Rapport RKC DTZ Het beste moet nog komen

Figuur 2. Hoeveelheid verleende subsidie 2017 tm maart 2021 in bedragen

in aantallen

Figuur 3. Verwachte arbeidsplaatsen per gemeente 2017 tm maart 2021

Figuur 4. Type verleende aanvragen 2017 tm maart 2021 in aantallen

in aantallen

Subsidieaanvragen en verleningen Subsidieaanvragen en uitgelokte investeringen In totaal zijn er 90 aanvragen gedaan voor subsidies, waarvan er 35 uiteindelijk zijn verleend58, waarbij er voor 2020 nog een aantal aanvragen in behandeling zijn, wat terug te zien is in Figuur 1. Het aantal aanvragen was het hoogst in 2017, met 55 aanvragen waarvan 24 werden verleend, en daalde in 2018 en 2020 naar respectievelijk 18 en 17 waarvan 5 en 6 58

Onder verleende aanvragen worden aanvragen bedoeld die zijn goedgekeurd, aan welke subsidie is verleend en waarvan de subsidie niet achteraf is

ingetrokken. Onder verleende subsidie wordt verstaan subsidie die is toegekend aan de respondent en welke niet achteraf is ingetrokken

43

(voorlopig) werden verleend. Deze daling is vooral te wijten aan de daling van het budget in 2018 en 2020, als gevolg van de grote hoeveelheid aanvragen in 2017, waarna er budget naar voren werd gehaald. Het doel van de regeling zoals beschreven in het uitvoeringsplan was om in totaal tussen de €85 en €100 miljoen aan investeringen te genereren in de regio in de periode 2017-2021. De regeling heeft in totaal ruim €93.7 miljoen aan verwachte investeringen uitgelokt. In 2017 is er € 61 miljoen aan investeringen uitgelokt, in 2018 €24 miljoen en in 2020 ongeveer € 8.7 miljoen. Bij de jaarlijkse voortgangsrapportages wordt dit aspect gemonitord. 59 De cijfers gaan over verwachte investeringen. Of de investeringen feitelijk worden verricht, moet in latere rapportages worden vastgesteld. Wat betreft de verwachte investeringen wordt in ieder geval aan het doel voldaan. Subsidieverleningen Als gevolg van de grote hoeveelheid aanvragen in 2017 werd het nog beschikbare budget voor de jaren 2018 en 2020 lager. Daardoor is er een daling te zien in de totale hoeveelheid verleende subsidie. Dit is te zien in Figuur 2. De totale hoeveelheid (voorlopig) verleende subsidie is, op basis van de cijfers uit maart 2021, ruim €10.8 miljoen, waarvan ruim €7.2 miljoen in 2017 is verleend.60 In de jaren 2018 en 2020 werd respectievelijk ruim €1.3 miljoen en ruim €2.1 miljoen verleend aan subsidie.

Het totaalbudget bedraagt € 15 miljoen. Sectoren Hoewel het doel van de regeling was om bedrijven in de vier prioritaire sectoren (HTSM, chemie/biobased, logistiek en energie) te stimuleren, is er geen terugkoppeling geweest in hoeverre elk van deze sectoren baat heeft gehad bij de regeling te ondersteunen en te stimuleren. Bij het aanvragen van de subsidie konden bedrijven punten scoren op activiteiten binnen de sectoren, maar er konden ook bedrijven gebruik maken van de regeling die niet actief waren binnen een of meer prioritaire sectoren. Dit komt doordat het steunen van specifieke sectoren niet toegelaten is in de regels rondom het verlenen van staatssteun (AGVV). Er is niet globaal bijgehouden hoeveel bedrijven punten hebben gescoord op het onderdeel prioritaire sector. SNN heeft vanuit de provincie niet de opdracht gekregen om over de SBI-codes van de bedrijven die de regeling aanvragen verslag te doen.

Dit heeft erin geresulteerd dat niet gerapporteerd is welke sectoren hebben geprofiteerd van de Bedrijvenregeling, en in welke mate de regeling heeft bijgedragen aan innovatie binnen of vestiging van bedrijven in de prioritaire sectoren.61 Verwachte arbeidsplaatsen Hoewel de regeling volgens het uitvoeringsplan tot doel had om 700 arbeidsplaatsen te creëren over een periode van vier jaar (2017-2021), is de prognose dat 473 arbeidsplaatsen zullen worden gecreëerd in deze zelfde periode. Het beoogde doel van 700 arbeidsplaatsen wordt dus niet behaald, al moet hierbij worden vermeld dat bij de formulering van dit doel geen rekening werd gehouden met mogelijke dubbeltelling als gevolg van een meerdere aanvragen. Het doel van 700 arbeidsplaatsen is gebaseerd op bruto effecten, waarbij elke arbeidsplaats uniek is. Doordat in de praktijk aanvragers zich in konden schrijven op alle drie de regelingen, werden de verwachte arbeidsplaatsen drie keer meegeteld. De 473 verwachte arbeidsplaatsen zijn netto, en dus zonder dubbeltellingen. Daarnaast is het nog niet zeker dat de 473 arbeidsplaatsen daadwerkelijk worden gecreëerd. Dit getal staat voor verwachte arbeidsplaatsen en is gebaseerd op het aantal arbeidsplaatsen dat door bedrijven die een subsidie toegewezen hebben gekregen opgegeven is toen zij zich aanmeldden voor de regeling.

Het SNN controleert wanneer het project uitgevoerd wordt of deze arbeidsplaatsen daadwerkelijk gecreëerd zijn. Volgens de laatste cijfers (anno maart 2021) zijn er 84 arbeidsplaatsen vastgesteld. 59

Schriftelijke communicatie met SNN naar aanleiding van vragen, 12 april 2021.

60

Uit een latere schriftelijke reactie van de provincie Drenthe op 10 juni 2021 is gebleken dat er in maart 2021 nog veel aanvragen nog in behandeling waren

en dat het verleende subsidiebedrag voor 2020 daardoor hoger is. 61

Schriftelijke communicatie met SNN naar aanleiding van vragen, 12 april 2021; telefonisch contact met SNN naar aanleiding van vragen, 19 april 2021

44

Het verschil tussen de doelstelling en het verwachte aantal arbeidsplaatsen kan door een aantal factoren worden verklaard: • Een stijging van het aantal arbeidsplaatsen is vaak pas zichtbaar op de langere termijn. De bedrijven die subsidie aanvroegen via de regeling hebben drie jaar de tijd om hun projecten te realiseren, waarbij ook de mogelijkheid tot uitstel bestaat. Hierdoor is het aantal arbeidsplaatsen dat gerealiseerd en verwacht wordt voor een groot deel nog niet terug te zien in de cijfers. Een verbetering van de werkgelegenheid is dus iets wat meer op de langere termijn terugkomt. • De regeling is voor een groot deel gericht op economische structuurversterking in plaats van op het vergroten van de werkgelegenheid. Dit is ook het gevolg van de koerswijziging van de regeling in 2019, waardoor uiteindelijk ook het subsidieplafond van de APR-component van de regeling op 0 is gezet. Ook is het niet meer mogelijk om zowel RID als APR aan te vragen, waardoor arbeidsplaatsen niet meer dubbel kunnen worden geteld. Hierdoor is het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen ook lager dan wellicht initieel verwacht. • Verder is een stijging van de werkgelegenheid onderhevig aan de algehele economische situatie in de regio en in Nederland als geheel. Een kleine economische dip kan hierbij al grote gevolgen hebben voor het aantal nieuwe arbeidsplaatsen dat een bedrijf creëert.

De economische situatie is bijvoorbeeld van belang voor de financieringsvoorwaarden bij een bank. Het aantal nieuwe arbeidsplaatsen dat voortkomt uit de Bedrijvenregeling kan daarmee ook lager uitvallen, omdat arbeidsplaatsen die zijn gecreëerd door financiering uit andere bronnen, zoals een bank, niet wordt meegenomen in de resultaten. • Het aantal aanvragen hangt samen met het beschikbare budget. Dat was in 2017 hoog en werd in de jaren daarna een stuk lager. Dat komt doordat de beschikbare budgetten al snel worden beschikt als gevolg van het hoge aantal aanvragen. Dit resulteert erin dat de in de opeenvolgende jaren minder subsidie kan worden verleend en minder aanvragen worden gedaan. Hierdoor worden er ook minder arbeidsplaatsen verwacht in de latere jaren. De arbeidsplaatsen die worden verwacht in de regio door uitbreiding en vestiging worden in de resultaten gerekend onder de gemeente waar het bedrijf zich vestigt of al is gevestigd. Dit is te zien in grafiek 3. Dit betekent niet dat de arbeidsplaatsen alleen worden ingevuld door inwoners van die gemeente of dat nieuwe werknemers zich ook in die gemeente gaan vestigen. De cijfers rondom het creëren van arbeidsplaatsen moet dus worden gezien in de bredere context van de regio. Ze hebben meer betrekking op het aantal bedrijven of de grootte van de bedrijven gevestigd of te vestigen in de gemeente.

De gemeenten Emmen loopt hierbij voorop, met 37,84% van het aantal gecreëerde arbeidsplaatsen, gevolgd door Coevorden met 34,88% en ten slotte Hoogeveen met 27,27%. De stijging van het aantal arbeidsplaatsen kan door meerdere factoren worden verklaard, zoals al bestaande bedrijven, nieuwe initiatieven in de regio, grootte van de gemeente, imago, ligging, infrastructuur of sterkte van de economische structuren. Uit de eerdere evaluaties naar de Bedrijvenregeling komen andere cijfers naar voren. Zo wordt in de evaluatie van Buck Consultants uit 2019 vermeld dat er in 2017 405 arbeidsplaatsen zijn gerealiseerd bij gehonoreerde aanvragen.62 Dit aantal is echter nog met een aantal dubbeltellingen, en houdt nog geen rekening met het feit dat een bedrijf een aantal jaren krijgt om het project te realiseren, waardoor voor een groot aantal projecten nog niet kan worden gezegd hoeveel arbeidsplaatsen er daadwerkelijk zijn gerealiseerd. 63 Het aantal van 405 nieuwe arbeidsplaatsen is echter wel gecommuniceerd als resultaat richting gemeente in de evaluatie van de Bedrijvenregeling en het jaaroverzicht van Dutch TechZone van 2018.64 65

62

Buck Consultants (2019), “Evaluatie Bedrijvenregeling Dutch TechZone 2018”. Laatst geraadpleegd op 12 april 2021.

63

Dutch TechZone (2019), “Jaaroverzicht Dutch TechZone 2018”. Laatst geraadpleegd op 12 april 2021.

64

Buck Consultants (2019), “Evaluatie Bedrijvenregeling Dutch TechZone 2018”. Laatst geraadpleegd op 12 april 2021.

65

Dutch TechZone (2019), “Jaaroverzicht Dutch TechZone 2018”. Laatst geraadpleegd op 12 april 2021.

45

Type aanvragen Daarnaast zou de Bedrijvenregeling ook moeten bijdragen aan vestiging van nieuwe bedrijven in de regio. Hier worden echter geen expliciete streefgetallen voor opgesteld. Wel kan worden gezegd dat aanvragen rondom bedrijfsvestigingen een kleine rol spelen binnen de Bedrijvenregeling. Dit is ook te zien in figuur 4. In de gehele periode 2017-2020 is er één subsidieaanvraag rondom vestiging verleend en zes aanvragen rondom diversificatie, dat ook een doel is van de regeling. Ter vergelijking zijn er 28 aanvragen voor uitbreiding verleend. Dit zou kunnen betekenen dat subsidieregelingen zoals de Bedrijvenregeling slechts een minieme rol spelen in overwegingen van bedrijven om zich te vestigen in de regio of zich te diversifiëren. Dit is ook in lijn met eerdere conclusies uit de evaluaties van 2018 en 2019, en dit wordt ook bevestigd door SNN.66 Bedrijven hebben volgens het SNN een sterke financiële prikkel nodig om zich daadwerkelijk te vestigen in de regio. Hier is in de Bedrijvenregeling, zeker na verloop van tijd, te weinig budget voor.67

3.6. Toetsing Normenkader - Doelrealisatie In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragrafen aan de normen die met betrekking tot de doelrealisatie zijn vastgesteld. Met betrekking tot doelrealisatie zijn de volgende normen vastgesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect Doelrealisatie

Vraag 2

Norm De in 2017 vastgestelde ambities en doelstellingen zijn gerealiseerd of aannemelijk is dat de doelstellingen op koers liggen om gerealiseerd te worden

2

De samenwerking tussen overheden, ondernemers en onderwijsinstellingen heeft een constructieve bijdrage geleverd aan het behalen van de afgesproken doelstellingen

3

Het realiseren van de afgesproken doelstellingen heeft een positieve invloed op de werkgelegenheid in de regio

4

Er is een schema voorhanden dat op een gestructureerde manier periodiek de totaalresultaten en de resultaten per gemeente registreert

6

Bedrijven hebben de ondersteuning en de samenwerking in het kader van DTZ als positief ervaren

3.6.1. Norm 1: De in 2017 vastgestelde ambities en doelstellingen zijn gerealiseerd of aannemelijk is dat de doelstellingen op koers liggen om gerealiseerd te worden Omdat de afgesproken doelstellingen doorgaans niet concreet en meetbaar zijn geformuleerd en er niet aan de hand van de speerpunten en onderliggende actielijnen is gerapporteerd is niet goed na te gaan of/en in hoeverre alle actielijnen zijn behaald. Er wordt aan de hand van een verhaalvorm over verschillende projecten gerapporteerd, maar daarbij wordt niet inzichtelijk gemaakt onder welke actielijn deze vallen. Dit vergroot onoverzichtelijkheid en maakt het niet goed navolgbaar welke actielijnen wel of niet zijn uitgevoerd en waar eventueel nog op in moet worden ingezet om doelen te behalen. 66

Schriftelijke communicatie met SNN naar aanleiding van vragen, 8 maart 2021 en 12 april 2021

67

Schriftelijke communicatie met SNN naar aanleiding van vragen, 8 maart 2021.

46

Wanneer het onderzoeksteam zelf probeerde de projecten terug te herleiden naar speerpunten, was terug te zien dat de meeste inzet heeft plaatsgevonden op het ondernemen in de regio (speerpunt 1) en opleiding en kennis (speerpunt 2). Te zien is dat de Bedrijvenregeling, die een van de actielijnen uit speerpunt 1 behelst, het gestelde doel van nieuw gecreëerde arbeidsplaatsen niet heeft gehaald. Verder is hard gewerkt is aan de opzet van een professionele samenwerkingsstructuur (speerpunt 5). Met name sinds 2020 heeft er meer inzet plaatsgevonden op regiobranding (onderdeel van speerpunt 3). Te zien is dat minder is uitgevoerd rondom wonen, omgeving, infrastructuur (speerpunt 4), waarbij er geen activiteiten rondom wonen en omgeving zijn uitgevoerd. In de gesprekken kwam naar voren dat deze pijler vooral vanuit de Regiodeal zal worden opgepakt en werd bevestigd dat hier tot op heden in DTZverband zeer beperkt aan gewerkt is. Hieruit kan geconcludeerd worden dat niet alle ambities en doelstellingen zijn gerealiseerd. Deze norm is dus niet behaald.

3.6.2. Norm 2: De samenwerking tussen overheden, ondernemers en onderwijsinstellingen heeft een constructieve bijdrage geleverd aan het behalen van de afgesproken doelstellingen De verbeterde samenwerking tussen de overheden, ondernemers en onderwijsinstellingen wordt in de meeste interviews als het belangrijkste resultaat van DTZ benoemd. Deze verbeterde samenwerking heeft bijgedragen aan het opzetten van verschillende initiatieven en projecten (zie o.a. 3.3) en het binnenhalen van de Regiodeal, waarmee een groot budget is gepaard dat beschikbaar kan worden gesteld voor verdere realisatie van de ambities zoals door de Commissie Vollebregt worden geformuleerd. Hierdoor kan worden gesteld dat de samenwerking tussen de drie O’s zeker een constructieve bijdrage heeft op het realiseren van de ambities. Er is daarmee voldaan aan de norm, met daarbij als kritische kanttekening dat niet alle doelstellingen zoals in de speerpunten zijn geformuleerd, zijn behaald (3.6.1).

3.6.3. Norm 3: Het realiseren van de afgesproken doelstellingen heeft een positieve invloed op de werkgelegenheid in de regio Wanneer bedrijven gebruik maken van de Bedrijvensubsidieregeling zijn zij verplicht om bij hun aanvraag aan te geven wat de verwachte gecreëerde werkgelegenheid zal zijn. Door SNN wordt na subsidieverstrekking gecontroleerd of deze werkgelegenheid ook daadwerkelijk is gecreëerd. Tot op heden heeft de Bedrijvenregeling voor 473 verwachte banen (exclusief dubbeltellingen) gezorgd. Hiervan is voor84 banen vastgesteld dat ze gerealiseerd zijn. Hoewel dit minder is dan de hoeveelheid arbeidsplaatsen waarnaar in het Uitvoeringsplan gestreefd wordt (700, inclusief dubbeltellingen) is dit evengoed nog een positieve invloed op de werkgelegenheid in de regio. Ook wordt verwacht dat het doel van €85100 miljoen uitgelokte investeringen wordt behaald. Hoewel deze regeling als doel had voornamelijk de prioritaire sectoren HTSM, chemie/biobased, logistiek en energie te stimuleren, is er geen terugkoppeling geweest in hoeverre elk van deze sectoren baat heeft gehad bij de regeling. SNN heeft vanuit de provincie niet de opdracht gekregen om over de SBI-codes van de bedrijven die de regeling aanvragen verslag te doen, waardoor niet is gerapporteerd is welke sectoren hebben geprofiteerd van de Bedrijvenregeling.

Daardoor is er geen inzicht geweest in welke mate de regeling heeft bijgedragen aan innovatie binnen of vestiging van bedrijven in de vier prioritaire sectoren. Voor het programma DTZ is de relatie tussen uitgevoerde activiteiten en toename in werkgelegenheid minder expliciet. Doordat DTZ geen eigenaar is van veel projecten, maar wel een bijdrage aan het project levert, is het moeilijker vast te stellen of de bijdrage van DTZ doorslaggevend is geweest in een projectresultaat (zoals een toename van

47

werkgelegenheid). Verder zijn veel resultaten op dit moment nog niet zichtbaar, doordat een aantal projecten nog maar recentelijk van start is gegaan. Deze resultaten worden wel in de komende jaren verwacht. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een betere aansluiting van het lokale onderwijs op de arbeidsmarkt in de DTZ-regio en daarmee een positief effect creëert op de regionale werkgelegenheid. We zien dus dat de Bedrijvenregeling een positieve invloed op de werkgelegenheid in de regio heeft gehad, maar dat het doel van 700 arbeidsplaatsen niet is behaald. Voor wat betreft het programma DTZ is het niet goed vast te stellen tot hoeveel banen dit heeft geleid. De effecten van de acties van het programma zullen naar verwachting vooral op langere termijn een positieve invloed op de werkgelegenheid in de regio hebben. Hierdoor is deze norm gedeeltelijk behaald.

3.6.4. Norm 4: Er is een schema voorhanden dat op een gestructureerde manier periodiek de totaalresultaten en de resultaten per gemeente registreert Doordat er weinig meetbare, concrete doelen zijn geformuleerd, is het niet mogelijk om de behaalde resultaten hiertegen te verhouden, om na te gaan of de doelen worden gerealiseerd. Daarnaast zijn veel activiteiten van DTZ niet goed kwantificeerbaar, waardoor zij zich niet goed lenen voor kwantitatieve monitoring. Mede door het bovenstaande (en vanwege een gebrek aan capaciteit) zijn de resultaten in de afgelopen jaren zeer beperkt gemonitord. Dit wordt verder versterkt door het feit dat van de speerpuntenstructuur van het uitvoeringsplan is afgestapt: activiteiten worden na 2018 niet langer onder speerpunten en actielijnen gerapporteerd. Dit maakt het niet herleidbaar of en in hoeverre de actielijnen zijn behaald. Er heeft geen periodieke registratie van de totaalresultaten van het programma DTZ plaatsgevonden, noch is dit per gemeente geregistreerd. Hierdoor is niet aan deze vastgestelde norm voldaan.

3.6.5. Norm 5: Bedrijven hebben de ondersteuning en de samenwerking in het kader van DTZ als positief ervaren In de interviews zijn bedrijven doorgaans (zeer) positief over de samenwerking met en ondersteuning vanuit het programma DTZ. Daarbij wordt vooral de verbindende rol die DTZ heeft gespeeld tussen overheden, organisaties en onderwijsinstellingen gewaardeerd. Dit heeft ervoor gezorgd dat overheden elkaar onderling niet meer beconcurreren om bedrijven aan te trekken, maar juist samenwerken in de overtuiging dat buurtgemeenten meeprofiteren wanneer een bedrijf zich in een gemeente vestigt. Hierdoor is een meer gezamenlijke koers tussen de gemeenten ontstaan, waardoor initiatieven vaker door meerdere gemeenten ondersteund worden en deze hierdoor verder kunnen worden gebracht. Ook hebben bedrijven onderling elkaar beter door DTZ leren kennen. Hierdoor kunnen zij gezamenlijk optrekken en kennis uitwisselen. Dit is bijvoorbeeld succesvol gedaan door een aantal bedrijven rondom digitalisering en bij de ondernemersverenigingen. Tot slot geven bedrijven ook aan dat de aansluiting met het onderwijs verbeterd is. Dit zorgt voor een betere match tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Ook zijn bedrijven positief over andere vormen van ondersteuning vanuit DTZ, zoals de platformfunctie van DTZ en de inzet op branding van de regio.

De inzet op regiobranding zouden de meeste bedrijven de komende jaren verder geïntensiveerd willen zien. Wij concluderen op basis van het bovenstaande dat aan deze norm is voldaan.

48

4. Doelmatigheid In dit hoofdstuk wordt de doelmatigheid beschreven. In paragraaf 4.1 wordt ingezoomd op de budgetspecificatie bij aanvang van VvW. In paragraaf 4.2 staan we vervolgens stil bij de daadwerkelijke inzet van middelen en geven we een reflectie op de doelmatige inzet hiervan. In paragraaf 4.3 vindt de toetsing aan de hand van het normenkader plaats.

4.1. Budgetspecificatie bij aanvang van Vierkant voor Werk In hoofdstuk 2 is gereflecteerd op de totstandkoming van VvW, later DTZ. Hierbij is beschreven hoe de doelen van DTZ in lijn zijn met de Commissie Vollebregt, maar dat er ook andere keuzes zijn gemaakt door de samenwerkende overheden dan de Commissie Vollebregt voorschreef. In deze paragraaf vindt een nadere analyse van de benodigde budgetspecificatie plaats. Commissie Vollebregt (2016) De Commissie Vollebregt raamde de kosten de uitvoering van de door haar geadviseerde acties op €65 miljoen. Dit totale budget zou door de vier gemeenten, de provincie(s) en het Rijk dienen te worden opgebracht. Tevens werd er uitgegaan van cofinanciering vanuit het bedrijfsleven en de onderwijsinstellingen om tot het beoogde budget te komen. Het bedrag van €65 miljoen zou volgens de commissie toereikend moeten zijn om de voorgestelde strategische speerpunten ter duurzame versterking van de regionale economie uit te kunnen voeren (zie hoofdstuk 2). De commissie raamde de kosten voor de uitvoering van de vijf speerpunten op €62,5 miljoen en de bemensing van een programmabureau op €500.000 per jaar68.

Uitvoeringsplan Vierkant voor Werk 2017-2021 (VvW) Het Uitvoeringsplan VvW 2017-2021 volgt in grote lijnen de ambities van het rapport van de Commissie Vollebregt, en de actielijnen die worden voorgesteld in dat rapport zijn dan ook het vertrekpunt van de doelen die gesteld worden in het uitvoeringsplan. Met het uitvoeringsplan vindt er echter ook een keuze voor een relatief kleine scope plaats waarin het programmabureau Vierkant voor Werk wordt ingesteld om een verbindende rol uit te voeren. Het Uitvoeringsplan VvW begroot voor het totaal van het programma €257.892 voor VvW (€1 per inwoner) en €293.000 voor in-kind69 bijdragen van de gemeenten per jaar, bijvoorbeeld voor communicatie, financiële administratie en, promotie en acquisitie. Voornoemde bijdragen komen samen neer op een kostenraming van €540.892 per jaar. Gemeente

Bijdragen VvW

In-kind bijdragen

Bijdragen gemeente

Gemeente Emmen Gemeente Coevorden

€107.584 €35.381

€123.000 €65.000

€230.584 €95381

Gemeente Hoogeveen Gemeente Hardenberg

€55.240 €59.687

€65.000 €40.000

€115.240 €99.687

Totaal

€257.892

€293.000

€540.892

Figuur 5. Kostenraming Uitvoeringsplan VvW 2017-2021

68

Rapport Commissie Vollebregt (1 juli 2016)

69

In-kind bijdragen zijn in natura, dus niet in geld maar in bijvoorbeeld personeel dat beschikbaar wordt gesteld.

49

De begroting in het uitvoeringsplan is zeer gedetailleerd uitgewerkt. Hierbij worden de volgende categorieën onderscheiden: frontoffice, staf, marketing & communicatie, netwerkontwikkeling, programma VvW en algemene kosten. Elke categorie kent weer een onderverdeling in diverse posten waarbij staat aangegeven of er gebruik wordt gemaakt van de €1 per inwoner of van de in-kind bijdragen. De gemeentelijke bijdragen zijn formeel vastgelegd in een overeenkomst voor de financiering van VvW tussen de verschillende overheidspartners op 10 november 201670. Hierin is afgesproken dat de overheden zorgdragen voor de basisfinanciering van het programmabureau en dat de gemeenten (in-kind) capaciteit beschikbaar stellen ten behoeve van de variabele bezetting per jaar. De kosten van huisvesting en ondersteuning van het programmabureau komen voor rekening van de gemeente Emmen. Deze kosten worden in de samenwerkingsovereenkomst gecalculeerd op een bedrag van €65.00071. In de interviews wordt door diverse respondenten benadrukt dat de bijdragen van de gemeenten voor het programmabureau en de in-kind bijdragen nadrukkelijk losstaan van de gemeentelijke bijdragen voor de Bedrijvensubsidieregeling72. Deze regeling is uitgevoerd door SNN en staat onder eindverantwoordelijkheid van het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe.

De voor deze regeling geraamde kosten en ook ter beschikking gestelde financiën zijn niet gekoppeld aan het programmabureau DTZ. Het is in onze ogen daarom belangrijk om deze financiële stromen dus ook los van elkaar te zien. Omdat in dit onderzoek het programma DTZ en de uitvoering hiervan centraal staat, focussen we ons in dit hoofdstuk verder niet op de Bedrijvenregeling 73. Wel willen we benadrukken dat er vanuit de interviews74 en raadssessies75 naar voren is gekomen dat in alle drie de gemeenteraden geen eenduidig beeld bestaat hoe het Uitvoeringsplan VvW en de Bedrijvenregeling zich tot elkaar verhouden. Ook is het voor veel raadsleden onvoldoende inzichtelijk hoeveel geld er voor het uitvoeringsplan beschikbaar is gesteld en hoeveel geld er naar de Bedrijvenregeling gaat. We constateren dat de raden via een raadsbesluit in één keer geld beschikbaar hebben gesteld voor verschillende actielijnen die vallen onder de noemer ‘Vierkant voor Werk’, namelijk voor het Uitvoeringsplan 2017-2021 en voor de Bedrijvenregeling Vierkant voor Werk. Betrokkenen geven aan dat het combineren van budgetten voor college en ambtelijke organisatie misschien handig is, maar het voor de raden lastig is om het onderscheid te maken.

Ter illustratie hebben we op de volgende pagina in figuur 6 vanuit het raadsbesluit van de gemeente Coevorden uitgelicht waarbij het inwonersbudget voor het Uitvoeringsplan VvW en de jaarschijven voor de Bedrijvenregeling in één tabel zijn gepresenteerd aan de raad.

70

Overeenkomst uitvoering Vierkant voor Werk (10 november 2016)

71

Overeenkomst uitvoering Vierkant voor Werk (10 november 2016)

72

O.a. interviews Coevorden ambtelijk en Hoogeveen ambtelijk

73

De budgetten en resultaten van de Bedrijvenregeling zijn in paragraaf 3.3 tevens reeds behandeld.

74

O.a. interviews Hoogeveen bestuurlijk en interview Programmabureau

75

Raadssessies gemeente Coevorden, Emmen en Hoogeveen

50

Uitvoeringsplan VvW

Bedrijvenregeling

Figuur 6. Raadsbesluit Coevorden financiële middelen VvW. Zwarte en rode ‘bollen; zelf toegevoegd door onderzoekers

Zoals figuur 6 laat zien is er in de financiële kaderstelling geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen de financiële stromen maar worden financiële stromen in één overzicht gepresenteerd. Dat er bij raadsleden ruis bestaat over de inzet van middelen kan in onze ogen hierdoor worden verklaard, evenals het feit dat er in Coevorden budget voor projecten DTZ is gereserveerd terwijl dit budget niets met het programma DTZ te maken heeft76 en dat er voor DTZ gereseserveerd geld als co-financiering voor de Regiodeal wordt gebruikt. Ook de wijze waarop er vervolgens aan alle drie de raden over VvW en DTZ is gecommuniceerd lopende het programma kan in onze ogen tot verwarring hebben geleid. In hoofdstuk 5 wordt nader gereflecteerd op de specifieke financiële kaderstelling via raadsbesluiten en de informatievoorziening aan de raden ten aanzien van DTZ. Het voorgaande in ogenschouw nemende stellen we vast dat het benodigde budget voor de realisatie van de ambities en doelstellingen van DTZ van tevoren duidelijk is gespecificeerd. In het Uitvoeringsplan 2017-2021 en de daarmee gepaard gaande samenwerkingsovereenkomst zijn de kosten voor het programma Vierkant voor Werk gedetailleerd uitgewerkt en de bijdragen helder onderverdeeld per gemeente.

Hierbij is het in onze ogen belangrijk om te realiseren dat het rapport van de Commissie Vollebregt is omgezet in een programma DTZ met een Program Board, waar het programmabureau ondersteunend aan is. De kosten voor dit programmabureau zijn in de basis niet meer dan de €1 per inwoner plus de in-kind bijdrage per gemeente. Aan de overige adviezen van de Commissie Vollebregt zijn met het Uitvoeringsplan 2017-2021 geen financiën gekoppeld. Een dergelijke koppeling heeft in de looptijd van het programma DTZ ook niet verder plaatsgevonden77. De Bedrijvenregeling, waar door de raden wel geld voor beschikbaar is gesteld, is via een andere actielijn bij SNN ondergebracht en valt dus niet onder de regie van het programmabureau.

4.2. Overzicht bestede middelen DTZ Het programmabureau van DTZ brengt jaarlijks een rapportage uit met een terugblik op het afgelopen jaar. Voor dit onderzoek zijn deze jaarverslagen van 2017, 2018, 2019 en 2020 (onder embargo) bestudeerd. In het jaarverslag geeft het programmabureau naast een inhoudelijke terugkoppeling van de belangrijkste resultaten ook inzicht in de financiën. Alleen in 2017 vindt er geen financiële verantwoording plaats in het jaarverslag. Een achterliggende onderbouwing van de financiën van 2017 hebben wij echter via het programmabureau in handen gekregen78. Hierdoor kunnen we de een overzicht geven van de inzet van middelen in de periode 2017-2020. Onder elke tabel geven we een nadere onderbouwing van de inzet van de middelen.

76

Interview Programmabureau DTZ

77

Interview Programmabureau DTZ

78

Begroting en realisatie VvW 2017 170713

51

Inzet financiële middelen 2017

In 2017 wordt er minder geld uitgegeven dan vooraf beoogd. Het programma komt hierdoor in 2017 op een overschot van €11.698 uit. Het is op basis van de voorhanden zijnde documentatie niet herleidbaar hoe er met dit overschot is omgegaan. Vanuit de interviews wordt bevestigd dat het programmabureau in het eerste jaar zoekende was qua organisatie en ondersteuning. Ook de financiële administratie van DTZ is – zo blijkt later – het eerste jaar suboptimaal geweest. Met de komst van de huidige programmamanager in 2018 is daarom ook meer focus gekomen te liggen op het beter inzichtelijk maken van de financiële stromen. Het resultaat hiervan zien we terug in de jaarverslagen van de jaren na 201779. 2018

De basisfinanciering voor het programmabureau bedroeg in 2018 wederom €1 per inwoner, peildatum 1 januari 201680. Daarnaast is door de vier gemeenten en de provincie Drenthe de positieve intentie uitgesproken om een aantal projecten op te pakken en hiervoor € 170.000 te reserveren. Dit geld is er ook gekomen. Echter, omdat er in 2018 beperkt invulling is gegeven aan de voorgenomen projecten komt het programmabureau uit op een onderschrijding c.q. ‘positief resultaat’ van €176.815.

79

Jaarverslag 2017 Vierkant voor Werk en Interview programmabureau

80

Jaarverslag DTZ 2018

52

2019

De basisfinanciering van de vier gemeenten voor het programmabureau was in 2019 wederom €257.892, gebaseerd op het aantal inwoners peildatum 1 januari 2016. Omdat er in 2018 maar ten dele gebruik is gemaakt van het projectengeld dat bij de gemeenten en de provincie separaat is opgehaald was dit geld ook beschikbaar voor DTZ in 2019. In 2019 is het merendeel van dit bedrag voor de projecten gebruikt. Het programmabureau geeft in het jaarverslag 201981 aan dat de uitgaven binnen Dutch TechZone voor het jaar 2019 vallen binnen het vastgestelde budget. Het budget dat bestemd was voor website en branding, is beperkt gebruikt en zal in 2021 verder worden ingezet. In 2019 heeft tevens een verrekening van de meerkosten van 2018 en 2019, in totaal € 50.201 plaatsgevonden aan de gemeente Emmen. Deze verrekening was nodig omdat in beide jaren door de gemeente Emmen geld ten behoeve van het programma is betaald vanuit de Emmense rekening terwijl dit feitelijk vanuit de totale pot van de vier gemeenten betaald zou moeten worden. Het programmabureau van DTZ maakt namelijk gebruik van de financiële administratie en rekeningen van de gemeente Emmen. Deze gemeente heeft in de twee jaar ervoor extra bijgedragen en voornoemd bedrag is daarom door het programmabureau afgeroomd82. 2020 2020

In 2020 leveren de vier gemeenten, evenals in 2018, extra geld voor projecten bovenop de €1 per inwoner per gemeenten. Ook NHL Stenden ondersteunt dit jaar financieel ten behoeve van de branding. De uitgaven van het programmabureau vallen in 2020 echter lager uit dan begroot. De begrote kosten voor de branding zijn vanwege COVID19 niet volledig uitgegeven. Vanwege de pandemie is er ook meer digitaal vergaderd waardoor de bureaukosten lager waren dan begroot. Tenslotte zijn er door corona ook minder mogelijkheden geweest om projecten in de 81

Jaarverslag DTZ 2019

82

Jaarverslag DTZ 2019 + interview programmabureau, d.d. 24 maart 2021

53

aanjaagfase te ondersteunen, waardoor niet het hele budget is besteed83. Van het door te schuiven budget van 2020 wordt een bedrag van €180.000 gereserveerd voor uitgaven voor de branding voor de jaren 2021, 2022 en 2023 (jaarlijks €60.000)84. Inzet in-kind middelen Hoewel er in de begroting van het Uitvoeringsplan 2017-2021 nog werd verantwoord over in-kind bijdragen van de gemeenten (à €293.000) zien we dat dit in de verantwoording over de middelen via de jaarverslagen van DTZ is losgelaten. Het programmabureau heeft anno 2021 de beschikking over 0,15 fte per deelnemende overheidsorganisatie en onderwijsinstelling (NHL Stenden, Drenthe College en Alfa College). Zij vormen samen een programmateam. Er is geen sprake meer van een financiële doorrekening van de in-kind inzet. Dit is ook het resultaat van een bewuste keuze vanuit het programmabureau zodat de samenwerkingspartners ook echt eigenaar worden van het programma. Op deze manier is DTZ ook onderdeel geworden van de deelnemende (ambtelijke) organisaties en die van de onderwijsinstellingen85. Uit de gesprekken met de gemeentelijke organisaties blijkt ook dat er ambtelijk het besef is gegroeid dat DTZ vast onderdeel uit maakt van het eigen takenpakket. Ambtenaren van verschillende organisaties zien elkaar als collega’s die echt samen aan de lat staan voor versteviging van de regio86.

4.3. Analyse doelmatigheid In hoofdstuk 2 constateerden we eerder dat er aan het uitvoeringsplan van DTZ geen concreet uitgewerkte doelstellingen ten grondslag liggen. Hierdoor is het in onze ogen suboptimaal om een analyse van de doelmatigheid van DTZ te bepalen. We maken in deze paragraaf daarom een meer kwalitatieve analyse van de doelmatigheid. Een meer kwalitatieve benadering doet in onze ogen ook recht aan de aard van DTZ en de samenwerking. Met het Uitvoeringsplan 2017-2021 maken de samenwerkende gemeenten bij aanvang van Vierkant voor Werk in onze ogen een heldere keuze voor een klein budget, namelijk die van €1 per inwoner en in-kind bijdragen in de uitvoering per jaar. De €1 per inwoner wordt beschouwd als een middel waarmee het programmabureau een verbindingsrol in kan vullen en initiatieven kan ondersteunen. Daarbij moet worden geconstateerd dat er met deze budgettaire keuze beperkt financiële ruimte is gecreëerd om aan eigen projectontwikkeling te doen. In hoofdstuk 2 stelden we in dit kader al vast dat door het lagere budget dat door de gemeenten aan DTZ is toegekend het minder goed mogelijk is om de speerpunten van de Commissie Vollebregt te vertalen naar concrete projecten in het uitvoeringsplan. Dit beeld wordt door diverse respondenten gedeeld87.

Volgens geïnterviewden heeft de beperkte armslag van de samenwerkende overheden ten tijde van de start van VvW (later DTZ) geleid tot een samenwerkingsstructuur die bij aanvang van VvW al financieel beperkt was om de grote ambities vanuit het rapport van de Commissie Vollebregt in te kunnen vullen. Geïnterviewden vragen zich daarom ook af wat je van het programmabureau mag verwachten als het

83

Jaarverslag 2020 (onder embargo)

84

Jaarplan 2021 (onder embargo)

85

Interview programmabureau DTZ

86

Interview Coevorden ambtelijk

87

Interview ministerie van EZK

54

gaat om het behalen van resultaten88. Met de komst van de huidige programmamanager in 2018 is daarom ook bewust het idee helemaal losgelaten om zelf in te zetten op het initiëren en financieren van grote projecten. Deze omslag zien we onder andere terug in de jaarplannen van 2019 en 2020. Vanaf 2019 is de focus al meer komen te liggen op het stimuleren van samenwerkingen, kennis en innovatie. Vanaf 2019 zijn de speerpunten van de Commissie Vollebregt helemaal losgelaten en wordt de rol van DTZ als verbinder en als platform verder uitgebreid. In onze ogen moeten we de inzet van middelen ook zien in het licht van de rol die DTZ zichzelf op dit moment heeft toegeëigend. Vanuit de verbindende rol stellen we vast dat er wel degelijk met een beperkt budget een regionaal samenwerkingsverband is ontstaan dat een maturiteitsontwikkeling heeft door gemaakt. Ondanks dat deelnemers vanuit de drie O’s het moeilijk vinden om hard te maken of de investeringen in verhouding staan tot de resultaten, wordt de meerwaarde van DTZ door deze partners wel onderschreven. Ook het programmabureau zelf is content met de bemensing (in kind) vanuit de overheden en met de wethouders en met de €1 per inwoner. Met deze inzet is het eerder onder andere gelukt om via een verbindende rol een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van de IT-hub in Hoogeveen, de Campus Emmen, Skills4Future en de FabLabs.

Daarnaast delen alle betrokken partners (vanuit de drie O’s) de mening dat de Regiodeal mede door de samenwerkingsstructuur van DTZ is binnengehaald. Het voorgaande in ogenschouw nemende constateren we dat er ondanks een beperkte financiële armslag een infrastructuur is ontstaan die heeft bijgedragen aan een verbeterde samenwerking tussen overheden, onderwijsinstellingen en ondernemers in de regio. Een punt van aandacht is echter wel dat er in de afgelopen jaren elk jaar geld is overgehouden dat is doorgeschoven naar het jaar daarna. Enerzijds duidt dat op een gezonde huishouding. Anderzijds is er vanuit het programmabureau ook tweemaal extra projectgelden aan de gemeenten gevraagd waar beperkt gebruik van is gemaakt. Ten behoeve van de opgevraagde middelen maakt het programmabureau duidelijk dat vanwege corona minder middelen zijn ingezet dan begroot. Deze middelen zijn ook al gereserveerd voor branding in de jaren erna. In het jaarverslag van 2018 wordt echter geen verklaring gegeven waarom er geen volledige invulling is gegeven aan de inzet van het opgevraagde projectengeld. Wel wordt hierbij aangegeven dat 2018 een dynamisch jaar was dat werd gekenmerkt door uitval van medewerkers en een wisseling van de programmamanager. Uit de interviews wordt bevestigd dat een gebrek aan stabiliteit in 2018 niet alle beoogde inspanningen (en daaraan gekoppelde middelen) zijn gedaan.

4.4. Toetsing Normenkader – Doelmatigheid In deze paragraaf toetsen we de bevindingen uit de vorige paragrafen aan de normen die met betrekking tot de doelmatigheid zijn vastgesteld. Met betrekking tot doelmatigheid zijn de volgende normen vastgesteld: Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect Doelmatigheid

Vraag 5

Norm Vooraf is het benodigde budget voor de realisatie van de ambities en doelstellingen van DTZ duidelijk gespecificeerd.

88

O.a. Interview ministerie van EZK en Hoogeveen bestuurlijk

55

Aspect

Vraag 5

Norm Het vooraf beschikbaar gestelde budget is voldoende voor de realisatie van de ambities en doelstellingen van DTZ

De toetsing van het normenkader wordt hieronder verder uitgewerkt.

4.4.1. Norm 1: Vooraf is het benodigde budget voor de realisatie van de ambities en doelstellingen van DTZ duidelijk gespecificeerd. Het Uitvoeringsplan 2017-2021 is het basisdocument dat aan DTZ ten grondslag ligt. Eerder constateerden we dat dit plan in lijn was met de bevindingen van de Commissie Vollebregt (paragraaf 2.4). Waar de Commissie Vollebregt echter rekening houdt met een totale raming van €62,5 miljoen voor de uitvoering van vijf speerpunten wordt met het uitvoeringsplan een budgettaire scopeafbakening gedaan van €540.89289. In het uitvoeringsplan is de begroting zeer gedetailleerd uitgewerkt. Het totaal van het programma wordt begroot op€257.892 voor VvW (€1 per inwoner) en €293.000 voor in-kind (in natura) bijdragen van de gemeenten per jaar. De ingeschatte kosten worden gespecificeerd naar verschillende categorieën, onder andere de frontoffice, staf, marketing & communicatie, netwerkontwikkeling, programma VvW en algemene kosten. Elke categorie kent weer een onderverdeling in diverse posten waarbij staat aangegeven of er gebruik wordt gemaakt van de €1 per inwoner of van de in-kind bijdragen. De budgetten ten behoeve van de uitvoering van het uitvoeringsplan zijn in onze ogen dus helder gespecificeerd.

4.4.2. Norm 2: Het vooraf beschikbaar gestelde budget is voldoende voor de realisatie van de ambities en doelstellingen van DTZ Met de start van VvW hebben de deelnemers een samenwerkingsstructuur neergezet met financieel minder mogelijkheden dan door de Commissie Vollebregt is aangeraden. Er is in die zin een keuze gemaakt voor een construct met een beperkte financiële armslag. In het licht van dit financiële vertrekpunt moet in onze ogen deze norm dan ook worden getoetst. Als we vanuit dat perspectief kijken naar de ambities en doelstellingen en de inzet van middelen zien we dat lopende het programma DTZ de speerpunten van de Commissie Vollebregt zijn losgelaten en de focus op DTZ als verbinder en platform wordt geconsolideerd. Op dit moment is gebleken dat de huidige budgetten voldoende zijn om de verbindende rol in te kunnen vullen. Vanuit DTZ is een bijdrage geleverd aan verschillende projecten waardoor de regionale samenwerking in relatief korte tijd is verstevigd. Het is echter niet mogelijk om deze norm volledig ‘groen te toetsen’. Dit komt doordat de ambities en doelstellingen maar beperkt concreet zijn geformuleerd en oorspronkelijke ambities en doelstellingen ook langzaamaan zijn losgelaten.

Het vergt in onze ogen een keuze in gezamenlijkheid van de partners om te bepalen wat voor budgetten noodzakelijk zijn om de toekomstige doelstellingen van DTZ te kunnen verwezenlijken.

89

Een bedrag dat wel overeenkomt met de door de Commissie Vollebregt voorgestelde kosten voor de bemensing van het

programmabureau à €500.000 per jaar.

56

5. Rol van de raden In de vorige hoofdstukken is gereflecteerd op de ambities en doelstellingen die aan DTZ ten grondslag liggen en de uitvoering hiervan. In dit hoofdstuk zoomen we in op de rol van de raad. Eerst wordt inzichtelijk gemaakt in hoeverre de drie raden betrokken zijn geweest bij het opstellen van de ambities, doelstellingen en kaders rondom VvW/DTZ (paragraaf 5.1). Vervolgens staan we in paragraaf 5.2 stil bij de informatievoorziening van de raden voorafgaand en gedurende VvW/DTZ en de wijze waarop de raden in positie zijn gebracht om zijn hun controlerende rol bij de uitvoering en voortgang van DTZ te kunnen vervullen.

5.1. Kaderstelling raden Voor alle drie de gemeenten zijn de aan VvW en later DTZ onderliggende raadsbesluiten bestudeerd en geanalyseerd. Echter, voordat er kaderstelling heeft plaatsgevonden zijn de raden ook betrokken geweest bij de voorbereiding op Vierkant voor Werk. Voor de volledigheid is de informatie die de raad voorafgaand aan VvW heeft ontvangen opgenomen in paragraaf 5.1. De (hoofdzakelijk) financiële kaders die de gemeenten Coevorden, Emmen en Hoogeveen hebben gesteld toegelicht in paragraaf 5.1.2. In paragraaf 5.1.3 staan we stil bij de (beperkte) inhoudelijke kaderstelling van de drie raden.

5.1.1. Voorbereiding gemeenteraden op Vierkant voor Werk Voorafgaand aan de besluiten over VvW heeft er een ontwikkelproces plaatsgevonden via de Commissie Vollebregt dat in hoofdstuk 2 reeds is geanalyseerd. Om te weten op basis van welke informatie de raden kaders hebben gesteld hebben we de informatievoorziening over het voortraject hieronder kort beschreven per gemeente. Gemeente Coevorden Op 2 februari 2016 ontvangt de raad een raadsinformatiebrief90 over de ontwikkelingen inzake Vierkant voor Werk. Het college geeft hierbij aan dat er mag worden gesteld dat ‘Vierkant voor Werk’ als lobbydocument en katalysator heeft gewerkt. Ook wordt de raad geïnformeerd over de opdrachtverstrekking aan de Commissie Vollebregt. De raad wordt op 7 juli 2016 vervolgens geïnformeerd over dit rapport. Hij ontvangt de presentatie van het rapport in de bijlage en in de raadsinformatiebrief wordt tevens de procedure geschetst hoe dit rapport verder behandeld zal worden91. Ter bijlage wordt ook de Samenwerkingsovereenkomst Vierkant voor Werk juli 2016 92 tussen het ministerie van Economische Zaken, de provincie Drenthe, de vier deelnemende gemeenten en de voorzitter van de Program Board met de raad gedeeld.

Op 16 januari 2017 verschaft het college – na vragen van de raad op een informatieavond over Vierkant voor Werk op 10 januari – meer helderheid over de status van de stukken die reeds met de raad zijn gedeeld: • De Bedrijvenregeling, het daaraan ten grondslag liggende onderzoek van ERAC en de bestuurlijke afspraken over de uitvoering van de regeling zijn inmiddels door de bestuurlijke partners besproken. De Program Board heeft in december 2016 met de Bedrijvenregeling ingestemd. GS zal pas worden bericht nádat de raad zich op 31 januari over het thans aan de orde zijnde raadsvoorstel heeft uitgesproken. Een (positief) raadsbesluit is immers 90

20160202 raadsbrief VvW

91

Brief college 6 juli 2016

92

Partnerschap VvW en rijk 160704ajs

57

•

noodzakelijk voordat financiële middelen voor de uitvoering van de Bedrijvenregeling beschikbaar kunnen worden gesteld aan de provincie. Het concept uitvoeringsplan Vierkant voor Werk 2017-2021 kent nadrukkelijk nog de status van ambtelijk concept. Zodra deze is vastgesteld door de Program Board krijg de raad de definitieve stukken toegezonden. Hetzelfde geldt voor het concept van de bestuurlijke afspraken en het daarbij behorende memo.

Gemeente Emmen Op 3 september 2015 ontvangt de raad van Emmen een Raadsinformatiebrief 93 met als onderwerp: Commissie voor economische structuurversterking, regio ‘Vierkant voor Werk’. Hierin ontvangt de raad informatie over de aanleiding van Vierkant voor Werk (moties tweede kamer) en de werkwijze (Commissie Vollebregt). Eerste aanspreekpunt van de Vierkant voor Werk regio van de commissie is de gemeente Emmen en bestuurlijke afstemming binnen Vierkant voor Werk vindt plaats via de lijn van portefeuillehouders Economische Zaken. Daarnaast levert de gemeente Emmen de (ambtelijk) secretaris ter ondersteuning van de commissie (ambtelijk ondersteund door de andere Vierkant voor Werk gemeenten en het ministerie van Economische Zaken). Op 4 februari 2016 ontvangt de raad van Emmen een Raadsinformatiebrief 94 met als onderwerp ‘Ontwikkelingen Vierkant voor Werk’. Hierin haalt het college de Commissie Vollebregt aan en wordt verder ingezoomd op het doel van deze commissie. Het rapport wordt in april 2016 ter kennisgeving aan de raad aangeboden. Gemeente Hoogeveen Uit het raadsinformatiesysteem komt naar voren dat er op 25 april 2016 een informatieavond Vierkant voor Werk is georganiseerd. Het is niet te achterhalen wat er tijdens deze avond besproken is.

Op donderdag 22 september 2016 wordt in navolging door de wethouder een presentatie gegeven over de ontwikkelingen naar aanleiding van het rapport ‘Vierkant voor werk’ van de Commissie Vollebregt. De wethouder schetst hierbij tevens het vervolgproces en geeft aan dat er een voorstel komt voor de bestemmingsreserve voor Vierkant voor Werk. De raad krijgt aan het einde van het jaar de mogelijkheid om wensen en bedenkingen te uiten, over de bedrijvensteunregeling. Op basis van het bovenstaande constateren we dat de raden voorafgaand aan de te nemen raadsbesluiten geïnformeerd zijn over de voorbereiding op VvW. We nemen hierbij wel enkele accentverschillen waar. Waar de gemeente Coevorden en Emmen met name kiezen voor schriftelijke informatie per raadsinformatiebrieven of memo’s neemt het college van Hoogeveen de raden in de voorbereiding met name mondeling mee. De drie gemeenten zijn op de hoogte gesteld van het rapport van de Commissie Vollebregt; deze wordt in de gemeenten Coevorden en Emmen in april 2016 schriftelijk aangeboden, terwijl in Hoogeveen hierover in september 2016 een presentatie wordt gegeven.

5.1.2. Financiële kaderstelling raden De drie gemeenten hebben eind 2016 (gemeente Hoogeveen en Emmen) en begin 2017 (gemeente Coevorden) groen licht gegeven voor VvW. Uit de raadsbesluiten blijkt dat alle drie de gemeenten op die manier kaders hebben gesteld ten aanzien van VvW. Deze raadsbesluiten zijn voor de volledigheid samengevat in de chronologische tabellen in Bijlage 3 – Kaderstelling raden. De drie gemeenten hebben voorafgaand aan VvW via één raadsbesluit de inzet van de financiële middelen ten behoeve van het programma VvW en de Bedrijvenregeling vastgesteld voor vier jaar via vier jaarschijven:

93

20150903 RIB Commissie voor economische structuurversterking, regio Vierkant voor Werk

94

20160204 RIB Ontwikkelingen Vierkant voor Werk

58

•

•

•

De raad van Coevorden besluit op 31 januari 2017 een bedrag van €2.000.000 te onttrekken aan de bestemmingsreserve VvW en toe te voegen aan de begroting, ten behoeve van de uitvoering van de Bedrijvenregeling VvW, het Uitvoeringsplan Vierkant voor Werk 2017-2021 en de hieruit voorkomende projecten. Zowel voor de uitvoering van het Programma Vierkant voor Werk als de Bedrijvenregeling Vierkant voor Werk besluit de raad van Emmen op 8 december 2016 in totaal maximaal €2.610.000 beschikbaar te stellen voor zowel het Programma Vierkant voor Werk als de Bedrijvenregeling Vierkant voor Werk, voor een looptijd van vier jaar. De raad van Hoogeveen besluit op 27 oktober 2016 om een reserve van €1,4 miljoen beschikbaar te stellen voor Vierkant voor Werk voor de periode 2017-2020. De bijdragen aan de investeringsregeling worden gedekt uit de reserve Vierkant voor werk.

Al vrij snel na de vaststelling van de financiële kaders blijkt dat de Bedrijvenregeling in 2017 meer aanvragen krijgt dan vooraf werd voorzien. De raden van Coevorden en Emmen worden daarom door het college gevraagd om gereserveerd budget vanuit de jaarschijf van 2019 naar voren te halen om zo gehoor te geven aan de benodigde investeringsimpuls via de Bedrijvenregeling. De gemeente Coevorden besluit dit te doen op 19 september 2017 en de raad van Emmen op 28 september 2017. In Hoogeveen wordt via een college-informatiepresentatie aan de raad medegedeeld dat het college per besluit van 19 september 2017 heeft besloten gereserveerd budget ten behoeve van de Bedrijvenregeling naar voren te halen95. Nadat bleek dat door een wijzigende economische context de financiële kaders wijzigingen behoefden, hebben de raden van Coevorden en Emmen deze kaders ook per raadsbesluit aangepast. Dit past bij de afspraken die zijn gemaakt over het budgetrecht van de raad. In Hoogeveen, daarentegen, heeft dit besluit plaatsgevonden door het college zelf. Hierover worden door een raadsfractie vervolgens vragen gesteld. Zij laten zien dat de wethouder mondeling heeft toegezegd dat als er extra budgetten nodig zijn of als zij extra inspanningen moeten doen het college terugkomt bij de raad.

De geanalyseerde raadsbesluiten laten zien dat de raden met name financieel kaderstellend zijn geweest voorafgaand aan VvW. Alle drie de gemeenten hebben via één raadsbesluit voor een periode van vier jaar geld gereserveerd voor inspanningen die toebehoren aan het Uitvoeringsprogramma VvW en de Bedrijvenregeling. De gemeente Coevorden en Emmen hebben vervolgens ook de financiële kaders gewijzigd toen de context van de Bedrijvenregeling hier om vroeg. In Hoogeveen heeft de raad de financiële kaders niet aangepast maar heeft het college hier zelf een besluit over genomen. We constateren dat raadsleden zich op dat moment onvoldoende gehoord voelden in hun kaderstellende rol.

5.1.3. Inhoudelijke kaderstelling raden Omdat de raadsbesluiten die aan VvW/DTZ ten grondslag liggen hoofdzakelijk financieel van aard zijn, is het vanuit de documenten niet goed te herleiden op welke wijze de drie raden betrokken zijn geweest bij het bepalen van de inhoudelijke ambities en doelstellingen ten aanzien van DTZ. Uit de interviews blijkt dat het initiatief voor VvW is gekomen vanuit de vier toenmalige burgemeesters die de stelling deelden dat er een gezamenlijke ambitie geformuleerd moest worden om iets te doen aan de sociaaleconomische positie van de regio96. Dit heeft geresulteerd in het in hoofdstuk 2.1 geschetste proces van de Commissie Vollebregt tot aan het Uitvoeringsplan 2017-2021. Door de bank genomen ervaren de raadsleden in de drie gemeenten dat zij met dit proces bij de ontwikkeling van de ambities qua inhoudelijke kaderstelling op enige afstand zijn gezet. Hierin zijn wel enige accentverschillen waar te

95

Presentatie college Hoogeveen – Actualiteiten Vierkant voor Werk, d.d. 21-09-2021

96

Interview burgemeester Hoogeveen

59

nemen tussen de drie gemeenten. Gemeente Coevorden Op de stelling of er heldere kaders zijn meegegeven aan VvW/DTZ qua ambities en doelen reageren alle raadsleden tijdens de raadssessie van 4 maart 2021 met ‘oneens’. Voor de raadsleden is het programma complex en is er beperkt besef welke doelstellingen aan VvW ten grondslag liggen en hoe deze moeten worden gerealiseerd. Volgens diverse raadsleden was het programma gemakkelijker te begrijpen geweest als er meetbare doelstellingen waren geweest en als raadsleden daar voorafgaand in gekend zouden zijn. De doelstellingen die bij raadsleden wél bekend waren, waren voor de raad te abstract. Pas tijdens een eerdere evaluatie werden deze concreter. Raadsleden hebben wel zicht op het feit dat de insteek van DTZ anders is dan de realiteit door de focusverlegging van arbeidsmarkt naar structuurversterking. Er is het besef dat de regeling een andere wending heeft gekregen die zich meer richt op de economische ontwikkeling van de regio. Hier was volgens de raad ook meer geld voor nodig; geld dat door de raad beschikbaar moest worden gesteld. Bij diverse raadsleden overheerst daarom het gevoel dat zij bij het college alleen in beeld zijn op het moment dat de raad vanuit zijn budgetrecht een financieel besluit moet nemen. Raadsleden vinden dit spijtig omdat hierdoor onvoldoende het gesprek over de inhoudelijke koers wordt gevoerd.

Wat volgens raadsleden ook niet heeft geholpen is dat de raad vernieuwd is toen DTZ al in volle gang was. Dit hoeft op zich geen belemmering te vormen omdat gemeenten vaker programma’s draaien die over een bestuurscyclus heen gaan. Nieuwe raadsleden hebben echter ervaren dat er maar weinig was vastgelegd over DTZ. Het overdrachtsdocument van de vorige raad voorzag niet in een helder overzicht van de ambities en doelstellingen van DTZ. Gemeente Emmen De raadsleden die zijn gesproken tijdens de raadssessie, geven aan een wisselend maar hoofdzakelijk een beperkt zicht te hebben op de inhoudelijke kaders die door de raad aan VvW zijn meegegeven. Het gros van de raadsleden zijn de hoogte van het feit dat een rapportage van de Commissie Vollebregt aan VvW ten grondslag ligt. Met welke ambities en doelen VvW/DTZ uiteindelijk aan de slag is gegaan is anno 2021 niet volledig helder voor de raad. Volgens raadsleden is de raad niet geconsulteerd in de doelen voorafgaand maar zijn deze doelen wel gepresenteerd door bestuurders en ambtenaren. Hierdoor is er bij de meeste raadsleden wel duidelijkheid waar VvW voor staat: samenwerken in de regio op economisch vlak en het maken van verbinding tussen overheid, ondernemers en onderwijs97.

Gemeente Hoogeveen Enkele raadsleden die in Hoogeveen die ten tijde van de start van VvW al raadslid waren vinden dat zij in het voortraject voldoende helder aan hebben kunnen geven welke richting men op wilde en wat de raad vond wat het resultaat moest zijn van VvW. Het college kwam hierbij met voorstellen waardoor de raad inhoudelijk kaders heeft kunnen meegeven. Bij deze raadsleden bestond bij aanvang van VvW het idee dat dit feitelijk een regeling was voor de ondersteuning van het bedrijfsleven. Bij aanvang hebben zij het college dan ook gevraagd hoe dit geëvalueerd ging worden. Naar hun idee is er vervolgens te weinig zicht geweest op wat VvW zou gaan doen. VvW werd daarmee meer een soort intern bedrijfsproces waar de gemeenteraden op afstand weinig inzicht in zouden kunnen krijgen. Andere raadsleden die in 2016 reeds in de raad zaten zijn van mening dat er nooit inhoudelijke kaders aan VvW zijn meegegeven. Voor hen is nooit helder en duidelijk geweest welke ambities en doelstellingen daadwerkelijk beoogd

97

Raadssessie gemeenteraad Emmen

60

werden te realiseren. Ook voor nieuwe raadsleden (sinds 2018) is niet bekend welke doelstellingen aan VvW ten grondslag liggen98. De analyse in paragraaf 5.1.2 mede in ogenschouw nemende constateren we dat de kaderstelling vanuit de raden ten aanzien van VvW/DTZ met name financieel heeft plaatsgevonden. Bij het gros van de drie raden zelf overheerst ook het gevoel dat er beperkt inhoudelijke kaderstelling geweest aan de voorkant. Veel van de raadsleden die voor dit onderzoek zijn geïnterviewd zijn dan ook niet op de hoogte van de ambities en doelstellingen die aan VvW/DTZ ten grondslag liggen. Raadsleden die er in 2016 al bij waren voelen zich onvoldoende geconsulteerd voorafgaand aan het programma VvW. Het ontbreekt volgens raadsleden aan concrete doelen die bij de start van VvW zijn vastgesteld. Veel raadsleden ervaren anno 2021 op afstand te staan van DTZ. Als reden wordt hiervoor aangevoerd dat het uitvoeringsplan hoofdzakelijk extern tot stand is gekomen en inzicht in de voortgang vervolgens ook onvoldoende helder is geweest bij raadsleden. We stellen in dit kader ook vast dat de raden zelf bij het ter beschikking stellen van de budgetten onvoldoende positie gepakt. Raden hebben het budgetrecht beperkt benut om expliciet te besluiten over de doelstellingen en de rol van DTZ.

5.2. Informatievoorziening raden Op de informatievoorziening in het kader van de voorbereiding op VvW hebben we in paragraaf 5.1.1 reeds beknopt gereflecteerd. In deze sectie staan we stil bij de informatievoorziening naar de raden gedurende de uitvoering van VvW/DTZ. We focussen ons hierbij op de informatievoorziening en het type informatie gedurende de looptijd van het programma (paragraaf 5.2.1) en het perspectief en de behoefte van de raden ten aanzien van de informatievoorziening over DTZ (paragraaf 5.1.3).

5.2.1. Informatievoorziening aan raden: (inzet) instrumenten Op basis van de documenten en interviews constateren we dat er diverse manieren zijn op basis waarvan er informatievoorziening over DTZ aan de drie gemeenteraden plaatsvindt. Hieronder analyseren we de informatievoorziening per informatiegremium en reflecteren we op de overeenkomsten en verschillen tussen de gemeenten. Informatie via de P&C-cyclus Alle drie de gemeenten worden geïnformeerd over DTZ in de vorm van de begroting en de jaarverslagen die deel uit maken van de reguliere P&C-cyclus. In de jaarverslagen zien we dat de colleges in de drie gemeenten informeren over zowel de financiële als de inhoudelijke resultaten van DTZ. Als we de jaarstukken chronologisch langs elkaar leggen, constateren we dat er in de drie gemeenten met name wordt gerapporteerd over de Bedrijvenregeling en dat de raden ook worden geïnformeerd over losse projecten onder de noemer van DTZ. We staan hieronder ook stil bij de financiële verantwoording via de jaarverslagen. Bedrijvenregeling We zien dat in 2017 de focus in de jaarverslagen met name ligt op de Bedrijvenregeling die onder de naam VvW/DTZ in dat jaar van start is gegaan. Zo wordt er in Coevorden gesproken over een ‘stevige impuls aan de economische structuur van de regio’99. In de jaarverslagen van Coevorden en Emmen wordt aangegeven dat er budget naar voren is

98

Raadssessie gemeenteraad Hoogeveen

99

Jaarverslag gemeente Coevorden, 2017

61

gehaald waardoor de aanvragen zijn toegekend. Op die manier wordt er een totaalvolume van ruim €75 miljoen aan bedrijfsinvesteringen mogelijk gemaakt met een groei van ruim 400 arbeidsplaatsen als resultaat voor de regio. In Hoogeveen wordt gefocust op de lokale resultaten100. Hierbij wordt aangegeven dat er in totaal een bedrag van €1.167.073 aan subsidie is verstrekt. Daarmee worden naar verwachting 84 extra arbeidsplaatsen gerealiseerd 101. In 2018 wordt wederom over de Bedrijvenregeling onder de noemer van DTZ gecommuniceerd aan de raden. De drie colleges gaan in op de nieuw geopende tranche. Zo informeert het college van Hoogeveen de raad dat met de tweede tranche van de Bedrijvenregeling wordt beoogd voornamelijk investeringen uit te lokken bij het MKB (tot 250 werknemers). Er zijn 15 aanvragen ingediend102. In Coevorden en Emmen wordt soortgelijke informatie verstrekt. Zo krijgt de raad van Coevorden te horen dat de 2e regeling op 2 oktober 2018 is gesloten met behandelbare aanvragen. De daarmee gepaard gaande investeringen (allen binnen het MKB) belopen een bedrag van bijna €44 miljoen en leveren 189 nieuwe arbeidsplaatsen op103. In de jaarverslagen van 2019 worden de raden wederom op de hoogte gesteld van ontwikkelingen in het kader van de Bedrijvenregeling.