Bijlage 1: rekenkamerrapport Armoede en ongelijkheid in de gemeente Hoorn

Armoede en ongelijkheid in de gemeente Hoorn DoeMee-onderzoek naar armoede en ongelijkheid

Rekenkamer Hoorn

1

Colofon: Datum: 24 juli 2024 (versie voor bestuurlijk wederhoor)

Opdrachtgever: Rekenkamer Hoorn rekenkamer@hoorn.nl

Onderzoekers Necker: Mark Rouw Nick Woudstra Lucy van de Coevering

2

Inhoudsopgave Colofon: .......................................................................................................................................................................... 2 Bestuurlijke nota ............................................................................................................................................................ 4 Onderzoeksverantwoording ........................................................................................................................................... 5 Conclusies en aanbevelingen ......................................................................................................................................... 8 Nota van Bevindingen .................................................................................................................................................. 18 1.

Vooraf: de context van Hoorn............................................................................................................................. 19

2.

Armoedebeleid in de gemeente Hoorn .............................................................................................................. 28

3.

Beleid omtrent ongelijkheid ............................................................................................................................... 48

Bijlage 1.

Indicatoren en technische onderzoeksverantwoording ............................................................................ 57

Bijlage 2.

Interviews en bronvermelding .................................................................................................................. 63

3

Bestuurlijke nota

4

Onderzoeksverantwoording Waarom dit onderzoek? Aanleiding Armoede en ongelijkheid in de samenleving zijn actuele politieke en maatschappelijke onderwerpen. Het aantal personen in armoede leek de laatste jaren te stijgen. Het kabinet Rutte 4 heeft met een maatregelenpakket hierop ingegrepen waardoor in 2022 en 2023 het aantal personen in armoede is gedaald. Toch blijkt keer op keer uit onderzoek dat de buurt waarin je opgroeit bepalend is voor de kansen die je krijgt in het leven, onder meer de opleiding die je volgt.1 Alleen kijken naar koopkracht om ongelijkheid te duiden blijkt niet voldoende te zijn, zo concludeert onder meer het SCP. Zij publiceerde in maart 2023 een onderzoek naar eigentijdse ongelijkheid. Uit deze studie komt naar voren dat eigentijdse ongelijkheid niet alleen voortkomt uit koopkrachtproblemen en armoede, maar ook samenhangt met ongelijkheid in andere hulpbronnen zoals sociaal en economisch kapitaal. Volgens het SCP liggen er kansen voor de overheid om dit actiever tegen te gaan. Zo kan de overheid specifiek beleid voeren dat urgente financiële tekorten aanvult of aanpassingen doorvoeren in het structurele beleid en systemen. Bijvoorbeeld in de openbare ruimte (door de aanleg van openbare speel- en ontmoetingsvoorzieningen) en verdeling van sociale huurwoningen of het verbeteren van schoolgebouwen. Daarbij is vooral de lokale overheid aan zet.

Doelstelling: terugkijken om stappen vooruit te kunnen maken Dit onderzoek is gericht op het evalueren van het huidige beleid en de werkwijze van de gemeente, zodat handvatten kunnen worden aangedragen voor de verdere aanpak van armoede en sociale ongelijkheid in de komende jaren. Het doel van het onderzoek is om na te gaan welke middelen de gemeente inzet om armoede en sociale ongelijkheid tegen te gaan, tot welke resultaten deze inzet leidt en wat de verklaring is voor de resultaten. Op basis daarvan is de rekenkamer in staat concrete aanbevelingen te doen om de gemeentelijke aanpak te verbeteren.

Onderzoeksvragen We hebben de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: Welke middelen zet de gemeente Hoorn in om armoede en sociale ongelijkheid tegen te gaan en in hoeverre zijn deze doeltreffend en doelmatig? De hierboven geformuleerde centrale onderzoeksvraag zullen wij beantwoorden door antwoord te geven op een aantal deelvragen.

1

Een rijke buurt lijkt een betere voorspeller van je opleiding dan een arme | Trouw

5

Beleid 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en sociale ongelijkheid? 2. Welke (beleids-)instrumenten past de gemeente toe om armoede en sociale ongelijkheid tegen te gaan? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld in de aanpak van armoede en sociale ongelijkheid? Uitvoering en praktijk 4. Hoe werken betrokken gemeentelijke afdelingen samen op het gebied van armoede en sociale ongelijkheid? 5. Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners in de aanpak van armoede en sociale ongelijkheid? Hoe is die samenwerking georganiseerd? 6. Welke inspanning wordt geleverd door gemeente en maatschappelijk partners om alle inwoners in beeld te krijgen die gebruik zouden moeten en kunnen maken van regelingen op het gebied van armoede en sociale ongelijkheid? 7. Hoe ziet de toegang tot de gemeentelijke dienstverlening ten aanzien van armoede en sociale ongelijkheid er vanuit het perspectief van de cliënt uit? Monitoring en evaluatie 8. Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen? 9. Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid? Evaluatie en lessen 10. In hoeverre bereikt de gemeente de door haar gestelde doelen voor de aanpak van armoede en kansenongelijkheid en hoe doelmatig is die aanpak? 11.

Welke lessen zijn voor de gemeente te formuleren voor de toekomstige aanpak van armoede en kansenongelijkheid?

Onderzoeksverantwoording Het rekenkameronderzoek begon met een startgesprek in december 2023. In de eerste periode zijn documenten verzameld, zowel via het raadsinformatiesysteem als via de organisatie. Deze documenten zijn daarna geanalyseerd. In april 2024 zijn de interviews met ambtenaren, maatschappelijke partners en de wethouder gevoerd. Deze gesprekken zijn vastgelegd in gespreksverslag dat door de betrokkenen is geaccordeerd. In juni 2024 is de rapportage verzonden voor ambtelijk wederhoor.

Leeswijzer De rapportage is opgebouwd langs de twee onderdelen van het onderzoek. Het begint met een introductie over de inwoners van de gemeente Hoorn en kenmerken van de gemeente. Hoofdstuk twee

6

richt zich op het armoedebeleid, de uitvoering hiervan en monitoring en evaluatie. Hoofdstuk drie richt zich op ongelijkheid.

7

Conclusies en aanbevelingen Beantwoording deelvragen Hieronder beantwoorden we kort de opgestelde deelvragen. Uit deze beantwoording volgen conclusies. Beide zijn ingedeeld aan de hand van de onderzoeksaspecten: beleid, uitvoering en praktijk en monitoring en evaluatie. Beleid 1) Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en sociale ongelijkheid? 2) Welke (beleids-)instrumenten past de gemeente toe om armoede en sociale ongelijkheid tegen te gaan? 3) Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld in de aanpak van armoede en sociale ongelijkheid?

De ambities en doelstellingen van de gemeente Hoorn op het gebied van armoede worden allereerst geuit in het coalitieakkoord ‘Durven. Doen! Dromen uit 2022. Er wordt beoogd om het bestaande beleid te verbeteren en armoede verder tegen te gaan. Daarnaast vermeldt het akkoord dat het bereik van de regelingen omtrent armoedebestrijding moet worden vergroot. Dit doel is ook terug te zien het de Beleidsvisie Rondkomen 2021 die voortbouwt op de Meerjarenvisie Sociaal Domein uit 2019. Het is een integraal beleidsplan dat zeer ambitieuze plannen bevat. De uitvoering van het beleidsplan moet voorkomen dat armoede generatie op generatie wordt overgedragen door de inwoners financieel vaardiger en meer zelfredzaam te maken. In het beleidsplan wordt ingezet op vijf ambities om dit alles te bewerkstelligen. Dit zijn preventie, vroegsignalering, inkomensondersteuning, hulp bij schulden en civiele beschermingsmaatrelen. Door deze ambities loopt de visie van de gemeente Hoorn om de omgeving van inwoners te versterken, veel verantwoordelijkheid te geven en maatwerk te bieden. Deze visie komt terug in de uitvoering van de HoornPas (later meer), het toepassen van een maatwerkbudget bij ingewikkelde casussen en de wijze waarop de individuele inkomenstoeslag wordt beschreven (zie hoofdstuk 2.2.3). 1. Hoorn is het centrale punt waar inwoners terecht kunnen voor ondersteuning.

Binnen 1.Hoorn zijn de consulenten van team rondkomen het aanspreekpunt voor inwoners. Daarnaast voeren zij de beleidsvisie uit in de praktijk en handelen zij de hulpvragen af. Veel van het armoedebeleid draagt bij aan het tegengaan van financiële kansenongelijkheid door de economische omstandigheden van mensen met geldzorgen te verbeteren. Dit verkleint de onderlinge verschillen. De gemeente voegt met onder andere de Nota Inclusiebeleid 2023 daar nog meer sturing op ongelijkheid aan toe.2 De gemeente zet met het beleid in op de jeugd, gezondheid en inclusie om ongelijkheid tegen te gaan. De Nota Inclusiebeleid is een overkoepelend document waarin veel ambities 2

Ander beleid betreffende ongelijkheid zijn: Een gezond en veerkrachtig Hoorn: Nota lokaal gezondheidsbeleid Hoorn 20242028 en de Agenda Gelijke Kansen Alliantie.

8

over het tegengaan van ongelijkheid zijn opgenomen. De nota is het uitgangspunt voor de Lokale Inclusie die jaarlijks wordt opgesteld. In het inclusiebeleid wordt ingezet op: Bestaanszekerheid en kansengelijkheid, discriminatie en racisme, Regenbooggemeente, toegankelijkheid en Safe Streets. Daarnaast zet de gemeente ook in op een wijkgerichte aanpak via een programma voor de wijk Kersenboogerd. In een toekomstvisie zijn vijf sporen geformuleerd die moeten bijdragen aan het verbeteren van de wijk. De vijf sporen zijn: • • • • •

Verduurzamen en verfraaien huurwoningen en openbare ruimte Woningdifferentiatie OV-knooppunt, winkelcentrum en voorzieningen Sociale aanpak Veiligheid

Deze dragen op hun buurt bij aan het tegengaan van ongelijkheid, vooral via het vierde spoor ‘sociale aanpak’. Voor het vierde spoor moet een integrale, meerjarige sociale aanpak worden opengesteld voor het beleid. Uitvoering en praktijk 4) Hoe werken betrokken gemeentelijke afdelingen samen op het gebied van armoede en sociale ongelijkheid? 5) Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners in de aanpak van armoede en sociale ongelijkheid? Hoe is die samenwerking georganiseerd?

Zoals benoemd gaat 1.Hoorn over de ondersteuning van de inwoner van de gemeente Hoorn en houdt binnen 1.Hoorn het team rondkomen zich bezig met vragen en uitvoering van het beleid rondom rondkomen. Naast rondkomen bestaat 1.Hoorn uit de teams WMO en jeugd (en een speciaal loket voor scheidingen). De consulenten zijn generalisten die als een aanspreekpunt dienen. Wanneer er een hulpvraag binnenkomt hebben zij de regie. In gevallen waar een complexe hulpvraag binnenkomt, waar bijvoorbeeld jeugd, WMO en wonen samenkomen, wordt er per casus gekeken welk team de regie neemt. Dit heeft in een deel van de casussen het gevolg dat inwoners voor een groot deel zelf regie moeten kunnen voeren over hun casus. Dat sluit aan bij de visie van de gemeente Hoorn over het versterken van de omgeving en eigen verantwoordelijkheid. De integrale toegang, waar inwoners met meerdere problemen ook door meerdere professionals geholpen kunnen worden, begint steeds beter te functioneren blijkt uit gesprekken. Echter wordt breed opgemerkt dat het potentieel nog niet volledig wordt benut, daarvoor ontbreken bijvoorbeeld heldere afspraken over casusregie en moeten professionals elkaar nog beter leren vinden. Belangrijke maatschappelijke partners waarmee de gemeente samenwerkt in de aanpak van armoede en sociale ongelijkheid zijn onder meer WerkSaam, stichting Leergeld en stichting Netwerk.

WerkSaam geeft uitvoering aan de participatiewet en is een gemeenschappelijke regeling met regiogemeenten. Stichting Leergeld richt zich op ondersteuning aan kinderen met geldzorgen en Stichting Netwerk voert wijkgericht werken uit en biedt laagdrempelige ondersteuning. De maatschappelijke partners zijn belangrijk voor de gemeente en het vergroten van het bereik. Zij staan veelal in direct contact met inwoners. Dit geldt ook

9

voor de doelgroepen die geen gebruik maken van regelingen van de gemeente. De samenwerking wordt positief ervaren door de gemeente en door de maatschappelijke partners. Er is geen overlegmoment met de gemeente om signalen op te halen. 6) Welke inspanning wordt geleverd door gemeente en maatschappelijk partners om alle inwoners in beeld te krijgen die gebruik zouden moeten en kunnen maken van regelingen op het gebied van armoede en sociale ongelijkheid? 7) Hoe ziet de toegang tot de gemeentelijke dienstverlening ten aanzien van armoede en sociale ongelijkheid er vanuit het perspectief van de cliënt uit?

Inwoners komen in beeld via vroegsignalering. Wanneer er een melding binnenkomt benadert de gemeente de inwoner met de vraag of deze ondersteuning nodig heeft. Als er geen reactie is binnen 28 dagen stopt de gemeente met benaderen. De benaderwijze hangt af van de ernst en het onderwerp en varieert bijvoorbeeld van een huisbezoek tot een telefoongesprek. Naast het bereiken van inwoners via vroegsignalering probeert de gemeente via 1.Hoorn inwoners te bereiken, bijvoorbeeld via inlooppunten en geeft de gemeente presentaties via scholen en grote bedrijven. Er wordt een voorzieningenwijzer opgesteld zodat de regelingen meer inzichtelijk zijn en inwoners kunnen via ‘Bereken uw Recht’ zien waar ze recht op hebben. Daarnaast leunt de gemeente op de maatschappelijke partners voor inzicht. De communicatie van de gemeente is in het Nederlands. Om financiële ongelijkheid tegen te gaan kunnen inwoners aanspraak maken op het Meedoenbudget, het kindpakket, de HoornPas, participatiecoaches, budgetmaatjes en de kledingbank. Via WerkSaam worden mensen aan een duurzame oplossing voor werk geholpen. Vanuit de Gelijke Kansenalliantie organiseert de gemeente sport- en cultuuractiviteiten die interactie tussen scholieren stimuleert met extra aandacht voor kinderen uit gezinnen met geldzorgen.

Sociale verbinding wordt ook gestimuleerd door Stichting Netwerk dat op wijkniveau een popkoor voor jongeren en volwassenen, kidsclubs en jongeren-/tienerinlopen organiseert. Het programma ‘Samen van Start’ moet helpen bij het voorkomen van onderwijsachterstanden. Ouders kunnen via dit programma begeleiding krijgen. In samenwerking met de bibliotheek wordt taal- en leesonderwijs georganiseerd. Vanuit de Agenda Gelijke Kansenalliantie worden verschillende maatregelen genomen om kinderen blijvend te ondersteunen. Op het gebied van gezondheid wordt er via Programma ‘kansrijke start’ aandacht besteed aan de jeugd door middel van onder andere voorlichting. Ook zijn er communicatiecampagnes die aanzetten tot bewegen. Via wijkgerichte programma’s zijn er initiatieven zoals de gezondheidscheck en Herontdek je Brein van Stichting Netwerk. Monitoring en evaluatie 8) Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen?

9) Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid. De gemeente deed vanaf 2017 aan verkenning via zowel regelmatige participatieve bijeenkomsten (Hoornse Participatie Platform), de gemeenteraad en informatie van de GGD, CBS en RIVM en vergeleek de uitkomsten bijvoorbeeld met andere gemeenten. Met deze verkenning kreeg de gemeente inzicht in de samenstelling van de gemeente en kon de gemeente zien waar uitdagingen lagen (en liggen), zoals

10

bijvoorbeeld in de hoge mate van vergrijzing. In 2018/2019 maakte de gemeente gebruik van een sociale index die moest helpen in het verschaffen van inzicht in de sociale staat van wijken. Via de index zag de gemeente bijvoorbeeld dat de zelfredzaamheid in de wijken Grote Waal, Kersenboogerd Noord en Risdam Noord onder druk stond. De gemeente heeft verder weinig sturingsinformatie en zou meer inzicht willen in de resultaten van het gevoerde beleid. Ook hier is er een mate van afhankelijkheid van maatschappelijk partner WerkSaam die monitort via onder andere klanttevredenheidsonderzoeken, cliëntentevredenheidsonderzoeken en het analyseren van resultaten en gegevens. Er wordt binnen de gemeente wel gekeken naar verbetering van sturingsinformatie via mogelijke KPI’s die zouden kunnen helpen, maar tot dusver is er relatief weinig (basis) informatie beschikbaar wat evalueren van beleid uitdagend maakt. Evaluatie en lessen 10) In hoeverre bereikt de gemeente de door haar gestelde doelen voor de aanpak van armoede en kansenongelijkheid en hoe doelmatig is die aanpak? 11) Welke lessen zijn voor de gemeente te formuleren voor de toekomstige aanpak van armoede en kansenongelijkheid? 1. Knelpunten en lessen komen terug in de conclusies en aanbevelingen.

Conclusies De rekenkamer heeft tijdens het onderzoek gesproken met ambtenaren, vrijwilligers en professionals en is onder de indruk van de inzet van al deze betrokkenen. Onderstaande conclusies en aanbevelingen richten zich op het verbeteren van de uitvoering en het beleid op het gebied van armoede en ongelijkheid, en richt zich geenszins op de inzet en het handelen van ambtenaren, professionals en partners. De conclusies zijn ingedeeld aan de hand van de onderzoeksaspecten. In de conclusies komen we ook terug op Dennis, Shannah en Omar. Zij worden nader voorgesteld in de Nota van Bevindingen. Zouden zij in de gemeente Hoorn geholpen worden? Of zitten er knelpunten in de wijze waarop de gemeente werkt? Beleid 1) Het beleidskader van de gemeente Hoorn is ambitieus en zeer gericht op uitvoering waardoor focus mist. De gemeente Hoorn werkt aan de hand van een actueel integrale beleidsvisie Rondkomen. Het overkoepelende beleidskader voor sociaal domein is verlopen en op onderdelen niet meer actueel. De beleidsvisie Rondkomen is zeer ambitieus en bevat veel nieuwe maatregelen en interventies. Tegelijkertijd ontbreekt een duidelijke focus. Ondanks dat de beleidsvisie is opgesteld voor de periode 2021-2025 is er anno 2024 een groot deel nog niet tot stand gekomen of uitgevoerd (waaronder werken met de Voorzieningenwijzer, hanteren van de Doorbraakmethode in team

11

rondkomen, monitoring en rapportage van effecten). Het ontbreken van de focus in beleid vertaalt zich door naar de uitvoering. Gevolg is namelijk dat de hoge ambities leiden tot een grote hoeveelheid maatregelen en regelingen op papier: een lappendeken. Tegelijkertijd is het onduidelijk of dit nu de juiste regelingen zijn en blijft het bereik van de regelingen achter. Op papier heeft de gemeente een grote hoeveelheid regelingen. Het effect van deze regelingen en de wijze waarop dit bijdraagt aan overkoepelende beleidsdoelen is op onderdelen onduidelijk. 2) De gemeente Hoorn heeft één centrale toegang voor het sociaal domein. Dit draagt bij aan bekendheid en toegankelijkheid van gemeentelijke ondersteuning. De gemeente Hoorn werkt met een integrale toegang: 1.Hoorn. Dit is het centrale punt waar inwoners terecht kunnen voor ondersteuning. Er werken deskundigen vanuit verschillende terreinen samen, zoals de ouderenzorg, jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en Wmo. Er wordt een brede intake uitgevoerd waar alle onderdelen van het sociaal domein aan de orde komen. Het inrichten van een centrale toegang heeft het voordeel dat het zorgt voor bekendheid en efficiëntie. Er wordt met reclamecampagnes gewerkt aan de bekendheid van de toegang. Toch blijkt, uit dit onderzoek en uit eerdere eigen evaluaties, dat de potentiële winst van een centrale toegang nog niet volledig wordt benut.

De rekenkamer ziet wel dat er actief wordt gewerkt aan het versterken van samenwerking. Hoe gaat het nu met Shannah? “Ik ben Shannah, 26 jaar, zeven maanden zwanger en woon in een huis met slechte isolatie met een hoge energierekening waardoor ik mijn rekeningen niet meer kan betalen. De kraamzorg zegt dat mijn huis niet goed is voor de baby. Ik weet niet waar ik naartoe moet. Ik heb geen contact met mijn ouders en ook niet met de vader van de baby.“ De gemeente Hoorn heeft casusregie voor ingewikkelde casussen op een pragmatische, natuurlijke manier geregeld. Dat vraagt, naast goede ambtelijke samenwerking, veel regie van de inwoner. Uiteindelijk zal Shannah zelf regie moeten nemen over haar situatie, terwijl dat in veel Multi problematiek-situaties niet altijd kan. De gemeente Hoorn heeft wel een maatwerkbudget dat ambtelijk kan worden toegekend, ook moeilijke situaties zoals die van Shannah, kunnen daarmee geholpen zijn.

Uitvoering en praktijk 3) Casusregie is ad hoc en afhankelijk van de problematiek van de cliënt. De gemeente Hoorn heeft casusregie zeer pragmatisch ingericht. De regie wordt gevoerd door het team waaronder de meeste problematiek van een cliënt valt. Dat maakt het noodzakelijk dat er sprake is van goede ambtelijke afstemming, onafhankelijk van personen en persoonlijk netwerk. Tevens leidt dit ertoe dat er veel van inwoners wordt verwacht. Regie voeren over de eigen casus is niet voor alle inwoners haalbaar, zeker niet als er problemen zijn. Ondanks de inzet van de gemeente op het gebied van trainingen en procesverbetering ontbreekt het aan een gemeenschappelijke werkwijze die integraal werken mogelijk maakt en borgt in het proces.

4) De gemeente Hoorn gaat in grote mate uit van de eigen verantwoordelijkheid van inwoners.

12

In het rapport wordt beschreven dat de gemeente Hoorn ervoor kiest om veel eigen verantwoordelijkheid bij de inwoners te leggen. Dit wordt onder andere geïllustreerd door de manier waarop de HoornPas kan worden besteed en de voorkeur voor het verstrekken van inkomenstoeslag boven een witgoedregeling. Daarnaast is het versterken van sociale netwerken een belangrijk onderdeel van het sociaal domeinbeleid, waarbij de eigen verantwoordelijkheid van inwoners centraal staat.

5) De samenwerking met WerkSaam kan worden versterkt. WerkSaam voert voor de gemeente een deel van de Participatiewet uit. WerkSaam helpt bijstandsgerechtigden die binnen vijf jaar ontwikkelbaar zijn naar betaald werk. De gemeente Hoorn en WerkSaam werken samen aan het automatisch toekennen van bepaalde regelingen voor mensen in de bijstand, zoals de HoornPas. Echter, de samenwerking is minder effectief op het gebied van dossieruitwisseling. Inwoners die vanuit een WW-uitkering in de bijstand terechtkomen, worden door het UWV aangemeld bij WerkSaam, maar als ze zelf geen contact opnemen met de gemeente, blijven ze vaak buiten beeld en missen ze mogelijk inkomensondersteuning.

6) De gemeente Hoorn beschouwt netwerkpartners als cruciale partner in de uitvoering en bij het vergroten van het bereik van het armoedebeleid, maar het samenspel kan worden versterkt. De gemeente Hoorn werkt nauw samen met diverse maatschappelijke partners om ondersteuning te bieden waar de faciliteiten van de gemeente ophouden. Dit omvat samenwerking met organisaties zoals de Voedselbank, Stichting Leergeld, Humanitas, en kleinere organisaties zoals kledingbanken. Deze organisaties werken bijna uitsluitend met vrijwilligers en bieden belangrijke ondersteuning aan doelgroepen die geen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen vanwege ervaren hoge drempels zoals schaamte of algemeen wantrouwen in de overheid. De samenwerking met de gemeente Hoorn wordt over het algemeen als positief omschreven. Tegelijkertijd is er een bijna unanieme oproep van maatschappelijke partners aan de gemeente Hoorn om duidelijker te zijn over wat er verwacht wordt van de maatschappelijk partners. Daarnaast kan de gemeente Hoorn maatschappelijke organisaties beter ondersteunen. Dat hoeft niet per se financieel, maar ook op het gebied van kennisvergroting en het faciliteren van ontmoeting. Bekendheid van regelingen blijft ook achter bij de professionals maar ook bij de mensen van de gemeente zelf.

Het komt voor dat professionals en medewerkers van andere teams in de gemeente niet bekend zijn met alle mogelijkheden van gemeentelijke of maatschappelijke ondersteuning. Dit leidt ertoe dat organisaties als Stichting Leergeld, Voedselbank en kleinere organisaties zelf een ‘sociale kaart’ hebben opgesteld en de regelingen van de gemeente bijhouden. De gemeente heeft dit niet zelf verstrekt.

7) De inzet om het bereik van regelingen te vergroting sluit niet volledig aan bij de inwonersamenstelling van de gemeente Hoorn.

13

Het achterblijven van het bereik van de regelingen kent meerdere oorzaken. Enerzijds bereiken de regelingen de doelgroep niet omdat de communicatiemiddelen niet aansluiten op de doelgroep: vooral Nederlandstalige informatie, het is ingewikkeld om te kijken of je in aanmerking komt voor regelingen of regelingen zijn lastig vindbaar. De beleidsinterventies (zoals werken met de Voorzieningenwijzer) zijn nog niet breed geïmplementeerd. De doelgroep wordt daarnaast gekenmerkt door schaamte en zal daardoor ook niet snel naar de gemeente stappen. De gemeente Hoorn werkt daarom met inlooppunten, wijkteams en samenwerking met maatschappelijke partners. Tegelijkertijd geeft de gemeente aan dat inwoners steeds minder laagdrempelig door vrijwilligers geholpen willen worden, bijvoorbeeld in ondersteuning bij beginnende schuldenproblematiek. Dit wordt door andere gesprekspartners bestreden. De gemeente monitort de effecten niet waardoor de resultaten niet getoetst kunnen worden. Hoe gaat het nu met Omar? “Mijn naam is Omar, 74, en ik heb een klein pensioentje. Ik kan niet zo goed met geld omgaan en heb al best veel schulden gemaakt. Er zijn al weleens mensen van de gemeente bij mij langs geweest maar meestal stuur ik ze snel weer weg. Mijn Nederlands is niet zo goed.” Omar kan laagdrempelig terecht op een plek in zijn buurt.

De informatie over ondersteuningsregelingen is echter alleen in het Nederlands verkrijgbaar. Als Omar betalingen mist van energie, zijn huur, water of zijn zorgverzekering kan er iemand van team rondkomen langskomen. De gemeente zet geen ervaringsdeskundigheid in, en heeft geen beleid om inwoners met weinig vertrouwen in de overheid te bereiken. Wel is de gemeente zich bewust van het lage vertrouwen in de overheid, zeker in bepaalde wijken.

Monitoring en evaluatie 8) De effectiviteit van het beleid wordt beperkt gemonitord De gemeente Hoorn houdt beperkt de effecten van beleid bij. Er wordt gewerkt aan een monitor die belangrijke indicatoren kan weergeven. Ook de concrete indicatoren die in de beleidsvisie Rondkomen worden genoemd worden niet gemonitord. Het opstellen van een jaarlijkse rapportage over de implementatie, uitvoering en resultaten van de Beleidsvisie Rondkomen is wel onderdeel van het beleid, maar nog geen enkele keer uitgevoerd. Tegelijkertijd worden er wel belangrijke keuzes gemaakt, zoals het sterk terugdringen van verwijzingen naar netwerkpartners voor laagdrempelige ondersteuning bij beginnende schulden. De cijfers wekken de indruk dat hierdoor een deel van de doelgroep geen ondersteuning meer ontvangt, omdat de gemeente echter weinig bijhoudt over de eigen werkzaamheden is dit moeilijk vast te stellen. Hoe gaat het nu met Dennis? “Mijn naam is Dennis. Ik ben een alleenstaande man van 32 met een dochter van 11 en ben een halfjaar geleden ontslagen. Ik had weinig spaargeld en ontvang geen uitkering. Ik heb nog geen nieuwe baan gevonden. Ik heb al een paar maanden mijn huur en

14

energierekening niet betaald. Een incassobureau heeft me al twee brieven gestuurd. Ik heb weinig vertrouwen in de overheid en krijg hier heel veel stress van. Kan de gemeente mij helpen?” De gemeente Hoorn werkt nauw samen met netwerkpartners in het verstrekking van voorzieningen voor de kinderen van Dennis. Hij moet dan wel actief naar de gemeente (of bij het krijgen van een uitkering via WerkSaam) om deze regelingen te krijgen. In tegenstelling tot andere onderzochte gemeente is het mogelijk dat Dennis een uitkering krijgt, zonder dat hij bij de gemeente bekend is.

Aanbevelingen 1) Overweeg het nieuwe beleidskader rondkomen op te stellen met de samenleving; waaronder inwoners en maatschappelijke organisaties. Het huidige beleidskader is opgesteld in de coronaperiode. Dat heeft ervoor gezorgd dat, naar eigen zeggen, het gewenste participatieproces niet is doorlopen. In 2025 loopt het huidige beleidskader af. Gebruik deze kans om een nieuw beleidskader op te stellen, samen met de doelgroep en maatschappelijke partners.

2) Maak heldere, navolgbare afspraken over casusregie en overweeg te werken met casusregisseurs met mandaat van de gehele organisatie. Omdat casusregie momenteel pragmatisch en natuurlijk plaatsvindt, is de werking zeer afhankelijk van individuen. Werk aan een gemeenschappelijke werkwijze en borg de samenwerking tussen teams in dit proces. In andere gemeenten worden er positieve ervaringen opgedaan met casusregisseurs voor bijvoorbeeld moeilijke of ingewikkelde casuïstiek. Dit geeft duidelijkheid aan consulenten, maatschappelijke partners en inwoners. Niet alle inwoners zijn in staat om zelf regie te nemen over hun eigen problematiek. Het is belangrijk om hier in de uitvoering voldoende aandacht voor te hebben. Dat gaat verder dan het bieden van waardevolle instrumenten zoals stress-sensitieve dienstverlening, maar gaat over de rol die de gemeente neemt in hulptrajecten.

3) Neem meer regie in de samenwerkingsrelatie met maatschappelijke partners Netwerkpartners vervullen een cruciale rol in het armoede- en ongelijkheidsbeleid van de gemeente Hoorn. Tegelijkertijd ervaren partners niet altijd de regie en steun die van een gemeente verwacht mag worden. Dat geldt nadrukkelijk niet voor financiële ondersteuning, maar gaat eerder over kennisondersteuning en het faciliteren van de versterking van samenwerking. Ook het scheppen van heldere verwachtingen en het afspraken maken over het uitwisselen van waardevolle informatie kan worden versterkt.

4) Ontwikkel een werkwijze (binnen de huidige beleidskaders) specifiek gericht op inwoners met weinig vertrouwen in de overheid en inwoners die nu moeilijk worden bereikt.

15

Uit onderzoek blijkt dat in Hoorn een bovengemiddeld deel van de inwoners weinig vertrouwen in de overheid heeft. Deze inwoners zijn voornamelijk in de twee zwakkere wijken gecentreerd. Om sociaal beleid effectief te maken, moet het alle doelgroepen bereiken, inclusief degenen die wantrouwend staan tegenover de overheid. De gemeente Hoorn is niet de enige gemeente die hiermee worstelt. Andere gemeenten zetten bijvoorbeeld de volgende beleidsinstrumenten in om mensen met weinig vertrouwen in de overheid te bereiken: •

Ervaringsdeskundigheid in vroegsignalering: Onder andere de gemeente Venray zet een ervaringsdeskundige in om huisbezoeken af te leggen in het kader van vroegsignalering. Deze persoon komt niet ‘namens de gemeente’ en wordt in de praktijk sneller vertrouwd.

•

Meertalige communicatie: Een deel van de doelgroep spreekt weinig of slecht Nederlands. En ondanks dat taalkennis een eis is in de Participatiewet, leidt louter Nederlandstalige communicatie dat deze groep niet bereikt wordt. Het vergroten van bereik door anderstalige informatie wordt door meerdere gemeenten toegepast. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat het de verwachting kan wekken dat overige dienstverlening van de gemeente ook meertalig kan. Het is belangrijk hier helder over te zijn.

•

Huis-aan-huiscampagne in zwakkere wijken: De gemeente Hoorn heeft veel aandacht voor de Kersenboogerd. De gemeente is aanwezig in de wijk, bijvoorbeeld bij acties over verduurzaming. Er zijn echter ook gemeenten in Nederland (zoals Diemen met de ‘vliegende brigade’) die als doel hebben gesteld om het bereik in bepaalde wijken substantieel te verhogen en daarom huis-aan-huis gaan om informatie te verstrekken over armoederegelingen.

•

Inzet van de Voorzieningenwijzer op laagdrempelige punten in de wijk: de gemeente Hoorn gaat werken met de Voorzieningenwijzer. In andere gemeenten wordt de implementatie van deze tool breder opgepakt. Bijvoorbeeld door in elk buurthuis, wijkpunt of bestaand inlooppunt vrijwilligers op te leiden om met inwoners deze Voorzieningenwijzer te doorlopen.

De inzet van bovenstaande instrumenten past niet voor elke gemeente. Werk daarom aan een eigen pakket aan interventies om deze moeilijke doelgroepen te bereiken.

5) Ontwikkel een passende monitoringssystematiek die de effectiviteit en impact van beleid laat zien. Goede monitoring biedt inzicht in welke beleidsmaatregelen effectief zijn en welke niet. Zeker in een domein waar veel pilots worden uitgevoerd en dat doorlopend in ontwikkeling is, is dat van belang. Richt monitoring dan ook niet alleen in om jaarlijks te rapporteren, maar ook om gedurende het jaar bij te sturen.

16

Reactie van college van B&W PM

17

Nota van Bevindingen

18

1. Vooraf: de context van Hoorn Een onderzoek naar armoede en ongelijkheid moet starten met een nadere kennismaking met de inwoners van Hoorn. Armoedebeleid en beleid om ongelijkheid tegen te gaan moet passen bij, en afgestemd zijn op, de inwoners van de gemeente. Waar de ene gemeente veel ZZP’ers heeft met een groot armoederisico, heeft een andere gemeente vooral veel intergenerationele armoede3. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de specifieke context van de gemeente Hoorn en maken we kennis met Dennis, Shannah en Omar. Drie fictieve personen die tijdens het rapport worden gevolgd.

1.1. Het kwantificeren van armoede en ongelijkheid Hoewel economische ongelijkheid in het publieke debat veel aandacht krijgt, bestaat ongelijkheid uit meerdere facetten. Er bestaan verschillende manieren en theorieën om ongelijkheid te beschrijven en te duiden. In recent onderzoek, bijvoorbeeld door het Sociaal en Cultureel Planbureau, wordt naast economisch kapitaal ook naar de verdeling van andere hulpbronnen gekeken. Dit komt voort uit de hulpbronnentheorie die voor het eerst werd uitgewerkt door de Franse socioloog Pierre Bourdieu. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft in het onderzoek ‘Eigentijdse Ongelijkheid4’ het onderscheid gemaakt tussen vier zogeheten hulpbronnen: economisch kapitaal ofwel ‘wat je hebt’, sociaal kapitaal ofwel ‘wie je kent’, cultureel kapitaal ‘waar je bij hoort’ en persoonskapitaal ofwel fysieke en mentale gezondheid en capaciteiten om mee te doen. Het hebben van een netwerk dat steun biedt of je verder helpt; kunnen voldoen aan wat de moderne maatschappij van iemand vraagt (zoals het kunnen gebruiken van een computer of de Engelse taal spreken); niet alleen fysiek gezond zijn, maar ook mentaal; en hoe je eruitziet: het zijn allemaal elementen die bepalend zijn voor posities in de samenleving, en die de kansen van mensen kunnen vergroten of beperken.

Deze vier typen kapitaal, ofwel hulpbronnen, zijn met elkaar verbonden en kunnen elkaar versterken. Bijvoorbeeld, economisch kapitaal kan worden omgezet in cultureel kapitaal door middel van onderwijs, of in sociaal kapitaal door middel van strategische investeringen in sociale netwerken. Door deze vier typen kapitaal in beschouwing te nemen, kan een diepgaander begrip van ongelijkheid worden ontwikkeld, aangezien ze elk verschillende dimensies van macht en toegang tot hulpbronnen binnen een samenleving belichten. In dit onderzoek wordt ongelijkheid dan ook beschreven aan de hand van deze vier typen kapitaal. In bijlage 1 staat een overzicht van de indicatoren die daarvoor worden gebruikt. Deze zijn deels gebaseerd op eerder uitgevoerd onderzoek door het CBS of de GGD en deels verzameld voor dit onderzoek via het Citisenspanel5. De typen kapitaal worden besproken en toegelicht langs de lijnen van acht type inwoners uit de gemeente Hoorn.

3

Intergenerationele armoede is armoede die overgaat van generatie op generatie. Sociaal Cultureel Planbureau (2023). Eigentijdse ongelijkheid. 5 Het Citisenspanel bestaat uit 45.000 leden die wekelijks vragen krijgen voorgelegd. Meer informatie hierover is te vinden in bijlage 1. 4

19

1.2. Wat kenmerkt de inwoner van Hoorn? De gemeente Hoorn is een sterk stedelijke gemeente met veel verschillende type inwoners, passend bij een gemeente met een stedelijk profiel. Om een beeld te krijgen van de kenmerken van groepen inwoners hebben wij een model gebruikt dat op basis van een grote hoeveelheid data en indicatoren een inschatting geeft van de groepen inwoners in Hoorn, en hoe deze vertegenwoordigd zijn. In bijlage 1 is een technische verantwoording opgenomen waarin de werkwijze om te komen tot deze profielen nader is toegelicht.

1.2.1. Kenmerken van de acht inwonerprofielen Elk van deze acht profielen heeft eigen kenmerken. Deze profielen zijn ingedeeld aan de hand van inkomen, de wijze waarop ze contact willen hebben met de gemeente, opleidingsniveau en sociale omgeving. Op sommige onderdelen overlappen de profielen elkaar, of lijken profielen een brede groep mensen te beschrijven. De profielen onderscheiden we van elkaar op basis van enkele bepalende kenmerken: inkomen, opleidingsniveau, sociaal netwerk en de houding ten opzichte van de overheid.

20

Profiel: Oranje  Verdeeld over alle leeftijden.  Praktisch opgeleid.  Inkomen modaal of onder modaal.  Weinig vertrouwen in de gemeente; moet actief worden opgezocht.

Profiel: Rood  Leeftijd 55 jaar en ouder.  Opleidingsniveau theoretisch.  Inkomen hoger dan gemiddeld.  Met (pre)pensioen.  Kent de wegen binnen de gemeente.

Profiel: Groen  Leeftijd 65 jaar en ouder.  Inkomen beneden modaal.  Praktisch opgeleid.  Gepensioneerd, wonen alleen of met hun partner.  Vaker eenzaam en worden lastig bereikt door de gemeente.

Profiel: Geel  Leeftijd tussen de 30 en 65.  Inkomen modaal of boven modaal.  Opleidingsniveau theoretisch.

Profiel: Bruin  Leeftijd 30 - 65 jaar.  Inkomen beneden modaal of modaal.  Opleidingsniveau praktisch.  Gezinnen met kinderen.  Veel last van schaamte rondom geldproblematiek.

Profiel: Roze  Leeftijd 25 tot 65 jaar.  Praktisch opgeleid.  Beneden modaal inkomen.  Weinig vertrouwen in de overheid en moeilijk te bereiken.

21

Profiel: Paars  Leeftijd tussen de 18 en 40.  Theoretisch opgeleid.  Verdienen boven modaal óf gaan dit binnenkort doen.

Profiel: Blauw  Leeftijd tot 45.  Praktisch of theoretisch opgeleid.  Gemiddeld inkomen.  Alleenstaand of samenwonend, vaak voor het eerst in een koopwoning.

1.2.2. De verdeling over de gemeente Hoorn In onderstaand overzicht zijn de inwoners van Hoorn ingedeeld in 8 profielen. De linkerbalk is het gemiddelde in Nederland, de rechterbalk de samenstelling van de gemeente Hoorn. De profielen staan daaronder uitgelegd. 25

20

15

10

5

0 Oranje

Groen

Bruin

Paars

Rood

Geel

Roze

Blauw

Deze profielen worden hieronder beschreven volgens de vier typen kapitaal. Daarnaast is opgenomen wat de rol van gemeenten zou kunnen zijn in het vergroten van de vier typen. De typen kapitaal worden hieronder uitgelegd. Later in de rapportage (hoofdstuk 3) wordt ingegaan op het gemeentelijke beleid hieromtrent en in hoeverre dat aansluit bij de problematiek in de gemeente Hoorn.

22

1.2.3. Economisch kapitaal De gemeente Hoorn is een relatief gemiddelde gemeente qua inkomen, opleidingsniveau en werkloosheid. De gemeente kent iets meer hoger opgeleiden dan gemiddeld in Nederland, het inkomen ligt daarentegen gemiddeld iets lager. Dat geldt echter niet voor iedereen, en voor elke wijk. De wijken Kersenboogerd Noord, Risdam Noord en Grote Waal Voor de wijken Kersenboogerd Noord, Risdam Noord en Grote Waal geldt dat zij op alle type ongelijkheid lager scoren. Dat verklaart voor een groot deel de twee tegenovergestelde grote groepen in de gemeente. In deze wijken is fors meer sprake van eenzaamheid, de inwoners zijn gemiddeld mentaal en fysiek ongezonder, ervaren minder regie over het leven en hebben een financieel-economisch meer kwetsbare positie. In een deel van de Grote Waal heeft zelf bijna 40% van de bewoners (zeer veel) moeite met rondkomen, vergelijkbaar met (voormalig) Vogelaarwijken6 zoals Kanaleneiland in Utrecht en Poelenburg in Zaanstad. Vooral inwoners uit het roze en het bruine profiel hebben veelal moeite om het hoofd boven water te houden en zijn daardoor vaak niet betrokken bij hun omgeving. Ze weten dan ook vaak de gemeente niet te vinden als zij hulp nodig hebben en vinden informatie van de gemeente lastiger te begrijpen. Toch heeft deze groep het hardst hulp nodig. De groepen komen vooral voor in de wijken Kersenboogerd en Grote Waal.

In hoofdstuk 3.3 gaan we nader in op de wijk Kersenboogerd, en de gemeentelijke aanpak daarop. Hoe vergroot je economisch kapitaal? Het vergoten van economisch kapitaal krijgt veel aandacht in de lokale en landelijke politiek. De rol van gemeenten hierin is vooral het ondersteunen van inwoners met lagere inkomens met gemeentelijke regelingen. Het bereiken van de groepen die ondersteuning het hardst nodig hebben is daarin cruciaal. Daarnaast kunnen gemeenten investeren in het duurzaam vergroten van economisch kapitaal doormiddel van preventie (lessen in omgaan met geld) en investeren in kansengelijkheid op scholen (bijvoorbeeld in zwakkere wijken).

1.2.4. Cultureel kapitaal – ‘wie je bent’ Het grootste deel van inwoners van de gemeente Hoorn is sterk betrokken bij het verenigingsleven en draait volop mee in de maatschappij. Meer dan gemiddeld in een sterk stedelijke gemeente. Zij weten waar ze naartoe kunnen op het moment dat ze iets nodig hebben van de gemeente en begrijpen informatie die zij van de gemeente ontvangen. Daarnaast heeft veruit het grootste deel van de inwoners van Hoorn goede digitale vaardigheden en beheersen zij de Engelse taal redelijk goed. Toch zijn er groepen inwoners in de gemeente voor wie dat niet geldt. De grootste groep (het bruine profiel) vindt het lastig om zelf contact op te nemen met de gemeente. Ze zijn weinig betrokken en hebben relatief weinig vertrouwen in de overheid en andere instanties. Zo zijn zij niet altijd lid van een 6

Vogelaarwijk is de populaire benaming voor een veertigtal zwakkere wijken in Nederland volgens een lijst die minister Ella Vogelaar van Wonen, Wijken en Integratie in 2007 vaststelde.

23

vereniging of gemeenschap. Over het algemeen hebben inwoners uit dit profiel wel de vaardigheden om mee te draaien in de maatschappij. Ze hebben basiskennis van de Engelse taal en van computers. Dat geldt ook voor het roze profiel. Ook zij zijn relatief weinig lid van een vereniging of gemeenschap en hebben weinig vertrouwen in de gemeente en andere instellingen. Ze weten dan ook vaak de gemeente niet te vinden als zij hulp nodig hebben en vinden informatie van de gemeente lastiger te begrijpen. Toch heeft deze groep het hardst hulp nodig. Ze hebben namelijk geen reserves achter de hand wanneer zij hun baan verliezen. Inwoners uit deze groep spreken beperkt Engels. Hun digitale vaardigheden zijn gemiddeld. Wel is er in Hoorn een grotere groep dan gemiddeld in Nederland laaggeletterd. In de gemeente Hoorn gaat het over iets meer dan 13% van de inwoners. Dit komt vooral voor in bovenstaande wijken en voor een groot deel binnen migrantengroepen. Hoe vergroot je cultureel kapitaal? Cultureel kapitaal beschrijft de hulpbronnen die gaan over wie je bent. Vaak is dit afhankelijk van opvoeding en sociale omgeving waarin je opgroeit. De rol van de gemeente is beperkt in het vergroten van cultureel kapitaal.

Wel voeren gemeenten in toenemende mate beleid op het tegengaan van laaggeletterdheid en het ondersteunen van inwoners met het invullen van formulieren of ingewikkelde procedures van de overheid. Daarnaast hebben vrijwel alle gemeenten een ‘meedoenbudget’. Bijvoorbeeld in de vorm van een pas met tegoed, of een kindpakket. Dit zorgt ervoor dat mensen mee kunnen doen in de maatschappij door bijvoorbeeld naar de bioscoop of sportclub te gaan.

1.2.5. Sociaal kapitaal – ‘wie je kent’ De grootste groep mensen in Hoorn (het bruine profiel) heeft over het algemeen geen mensen in hun sociale omgeving die veel geld (meer dan €2.500) aan hen kunnen lenen, af en toe iemand aan kunnen nemen voor een baan of veel weet hebben van geldzaken of andere gemeentelijke regelingen. Dit profiel weet dan ook niet altijd waar zij terecht kunnen als ze iets nodig hebben van de gemeente en zou relatief snel in de problemen komen als zij hun baan zouden verliezen. Toch hebben zij over het algemeen een waardevol sociaal vangnet met mensen om zich heen die zouden kunnen helpen bij klussen in huis of het doen van boodschappen als dit zelf niet lukt. Dit sociale vangnet is minder aanwezig bij het roze profiel. Vaak hebben zij één of twee mensen buiten hulpverleners om met wie zij persoonlijke zaken kunnen bespreken. De wereld is voor deze mensen kleiner. Daarnaast kennen zij minder vaak mensen die specialistische kennis hebben over juridische of medische kwesties of iemand van wie zij een groter geldbedrag kunnen lenen. Dit staat in contrast met de andere grote groep mensen in Hoorn (het gele profiel). Deze inwoners hebben een grote sociale kring. Daarnaast hebben zij mensen in hun omgeving die hen kunnen helpen bij gespecialiseerd advies, zoals bij vragen over regelingen van de overheid of medisch advies.

Daarnaast kennen zij mensen die hun kunnen helpen met klussen, een boodschapje of wanneer ze langdurig zorg nodig hebben. Hoe vergroot je sociaal kapitaal?

24

Sociaal kapitaal gaat over netwerk en omgeving. De afgelopen jaren is het versterken van de omgeving in veel gemeenten integraal onderdeel geworden van het sociaal domeinbeleid. De eigen verantwoordelijkheid van inwoners staat dan voorop. Het versterken van sociale netwerken doen gemeenten veelal door buurtontmoetingspunten te realiseren, bijvoorbeeld in combinatie met inloopmiddagen van wijkteams. Hier komt sociale interactie en vroegsignalering samen.

1.2.6. Persoonlijk kapitaal De gemeenschap van de gemeente Hoorn is over het algemeen gezonder dan in de rest van Nederland. Er is minder sprake van overgewicht en meer mensen dan gemiddeld voldoen aan de norm gezond bewegen. Ook zien we dat een groter percentage van de volwassenen de eigen mentale gezondheid als (zeer) goed ervaart. Hoe vergroot je persoonlijk kapitaal? Persoonlijk kapitaal richt zich primair op mentale en fysieke gezondheid. Gemeenten investeren via het Sportakkoord of het JOGG-programma (jongeren op gezond gewicht) in de fysieke gezondheid van inwoners. In bepaalde regio’s, bijvoorbeeld in Twente, wordt er fors geïnvesteerd in het terugbrengen van drankgebruik onder jongeren. Dit gebeurt veelal in samenwerking met de GGD. Mentale gezondheid is voor een gemeente lastiger om te verbeteren. Laagdrempelige mentale ondersteuning voor jongeren, bijvoorbeeld op scholen of door een POH GGZ Jeugd7 bij de huisarts, zijn manieren om voorzieningen te bieden die hieraan bijdragen.

7

Een POH-GGZ jeugd is een praktijkondersteuner die laagdrempelige jeugdhulp en jeugdondersteuning kan bieden.

25

1.3. Maak kennis met Dennis, Shannah en Omar In dit onderzoek is gekozen om de handelingswijze van de gemeente te onderzoeken aan de hand van drie casussen, ofwel klantreizen. Deze casussen zijn realistisch, maar fictief. Gedurende het rapport wordt in kaders de reis van deze personen door de gemeentelijke procedures geschetst. De casussen zijn gebaseerd op de typen kapitaal.

Dennis: alleenstaande man, (dreigende) schuldenproblematiek: “Mijn naam is Dennis. Ik ben een alleenstaande man van 32 met een dochter van 11 en ben een halfjaar geleden ontslagen. Ik had weinig spaargeld en ontvang geen uitkering. Ik heb nog geen nieuwe baan gevonden. Ik heb al een paar maanden mijn huur en energierekening niet betaald. Een incassobureau heeft me al twee brieven gestuurd. Ik heb weinig vertrouwen in de overheid en krijg hier heel veel stress van. Kan de gemeente mij helpen?” Dennis heeft vooral een financieel probleem. In de praktijk zien we echter dat financiële problematiek kan leiden tot een kleinere sociale kring, en er is vaak geen geld over voor sport, cultuur of vrijetijdsactiviteiten. Dit zorgt er dan voor dat alle vier de hulpbronnen minder worden. Dennis past in het bruine profiel.

Shannah: zwanger, slechte woonruimte “Ik ben Shannah, 26 jaar, zeven maanden zwanger en woon in een huis met slechte isolatie met een hoge energierekening waardoor ik mijn rekeningen niet meer kan betalen. De kraamzorg zegt dat mijn huis niet goed is voor de baby. Ik weet niet waar ik naartoe moet. Ik heb geen contact met mijn ouders en ook niet met de vader van de baby.“ Shannah heeft meerdere problemen en is dus gebaat bij een integrale aanpak. Ze heeft financiële problemen die een acuut probleem veroorzaken. Daarnaast heeft ze een beperkt sociaal netwerk waar ze op terug kan vallen. Shannah past in het roze profiel.

Omar: armoede en weigert hulp van de overheid “Mijn naam is Omar, 74, en ik heb een klein pensioentje. Ik kan niet zo goed met geld omgaan en heb al best veel schulden gemaakt. Er zijn al weleens mensen van de gemeente bij mij langs geweest maar meestal stuur ik ze snel weer weg. Mijn Nederlands is niet zo goed.”

26

Er zijn in elke gemeente, en ook in Hoorn, een groot aantal mensen met een laag vertrouwen in de overheid. Deze mensen worden een stuk lastiger bereikt. Dat Omar niet zo goed Nederlands spreekt maakt het nog complexer. Omar past in het groene profiel.

27

2. Armoedebeleid in de gemeente Hoorn In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het armoedebeleid van de gemeente Hoorn eruitziet, hoe hier in de praktijk uitvoering aan wordt gegeven en op welke manier de successen van het armoedebeleid worden gemonitord en het beleid en de uitvoering worden geëvalueerd. Er wordt daarbij gebruik gemaakt van de structuur van het gemeentelijk beleid.

2.1. Beleidskader De gemeente Hoorn heeft in 2019 een meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein8 opgesteld. Dit meerjarenbeleidsplan borgt de samenwerking tussen verschillende velden (zoals jeugd en WMO) en probeert uitdagingen in samenhang op te pakken. Het doel van dit beleidsplan is een gezond, kind- en gezinsvriendelijk Hoorn, waarin alle inwoners van alle leeftijden naar eigen vermogen kunnen meekomen, kunnen rondkomen en vooruit kunnen komen. Dit meerjarenbeleidsplan geldt als een paraplu voor alle beleidsontwikkeling, -uitvoering en -evaluatie die het sociaal domein betreft, en aanpalend beleid. Het voornemen is om in 2025 een nieuw meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein te presenteren. Het meerjarenbeleidsplan spreekt van de volgende doelstellingen: meekomen, rondkomen en vooruitkomen. Deze doelstellingen zijn vervolgens in verschillende documenten uitgewerkt. In dit hoofdstuk wordt er aan de hand van de doelstellingen een schets van de beleidsinzet van de gemeente gegeven. Hieronder is in tabelvorm een overzicht te zien van relevante beleidskaders en bepalend beleid. Dit overzicht bevat niet alle beleidskaders, maar richt zich op de meest relevante documenten voor het domein armoede. Relevante (beleids)documenten

Datum

Betrokken overheden

Overkoepelende documenten Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein: Meekomen, rondkomen 2019-2023

2019

Gemeente Hoorn

Beleidsplan Participatiewet 2022-2025 WerkSaam Westfriesland 'Meedoen telt'

2022

WerkSaam Westfriesland (Drechterland, Enkhuizen, Hoorn, Koggenland, Medemblik, Opmeer, Stede Broec)

Coalitieakkoord ‘Durven. Doen! Dromen’

2022

Gemeente Hoorn

Lokale beleidsvisie

8

Beleidsvisie Rondkomen 2021-2025

2021

Gemeente Hoorn

Beleidsvisie integrale schuldhulpverlening

2022

Gemeente Hoorn

Gemeente Hoorn. (2019). Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein.

28

Nota inclusie beleid

2023

Gemeente Hoorn

Een gezond en veerkrachtig Hoorn: Nota lokaal gezondheidsbeleid Hoorn 2024-2028

2024

Gemeente Hoorn

Uitwerking lokale visie Besluit Besteding decentralisatie uitkering Armoedebestrijding kansarme kinderen.

2017

Gemeente Hoorn

Verordening Integrale Schuldhulpverlening

2022

Gemeente Hoorn

Beleidsregels bijzondere bijstand

2023

Gemeente Hoorn

Verordening bestrijding misbruik bijzondere bijstand

2021

Gemeente Hoorn

Verordening inkomensondersteuning gemeente Hoorn

2021

Gemeente Hoorn

Beleidsregels energietoeslag

2023

Gemeente Hoorn

Uitvoeringsplan lokaal inclusiebeleid

2023

Gemeente Hoorn

In het coalitieakkoord9 staat dat het een prioriteit blijft om armoede verder tegen te gaan. Daarom wil Hoorn doorgaan met de ambitie van armoedebestrijding en schuldhulpverlening. In het akkoord staat vermeld dat er regelmatig geëvalueerd zal worden en aanpassingen worden aangebracht waar nodig, zonder te bezuinigen op het totaalbudget. De frequentie waarop geëvalueerd wordt is niet nader gespecifieerd. De coalitiepartijen beogen daarnaast om zoveel mogelijk inwoners en ondernemers met een laag inkomen te bereiken en te stimuleren gebruik te maken van hulp bij rondkomen. Een leidend document daarvoor is de Beleidsvisie Rondkomen. 2.1.1. Integraal werken vanuit 1.Hoorn: Team Rondkomen Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de ondersteuning van inwoners op het gebied van zorg, welzijn, opvoeden en opgroeien. De gemeente Hoorn doet dit via 1.Hoorn zodat er een centraal punt is waar inwoners terecht kunnen betreffende ondersteuning. Er werken deskundigen vanuit verschillende terreinen samen, zoals de ouderenzorg, jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en Wmo. Een inwoner krijgt een vast contact persoon bij 1.Hoorn. Binnen 1.Hoorn is er één team dat stadsbreed werkt aan het thema Rondkomen. In dit team werken ‘rondkomen consulenten’. Dit is een overkoepelende naam voor consulenten die werken op verschillende deelterreinen zoals preventie/schuldhulpverlening of inkomensondersteuning.

Zij werken zo veel mogelijk generalistisch en zijn een vast aanspreekpunt voor de inwoner. Zij pakken (nieuwe) taken rondom de implementatie en uitvoering van deze Beleidsvisie Rondkomen op en voeren de regie over een Rondkomen hulpvraag van een inwoner.

9

Hoorn Lokaal, GroenLinks, ÉénHoorn, CDA Hoorn, VVD en D66. (2022, juli). Coalitieakkoord Durven. Doen! Dromen.

29

2.2. Leidend document: Beleidsvisie Rondkomen De Beleidsvisie Rondkomen10 is de uitwerking van de Meerjarenvisie Sociaal Domein en bevat alle inzet van de gemeente op het gebied van rondkomen. De beleidsvisie is zeer ambitieus, wordt ook bevestigd in gesprekken. De gemeente wil een grote hoeveelheid nieuwe beleidsinstrumenten ontwikkelen, uitproberen of inzetten. De haalbaarheid van alle ambities binnen de daarvoor gestelde termijn wordt betwijfeld. Dit komt mede door de manier waarop het beleidskader is opgesteld. Hoewel maatschappelijke partners betrokken zijn bij de totstandkoming heeft er, vooral vanwege de coronaperiode, niet het gewenste participatieproces plaatsgevonden om het beleid op te stellen. Het gemeentelijk ambitieniveau is dan ook niet afgestemd met de uitvoeringskracht en -capaciteit van de veelal vrijwillige maatschappelijke organisaties. Het doel van de gemeente is om het van generatie op generatie overdragen van armoede te doorbreken door bewoners financieel vaardig en zelfredzaam te maken vanaf de basisschoolleeftijd. De (financiële) situatie van ouders/verzorgers mag de ontwikkeling van een kind niet belemmeren. Elk kind moet de kans hebben om mee te doen aan verenigings-, sport-, culturele- en schoolactiviteiten. De gemeente wil hulp toegankelijk maken, ondersteunen bij het rondkomen en bovenal voorkomen dat hulp nodig is.

Daarnaast is het een doel om te zorgen dat werken loont ten opzichte van het sociale vangnet van de overheid. Dit doel is vooral ingestoken vanuit een politieke wens. Hoorn in vergelijkend perspectief: een overkoepelend integraal beleidskader De gemeente Hoorn werkt met een integraal beleidskader op rondkomen. Dat is niet uniek, maar ook niet gebruikelijk. Bijna alle deelnemende gemeenten aan de DoeMee hebben een beleidskader voor schuldhulpverlening. De overige ondersteuning voor inwoners is dan gevat in verschillende regelingen en beleidsnotities. Wat opvalt in Hoorn is het onderscheid tussen ‘rondkomen’ en de regionale visie op de participatiewet (waar enkele regelingen uit ‘rondkomen’ in zijn ondergebracht, maar waaruit bijvoorbeeld ook bijstand en re-integratie wordt geregeld). De gemeente Venray maakt bijvoorbeeld in haar beleidskader ‘Aanpak van Armoede en Schulden 2024-2027’ een directe link tussen het ondersteunen van inwoners in financiële problemen en het begeleiden naar duurzaam werk, een passende opleiding of een andere duurzamere oplossing.

Het beleid is opgesteld aan de hand van vijf ambities. Hieronder worden alle vijf de ambities beschreven, wat de inzet van de gemeente is en hoe dit in de praktijk functioneert. 2.2.1. Ambitie 1: Preventie De gemeente definieert preventie in haar beleidsplan als volgt: ‘We voorkomen dat inwoners in de (nabije) toekomst (zwaardere) hulp van de gemeente nodig hebben.’ Preventie richt zich voor de gemeente dus niet alleen op het voorkomen van geldzorgen en -problematiek maar ook op het voorkomen van toekomstige (zwaardere) hulp. Dat betekent dat de doelgroep breder is dan mensen die nu nog geen geldproblemen hebben. Zo worden mensen vanuit een uitkering geholpen bij het krijgen van financieel inzicht en het effect op hun financiële situatie zodra zij aan het werk gaan.

10

Gemeente Hoorn. (2021). Beleidsvisie Rondkomen.

30

De gemeente Hoorn zet in op preventie aan de hand van de volgende instrumenten: •

•

•

•

•

Financiële educatie via het onderwijs: Hoewel financiële educatie geen vast onderdeel is van het lespakket binnen het onderwijs, kunnen scholen op eigen initiatief meedoen aan een uitvoeringsprogramma om de financiële vaardigheden en kennis van inwoners te vergroten. De gemeente Hoorn heeft lesprogramma’s ingekocht en basisscholen worden gewezen op de Week van het Geld en andere programma’s omdat financiële educatie hier nog geen onderdeel uitmaakt van het curriculum. In de praktijk blijkt dat vooral middelbare scholen geïnteresseerd zijn in deze lesprogramma’s. Er worden momenteel gesprekken gevoerd om ook voorlichting te gaan geven op het MBO. Voorlichting bij life events: Inwoners krijgen bij life events zoals geboorte, overlijden en echtscheiding, voorlichting over hun (mogelijk) veranderende financiële situatie. 1.Hoorn speelt actief in op het life event scheiding als inwoners bij 1.Hoorn bekend zijn. Onder andere de financiële situatie wordt dan besproken. Op dit moment is er geen automatisch contactmoment tussen de gemeente met de inwoner wanneer er sprake is van ‘life events’, en wordt ook niet automatisch informatie verstrekt als inwoners zich melden (bijvoorbeeld bij burgerzaken) om grote wijzigingen in hun persoonlijk leven door te geven.

Het geven van voorlichting door de gemeente via (grote) werkgevers, ondernemers/zzp’ers en uitkeringsgerechtigden: Inwoners uit Hoorn die inkomen uit loondienst hebben worden via samenwerkingen met (grote) werkgevers in Hoorn, samenwerkingsverbanden en via WerkSaam (en UWV) voorgelicht over financiële vaardigheden en omgaan met geld. ZZP’ers worden lastig bereikt. Door corona is er contact ontstaan tussen de twee broodfondsen in de gemeente Hoorn en de gemeente. Hier wordt incidenteel informatie aan verstrekt. De gemeente heeft ook voorlichting gegeven tijdens een bijeenkomst over schuldhulpverlening aan ondernemers. Individuele gesprekken bij bijstandsuitkering via WerkSaam: Inwoners die een bijstandsuitkering via WerkSaam ontvangen krijgen individuele gesprekken aangeboden waarin de financiële gevolgen van het verrichten van betaalde arbeid specifiek in de situatie van die inwoner bekeken worden. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente weinig zicht heeft op de wijze waarop WerkSaam dit heeft ingericht, wel worden er regelmatig gesprekken gevoerd om werkwijzen op elkaar af te stemmen. Pilot: WerkloonT: Er zou een pilot worden gestart om de tool WerkloonT te gaan gebruiken. Deze tool moest helpen om de gevolgen van betaald werk inzichtelijk te maken voor de doelgroep.

Met de pilot zouden tenminste 50 inwoners hulp en inzicht krijgen en daarmee inzichtelijk maken of er sprake is van een armoedeval. Hiervoor moest de rekentool ‘WerkloonT’ van Stimulansz worden ingezet. De tool 'WerkloonT' is uiteindelijk niet ingezet. WerkSaam kwam tot de conclusies dat er te grote afwijkingen in de tool zaten ten opzichte van de werkelijke situatie. Uit onderzoek11 blijkt dat het risico op armoedeval het meest voorkomt in de groepen: kostwinners met schoolgaande kinderen en alleenstaande ouders met kinderen. Met het wegvallen van de mogelijkheid om de pilot WerkloonT in te zetten heeft de gemeente geen verdere instrumenten om beter zicht op deze doelgroep te kijken en ondersteuning te bieden. Dit valt op omdat het een belangrijk element van het nieuwe beleid is.