RKC Eindrapport Ondermijning - Tijd om aan te pakken - 27 september 2023 - webversie

"Tijd om aan te pakken"

Onderzoek naar de ondermijnende criminaliteit en de (gemeentelijke) aanpak daarvan in de gemeente Hoogeveen

Colofon Rekenkamercommissie Hoogeveen

Leden Arie Teeuw, voorzitter Lydia Zwier - Kentie Robert Waarsing

Bezoekadres Rekenkamercommissie Raadhuisplein 1 7901 BP Hoogeveen

Postadres Gemeente Hoogeveen t.a.v. griffie o.v.v. Rekenkamercommissie Hoogeveen Postbus 20.000 7900 PA Hoogeveen

Datum 27 september 2023, gewijzigde definitieve versie

Secretaris Paul Vermast rekenkamer@hoogeveen.nl

Foto's Hennie Joesten (voorpagina) en Paul Vermast

Inhoud Observaties Rekenkamercommissie

Deel 1 – Bestuurlijke reactie Reactie van het college van b&w Reactie RKC op bestuurlijke reactie b&w

Deel 2 – Bestuurlijk rapport 1. Een bestuurskundig-criminologische analyse 2. Over ondermijning 3. Onderzoeksaanpak 3.1 Onderzoeksvragen 3.2 Onderzoeksactiviteiten 4. Samenvatting bevindingen en conclusies 5. Aanbevelingen

Deel 3 – Nota van bevindingen Over (de gemeentelijke aanpak van) ondermijning in Hoogeveen - Bureau Beke en LokaleZaken

Observaties Het huidige beeld is verontrustend Hoogeveen kent een hoog risicoprofiel, maar tot op heden bestuurlijk (te) weinig oog voor ondermijning. In de bestuurlijke visie voor ondermijning is er tot nu toe geen plaats voor de bestrijding daarvan, er is geen beleidstheorie, er is geen afdoende beleid.

Uitvoering en uitvoerbaarheid Regels, handhaving en controle liggen op een te laag peil. Er is nauwelijks een gemeentelijke casusgerichte aanpak: de aanpak is sterk incidentgedreven. De organisatorische basis van het gemeentelijke veiligheidsbeleid – en daarbinnen van de ondermijningsaanpak – is wankel en loopt tegen knellende grenzen aan. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit leunt sterk op de politie, terwijl de (recherche)capaciteit schaars is op het niveau van het basisteam (Zuidwest-Drenthe) en district (Drenthe).

Zicht op ondermijning Er is geen goed beeld van criminele fenomenen; de gemeente heeft geen goede informatiepositie en de ambitie om – bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning – te komen tot een weerbare gemeente bestond tot voor kort niet of alleen op papier.

Kantelpunt Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op een kantel- resp. kruispunt. Namelijk van een periode waarin ondermijning als zodanig tot en met 2022 geen of onvoldoende (politieke) prioriteit had, naar een fase en toekomst waarin dit wel (mede) wordt gezien als een gemeentelijke taak. Sociale kwetsbaarheden staan en stonden op het politieke netvlies; het is zaak om dit nu te verbinden aan de preventieve en repressieve aanpak van criminele praktijken. Nu is het nodig om door te pakken en daadwerkelijk tot actie te komen! Onze bestuurlijke boodschap is dan ook indringend: geef prioriteit aan ondermijning en breng de aanpak daarvan in overeenstemming met de urgente en soms rauwe Hoogeveense realiteit.

Deel 1 Bestuurlijke reactie

Aan de leden van de Rekenkamercommissie

DATUM ONDERWERP

10 augustus 2023 Reactie in het kader van bestuurlijke wederhoor op de rapportage ondermijning Geachte leden van de rekenkamercommissie, Namens het College van Burgemeester en Wethouders wil ik allereerst u bedanken voor het uitgevoerde onderzoek naar de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning. We constateren dat de bevindingen voor Hoogeveen in lijn liggen met eerdere onderzoeken die uitgevoerd zijn in andere gemeenten. Het college constateert dat het een lastig thema is om een precies beeld te vormen. Het is geen enkele gemeente tot nu toe gelukt om dit volledig te realiseren, aangezien ondermijning zich voortdurend ontwikkelt in termen van wetgeving, instrumenten maar ook in verschijningsvormen. Dit onderzoek was voornamelijk een theoretische exercitie, wat interessant is, maar we willen graag handelen op basis van praktijkervaringen. De vraag rijst wat onze gemeentelijke organisatie kan ondernemen en welk doel we hierbij willen nastreven. Bepaalde punten vragen verder onderzoek om concreet te kunnen uitwerken. Strafrechtelijke vervolging valt niet onder onze verantwoordelijkheid; we hebben slechts een signalerende functie. Mogelijk kunnen we deze functie intensiveren, maar andere partners in de keten hebben hier ook een rol in.

We geloven in een preventieve aanpak in plaats van enkel de strafrechtelijke benadering, aangezien dat laatste niet tot onze kerntaak behoort. Ons advies aan de raad is om basis van dit rapport geen overhaaste conclusies te trekken. We kunnen ons voorstellen dat u ons de opdracht geeft om de ervaringen van andere gemeenten te onderzoeken, zowel wat betreft de interne organisatie als de samenwerking met externe partners. Daarnaast kunnen we de ketensamenwerking meer vormgeven door de signalerende functie. Daarnaast kunnen we onderzoeken wat de uitbreiding van het Bibob-beleid zou opleveren. Hiervoor kunnen we de consequenties in beeld brengen voor de capaciteit. We komen hierop terug in de P&C- cyclus.

Wat we op korte termijn in ieder geval kunnen doen, is weer een periodieke overlegmomenten in te plannen, waarbij vertegenwoordigers van diverse afdelingen samenkomen om signalen inzichten over ondermijning te delen. Op deze manier streven we naar een betere verbinding en een effectievere aanpak binnen onze organisatie. Met vriendelijke groet,

Het college van Burgemeester en Wethouders

Betreft: Reflectie bestuurlijke reactie college Hoogeveen

Hoogeveen, september 2023

Geachte leden van de raad, Zoals gebruikelijk hebben we ons rapport over ondermijning voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke reactie. De reactie die we van het college hebben ontvangen baart ons zorgen. Misschien nog wel meer dan de conclusies uit ons rapport. Deze zorgen zetten we graag hieronder voor u uiteen. Geen overhaaste conclusies Het college adviseert u als raad geen overhaaste conclusies te trekken. En dat terwijl een onderzoek naar de Hoogeveense praktijk aangeeft dat Hoogeveen wat betreft ondermijnende criminaliteit “hoog” scoort (en een hoge score hierop is uiterst onwenselijk) op de terreinen drugshandel, hennepteelt en misstanden met vastgoed. Het onderzoek betrok allerminst een theoretische exercitie, maar een grondig onderzoek door zeer ervaren en professionele onderzoekers, mede gebaseerd op onderzoek op straatniveau. Zie bijvoorbeeld de beschrijvingen van de Oranjebuurt, ook in de woorden van bewoners zelf. Er is juist wel haast, want de huidige OOV-organisatie en BOA-organisatie is niet in staat om de ondermijningsaanpak op te pakken: niet kwantitatief en ook de benodigde kwalitatieve ontwikkeling kan niet van de grond komen.

Onderontwikkelde visie Tegenover die hoge risico’s staat een nog onderontwikkelde visie op de bestrijding van ondermijning, zeer beperkte inzet van regels, handhaving en controle op het terrein van openbare orde en veiligheid en een veel te beperkte inzet van formatie ter zake. Er is nauwelijks een aanpak op bedrijventerreinen, de blik op vakantieparken is eenzijdig (vitaliseren en weinig ook voor misdaad en illegale praktijken), er is nauwelijks een bestuurlijke aanpak van het drugsgebruik en van de daarmee verbonden drugshandel en vastgoedinvesteerder en kamerverhuurders konden en kunnen een negatief stempel drukken op de stad. Er ligt een enorme opdracht en die wordt onvoldoende onderkend in de bestuurlijke reactie. Die reactie onderschat ook dat drugshandelaren bewoners in de problemen brengen: met drugshandel en met intimidatie en (ook grof) geweld. Een visie om dit aan te pakken ontbreekt. Sterker, ondermijning was tot voor kort niet een bestuurlijke prioriteit. En dat terwijl gemeenten die actief zijn op de bestrijding van ondermijning wel degelijk effect bereiken en zorgen voor een veiliger omgeving voor hun inwoners. Andere gemeenten, bijvoorbeeld in het Groningse Ommeland, zien wel al langer dan Hoogeveen dat ondermijning prioriteit verdient. Ook zetten ze schouder aan schouder aan op versterking. Dat inzicht ontbreekt in Hoogeveen.

De situatie in Hoogeveen lijkt daarmee niet op andere gemeenten, maar is ernstiger. Dat blijkt niet uit de bestuurlijke reactie, integendeel zelfs.

Resultaten En natuurlijk lukt het geen enkele gemeente het veelkoppig monster van ondermijning volledig onder controle te krijgen. Die illusie hebben wij ook niet willen wekken. Maar zonder visie, beleid en optreden is één ding duidelijk: de ondermijning zal groeien en onschuldige inwoners worden daar het slachtoffer van. In Hoogeveen ligt er nu een scherpe empirische analyse van de lokale ondermijning, met talrijke mogelijkheden om op belangrijke onderdelen vooruitgang te boeken. Bijvoorbeeld de schade van drugsgebruik en opportunistische vastgoedpraktijken; zowel investeringen als kamerverhuur. Als de ondermijningsaanpak niet ter hand zou worden genomen, dan blijven drugscriminelen en kamerverhuurders sociale problemen benutten én verergeren in de gemeente. Bestuurlijke gemeentelijke verantwoordelijkheid De reactie van het college is illustratief voor hetgeen we hebben bevonden: de gemeente neemt haar verantwoordelijkheid niet, sterker nog: ze kent en ziet hem zelfs niet! De reactie van het college lijkt de bevindingen van ons onderzoek te bagatelliseren. Het staat in schril contrast met de bestuurlijke reactie van Groningse bestuurders nadat de ondermijning daar was onderzocht. De gemeente Hoogeveen kent niet alleen stevige problemen met misdaad in de gemeente; het is een nog groter probleem dat de bestuurlijke opdracht die dat met zich meebrengt niet wordt gezien.

De aanpak van ondermijning is primair een taak voor het openbaar bestuur, waarin gemeenten en daarbinnen met name de burgemeester een cruciale taak hebben. Een burgemeester pakt geen boeven op omdat we daar de politie voor hebben met al zijn specifieke bevoegdheden, maar een burgemeester heeft wel een belangrijke rol in het beschermen van de gemeenschap. Breder geformuleerd: een gemeente is geen opsporingsinstantie, maar heeft wel een belangrijke rol in het integer houden van de samenleving en in het tegengaan van verkeerde ontwikkelingen die een voedingsbodem voor het ontstaan van georganiseerde criminaliteit kunnen vormen. Wij willen de raad graag wijzen op de aanbevelingen uit ons rapport met als doel de leefbaarheid in de samenleving in Hoogeveen op een hoger niveau te tillen. De bewoners van Hoogeveen hebben behoefte aan die politieke steun en aan meer veiligheid, zo toont het nauwgezette empirische onderzoek op een indringende wijze aan.

Het zal u bij het lezen van het rapport niet ontgaan, dat het college een wat andere interpretatie heeft dan de RKC, over de mate en aard van de bestuurlijke verantwoordelijkheid die de gemeente heeft ten opzichte van de zwaarte van de ondermijingsproblematiek. We realiseren ons dat u daarmee een politieke uitdaging krijgt voorgeschoteld. Wij lichten ons rapport toe op 21 september. Met vriendelijke groet, Namens de RKC Hoogeveen,

Mr. A.H. Teeuw, voorzitter

Deel 2 Bestuurlijk rapport

1 Bestuurlijk rapport 1.1

Een bestuurskundig-criminologische analyse

Dit onderzoek van de Rekenkamercommissie Hoogeveen (verder: RKC) betreft de ondermijnende criminaliteit én de (gemeentelijke) aanpak daarvan in de gemeente Hoogeveen. Het onderzoek is uitgevoerd door de samenwerkende onderzoeksbureaus Lokale Zaken en Bureau Beke in de personen van Dr. H. Ferwerda, Mr. T. Jongepier Msc, Dr. E.J. van der Torre, en J. Wolsink Msc. Dit onderzoek combineert bestuurskunde en criminologie: empirisch onderzoek naar criminele kansen en praktijken en naar het functioneren van de gemeente (en partners) als opmaat voor realistische aanbevelingen. Het onderzoek stoelt op systeem-informatie, interviews waarin diep wordt ingegaan op lastige materie en etnografisch getint onderzoek, zoals werkbezoeken, observaties en straatgesprekken met burgers. Het was een uitdaging om de ondermijnende criminaliteit in de gemeente Hoogeveen overtuigend in kaart te brengen. Het is een gemeente met circa 56.000 inwoners, met stedelijk én buitengebied en met lage sociaaleconomische scores. De gemeente telt kwetsbare groepen en zichtbare criminaliteit, zoals vernielingen, brandstichting en drugscriminaliteit. Dit onderzoek heeft als doel om te komen tot een overtuigende en gemeente-specifieke analyse van criminele kansen en praktijken. Ook stellen we de vraag hoe de ondermijningsaanpak zich daartoe verhoudt.

Zo kunnen we beredeneren wat de effecten zijn en hoe de aanpak met het oog op de toekomst kan worden verbeterd.

1.2

Over ondermijning

Het vraagstuk van de georganiseerde criminaliteit staat sinds ongeveer 2010 stevig op de agenda van het lokaal bestuur, te beginnen in de grotere steden. ‘Ondermijning’ is de term die werd gebruikt. Dit begrip spreekt aan en leidt tegelijkertijd tot onduidelijkheid. Begripsverheldering is nodig. Ondermijning betreft de schadelijke effecten (op de ‘bovenwereld) van georganiseerde criminaliteit. De omschrijving van georganiseerde criminaliteit bevat doorgaans de volgende elementen: het gaat om groepen die gericht zijn op illegaal gewin, die stelselmatig delicten plegen met ernstige gevolgen voor de 1

samenleving en die in staat zijn deze met geweld of corruptie af te schermen (Fijnaut e.a., 1996). Inmiddels is de communis opinio dat de georganiseerdheid het best kan worden opgevat als een netwerk van kleinere en grotere groepen die allemaal hun specifieke plek in de criminele wereld hebben. Ondermijning heeft betrekking op de mate waarin georganiseerde criminaliteit invloed heeft op de legale en beoogde werking van het samenlevingssysteem (NSOB, 2017). Ondermijning gaat over de schadelijke effecten van de georganiseerde criminaliteit op de samenleving. Een belangrijk ondermijnend effect is dat georganiseerde criminaliteit te vaak loont en dat met (witgewassen) crimineel geld wordt geïnvesteerd in vastgoed en bedrijven. Het resultaat daarvan is dat criminelen actief zijn in de bovenwereld en vanuit die positie onder andere relaties aanknopen met de overheid, bijvoorbeeld bij vergunningaanvragen. Ook vervullen criminelen maatschappelijke en economische functies, bijvoorbeeld als ze arbeidsmigranten of (andere) personen zonder woonruimte onderdak verschaffen. De aandacht voor ondermijnende effecten van de georganiseerde criminaliteit heeft praktische implicaties. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit als zodanig is immers primair een taak van de opsporingsinstanties, zoals de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD).

De aanpak van ondermijning daarentegen is primair een taak voor het openbaar bestuur, waarin gemeenten en daarbinnen met name de burgemeester een cruciale taak hebben. Natuurlijk is er een gebied waarop enige overlap bestaat en is goede samenwerking tussen opsporing en bestuur noodzakelijk, maar het is belangrijk om het onderscheid goed in de gaten te houden. Op de burgemeester toegespitst: een burgemeester pakt geen boeven op omdat we daar de politie voor hebben met al zijn specifieke bevoegdheden, maar een burgemeester heeft wel een belangrijke rol in het beschermen van de gemeenschap. Breder geformuleerd: een gemeente is geen opsporingsinstantie, maar heeft wel een belangrijke rol in het integer houden van de samenleving en in het tegengaan van verkeerde ontwikkelingen die een voedingsbodem voor het ontstaan van georganiseerde criminaliteit kunnen vormen. De aanpak van de harde kern van de criminele drugswereld is allereerst een zaak voor de strafrechtketen, waarbij ondersteuning door het bestuur nodig is (met name onderwijs en sociaal beleid). Bij de meelopers en profiteurs speelt het (lokaal) bestuur een belangrijke rol en is het strafrecht ondersteunend; centraal staat daarbij een vermindering van de

2

aantrekkingskracht van de criminele (drugs)wereld. Ondermijning is (ook) een sociaal vraagstuk. Er werd lang gedacht dat het wegnemen van maatschappelijke achterstanden – wat het bestuur betreft– volstond bij criminaliteitsbestrijding. Dat (beleids-)perspectief miskent echter dat criminaliteit niet alleen een bedreiging is, maar ook kansen biedt (Tops en Van der Torre, 2015). Criminele inkomsten maken families, groepen of netwerken min of meer autonoom, waardoor ze niet of minder afhankelijk zijn van de overheid, van onderwijsinstellingen of van werkgevers. Kortom, criminaliteit vervult sociale functies. De consequentie is dat bij de aanpak van ondermijning (sociale) preventie en handhaving een twee-eenheid behoren te zijn. Preventie zonder repressie is tandeloos, repressie zonder preventie is eindeloos. Het gaat om samenwerking van scholen, sociale wijkteams, jongerenwerk, gemeentelijke handhaving, lokale politie (wijkpolitie en recherche) en justitie (Noordanus e.a., 2021). Bij de preventieve en repressieve aanpak van ondermijning heeft de gemeente een belangrijke taak, in aanvulling op misdaadbestrijding door opsporingsinstanties.

3

1.3

Onderzoeksaanpak

1.3.1 Onderzoeksvragen De centrale vraag luidt als volgt: “Wat kan op basis van inzicht in (de aanpak van) ondermijnende praktijken in de gemeente Hoogeveen worden geconcludeerd over de effectiviteit van het beleid op korte en lange termijn, en op welke wijze geeft de gemeenteraad mede vorm aan dit beleid?” De volgende deelvragen zijn geformuleerd: Criminologische vragen 1. Wat zijn de belangrijkste criminele kansen, fenomenen, werkwijzen en markten? a. Wat zijn belangrijke criminele gelegenheidsstructuren? b. Welke vormen van ondermijnende criminaliteit doen zich voor en wat kan worden gezegd over de maatschappelijke effecten? c. Welke locaties, branches en facilitators worden benut voor ondermijnende criminaliteit? d. Wat is bekend over dadergroepen én over slachtoffers van georganiseerde criminelen? 2. Op welke wijzen trachten ondermijnende partijen (personen, rechtspersonen, families of netwerken) invloed uit te oefenen op het politiek-bestuurlijke en ambtelijke handelen? Bestuurskundige vragen 3. Wat is in de periode vanaf 2014 de beleidstheorie én uitvoeringspraktijk (o.a. instrumenten, acties en resultaten 1) bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning? 4.

Hoe weerbaar is de ambtelijke organisatie tegen ondermijning? In hoeverre worden kwetsbare functies en processen in de ambtelijke organisatie onderkend en welke drempels of garanties worden daartoe ingebouwd? a. Wat is de invloed van het risicobewustzijn, beleid, organisatie en informatie van de gemeente Hoogeveen op de lokale criminele gelegenheidsstructuur? b. In welke overlegvormen participeert de gemeente Hoogeveen? Welke bijdragen levert dit aan de aanpak van ondermijning? c. Hoe wordt binnen de gemeente Hoogeveen gevolg gegeven aan signalen van ondermijning, waar liggen de knelpunten en wat zijn kansen om de aanpak te verbeteren? d. Op welke wijze werkt de gemeente samen met (bonafide) ondernemers en met burgers bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit? We beschikken over vragenlijsten waarmee snel en gericht informatie opgevraagd kan worden over het preventieve en handhavende instrumentarium en over output/prestaties. 1

4

5. Hoe is de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning georganiseerd en geborgd? Wat is de totale formatie voor Openbare Orde en Veiligheid en voor de handhavingsorganisatie, en hoeveel ambtenaren zijn als specialist betrokken bij de ondermijningsaanpak? Hoe verhoudt dit zich tot de lokale criminele kansen en praktijken en tot vergelijkbare gemeenten (beknopte benchmark)? Op welke punten bestaat behoefte aan aanpassingen? 6. Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is hij op de hoogte (gebracht) van criminele ontwikkelingen? Er is een verdiepend casusonderzoek uitgevoerd naar de autobranche, waarbij wordt bezien wat de aard en impact is van de misdaad (criminologisch) en hoe dit specifieke verschijnsel wordt aangepakt (bestuurskundig). 2 1.3.2 Onderzoeksactiviteiten Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn verschillende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. Aan het begin van het onderzoek, is een startbijeenkomst belegd met gemeenteambtenaren. Daarbij is de opzet van project besproken. Er zijn (groeps-)interviews afgenomen van 43 gemeenteambtenaren, er is een gesprek met de burgemeester gevoerd en een groepsgesprek met acht raadsfracties.

Eén van de onderzoekers heeft de zogenoemde smederij bezocht die gestalte geven aan een integrale gebiedsgerichte aanpak het betreft een coalitie van gemeente, politie, drie woningcorporaties (Domesta Woonconcept en Actium) en Stichting Welzijnswerk. Er zijn voorts gesprekken gevoerd met vijf politiemensen en twee RIEC-medewerkers. De politie heeft informatie verstrekt over geregistreerde drugscriminaliteit, geregistreerde (auto)branden en vermogensdelicten (zie bijlage 4 van de Nota van Bevindingen voor een toelichting op politieregistraties). Ook is er gebruikgemaakt van openbare informatie van het project Zicht op Ondermijning. Op locaties die in de interviews werden benoemd vanwege ondermijnende praktijken is door tenminste één onderzoeker (kort) geobserveerd, om een beeld te krijgen van de omgeving waarover respondenten spraken. In de Verzetsbuurt (48 respondenten) en in de Oranjebuurt (43 respondenten) hebben we onder bewoners een straatenquête afgenomen. Zo vernamen de onderzoekers uit de eerste hand wat er omtrent criminaliteit en overlast leeft op deze twee locaties. Het Dagblad van het Noorden leverde interessante (premium) artikelen op. Voor een deel worden die als bron vermeld in het rapport.

Voor een ander deel was het nuttig om te lezen, ook als het niet (in directe zin) over criminaliteit ging, om op die manier beeld en ‘gevoel’ te krijgen bij de gemeente Hoogeveen. De beschrijving van ondermijning is met name gebaseerd op informatie en inschattingen van respondenten, in het bijzonder professionals die werken in het veiligheidsdomein en in het ambtelijk apparaat. De door Deze casus wordt momenteel (juli 2023) uitgevoerd; en zal in nog worden toegevoegd aan de Nota van Bevindingen. 2

5

respondenten verstrekte informatie is deels gebaseerd op strafrechtelijke of bestuurlijke dossiers en/of op concrete ervaringen bij controles of bij sociaal-preventieve inspanningen. We hebben zelf geen dossiers bestudeerd; dat zou dubbelop zijn. Daarnaast baseren onze respondenten zich op subjectieve aanwijzingen, vermoedens of verdenkingen. Hoewel het gaat om professionals met veel materie- en locatiekennis, verstrekten ze ook informatie over mogelijke criminaliteit die niet is bewezen. Zo dient de tekst dus steeds te worden gelezen, namelijk als een weergave van professionele ervaringen, inzichten en inschattingen wat betreft georganiseerde criminaliteit en ondermijning. Daarnaast vertelden respondenten over criminele kansen. Dit was relevant, want die kansen bestaan onder meer vanwege het uitgestrekte gebied en het bescheiden niveau van toezicht, controle en handhaving. Respondenten zijn uiteraard ook bevraagd over de beleidsmatige gang van zaken. 1.3.3 Normenkader Ten behoeve van onderzoek naar de gemeentelijke aanpak van ondermijning hanteren we een normenkader dat door experts door de jaren heen is ontwikkeld. Het gaat daarbij om de kwalitatieve en kwantitatieve slagkracht van de gemeentelijke (veiligheids-)organisatie bij het voorkomen en bestrijden van ondermijning, afgezet tegen lokale criminele kansen en praktijken.

Er gelden dus geen absolute normen, al is kaderstelling mogelijk. Het kader is bedoeld als houvast bij het streven naar maatwerk bij de ondermijningsaanpak en het helpt daartoe bij het onderkennen van verbeter- en ontwikkelpunten. Het normenkader is opgenomen in bijlage 1 van de Nota van Bevindingen en bestaat uit zes onderdelen, namelijk: 1. Beleidstheorie 2. Informatie: inzicht, signalen, overzicht en analyse 3. De (kern van de) ambtelijke uitvoeringsorganisatie 4. Gemeentelijke integraliteit 5. Externe netwerkvorming: publiek en privaat 6. Politieke verantwoording en sturing

6

1.4 Samenvatting bevindingen en conclusies Wat zijn de belangrijkste criminele kansen, fenomenen en markten? Criminele kansen De gemeente Hoogeveen is een logistiek scharnierpunt (tussen Randstad, Gelderland, Overijssel en Noord-Nederland, op korte afstand van Duitsland) en criminelen benutten de fysieke infrastructuur. De lage bevolkingsdichtheid resulteert in krappe personele bezetting bij politie en gemeente, omdat dit sterk wordt gebaseerd op inwonertallen. Toch telt het uitgestrekte gebied risicolocaties, zoals recreatieparken en bedrijventerreinen. Voorts is er vraag naar goedkope arbeidskrachten en is het aantrekkelijk om arbeidsmigranten te huisvesten: weinig regels en goedkoop vastgoed. Vastgoedpraktijen zijn witwasgevoelig, onder meer omdat contante deelbetalingen snel onopgemerkt blijven. Veel personen en gezinnen kampen met armoede en uitzichtloosheid. Dat is een voedingsbodem voor drugsgebruik (als uitvlucht) en criminaliteit (als inkomstenbron). Er wordt geld verdiend met niet-hoogwaardige handel, waarbij de grens diffuus is tussen legale en illegale praktijken. In de bestuurlijke visie op de gemeente Hoogeveen is nauwelijks of geen plaats voor criminele praktijken. Het bestuurlijke perspectief op veiligheid en veiligheidsbeleid was en is strikt gericht op sociale veiligheid en op (gebiedsgerichte) preventie.

Toch hebben geweld, de huisvesting van arbeidsmigranten, het opkopen en verhuren van panden, drugshandel, drugsverslaving en geweld schadelijke en zichtbare effecten op het sociale leven in de gemeente Hoogeveen. Daardoor is ondermijning ook en juist een sociaal probleem: criminelen en vastgoedbazen benutten en verergeren sociale problemen. Wie de sociale situatie in de gemeente Hoogeveen wenst te verbeteren dient met andere woorden te investeren in de preventieve en repressieve aanpak van ondermijning. Ondermijnende praktijken Er komt een duidelijke top-3 naar voren wat betreft ondermijnende criminaliteit: hennepteelt, drugshandel en misstanden met vastgoed. De pakkans is klein en drugsinkomsten zijn welkom in arme straten en wijken. De organisatie van hennepteelt in handen ligt van: a.) volkse autochtone criminele netwerken uit Hoogeveen en omgeving; b.) Outlaw Motorgangs; en c.) bovenlokaal opererende criminele netwerken die hennepteelt combineren met andere (criminele) praktijken, zoals drugshandel en investeringen in risicobranches.

7

De drugshandel ligt op een hoog niveau en is, verspreid over de gemeente, goed zichtbaar. Experts typeren drugshandel én drugsverslaving als een groot en schadelijk probleem. Er wordt geld verdiend met drugshandel aan kwetsbare of vatbare personen, zoals jongeren, verslaafden en AZC-bewoners. Er worden schadelijke drugs verkocht, zoals GHB en crack. Drugsaankopen resulteren in (nog meer) financiële problemen. Voor (jonge) dealers is geld verdienen een doel op zich. Er zijn ook (beter georganiseerde) criminele netwerken die onder andere drugs verkopen. De alom aanwezige dealers zijn aanjagers van het lokale drugsgebruik. Ze opereren in kwetsbare wijken (o.a. de Oranjebuurt en de Verzetsbuurt), op schoolpleinen, in en rondom winkelcentra en parken en op parkeerplaatsen. De optelsom van dealers en drugsklanten resulteert in een wirwar van transacties en mondelinge afspraken. Dat mondt geregeld uit in conflicten en gewelddadigheden. Bijvoorbeeld een steen door een ruit of het bekladden van de ramen, een band lek steken of andere vernieling van eigendommen, inclusief autobranden. Op winst gerichte vastgoedeigenaren investeren minimaal in (verbouwing van) het vastgoed, terwijl de huur wordt gemaximaliseerd. De gemeente heeft weinig zicht of greep op het doen en laten van huisjesmelkers.

Ook is onbekend wie er nu precies wonen in hun panden en wat de leef- en werkomstandigheden zijn van arbeidsmigranten of van andere sociaal zwakke huurders. Het is onbekend of ze worden uitgebuit. Dat laatste is een probleem op zich. De criminele wereld maakt slachtoffers: deels in strafrechtelijke zin, al worden vaker afhankelijke mensen in een lastige situatie gebracht, zonder dat duidelijk is of ze in strafrechtelijke termen slachtoffer zijn. Er zijn in de gemeente Hoogveen veel meer ‘verliezers’ dan ‘winnaars’ in de criminele wereld. Drugsverslaafden worden door agressieve verkooptactieken van dealers (pushgedrag) in een slechte (en steeds slechtere) leefsituatie gebracht. Dit is volgens respondenten een serieus en groeiend probleem. Er worden katvangers ingezet, dat zijn bijvoorbeeld schuldenaren die instemmen met een hennepkwekerij in huis. Arbeidsmigranten leveren zwaar werk en worden (erg) sober gehuisvest, op basis van kortlopende huurcontracten. Dat brengt ze in een sterk afhankelijke positie. Wie het werk of het wonen verliest of niet langer accepteert, raakt ook het ander kwijt. In welke mate dit leidt tot arbeidsuitbuiting is onduidelijk. We hebben casusonderzoek gedaan naar ondermijning in de autohandelbranche in Hoogeveen. Ons viel op dat het aantal autobedrijven in Hoogeveen erg hoog is (316 bedrijven, dat is 1 per 175 inwoners.

Nederland telt ca 44.000 autobedrijven; dat is 1 op 410 inwoners.

8

Uit dat onderzoek viel het volgende op: • De 316 bedrijven zijn onderdeel geweest van een bedrijvenanalyse. Het doel hiervan is om op basis van openbare bronnen te bepalen in welke mate een bedrijf vindbaar, zichtbaar en professioneel is. Een bedrijf kan 0 tot en met 17 punten scoren, waarbij 17 punten betekent dat een bedrijf onvindbaar, onzichtbaar en onprofessioneel is. Vanaf de score 9 is er sprake van een onvoldoende. Vanuit de gedachte dat ieder bedrijf gevonden wil worden door klanten om omzet te maken, is een onvoldoende een signaal dat het bedrijf mogelijk louche is. In figuur X.1 staan de scores van alle bedrijven overzichtelijk weergegeven. Figuur 1.1 – De mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit van de autobedrijven in de gemeente Hoogeveen (n=316) 40

36

35 30

30

27 23

25 20

17

25

17 13

10

14 8

7

4

5 0

24

21

14

15 10

25

1 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17

Uit figuur 1.1 is af te leiden dat bijna de helft van de 316 ondernemingen een onvoldoende scoort op de mate van vindbaarheid, zichtbaarheid en professionaliteit, namelijk 155 ondernemingen (49%). Conform de methodiek van de bedrijvenanalyse duidt dit op het feit dat bijna de helft van de autobedrijven in de gemeente Hoogeveen mogelijk louche is. Wanneer de scores van de 316 ondernemingen tezamen wordt genomen, blijkt de gemiddelde score een 8,2 te zijn. Kijkend naar eerdere bedrijvenanalysen die door Bureau Beke zijn uitgevoerd – zoals een bedrijvenanalyse op Schiphol (Van Wijk, Van der Torre, Van Barneveld & Wolsink, 2020), een bedrijvenanalyse naar de Amsterdamse taxibranche (Ferwerda, De Boer, Van Leiden & Wolsink, 2021) en een embargorapportage naar de kans op ondermijning in een tweetal wijken (Wolsink, Kathmann & Ferwerda, 2022) – is de conclusie dat de score in de gemeente Hoogeveen gemiddeld lager ligt dan in twee van de drie andere

9

•

•

bedrijvenanalyses. Daar waren de gemiddelde scores respectievelijk 8,0, 10,2 en 10,8. De informatie uit de openbare bronnen wordt gestaafd door straatkennis van professionals. Dit is gebeurd in gesprekken met medewerkers van de gemeente en met medewerkers van de politie. De uitkomsten van deze gesprekken zijn nog onbekend. Dit resulteert in een shortlist met bedrijven waar de professionals onderbuikgevoelens of harde signalen over hebben. Met behulp van systeeminformatie – namelijk door alle BVH-registraties (<3 jaar) uit te vragen – is geanalyseerd met welke criminele activiteiten deze bedrijven zich bezighouden, met welke dubieuze activiteiten zij voorkomen in de politieregistraties en wat de verwevenheid is met andere (risicovolle) branches en bedrijven. De resultaten hiervan volgen nog.

Op welke wijzen trachten ondermijnende partijen invloed uit te oefenen op het politiek- bestuurlijke en ambtelijke handelen? In de interviewronde zijn geen aanwijzingen gevonden voor invloedsuitoefening door ondermijnende (criminele) personen of rechtspersonen. Dit is op zich gunstig, al is het ook zo dat opportunisten of criminelen in veel opzichten hun gang kunnen gaan, (ook) zonder invloedsuitoefening richting de gemeente. Er is namelijk weinig gemeentelijke scherpte op mogelijke ondermijnende praktijken. Die scherpte ontbreekt in het sociaal domein en in de harde sector. Bijvoorbeeld op vakantieparken en op de vastgoedmarkt, vooral bij huisvesting van arbeidsmigranten. Wat dat laatste betreft gelden er weinig regels en de controle en handhaving liggen op een laag peil. Het Bibob-beleid is onderontwikkeld; toetsing wordt uitgevoerd bij geijkte risicobranches (horeca, prostitutie en kansspelen) en soms op een ander dossier bij een signaal. Bibob-beleid wordt dus bijvoorbeeld niet gericht op huisjesmelkers, terwijl hun doen en laten negatieve invloed heeft op het publieke leven, ook in het centrum. Wat is in de periode vanaf 2014 de beleidstheorie én uitvoeringspraktijk (o.a. instrumenten, acties en resultaten) bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning? In de gemeente Hoogeveen ontbreekt het aan een beleidstheorie voor de gemeentelijke aanpak van ondermijning.

Tot op heden is deze aanpak in feite een neventaak van één AOV-ambtenaar. In het veiligheidsbeleid was er tussen 2019 en 2022 geen prioriteit voor ondermijning. Wat dit betreft kondigt zich een kantelpunt aan, want in het IVP dat thans wordt opgesteld wordt ondermijning wel een veiligheidsprioriteit. Toch wordt ook in de huidige collegeperiode (2022-2026) ondermijning niet gezien als een gemeentelijke opgave: formatie en financiën voor de 10

ondermijningsaanpak ontbreken. Het dominante politiek-bestuurlijke perspectief is dat ondermijning een taak is voor de politie, de burgemeester en het AOV-team, terwijl het een thema is dat vrijwel de gehele ambtelijke organisatie raakt. Ook ontbreekt het besef dat criminele praktijken de aanzienlijke sociale problemen in de gemeente Hoogeveen versterken en benutten. De prioritering van ondermijning in het nieuwe IVP is vooralsnog een papieren prioriteit, zolang de formatie van het AOVteam en van de boa-organisatie onveranderd blijven. Er is geen gemeentelijke casusgerichte aanpak van ondermijning van de grond gekomen. De binnengemeentelijke informatie-uitwisseling is stopgezet bij gebrek aan een privacy-protocol. Er wordt vandaag de dag geen lokaal casusoverleg gevoerd (de zogenoemde ondermijningstafel). De aanpak van ondermijning bestaat in de kern uit reacties op incidenten en op bestuurlijke rapportages van de politie over drugshandel of drugsproductie. Dit resulteerde in de periode van 2019 tot en met 2021 in totaal in twintig sluitingen van panden (vijftien vanwege hennepkwekerijen), vijf keer werd een Last onder dwangsom opgelegd en er werden vier waarschuwingen uitgedeeld.

Er worden niet of nauwelijks informatie-gestuurde controles uitgevoerd, waardoor er geen goed beeld is van criminele fenomenen, zoals ondermijning op bedrijventerreinen of in risicobranches; ondermijning op vakantieparken; mensenhandel (waaronder arbeidsuitbuiting); en ondermijnende praktijken in de vastgoedwereld. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit leunt sterk op de politie, terwijl de (recherche)capaciteit schaars is op het niveau van het basisteam (Zuidwest-Drenthe) en district (Drenthe). Zie verder, wat betreft de gemeentelijke aanpak, de beantwoording van vraag 4. Hoe is de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning georganiseerd en geborgd? Wat is de totale formatie voor Openbare Orde en Veiligheid en voor de handhavingsorganisatie, en hoeveel ambtenaren zijn als specialist betrokken bij de ondermijnings-aanpak? Hoe verhoudt dit zich tot de lokale criminele kansen en praktijken en tot vergelijkbare gemeenten (beknopte benchmark)? De organisatorische basis van het gemeentelijke veiligheidsbeleid – en daarbinnen van de ondermijningsaanpak – is wankel. De formatie van het AOV-team ligt op 3,4 fte voor het veiligheidsbeleid in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden. Die twee gemeenten tellen 80.425 inwoners, in een omvangrijk gebied met een oppervlakte van 355 vierkante kilometer, met 26 kernen. Per 10.000 inwoners is 0,42 fte beschikbaar voor de AOVtaak.

Dat is beduidend minder dan bijvoorbeeld gemiddeld 3 in de negen Het is altijd lastig om te vergelijken met anderen. De hier gebruikte cijfers zijn bedoeld als illustratie van het gegeven dat capaciteit en formatie voor de bestrijding van 3

11

gemeenten in het Groningse Ommeland, met 0,64 fte per 10.000 inwoners. Enkel in Stadskanaal was het aantal fte per 10.000 inwoners lager dan in Hoogeveen en De Wolden. Hier komt bij dat het AOV-team in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden het veiligheidsbeleid dienen af te stemmen met twee burgemeesters, twee colleges en twee gemeenteraden. De gemeenten Hoogeveen en De Wolden hebben een boa-formatie van 11,33 fte. De operationele formatie ligt – met 1,4 boa per 10.000 inwoners – gemiddeld bezien hoger dan in het Groningse Ommeland, met gemiddeld 0,84 boa per 10.000 inwoners. Toch ligt de boa-formatie in Hoogeveen en De Wolden juist weer beduidend lager dan in drie gemeenten in Noord-Holland: Hoorn, Purmerend en Alkmaar. Een beknopte benchmark uit 2021 toonde aan dat de gemeente Hoorn (op dat moment 73.619 inwoners en een boa-capaciteit van 26,23 fte) 2,2 fte boa-capaciteit telt per 10.000 inwoners. Dit is exclusief parkeertoezicht, terwijl dat in de gemeenten Hoogeveen en De Wolden wél wordt meegeteld. De landoppervlakte van de gemeenten Hoogeveen en De Wolden is bovendien ruim zeventien (!) keer zo groot als dat in Hoorn. Toch wordt (ook) in Hoorn (in 2021) geconstateerd dat uitbreiding van de boa-capaciteit nodig is, onder meer omdat de gemeentelijke toezichtstaak groeit vanwege de schaarse beschikbare politiecapaciteit voor surveillance op straat (Van der Torre, 2021).

Dat is niet anders in Hoogeveen. De gemeentelijke aanpak van ondermijning loopt tegen knellende grenzen aan. De ambtelijke personele bezetting is gering, terwijl de criminele kansen en praktijken op een aanzienlijk niveau liggen. Dit blijkt met name uit een rauwe drugsscene met dealers, verslaafden (die kampen met sociale ellende), conflicten en geweld. De grenzen komen als volgt concreet in beeld: 





De huidige AOV-capaciteit schiet tekort, zelfs voor veiligheidstaken exclusief de ondermijningsaanpak, terwijl ondermijning wordt geprioriteerd. Veiligheid is geen sleutelfunctie, maar een kwestie die leunt op schouders van overvraagde sleutelfiguren. Het AOV-team beschikt niet over een analist. Er zijn geen werkprocessen om op basis van informatie – geregistreerde informatie en/of straatinformatie – analyses uit te voeren, zodat de stap gezet kan worden naar actie, waaronder (informatie-gestuurde) controles. Hoogeveen is een incidentgevoelige gemeente. Er zijn steeds weer incidenten, mede vanwege sociaal-criminele kwetsbaarheden

ondermijning in Hoogeveen beperkt zijn. Er is geen specifiek vergelijkend onderzoek gedaan, maar er is gebruik gemaakt van gegevens die de onderzoekers reeds voorhanden hadden.

12



(bijvoorbeeld opspelend GHB-gebruik, vervuilde drugs, drugsproductie, een schietpartij of incidenten rondom het AZC), terwijl de AOV-capaciteit daarop niet is berekend. Er wordt doorgaans door het AOV-team adequaat gereageerd op incidenten of crises. De paradox is dat dit resulteert in tevredenheid in de ambtelijke top en bij bestuurders, waardoor onterecht het idee bestaat of bestond dat het goed genoeg ging wat betreft veiligheid en veiligheidsbeleid. De boa-capaciteit is pover: in absolute aantallen en ten opzichte van de grote oppervlakte van het werkgebied. Boa’s komen zelden op bedrijventerreinen en hebben geen goed zicht op de gang van zaken in het buitengebied. Er is nauwelijks of geen ruimte voor horecacontroles en specialisatie (b.v. ondermijning) is niet mogelijk.

Hoe weerbaar is de ambtelijke organisatie tegen ondermijning? In hoeverre worden kwetsbare functies en processen in de ambtelijke organisatie onderkend en welke drempels of garanties worden daartoe ingebouwd? Ondermijning was tot voor kort geen prioriteit en vrijwel geheel een dossier dat in handen lag van één ambtelijke trekker die dit deeltijds deed, met enkele interne en externe professionals. De ambitie om – bij de gemeentelijke aanpak van ondermijning – te komen tot een weerbare gemeente bestond tot voor kort niet of alleen op papier. Er bestaat geen meldpunt ten behoeve van signalen over mogelijke ondermijning. Er is ook niet geïnvesteerd in trainingen aan ambtenaren zonder veiligheidstaken over het herkennen van mogelijke ondermijnende praktijken. Er is weinig gemeentelijke scherpte op onder meer het sociaal domein of in de harde sector, ook niet op afdelingen die dossiers met ondermijningsrisico’s behandelen, zoals vakantieparken, zorg of de vastgoedmarkt. De noodzakelijke samenwerking tussen AOV en andere afdelingen bij de gemeente-brede aanpak van ondermijning stagneert. Ambtelijke afstemming blijft beperkt tot het (marginaal benutte) Bibobbeleid, afstemming met Economische Zaken over de veiligheid op bedrijventerreinen en gebiedsgerichte activiteiten. Bij dat laatste gaat het echter eerder over sociale onveiligheid (b.v. overlast) dan over criminele praktijken.

Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is hij op de hoogte (gebracht) van criminele ontwikkelingen? Dit onderzoek heeft plaats op een kantelpunt. Namelijk van een periode waarin ondermijning als zodanig geen of onvoldoende (?) (politieke) prioriteit had, naar een fase en toekomst waarin dit wel (mede) wordt

13

gezien als een gemeentelijke taak. Sociale kwetsbaarheden en criminele praktijken staan en stonden op het politieke netvlies. Er was tot en met 2022 wel politieke aandacht voor hennepplantages en voor de vele autobranden, al werd dit niet geplaatst in een bredere opdracht wat betreft de aanpak van ondermijning. Een politiek debat over de brede opdracht bij de gemeentelijke ondermijningsaanpak bleef uit. Na optreden bij incidenten keerde de problematiek weer terug op het oude niveau, zonder dat het een politiek thema werd. Thans taxeren politici de situatie anders. Ze zien hardnekkige sociale problemen, drugscriminaliteit, problemen bij het huisvesten van arbeidsmigranten en intimidatie. Een gecombineerde gemeentelijke aanpak – met handhaving, gebiedsgerichte inspanningen en sociale ondersteuning – wordt op de politieke en maatschappelijke agenda gezet.

14

2 Aanbevelingen De Rekenkamercommissie geeft op basis van het onderzoek de gemeenteraad van Hoogeveen de volgende aanbevelingen:

Voer het politieke debat: wees samen bewust van de noodzaak! De politiek en het bestuur, als ook de ambtelijke organisatie in de gemeente Hoogeveen dienen te investeren in een gedragen gezamenlijk beeld van de noodzaak van de aanpak van ondermijning. Voer daartoe een debat over de aard en sociale schade van de lokale ondermijning. Geef beleidsmatige prioriteit. ⇒ Maak Veiligheid een volwaardige pijler van het lokaal bestuur, naast ‘sociaal’ en ‘fysiek’. ⇒ Ontwikkel het Bibob-beleid om te sturen op scherpte op andere afdelingen bij het verlenen van diensten of vergunningen ten aanzien van de (mogelijk ondermijnende) belangen en bedoelingen van externe partijen. ⇒ Vergroot de ambtelijke scherpte op mogelijke ondermijnende praktijken. ⇒ Geef op het ondermijningsdossier prioriteit aan het reduceren van drugsgebruik en drugshandel, het verhuren van woningen en kamers te reguleren en handhaven en meer invloed krijgen op bedrijventerreinen inclusief de autobranche. Zorg voor een adequate uitvoeringspraktijk. Voldoende kwalitatieve en kwantitatieve personele capaciteit van de gemeentelijke veiligheidsorganisatie (AOV en BOA) is nodig, zodat ondermijning niet alleen op papier een prioriteit is maar ook in de uitvoeringspraktijk. En zodat de aanpak zich ontwikkelt van incidentgedreven reactie naar een structurele actie.

Voldoende capaciteit is nodig om structureel gestalte te kunnen geven aan publiek-private samenwerking met ondernemers en bewoners, om informatie te verzamelen en om tot een analyse te komen, ook wat betreft belangrijke dossiers of locaties. ⇒ Maak een meldpunt binnen de gemeente Hoogeveen ten behoeve van signalen over mogelijke ondermijning. ⇒ Stel een analist beschikbaar in het AOV-team. ⇒ Investeer in training van ambtenaren wat betreft alertheid op ondermijnende invloeden of praktijken. ⇒ Maak een meldpunt voor ambtenaren die stuiten op mogelijk ondermijnende praktijken.

15

⇒ Zorg dat er een gemeentelijke casusgerichte aanpak van ondermijning van de grond komt. ⇒ Maak een actueel privacy-protocol voor de uitwisseling van informatie over ondermijning ⇒ Voer informatie-gestuurde controles uit, waardoor er een goed beeld is van criminele fenomenen, zoals ondermijning op bedrijventerreinen of in risicobranches; ondermijning op vakantieparken; mensenhandel (waaronder arbeidsuitbuiting); en ondermijnende praktijken in de vastgoedwereld. ⇒ Geef invulling aan de opdracht om de gemeentelijke organisatie weerbaar te maken: wees alert op concrete ondermijningsrisico’s, onder meer op de vastgoedmarkt, in kwetsbare wijken, in de klantengroep van het sociaal domein (als daders of slachtoffer), op vakantieparken en op bedrijventerreinen. Geef aldus in de komende jaren gestalte aan een intern netwerk van ambtenaren die kunnen fungeren als ambassadeurs van de ondermijningsaanpak.

16

Over (de gemeentelijke aanpak van) ondermijning in Hoogeveen Nota van Bevindingen

In opdracht van de Rekenkamercommissie Hoogeveen 26 september 2023

Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Inleiding Een bestuurskundig-criminologische analyse Over ondermijning Onderzoeksvragen Onderzoeksactiviteiten Normenkader Leeswijzer

3 3 3 4 5 6 6

Empirische introductie: Straatenquêtes in de Oranjebuurt en in de Verzetsbuurt

7

2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4

Criminele kansen Situationeel: anonimiteit Een uitgestrekt en versnipperd gebied Criminele kansen: de overheid staat op afstand Schematisch samengevat: criminele kansen (1) Situationeel: de sub-infrastructuur van Hoogeveen De centrale ligging Risicolocaties en –branches Schematisch samengevat: criminele kansen (2) Sociaaleconomisch: de achterkant van Hoogeveen Probleemcumulatie Anti-overheidssentimenten: ‘vrije’ handel als inkomstenbron Goedkoop vastgoed en vraag naar goedkope arbeidskrachten Rem op informatieverstrekking door burgers Schematisch samengevat: criminele kansen (3) Slot

15 15 15 16 17 17 17 18 22 22 22 24 25 25 26 27

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Ondermijnende praktijken Hennepteelt: uitvoerende ‘losers’ en criminele geldstromen Drugshandel: een hard en ‘open’ drugsscene Vastgoed: ‘vrije jongens’ met panden Over slachtoffers: in soorten en maten Overige praktijken

28 28 32 39 40 41

4. 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4

De gemeentelijke aanpak van ondermijning: in de startblokken Van 2019 tot en met 2022: geen prioriteit (meer) voor ondermijning Integraal Veiligheidsplan 2019-2022: de-prioritering van georganiseerde criminaliteit Veiligheidsbeleid: achterop geraakt De gemeentelijke veiligheidsorganisatie: kwetsbaar De AOV-organisatie De boa-organisatie Ondermijning: de politiek op afstand Normenkader: puntsgewijze samenvatting van bevindingen

42 42 42 44 44 44 49 50 51

1

Literatuur (54) Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5

Casusonderzoek: de autobranche (55) Normenkader gemeentelijke ondermijningsaanpak (60) Overzicht bestuurlijke maatregelen (61) Korte toelichting op politieregistraties (63) Overzicht AOV-taken (64)

Colofon (66)

2

1.

Inleiding

1.1

Een bestuurskundig-criminologische analyse

Dit onderzoek van de Rekenkamercommissie Hoogeveen (verder: RKC) betreft de ondermijnende criminaliteit én de (gemeentelijke) aanpak daarvan in de gemeente Hoogeveen. Ondermijning betreft de schadelijke effecten van georganiseerde criminaliteit. Bij de preventieve en repressieve aanpak daarvan heeft de gemeente een belangrijke taak, in aanvulling op misdaadbestrijding door opsporingsinstanties. Dit onderzoek combineert bestuurskunde en criminologie: empirisch onderzoek naar criminele kansen en praktijken en naar het functioneren van de gemeente (en partners) als opmaat voor realistische aanbevelingen. Het onderzoek stoelt op systeem-informatie, interviews waarin diep wordt ingegaan op lastige materie en etnografisch getint onderzoek, zoals werkbezoeken, observaties en straatgesprekken met burgers. Er is dus uitgebreid veldwerk verricht: door de gemeente heen op straatniveau, in de ambtelijke organisatie en binnen het netwerk dat is betrokken bij de ondermijningsaanpak. Het was een uitdaging om de ondermijnende criminaliteit in de gemeente Hoogeveen overtuigend in kaart te brengen. Het is een gemeente met circa 56.000 inwoners, met stedelijke kernen én buitengebied en met lage sociaaleconomische scores. De gemeente telt kwetsbare groepen en zichtbare criminaliteit, zoals vernielingen, brandstichting en drugscriminaliteit.

Dit onderzoek heeft als doel om te komen tot een overtuigende en gemeente-specifieke analyse van criminele kansen en praktijken. Daarna wordt de vraag gesteld hoe de ondermijningsaanpak zich daartoe verhoudt. Zo kan beredeneerd worden wat de effecten zijn en hoe de aanpak met het oog op de toekomst kan worden verbeterd. 1.2

Over ondermijning

Het vraagstuk van de georganiseerde criminaliteit staat sinds ongeveer 2010 stevig op de agenda van het lokaal bestuur, te beginnen in de grotere steden. ‘Ondermijning’ is de term die werd gebruikt. Dit begrip spreekt aan en leidt tegelijkertijd tot onduidelijkheid. Begripsverheldering is nodig. De omschrijving van georganiseerde criminaliteit bevat doorgaans de volgende elementen: het gaat om groepen die gericht zijn op illegaal gewin, die stelselmatig delicten plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving en die in staat zijn deze met geweld of corruptie af te schermen (Fijnaut e.a., 1996). Inmiddels is de communis opinio dat de georganiseerdheid het best kan worden opgevat als een netwerk van kleinere en grotere groepen die allemaal hun specifieke plek in de criminele wereld hebben. Ondermijning heeft betrekking op de mate waarin georganiseerde criminaliteit invloed heeft op de legale en beoogde werking van het samenlevingssysteem (NSOB, 2016). Ondermijning gaat over de schadelijke effecten van de georganiseerde criminaliteit op de samenleving. Een belangrijk ondermijnend effect is dat georganiseerde criminaliteit te vaak loont en dat met (witgewassen) crimineel geld wordt geïnvesteerd in vastgoed en bedrijven.

Het resultaat daarvan is dat criminelen actief zijn in de bovenwereld en vanuit die positie onder andere relaties aanknopen met de overheid, bijvoorbeeld bij vergunningaanvragen. Ook vervullen criminelen maatschappelijke en economische functies, bijvoorbeeld als ze arbeidsmigranten of (andere) personen zonder woonruimte onderdak verschaffen. De aandacht voor ondermijnende effecten van de georganiseerde criminaliteit heeft praktische implicaties. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit als zodanig is immers primair een taak van de opsporingsinstanties, zoals de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD). De aanpak van ondermijning daarentegen is primair een taak voor het openbaar bestuur, waarin gemeenten en daarbinnen met name de burgemeester een 3

cruciale taak hebben. Natuurlijk is er een gebied waarop enige overlap bestaat en is goede samenwerking tussen opsporing en bestuur noodzakelijk, maar het is belangrijk om het onderscheid goed in de gaten te houden. Op de burgemeester toegespitst: een burgemeester pakt geen boeven op omdat we daar de politie voor hebben met al zijn specifieke bevoegdheden, maar een burgemeester heeft wel een belangrijke rol in het beschermen van de gemeenschap. Breder geformuleerd: een gemeente is geen opsporingsinstantie, maar heeft wel een belangrijke rol in het integer houden van de samenleving en in het tegengaan van verkeerde ontwikkelingen die een voedingsbodem voor het ontstaan van georganiseerde criminaliteit kunnen vormen. De aanpak van de harde kern van de criminele drugswereld is allereerst een zaak voor de strafrechtketen, waarbij ondersteuning door het bestuur nodig is (met name onderwijs en sociaal beleid). Bij de meelopers en profiteurs speelt het (lokaal) bestuur een belangrijke rol en is het strafrecht ondersteunend; centraal staat daarbij een vermindering van de aantrekkingskracht van de criminele (drugs)wereld. Ondermijning is (ook) een sociaal vraagstuk. Er werd lang gedacht dat het wegnemen van achterstanden – wat het bestuur betreft – volstond bij criminaliteitsbestrijding.

Dat (beleids)perspectief miskent echter dat criminaliteit niet alleen een bedreiging is, maar ook kansen biedt (Tops en Van der Torre, 2015). Criminele inkomsten maken families, groepen of netwerken min of meer autonoom, waardoor ze niet of minder afhankelijk zijn van de overheid, van onderwijsinstellingen of van werkgevers. Kortom, criminaliteit vervult sociale functies. De consequentie is dat bij de aanpak van ondermijning (sociale) preventie en handhaving een tweeeenheid behoren te zijn. Preventie zonder repressie is tandeloos, repressie zonder preventie is eindeloos. Het gaat om samenwerking van scholen, sociale wijkteams, jongerenwerk, gemeentelijke handhaving, lokale politie (wijkpolitie en recherche) en justitie (Noordanus e.a., 2020; Noordanus e.a., 2021). 1.3

Onderzoeksvragen

De centrale vraag luidt als volgt: Wat kan op basis van inzicht in (de aanpak van) ondermijnende praktijken in de gemeente Hoogeveen worden geconcludeerd over de effectiviteit van het beleid op korte en lange termijn, en op welke wijze geeft de gemeenteraad mede vorm aan dit beleid? De volgende deelvragen worden geformuleerd: Criminologische vragen 1. Wat zijn de belangrijkste criminele kansen, fenomenen, werkwijzen en markten? a. Wat zijn belangrijke criminele gelegenheidsstructuren? b. Welke vormen van ondermijnende criminaliteit doen zich voor en wat kan worden gezegd over de maatschappelijke effecten? c. Welke locaties, branches en facilitators worden benut voor ondermijnende criminaliteit? d. Wat is bekend over dadergroepen én over slachtoffers van georganiseerde criminelen? 2. Op welke wijzen trachten ondermijnende partijen (personen, rechtspersonen, families of netwerken) invloed uit te oefenen op het politiek-bestuurlijke en ambtelijke handelen?

4

Bestuurskundige vragen 3. Wat is in de periode vanaf 2014 de beleidstheorie én uitvoeringspraktijk (o.a. instrumenten, acties en resultaten1) bij de integrale en gemeentelijke aanpak van ondermijning? 4. Hoe weerbaar is de ambtelijke organisatie tegen ondermijning? In hoeverre worden kwetsbare functies en processen in de ambtelijke organisatie onderkend en welke drempels of garanties worden daartoe ingebouwd? a. Wat is de invloed van het risicobewustzijn, beleid, organisatie en informatie van de gemeente Hoogeveen op de lokale criminele gelegenheidsstructuur? b. In welke overlegvormen participeert de gemeente Hoogeveen? Welke bijdragen levert dit aan de aanpak van ondermijning? c. Hoe wordt binnen de gemeente Hoogeveen gevolg gegeven aan signalen van ondermijning, waar liggen de knelpunten en wat zijn kansen om de aanpak te verbeteren? d. Op welke wijze werkt de gemeente samen met (bonafide) ondernemers en met burgers bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit? 5.

Hoe is de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning georganiseerd en geborgd? Wat is de totale formatie voor Openbare Orde en Veiligheid en voor de handhavingsorganisatie, en hoeveel ambtenaren zijn als specialist betrokken bij de ondermijnings-aanpak? Hoe verhoudt dit zich tot de lokale criminele kansen en praktijken en tot vergelijkbare gemeenten (beknopte benchmark)? Op welke punten bestaat behoefte aan aanpassingen? 6. Hoe is de gemeenteraad betrokken bij het beleid en in welke mate is hij op de hoogte (gebracht) van criminele ontwikkelingen? Er is een verdiepend casusonderzoek uitgevoerd naar de autobranche, waarbij wordt bezien wat de aard en impact is van de misdaad (criminologisch) en hoe dit specifieke verschijnsel wordt aangepakt (bestuurskundig). 1.4

Onderzoeksactiviteiten

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, zijn verschillende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. We hebben, aan het begin van het onderzoek, een startbijeenkomst belegd met gemeenteambtenaren. Daarbij is de opzet van project besproken. Er zijn (groeps-)interviews afgenomen van 43 gemeenteambtenaren, we spraken met de burgemeester en voerden een groepsgesprek met acht raadsfracties. Een onderzoeker heeft de zogenoemde Smederij bezocht die gestalte geven aan een integrale gebiedsgerichte aanpak het betreft een coalitie van gemeente, politie, woningcorporaties en Stichting Welzijnswerk. Er zijn voorts gesprekken gevoerd met vijf politiemensen en twee RIECmedewerkers. De politie heeft informatie verstrekt over geregistreerde drugscriminaliteit, geregistreerde (auto)branden en vermogensdelicten. Zie bijlage 4 voor een toelichting op politieregistraties. Ook hebben we gebruikgemaakt van openbare informatie van het project Zicht op Ondermijning. Op locaties die in de interviews werden benoemd vanwege ondermijnende praktijken is door tenminste één onderzoeker (kort) geobserveerd, om een beeld te krijgen van de omgeving waarover respondenten spraken. In de Verzetsbuurt (48 respondenten) en in de Oranjebuurt (43 respondenten) hebben we onder bewoners een straatenquête afgenomen. Zo vernamen we uit de eerste hand wat er omtrent criminaliteit en overlast leeft op deze twee locaties.

Tot slot hebben we een casusonderzoek verricht naar de autobranche. Op 24 januari 2023 is daartoe een toestemmingsaanvraag ingediend bij het College van procureurs-generaal, om inzicht te krijgen in relevante politieregistraties. Op 1 mei 2023 hebben we die toestemming ontvangen. Bij afronding van deze studie (begin september 2023) hadden we de (op basis van die toerstemming) opgevraagde 1

We beschikken over vragenlijsten waarmee snel en gericht informatie opgevraagd kan worden over het preventieve en handhavende instrumentarium en over output/prestaties.

5

registraties nog niet binnen. Voor zover dat kon, hebben we het casusonderzoek uitgevoerd. We hebben een abonnement op het Dagblad van het Noorden. Dit leverde interessante (premium) artikelen op. Voor een deel worden die als bron vermeld in het rapport. Voor een ander deel was het nuttig om te lezen, ook als het niet (in directe zin) over criminaliteit ging, om op die manier beeld en ‘gevoel’ te krijgen bij de gemeente Hoogeveen. De beschrijving van ondermijning is met name gebaseerd op informatie en inschattingen van respondenten, in het bijzonder professionals die werken in het veiligheidsdomein en in het ambtelijk apparaat. De door respondenten verstrekte informatie is deels gebaseerd op strafrechtelijke of bestuurlijke dossiers en/of op concrete ervaringen bij controles of bij sociaal-preventieve inspanningen. We hebben geen dossiers bestudeerd. Daarnaast baseren onze respondenten zich op subjectieve aanwijzingen, vermoedens of verdenkingen. Hoewel het gaat om professionals met veel materie- en locatiekennis, verstrekten ze ook informatie over mogelijke criminaliteit die niet is bewezen. Zo dient de tekst dus steeds te worden gelezen, namelijk als een weergave van professionele ervaringen, inzichten en inschattingen wat betreft georganiseerde criminaliteit en ondermijning. Daarnaast vertelden respondenten over criminele kansen.

Dit was relevant, want die kansen bestaan onder meer vanwege het uitgestrekte gebied en het bescheiden niveau van toezicht, controle en handhaving. Respondenten zijn uiteraard ook bevraagd over de beleidsmatige gang van zaken. 1.5

Normenkader

Ten behoeve van onderzoek naar de gemeentelijke aanpak van ondermijning hanteren we een normenkader dat we door de jaren heen hebben ontwikkeld. Het gaat daarbij om de kwalitatieve en kwantitatieve slagkracht van de gemeentelijke (veiligheids-)organisatie bij het voorkomen en bestrijden van ondermijning, afgezet tegen lokale criminele kansen en praktijken. Er gelden dus geen absolute normen, al is kaderstelling mogelijk. Het is bedoeld als houvast bij de (beoordeling van de) ontwikkeling van maatwerk bij de ondermijningsaanpak. Het helpt bij het onderkennen van verbeteren ontwikkelpunten. Het normenkader is opgenomen in bijlage 1 en bestaat uit zes onderdelen, namelijk: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 1.6