van de hoofdinfrastructuur voor transport van
gelden voor gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. Het
stoffen via (buis)leidingen.
Besluit kwaliteit leefomgeving bevat onder andere algemene regels over omgevingswaarden, instructieregels voor omgevingsplannen
Daarnaast bevat de NOVI een aantal afwegingsprincipes voor het
van gemeenten en voor omgevingsverordeningen van provincies en
wegen van belangen en maken van keuzes om te komen tot een
regels over monitoring.
evenwichtig gebruik van de fysieke leefomgeving. In hoofdstuk 6 wordt dit nader uitgewerkt.
In het Besluit kwaliteit leefomgeving en de bijbehorende Omgevingsregeling, waarin onder meer geometrische begrenzingen
Relevant beleid uit het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening
zijn opgenomen, staan de ruimtelijke aanwijzingen voor groot-
(SEVIII) is in de NOVI opgenomen zodat SEVIII kon komen te vervallen.
schalige elektriciteitsproductie en energie-infrastructuur in de vorm
Dit beleid is onder meer ook opgenomen en nader uitgewerkt in
van instructieregels aan gemeenten en provincies. Dit gaat om
het PEH. Daarbij geeft het PEH ook invulling aan de adviezen uit de
aanwijzingen en bijbehorend waarborgingsbeleid voor:
evaluatie van het SEVIII . Bijlage 2 bevat een vergelijking van het PEH 6
•
t.o.v. het SEVIII.
3.2. Programma onder de Omgevingswet
elektriciteitsopwekking, •
vestigingsplaatsen voor kerncentrales,
•
het behoud van hoogspanningsverbindingen met een
Het PEH is een programma op grond van de Omgevingswet. Het is een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het
vestigingsplaatsen voor grootschalige
spanning van ten minste 220 kV, •
de aanleg van buisleidingen van nationaal belang,
gebruik, het beheer, de bescherming en/of het behoud van één of
inclusief ruimtelijke reserveringen voor buisleidingen
meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Een programma
(buisleidingenstroken).
kan ook maatregelen bevatten om bepaalde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het PEH valt onder het type
6
In het kader van het PEH is bekeken of deze aanwijzingen nog actueel
Evaluatie van het derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (2017), zie Kamerstuk 31239, nr. 317
Programma Energiehoofdstructuur | 16
zijn en in stand moeten blijven, en in hoeverre er nieuwe aanwijzingen
Structuurvisie Windenergie op Land (SvWOL)
of aanpassingen in de bestaande aanwijzingen nodig zijn. Eventuele
De Structuurvisie Windenergie Op Land uit 2014 vervalt met
wijzigingen zullen hun beslag krijgen in het Bkl (zie ook hoofdstuk 15).
inwerkingtreding van het PEH. Sinds het Klimaatakkoord uit 2019 zijn de decentrale overheden in eerste plaats via de Regionale
3.4. De Structuurvisies Buisleidingen en Windenergie Op Land
Energiestrategieën verantwoordelijk voor het aanwijzen van locaties
De Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035 en de Structuurvisie
dat in 2020 een opwekkingsvermogen van ten minste 6.000 MW
Windenergie Op Land zijn eerdere ruimtelijke visies die onder de
aan windturbines operationeel zou zijn. Hiervoor zijn gebieden
Wet Ruimtelijke Ordening zijn vastgesteld. Het PEH neemt relevant
aangewezen voor grootschalige windenergie op land. In 2020 was er
beleid uit deze visies over en vernieuwt waar nodig. Inzichten over en
4.816 MW gerealiseerd en is met provincies een versnellingsafspraak
ervaringen met de werking van deze eerdere visies zijn zo mogelijk
gemaakt dat het niet gerealiseerde deel uiterlijk in 2023 ingehaald zou
verwerkt in het PEH. Met inwerkingtreding van het PEH komen deze
worden met wind op land en verdubbeld zou worden met wind op
structuurvisies te vervallen.
land of andere vormen van hernieuwbare energie-opwekking. Uit de
voor de plaatsing van wind en zon op land. De SvWOL had de doelstelling
Monitor wind op land 2022 blijkt dat zowel het doel van de 6.000 MW Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035
als de versnellingsafspraak gehaald is7.
De Structuurvisie Buisleidingen is een visie op basis waarvan het Rijk ruimtelijke reserveringen heeft vastgelegd voor toekomstige buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het gaat daarbij om ondergrondse buisleidingen voor het transport van aardgas, olieproducten en chemicaliën, die provinciegrens- en vaak ook landgrensoverschrijdend zijn. In de structuurvisie wordt een hoofdstructuur van verbindingen aangegeven waar ruimte moet worden vrijgehouden om ook in de toekomst een ongehinderde doorgang van buisleidingtransport van nationaal belang mogelijk te maken. De hoofdstructuur van buisleidingenstroken is vastgelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de Omgevingsregeling in de vorm van reserveringsgebieden voor de aanleg van buisleidingen van nationaal belang. Gemeenten dienen de aangewezen buisleidingstroken in hun omgevingsplan te vrijwaren van nieuwe ontwikkelingen die een belemmering kunnen zijn voor de aanleg van een buisleiding van nationaal belang. In de Structuurvisie Buisleidingen zijn ook diverse relevante beleidsprincipes- en uitspraken opgenomen die zijn overgenomen in het PEH. Deze zijn uitgewerkt in hoofdstuk 6. Bijlage 2 bevat een vergelijking van het PEH t.o.v. de Structuurvisie Buisleidingen.
H2
7
RvO (2023), Monitor wind op land 2022
Programma Energiehoofdstructuur | 17
4. Positionering Het Programma Energiehoofdstructuur bevindt zich op het snijvlak
curtailment (het verminderen van de elektriciteitsproductie bij teveel
van ruimte en energie. En heeft daarmee samenhang met zowel
opwek) en flexibele vraagsturing (zowel bij industrie als kleinschalig
de energieketen als beleidstrajecten in het kader van ruimte en
in de gebouwde omgeving). Het kabinet zet daarom in op opschaling
leefomgeving, op nationaal en regionaal niveau. In dit hoofdstuk
van voldoende diversiteit aan flexibiliteit, zowel aan de aanbod
wordt de samenhang nader geduid.
als aan de vraagkant. Het samenspel tussen de elektriciteitsbalans en beschikbaarheid van netcapaciteit vormt hierbij een groot
4.1. PEH in verhouding tot andere Rijkstrajecten in de energieketen
aandachtspunt.
Er lopen verschillende Rijkstrajecten in de energieketen met
Het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) geeft meer inzicht in de
raakvlakken met het PEH. Hieronder zijn de voornaamste trajecten
rol van flexibiliteit in het energiesysteem van de toekomst en geeft
beschreven.
sturing door keuzes zoals: de inzet op het wegnemen van barrières, inzet op opschaling van technieken en bezien of voor het borgen van
Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)
publieke belangen nieuwe beleidskaders en randvoorwaarden (in
Het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) beschrijft de lange-ter-
den brede) nodig zijn. Het Programma Energiehoofdstructuur maakt
mijnvisie op het energiesysteem in 2050 en ziet toe op een meer
het ruimtelijk beleid voor de flexibiliteitopties met een ruimtevraag
gecoördineerde ontwikkeling van de energietransitie, waarbij de ver-
van nationaal belang. In het PEH zijn daarom hoofdstukken en
schillende schakels in het energiesysteem zo goed mogelijk op elkaar
beleidskeuzes opgenomen voor locaties voor elektrolyse, regelbare
worden afgestemd. Het NPE beschrijft richtpunten en routes voor
centrales, grootschalige batterijen en ondergrondse waterstof opslag.
de ontwikkeling van het energiesysteem, inclusief onzekerheden en
Ook de rol van interconnectie met het buitenland wordt benoemd in
afwegingen. Het doel is om de transitie in goede banen te leiden via
de internationale context.
ontwerpprincipes, uitgangspunten en beleidskeuzes, met oog voor de maatschappelijk gewenste ontwikkeling van het energiesysteem. Het
Energie Infrastructuur Plan Noordzee (EIPN)
PEH richt zich op de benodigde ruimte voor de nationale onderdelen
In 2023 moet 4,5 GW en rond 2030 21 GW vermogen aan windturbines
van het energiesysteem vanuit verschillende scenario’s. Het NPE roept
op zee staan. In de Routekaart Wind op Zee is aangegeven welke
op om ook rekening te houden met de hogere vraagscenario’s. In het
projecten tot medio 2030 worden voorzien en is aangegeven hoe de
PEH is rekening gehouden met het NPE in de opgenomen ontwikkel-
doorgroei richting 2050 er uit kan zien. Daarbij wordt gekeken naar 34
richtingen. Met het NPE, het bijbehorende uitvoeringsprogramma en
GW in 2035, 50 GW in 2040 en 70 GW in 2050. Aangezien dit om erg
de actualisaties die de komende jaren volgen, worden steeds meer
grote volumes gaat van energieproductie op zee, wordt er als vervolg
concrete keuzes gemaakt over wenselijke ontwikkelingen binnen
op de routekaart gewerkt aan een strategische visie genaamd Energie
scenario’s. Daarop kan het PEH ook weer worden aangescherpt.
Infrastructuur Plan Noordzee (EIPN) waarbinnen wordt bekeken welke infrastructuur dit nu precies vraagt. Ruimtelijk gezien krijgen de keuzes
Flexibiliteit als onderdeel van het energiesysteem
over de ontwikkeling van energie op zee hun beslag in het Programma
Het opwekken van elektriciteit is in de toekomst voor het grootste
Noordzee. Daarbij gaat het onder meer over aanwijzing van
deel weersafhankelijk. Flexibiliteit in het systeem is nodig om vraag
ontwikkellocaties voor windenergie, potentiële elektrolyse en opslag
en aanbod op elkaar af te kunnen stemmen. Dit is een harde vereiste
van energie of CO2 op zee. Het PEH richt zich op de ontwikkelingen
voor de leveringszekerheid en het waarborgen van de stabiliteit
op land, maar houdt via verschillende scenario’s wel rekening met
van het elektriciteitsnet, maar heeft bijvoorbeeld ook invloed op de
de potentiële ontwikkelingen op zee en de impact die dat vervolgens
betaalbaarheid van het energiesysteem. Verbinding met buurlanden
weer op land kan hebben, bijvoorbeeld met aanlandlocaties van
(interconnectie) is en blijft daarin essentieel, maar is niet de enige vorm
windenergie.
van flexibiliteit die nodig is. Andere vormen zijn conversie naar andere energiedragers (productie van waterstof en warmte met behulp van
Programma Verbindingen Aanlanding Wind Op Zee (VAWOZ)
elektriciteit), CO2-vrij regelbaar vermogen (elektriciteitscentrales
Het Programma Verbindingen Aanlanding Wind op Zee (VAWOZ) heeft
op CO2-vrije energiedragers zoals waterstof), opslag van energie
als voornaamste doel om te onderzoeken wat kansrijke routes voor
(naast elektriciteitsopslag ook opslag van waterstof en warmte),
stroomkabels en waterstofleidingen zijn om de energieproductie op
Programma Energiehoofdstructuur | 18
zee aan land te brengen en aan te sluiten op het hoogspanningsnet of
Rijkscoördinatieregeling). Deze projecten zijn aangewezen in de
het waterstofnetwerk (en aanpalende infrastructuur zoals stations en
Elektriciteitswet, Gaswet en de Mijnbouwwet. Dit gaat onder
ook elektrolyse in het verlengde van PEH). In het Programma VAWOZ
meer om uitbreidingen van het landelijk hoogspanningsnet
wordt voor de periode 2031-2040 bekeken hoe 29 GW productie op zee
op een spanningsniveau van 220 kV of hoger, grootschalige
aan land kan komen (ten opzichte van de 21 GW die al in gang is gezet).
elektriciteitsopwekking van ten minste 500 MW, mijnbouwwerken
Dit programma wordt volgens de huidige planning vastgesteld in 2025.
voor opslag en winning van energie en daarbij behorende pijpleidingen
VAWOZ 2030 is al opgeleverd, van waaruit ruimtelijke procedures zijn
en uitbreiding van het landelijk gastransportnet. Voor zover projecten
gestart ter voorbereiding op de realisatie van kansrijke aanlandroutes
onder de reikwijdte van het PEH vallen, vormt het PEH een beleidskader
voor de aanlanding van 21 GW productie op zee. De aannames die ten
voor deze projecten.
grondslag liggen aan het programma VAWOZ zijn ook getoetst met de aannames die onderdeel zijn van de scenario’s uit PEH.
4.2. PEH in verhouding tot decentraal ruimtelijk beleid voor energie
Verduurzaming Industrie (NPVI)
Decentrale overheden hebben een nadrukkelijke rol in de
Het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie (NPVI) beoogt
energietransitie, zoals het maken van ruimtelijke keuzes voor
meer coördinatie te organiseren op de verduurzaming van de industrie
hernieuwbare opwek op land en (grote) energievragers, de
en daar de nodige versnelling in te realiseren richting 2050. Onderdeel
programmering en prioritering van regionale projecten en de transitie
hiervan is een routekaart Verduurzaming Industrie, waarmee een
in de gebouwde omgeving. Zij zijn verantwoordelijk om deze te vertalen
helder ontwikkelpad voor de energie-intensieve industrie wordt
naar decentraal omgevingsbeleid. Tenzij het Rijk bevoegdheden
geschetst en aangegeven wordt welke randvoorwaarden, waaronder
expliciet vastlegt, zijn gemeenten of provincies het bevoegd gezag
infrastructuur, nodig zijn. Er zijn zes grote industrieclusters met
voor de ruimtelijke inpassing van energie-infrastructuur. Decentrale
een grote energievraag geïdentificeerd. De verduurzaming van
overheden zijn bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de inpassing
de energievraag binnen deze clusters vraagt om aanpassingen in
en vergunningverlening van de regionale distributienetten van
de energie-infrastructuur. Ontwikkelingen vanuit NPVI worden
brandstoffen en transportnetten van elektriciteit van 150kV en lager.
meegenomen in het PEH. De keuzes die lokaal/regionaal gemaakt worden hebben een impact Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK)
hebben op het nationale energiesysteem. In de onderliggende
Besluiten over het plannen en programmeren van infrastructuur
aannames van het PEH zijn de bestaande plannen van de Regionale
gebeurt via het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat
Energiestrategieën van decentrale overheden verwerkt. Daarnaast
(MIEK) met daarin energie-en grondstoffeninfrastructuurprojecten
bevatten de scenario’s onder meer variaties over de ontwikkeling
van nationaal schaalniveau (zie paragraaf 4.2 voor het provinciaal
van de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Verder is de
MIEK). Aan de basis van MIEK-projecten staan de Cluster Energie
ontwikkeling van zogenaamde energiehubs in opkomst; slimme
Strategieën (CES’en). Per energie-intensief industrieel cluster wordt
energiesystemen, waar vraag, aanbod, opslag in een lokaal netwerk
een CES opgesteld. De CES’en bevatten inzichten over de voorziene
aan elkaar zijn verbonden, waardoor het grotere netwerk minder
vraagontwikkeling en geven een lijst met projecten vanuit de
wordt belast. De gebruikte scenario’s in de Integrale Effectanalyse
clusters die de basis vormen voor de potentiële MIEK-projecten. De
bevatten ook verschillende variaties die hierbij aansluiten.
onderliggende aannames uit het PEH zijn getoetst met de inzichten uit Komende jaren werken alle provincies aan een Energie(systeem)
de CES’en en de projecten uit het MIEK.
visie en een daaruit volgend Provinciaal Meerjarenprogramma Grote energieprojecten
Infrastructuur Energie en Klimaat (PMIEK). Het PMIEK bevat de
De Minister voor Klimaat en Energie is, samen met de minister
programmering en prioritering van regionale energie-infrastructuur
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bevoegd gezag
op de middellange en lange termijn. Het PMIEK krijgt, in lijn met
voor de inpassing en coördinatie van de vergunningverlening van
het ‘prioriteringskader uitbreidingsinvesteringen netbeheerders’8,
bepaalde grote energieprojecten. Dit gebeurt onder de noemer
doorwerking in zowel de investeringsplannen van de netbeheerders
van
als het omgevingsbeleid van provincies en gemeenten. In de zomer
8
de
projectprocedure
Rijksenergieprojecten
(voorheen
Kamerbrief Prioriteringskader uitbreidingsinvesteringen netbeheerders, Kamerstuk 29826, nr. 174
Programma Energiehoofdstructuur | 19
van 2023 is in iedere provincie al een eerste PMIEK opgeleverd. In 2025
Het Rijk maakt afspraken met de provincies over de ruimtelijke orde-
staat de volgende iteratie gepland. De energie(systeem)visie bevat het
ning via zogenaamde Provinciale Ruimtelijke Arrangementen. Con-
strategische raamwerk voor de ontwikkeling van het energiesysteem
creet betekent dit dat per provincie gevraagd is om alle ruimtelijke na-
in de provincie. Komende tijd wordt door Rijk, provincies, gemeenten
tionale en lokale opgaven bijeen te brengen in een ruimtelijk voorstel.
en netbeheerders in een gezamenlijk leerproces uitwerking gegeven
De focus van het PEH ligt op de nationale onderdelen van energie, die
aan de opzet en inhoud van de Energie(systeem)visie.
vervolgens ook in nationale projecten worden uitgewerkt. Uiteindelijk landt dit ruimtelijk gezien in regio’s. Met het PEH ontstaat onder meer
4.3. PEH als onderdeel van bredere regie op ruimte en leefomgeving
inzicht in de verwachte benodigde ruimte voor de nationale onder-
Onder leiding van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
kunnen houden. Daarnaast worden vanuit PEH inzichten meegegeven
Ordening werkt het Rijk samen met decentrale overheden aan de ver-
richting de provinciale arrangementen en de gebiedsgerichte uitwer-
dere invulling van regie op de ruimtelijke ordening en leefomgeving9.
kingen die in zogenaamde NOVEX-gebieden lopen.
delen van het energiesysteem, zodat de provincies hier rekening mee
Overkoepelend werkt het Rijk daarvoor aan een nieuwe Nota Ruimte (gepland in 2024) als opvolger van de Nationale Omgevingsvisie10.
De inpassing van al deze verschillende opgaven in de leefomgeving, vraagt ook om de aandacht voor het vergoten van ruimtelijke kwali-
Sinds de Nationale Omgevingsvisie zijn er diverse programma’s ge-
teit. In het programma Mooi Nederland wordt de regie op samenhang
start gericht op de grote opgaven in de leefomgeving. Het PEH is één
in ruimtelijke kwaliteit en identiteit geborgd. Door te inspireren, orga-
van de programma’s voor het thema energie. Daarnaast lopen er ook
niseren en te normeren wordt in de gehele fysieke leefomgeving aan
diverse trajecten en programma’s. Als onderdeel van de aanpak van
ruimtelijke kwaliteit gewerkt.
het PEH is ook de afstemming met deze andere grote opgaven in de leefomgeving en het identificeren van eventuele kansen en risico’s. In bijlage 4 worden de voornaamste relaties met andere opgaven in de leefomgeving beschreven. Het PEH, en de andere nationale programma’s, vormen o.a. het vertrekpunt voor de nieuwe Nota Ruimte.
9
Kamerbrief Regie in de Ruimtelijke Ordening, Kamerstuk 34682, nr. 92 Kamerbrief bij contourennotitie Nota Ruimte, Kamerstuk 29435, nr. 264
10
Programma Energiehoofdstructuur | 20
Figuur 2: Schematische weergave regie op ruimte
Programma Energiehoofdstructuur | 21
5. Aanpak en verantwoording Programma Energiehoofdstructuur zijn stakeholders geïn-
5.2. Betrokkenheid bij de totstandkoming van het programma
formeerd en geconsulteerd over de mogelijkheden en besluiten.
Een groot aantal organisaties, waaronder provincies, gemeenten,
Ook is uitgebreid onderzoek uitgevoerd als onderdeel van
netbeheerders, marktpartijen, industrieclusters en maatschappelijke
het programma, in de vorm van een Integrale Effectanalyse.
organisaties, is betrokken geweest bij de totstandkoming van het PEH
Dit hoofdstuk beschrijft op hoofdlijnen uitgangspunten voor
en zullen ook betrokken worden bij de uitvoering.
In de verschillende fasen van de totstandkoming van het
samenwerking, de methodiek van het onderzoek en de reikwijdte van het programma.
Provincies en gemeenten Mijlpalen zoals de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (het onderzoeks-
5.1. Samenwerkingsprincipes
plan voor de IEA), de uitkomsten van de IEA en het ontwerp-PEH zijn
De volgende principes zijn gehanteerd voor de samenwerking met
ambtelijk en bestuurlijk getoetst met decentrale overheden. Zo zijn
andere overheden en organisaties bij het tot stand brengen van het
er bestuurlijke consultaties met het Interprovinciaal Overleg en de
programma. Deze zullen ook toegepast worden bij de realisatie,
Vereniging Nederlandse gemeenten georganiseerd, zijn er gesprekken
evaluatie en actualisatie. Deze principes zijn in lijn met de principes van
gevoerd met alle provincies, en is het ontwerp-programma voorgelegd
de Nationale Omgevingsvisie.
aan decentrale overheden in een Bestuurlijk Overleg Klimaat en
•
Opgavegericht: de opgave om tijdig en op basis van
Energie. Ook hebben ambtelijk vertegenwoordigers van decentrale
een integrale afweging voor voldoende ruimte te
overheden meegewerkt aan de totstandkoming van het programma
zorgen voor de energiehoofdstructuur is een publieke
via een regulier programmateam.
verantwoordelijkheid. •
Gelijkwaardig: Rijk en regio werken zoveel mogelijk in
Energieprofessionals in het ruimtelijk en energiedomein
een gelijkwaardig partnerschap als één overheid samen
Gedurende de verschillende onderzoeksfases zijn openbare webinars
met de samenleving, met respect voor de verschillen in
georganiseerd voor professionals in het ruimtelijk of energiedomein.
bevoegdheden, wettelijke taken en middelen. Dit betekent
Doorgaans waren dit digitale werksessies over regiospecifieke
in de uitvoering van het programma een gedeelde
vraagstukken. De uitnodigingen zijn actief uitgezet bij:
verantwoordelijkheid. •
•
Gebiedsgericht: Rijk en regio werken waar nodig in
zijn voor vergunningen en ruimtelijke planvorming;
gebieden samen aan een zorgvuldige inpassing van het
•
Energieproducenten en -ontwikkelaars;
energiesysteem. Daarbij worden de drie afwegingsprincipes
•
Landelijke en regionale netbeheerders en private eigenaren
uit de ontwerp NOVI betrokken; 1) combinaties boven
•
Gemeente- en provincieambtenaren die verantwoordelijk
van netinfrastructuur;
enkelvoudige functies, 2) kenmerken en identiteit van
•
Havens en (grote) industrie;
gebieden centraal en 3) afwentelen naar tijd, plaats en
•
Belangenorganisaties: vertegenwoordigers van een belang
generaties voorkomen.
dat aanspraak maakt op ruimte en leefomgeving (natuur,
Transparant: besluiten worden genomen op basis van een
landbouw, water, stedenbouw etc.).
zorgvuldige afweging en in transparantie. •
Adaptief: door cyclisch en adaptief te werken, ligt de focus
Energiesector nationaal
voor de korte termijn op keuzes en maatregelen die passen
Om maatschappelijke en private partijen die zelf binnen de kaders
in meerdere, onzekere scenario’s terwijl ruimte wordt
in het PEH gaan werken bij de besluitvorming te betrekken, is
gehouden voor tussentijdse aanpassingen indien trends en
een zogenaamde reflectiegroep Energiesysteem (op basis van de
ontwikkelingen daar om vragen.
klimaattafels Elektriciteit en Industrie) tweemaal bijeengekomen. Er is hiervoor bestuurlijke vertegenwoordiging gevraagd van de belangrijkste belanghebbenden (exclusief de overheden). Dit zijn netbeheerders, ontwikkelaars, grootverbruikers en maatschappelijke
Programma Energiehoofdstructuur | 22
organisaties. Het doel van de reflectiegroep was om het programma te
Besluitvorming
adviseren over de uitvoerbaarheid en de strategische koers. Daarnaast
Het PEH is vastgesteld door het kabinet. Het ontwerpprogramma is
is het PEH behandeld in het Uitvoeringsoverleg Energiesysteem.
voorgelegd in het Bestuurlijk Overleg Klimaat en Energie van Rijk en medeoverheden. In september en oktober 2023 vond de formele
Industrieclusters
consultatie plaats, waarin eenieder zienswijzen kon indienen op het
Per industriecluster hebben diverse gesprekken plaatsgevonden
ontwerp-PEH. Waar nodig is het programma verder aangescherpt.
om gezamenlijk te inventariseren hoe de grote ruimtevraag
Daarnaast heeft de Commissie voor de Milieueffectrapportage een
geaccommodeerd kan worden. Er hebben onder meer gesprekken
advies geleverd op de IEA die ten grondslag ligt aan het PEH. Op basis
plaatsgevonden met de voorzitters van de industrieclusters en
daarvan is het IEA op onderdelen aangevuld. Meer informatie daarover
brancheorganisaties.
is te vinden in het participatieverslag en de nota van antwoord.
Burgerperspectief
5.3. Onderzoeksmethodiek van de Integrale Effectanalyse
Bij het kiezen van specifieke locaties en bij de uitvoering van projecten
Het is op grond van de Omgevingswet verplicht om voor het PEH
is draagvlak van groot belang. Directe omwonenden zullen dan
een milieueffectrapportage op te stellen (planMER). De milieu-
gelegenheid hebben tot inspraak en participatie. Om het perspectief
effectrapportage is een hulpmiddel om bij de voorbereiding van een
van burgers nu al mee te nemen in de systeemkeuze en de effecten
besluit de milieueffecten in kaart te brengen om goed afgewogen
op de leefomgeving is gezocht naar een methode die recht doet aan
besluiten te nemen. In de Integrale Effectanalyse is - naast de
systeemkeuzes. Er is gekozen om dit te organiseren door middel
milieueffecten van verschillende alternatieve ontwikkelingen in het
van een Participatieve Waarde Evaluatie (PWE). Deze methode is
energiesysteem - ook onderzocht wat de ruimtelijke impact, effecten
ontwikkeld door de TU Delft en recent succesvol ingezet op onder
op het energiesysteem en op brede welvaart zijn.
andere het Coronabeleid door het RIVM en het Klimaatakkoord door de SER. De uitkomsten van deze burgerraadpleging zijn tevens input
Voor het PEH zijn scenario’s benut die de gezamenlijke netbeheerders
voor het Nationaal Plan Energiesysteem. Op basis van de PWE komt
hebben opgesteld. Dit gaat om de vier klimaatneutrale scenario’s
onder andere naar voren dat burgers minder afhankelijk willen worden
uit de Integrale Infrastructuurverkenning 2030-2050 (II3050) uit
qua energievoorziening van het buitenland en dat men vindt dat
202011. Vanuit PEH zijn er aanvullende variaties gemaakt op deze
burgers zoveel mogelijk betrokken moeten worden bij keuzes over de
scenario’s onder meer op basis van concentratie en spreiding van