Handreiking-treasury-2015

Handreiking Treasury

Handreiking Treasury

Inhoud Woord vooraf 1

De Handreiking Treasury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 Doel Handreiking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2

Functie van de treasury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.1 Het belang van de treasury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.2 Doelgroepen: belanghebbenden bij treasury en hun rollen . . . . . . . . . 13

3

Wet- en regelgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.1 Wet financiering decentrale overheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.1.1 Wet fido en de publieke taak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.1.2 Wet fido en de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden . . . . . . 20 3.1.2.1 Onderling lenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3.1.2.2 Uitzettingen van uitgezonderde middelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.1.2.3 Herbelegging van bestaande uitzettingen onder de Overgangsregeling . . . 23 3.2 De Wet fido en de bijbehorende ministeriële regelingen . . . . . . . . . . . 25 3.2.1 Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) . . . . . . . 25 3.2.2 Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden (Bldo) . . . . . . . . . . . . 27 3.2.3 Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden (Ufdo) . . . . . . . . . 27 3.3 Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.4 Gemeentewet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3.4.1 Het Besluit begroting en verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3.5 Algemene wet bestuursrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 3.6 Regelgeving betreffende staatssteun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3.6.1 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) . . . . . . . . 34 3.7 Wet- en regelgeving toezicht financiële ondernemingen . . . . . . . . . . . 37 3.7.1 Wet op het financieel toezicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.7.2 Wet giraal effectenkeer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.7.3 Beleidskader derivaten (semi-)publieke instellingen en European Market Infrastructure Regulation (EMIR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Handreiking Treasury 2015

| 3

4

Treasuryorganisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.1 Treasury en financieel beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4.2 Beleidsmatige aspecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4.3 Organisatorische aspecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 4.4 Informatie aspecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.5 Rapportages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.6 Interne controle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.7 Risicomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.8 Beperkte rol rentevisie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.9 Spanningsvelden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.10 Kritische vragen met betrekking tot de treasuryorganisatie . . . . . . . . . 55

5

Kasbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5.1 Rekeningbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 5.2 Saldo- en liquiditeitenbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.3 Liquiditeitsplanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.4 Schatkistbankieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 5.4.1 Het aanhouden van middelen in rekening courant bij de schatkist . . . . . . 63 5.4.2 Het plaatsen van deposito’s bij de schatkist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 5.4.3 Zero-balancing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 5.4.4 Overtollige middelen naar de schatkist overmaken . . . . . . . . . . . . . . . . 64 5.4.5 Geld opnemen uit de schatkist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.4.6 Drempelbedrag: maximale bedrag aan overtollige middelen dat een decentrale overheid buiten de schatkist mag houden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.4.7 Onderling lenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.4.8 Het aanvragen van een uitzondering op schatkistbankieren . . . . . . . . . . 67 5.5 Betalingsverkeer . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5.6 Beheersing van renterisico’s: kasgeldlimiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 5.7 Kritische vragen met betrekking tot kasbeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

6

Portefeuillebeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Opgenomen gelden (o/g) portefeuille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Geld- en kapitaalmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Producten kapitaalmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Procedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Portefeuillebeheer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Beheersing van renterisico’s: de renterisiconorm . . . . . . . . . . . . . . . . Handreiking Treasury 2015

| 4

72 73 73 73 74 75 76 76

6.4 Derivaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 6.4.1 Hoofdvormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 6.4.2 Derivatenovereenkomsten en onderpandverplichtingen . . . . . . . . . . . . 79 6.4.3 Breakclauses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 6.5 Uitgezette gelden (U/G) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6.5.1 Uitzettingen uit hoofde van de publieke taak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6.5.1.1 Aandachtspunten bij het bepalen van de publieke taak . . . . . . . . . . . . . 82 6.5.1.2 Verstrekken van leningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 6.5.1.3 Borgstellingen en garanties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 6.6 Kritische vragen met betrekking tot portefeuillebeheer . . . . . . . . . . . . 88 Bijlagen 1 Begrippenlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 2 Emu-saldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3 Beoordelingskader staatssteun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4 Gedragsregels financiële ondernemingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112 5 Berekening drempelbedrag schatkistbankieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 6 Checklist bij plan van aanpak bij liquiditeitsplanning . . . . . . . . . . . . 120 7 Typen derivaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 8 Staalkaart typen kapitaalmarktleningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Handreiking Treasury 2015

| 5

Woord vooraf

Handreiking Treasury 2015

| 6

Voor u ligt de vernieuwde Handreiking Treasury 2015. Deze Handreiking is geactualiseerd en uitgebreid ten opzichte van de vorige Handreiking Treasury, gepubliceerd in 2011. De afgelopen vier jaren zijn er belangrijke ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op de treasury van decentrale overheden. De wereldwijde financiële crisis heeft ertoe geleid dat er op Europees niveau maatregelen genomen zijn om ervoor te zorgen dat de overheidsuitgaven nu en op langere termijn houdbaar blijven. Deze maatregelen zijn vertaald naar Nederlandse wetgeving, zoals de invoering van het verplicht schatkistbankieren en de Wet houdbare overheidsfinanciën. Ook is er een Rijksbreed beleidskader ontwikkeld over het gebruik van derivaten door publieke instellingen. Dit beleidskader is uitgewerkt in de regelgeving voor decentrale overheden. De Handreiking Treasury is opgesteld als hulpmiddel voor decentrale overheden bij het verder verbeteren van de treasury. De regelgeving is bepalend voor de kaders binnen de treasury. Aan de Handreiking Treasury kunnen daarom geen rechten worden ontleend. Met deze Handreiking wil het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bijdragen aan het faciliteren van informatie-uitwisseling. De Handreiking Treasury geldt voor provincies, gemeenten, waterschappen en hun gemeenschappelijke regelingen.

De directeur Bestuur, Democratie en Financiën, T. Livius

Handreiking Treasury 2015

| 7

De Handreiking Treasury

Handreiking Treasury 2015

| 8

1.1

Doel Handreiking De afgelopen vier jaren zijn er belangrijke ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op de treasury van decentrale overheden. Deze ontwikkelingen zijn voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aanleiding geweest om een nieuwe Handreiking Treasury op te stellen. De Handreiking Treasury is opgesteld als hulpmiddel voor decentrale overheden bij het verder verbeteren van de treasury. De Handreiking is niet bedoeld om nieuwe verplichtingen op te leggen bovenop de bestaande wettelijke kaders. Met andere woorden, de Handreiking wil niet treden in de gemeentelijke speelruimte die de gemeentebesturen zelf kunnen invullen volgens hun eigen regelgeving, zoals de financiële verordening en het financieringsstatuut. Op dit terrein van de gemeentelijke speelruimte vervult de Handreiking hooguit een adviserende of beschouwende rol. In de Handreiking wordt de beschikbare informatie over de geldende wet- en regelgeving op één plaats gepresenteerd. Tevens wordt beschreven wat de kritische factoren zijn voor een goede inrichting van de treasuryorganisatie en het kas- en portefeuillebeheer. Een Handreiking brengt wel met zich mee dat deze nooit allesomvattend kan zijn. Vanwege de complexiteit van de voortdurende ontwikkelingen in het vakgebied en de financiële markten, is het noodzakelijk deze steeds goed te blijven volgen.

1.2 Leeswijzer De Handreiking Treasury geldt voor alle decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen en hun gemeenschappelijke regelingen). Voor de leesbaarheid van dit document wordt in de redactie gesproken over ‘gemeenten’, met als bestuurders het college van B&W1 en als volksvertegenwoordiging de gemeenteraad2. Waar de praktijk voor gemeenten afwijkt van de andere decentrale overheden, wordt dit aangegeven.

Voor provincies zijn dit gedeputeerden en commissaris van de Koning, voor waterschappen het dagelijks bestuur (het College van dijkgraaf en heemraden) en voor gemeenschappelijke regelingen eveneens het dagelijks bestuur. 2 Voor provincies zijn dit Provinciale Staten, voor waterschappen en gemeenschappelijke regelingen zijn dit het algemeen bestuur. 1

Handreiking Treasury 2015

| 9

De Handreiking bestaat uit zes hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is een korte inleiding in de treasury. Hoofdstuk 3 gaat in op de wet- en regelgeving die van toepassing is op de treasury. De organisatie van de treasury komt aan bod in hoofdstuk 4. Dit hoofdstuk richt zich op werking van de organisatie binnen de gemeente. Hoofdstuk 5 richt zich op het kasbeheer bij gemeenten. Gemeenten moeten altijd genoeg liquide middelen beschikken om als organisatie zich draaiende te houden. Het kasbeheer richt zich op posities met een looptijd tot 1 jaar. Voor de overzichtelijkheid is daarbij alle informatie over de praktische kanten van schatkistbankieren ondergebracht in één paragraaf in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 richt zich op het portefeuillebeheer, dat zijn posities met looptijden van één jaar en langer. Als bijlage is onder meer een begrippenlijst opgenomen, waarin aan de treasury gerelateerde begrippen nader worden toegelicht (zie bijlage 1). Leeswijzer per doelgroep De Handreiking is geschreven voor financieel medewerkers bij gemeenten. Daarnaast kan deze Handreiking gebruikt worden door het college, raadsleden, adviseurs en banken. Hieronder wordt toegelicht welke onderdelen relevant zijn voor welke specifieke doelgroepen. In paragraaf 2.2 zijn de rollen van de verschillende doelgroepen op het gebied van treasury verder toegelicht.

Doelgroep

Leeswijzer

Financiële ambtenaren, in het bijzonder de treasurer

De totale Handreiking

College van B&W

Hoofdstuk 1 t/m Hoofdstuk 4, paragraaf 5.7 en paragraaf 6.6

Leden van de gemeenteraad

Hoofdstuk 1 t/m Hoofdstuk 3, paragraaf 4.2, 4.5 en 4.11, paragraaf 5.7 en paragraaf 6.6.

Handreiking Treasury 2015

| 10

Handvatten voor kritische vragen In de Handreiking is voor ieder hoofdstuk een aantal kritische vragen opgenomen die zowel de treasurer als het bestuur van gemeenten in staat stelt de treasuryactiviteiten kritisch tegen het licht te houden. Deze vragen kunnen ondersteuning bieden bij de invulling van de verschillende rollen. Het is namelijk belangrijk dat bestuurders de juiste vragen kunnen stellen aan de treasurer en dat raadsleden de juiste vragen kunnen stellen aan de bestuurders. Het spreekt voor zich dat het stellen van deze vragen alleen geen garanties geeft tot het voorkomen van onvolkomenheden op het gebied van treasury.

Handreiking Treasury 2015

| 11

Functie van de treasury

Handreiking Treasury 2015

| 12

2.1 Het belang van de treasury De treasury is een belangrijk aandachtsveld in het financiële beleid en – beheer van een gemeente en krijgt steeds meer bestuurlijke betekenis. Het gemeentebestuur zal immers zorg moeten dragen voor een verantwoorde en adequate inrichting van de treasury, evenals voor het scheppen van voorwaarden om deze te kunnen uitvoeren. Treasury wordt in deze Handreiking als volgt gedefinieerd: Treasury is het sturen en beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de financiële vermogenswaarden, de financiële geldstromen, de financiële posities en de hieraan verbonden risico’s. Kenmerkend voor de treasury dat de financiële risico’s aanzienlijk kunnen zijn; de treasurers wordt soms de verantwoordelijkheid gegeven om zeer grote bedragen te beheren en omvangrijke risico’s te beheersen. Uit de definitie komt naar voren dat de treasury vooral ook een bestuurlijk proces is, waarbij diverse belanghebbenden binnen de gemeenten, provincies en waterschappen en hun gemeenschappelijke regelingen betrokken zijn.

2.2 Doelgroepen: belanghebbenden bij treasury en hun rollen Binnen gemeenten zijn op het gebied van treasury verschillende doelgroepen te onderscheiden, elk met hun eigen rollen, taken en verantwoordelijkheden. De diverse doelgroepen moeten zich niet alleen bewust zijn van hun eigen rol en verantwoordelijkheden, maar ook van de rollen en verantwoordelijkheden van de andere doelgroepen. Het gemeentebestuur Onderstaande tabel geeft inzicht in de verschillende rollen en taken binnen het gemeentebestuur. Vergelijkbare bevoegdheden gelden voor de overige decentrale overheden (zie paragraaf 1.2).

Handreiking Treasury 2015

| 13

Gemeentebestuur Gemeenteraad

College B&W

• controlerende rol en kaderstellende rol • besluit wat onder de publieke taak valt • stelt de financiële verordening vast met daarin de hoofdlijnen van het beleid en de inrichting van de financiële organisatie • stelt het financiële beheer in • houdt toezicht op de uitvoering van het treasurybeleid

• initiërende rol • beleidsmatig in kaderen van de treasury • stelt financieringsstatuut vast3 • bepaalt welke risico’s acceptabel zijn • neemt uitvoeringsbesluiten • heeft politieke eindverantwoordelijkheid

De gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende functie. Voor de gemeenteraad betekent een controlerende functie dat zij zich bewust is van de kritische vragen die men kan of moet stellen. Daarnaast bepaalt de raad binnen de wet- en regelgeving de kaders van de financieringsfunctie. De raad stelt het financiële beheer in en legt de richting van de financiële organisatie vast in de financiële verordening. College van B&W Het college van B&W gaat over de hoofdlijnen van de dagelijkse treasurypraktijk. Het college heeft de taak de treasury beleidsmatig in te kaderen. Verder bepaalt het college welke risico’s acceptabel zijn, mede in relatie tot het risicokader dat binnen de wetgeving wordt gegeven. “Treasury” binnen de ambtelijke organisatie De treasury binnen de ambtelijke organisatie gaat over de beheersmatige en dagelijkse uitvoering van het treasurybeleid binnen de kaders van de gemeenteraad en de kaders en mandaten van B&W.

3

Bij een aantal decentrale overheden gebeurt dit op het niveau van de gemeenteraad c.q. Provinciale Staten. Handreiking Treasury 2015

| 14

Financieel toezichthouder In de Gemeentewet is opgenomen dat de provincies het financieel toezicht op gemeenten uitvoeren. Uitgangspunt hierbij is dat de gemeenten een structureel en reëel sluitende begroting hebben. De financieringslasten vormen vaak een aanmerkelijk deel van de gemeentelijke begroting. Daarom bekijken de provincies in hun rol als financieel toezichthouder ook hoe gemeenten op dit vlak opereren. De taken van de toezichthouder op dit terrein vloeien voort uit de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en daarmee samenhangende uitvoeringsregelingen. Hierbij kan gedacht worden aan de naleving van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm. Overige taken Naast bovengenoemde taken toetst de toezichthouder ook hoe de gemeente omgaat met uitzettingen en derivaten. De regels hiervoor zijn in aparte regelgeving neergelegd. Tot slot bekijkt de toezichthouder ook de financieringsonderdelen in de zogenaamde 212-verordening en de financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag. Dit zijn acties in het kader van het reguliere begrotingstoezicht.

Handreiking Treasury 2015

| 15

Wet- en regelgeving

Handreiking Treasury 2015

| 16

Het wettelijk kader ligt voor een deel besloten in de nationale regelgeving en voor een deel in de Europese regelgeving. Binnen de nationale regelgeving wordt het kader met name gegeven door de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido), de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof ) en de Gemeentewet. Maar ook de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is van toepassing. In dit hoofdstuk wordt het van toepassing zijnde wettelijke kader op hoofdlijnen geschetst. Het betreft achtereenvolgens: • Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en de bijbehorende ministeriële regelingen • Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof ) • Gemeentewet • Algemene wet bestuursrecht (Awb) • Regelgeving betreffende staatssteun • Wet- en regelgeving toezicht financiële ondernemingen Onder de wetten worden de voor deze Handreiking relevante onderliggende regelgeving, zoals een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en ministeriële regelingen toegelicht. De verdere uitwerking van de regelgeving voor de toepassing binnen de treasury gebeurt in hoofdstuk 4, 5 en 6.

3.1 Wet financiering decentrale overheden In de Wet fido staan de regels voor het financieringsbeleid voor decentrale overheden. De bepalingen in de Wet fido zijn uitgewerkt in onderliggende ministeriële regelingen. Hier wordt later in het hoofdstuk op ingegaan. 3.1.1 Wet fido en de publieke taak De kredietwaardigheid van decentrale overheden, en daarmee ook de treasury, staat in de Wet fido centraal. Een belangrijk uitgangspunt van de wet is dat men bedachtzaam om dient te gaan met publieke middelen. Dit betekent dat risicobeheersing van groot belang is. Enerzijds uit zich dit in het beheersen van renterisico’s middels de kasgeldlimiet en de renterisiconorm (zie ook paragraaf 5.6 resp. 6.3). Anderzijds uit zich dit bij het uitzetten van liquide middelen in een aantal eisen voor het treasurybeleid:

Handreiking Treasury 2015

| 17

• Het verstrekken van leningen evenals het verlenen van garanties en borgstellingen is alleen toegestaan voor de uitoefening van de publieke taak. Voor het overige dienen liquide middelen te worden aangehouden in ’s Rijks schatkist (“verplicht schatkistbankieren”) (Wet fido, art. 2, eerste lid). De middelen die een decentrale overheid in ’s Rijks schatkist (hierna: de schatkist) aanhoudt, blijven beschikbaar voor de uitoefening van de publieke taak (Wet fido, art. 2, tweede lid). • Op deze hoofdregel bestaan enkele uitzonderingen: a. Liquide middelen mogen in de vorm van leningen worden uitgezet bij andere decentrale overheden, mits de decentrale overheid waaraan de lening wordt verstrekt niet met het financiële toezicht is belast op de decentrale overheid dat de lening verstrekt (“onderling lenen”) (Wet fido, art. 2, derde lid). Onderling lenen wordt nader toegelicht onder paragraaf 3.1.2.1; b. De minister heeft de mogelijkheid om bepaalde (categorieën van) liquide middelen uit te zonderen van het verplicht schatkistbankieren (“uitgezonderde middelen”) (Wet fido, art. 2, vierde lid). Deze uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 7 van de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden en worden nader toegelicht onder paragraaf 3.1.2.2.

De uitzettingen van uitgezonderde middelen in waardepapieren en/of aangewend ten behoeve van het aangaan van derivatentransacties moeten een prudent karakter hebben en mogen niet gericht zijn op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig risico. In de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) zijn hiervoor randvoorwaarden opgenomen (Wet fido, art. 2a, tweede lid); c. Uitzettingen van liquide middelen die tijdelijk niet nodig zijn voor de publieke taak en die afkomstig zijn van aangetrokken leningen voor projectfinanciering hoeven niet in de schatkist te worden aangehouden, maar mogen worden uitgezet bij de financiële onderneming waar de desbetreffende leningen zijn aangegaan, mits deze financiële onderneming voldoet aan de rating- en landeneisen van artikel 2, eerste en tweede lid van de Regeling uitzettingen en derivaten (“tijdelijk overtollige gelden in het kader van projectfinanciering”) (Ruddo, art. 2a, tweede lid).; en d. Uitzettingen van liquide middelen die zijn aangegaan vóór 4 juni 2012, 18:00 uur mogen worden aangehouden tot het einde van de looptijd (“bestaande beleggingen”) (Overgangsregeling voor het afbouwen van Handreiking Treasury 2015

| 18

beleggingen als gepubliceerd in de Staatscourant nr. 11352 van 4 juni 2012, en toegelicht in een memo van het ministerie van Financiën van 11 februari 2013, hierna: de “Overgangsregeling”). Een decentrale overheid is vrij in de keuze om bestaande beleggingen voor het einde van de looptijd te liquideren en in de schatkist te laten vloeien of te herbeleggen. Herbelegging is slechts mogelijk onder de voorwaarden als vastgelegd in de Overgangsregeling. De Overgangsregeling wordt nader toegelicht onder paragraaf 3.1.2.3. Uit deze eisen komt naar voren dat bankieren – zoals het bewust aantrekken van gelden om deze uit te lenen met als doel het genereren van inkomen – verboden is (Ruddo, art. 2a, eerste lid). Ook is het innemen van zogenaamde “niet-effectieve posities” met derivaten niet toegestaan, omdat in dat geval de risico’s worden vergroot in plaats van afgedekt (zie paragraaf 3.2.1). Kortom, de treasury van decentrale overheden is een servicecentre met een geoefend oog voor risico’s en geen profitcentre. De publieke taak zelf wordt in de Wet fido niet nader omschreven. Hiermee wordt recht gedaan aan de autonomie van decentrale overheden ten aanzien van de afbakening van de publieke taak en de wettelijke taakomschrijving. Het is de gemeenteraad die de publieke taak bepaalt.

Activiteiten op het grensvlak van publieke en private activiteiten, zoals het verstrekken van leningen aan woningcorporaties en het deelnemen aan PPS-constructies, kunnen een onderdeel van de publieke taak van de gemeente zijn. Overwegingen voor de gemeenteraad hierbij zijn: of de betreffende activiteiten direct of indirect van belang zijn voor (een substantieel deel van) de eigen inwoners en of de gemeente de geëigende overheidspartij is om deze activiteiten te steunen. Daarnaast bepaalt de gemeenteraad het budgettaire kader voor de uitoefening van de publieke taak. Dit is ook de context voor leningverstrekking aan en garantieverlening ten behoeve van instellingen die bijdragen aan de publieke taak. Als hulpmiddel is in paragraaf 6.5.1 een overzicht opgenomen met aandachtspunten bij het bepalen van de publieke taak.

Handreiking Treasury 2015

| 19

3.1.2 Wet fido en de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden Eind 2013 is de Wet fido4 gewijzigd vanwege de invoering van het verplicht schatkistbankieren voor decentrale overheden (zonder leenfaciliteit). Reden voor de invoering van het verplicht schatkistbankieren is het beheersen van de overheidsschuld en het reduceren van het financiële risico voor decentrale overheden. Schatkistbankieren betekent dat deelnemers de middelen die zij (tijdelijk) niet nodig hebben voor de uitoefening van hun publieke taken en verantwoordelijkheden – met andere woorden hun overtollige middelen – aanhouden in de schatkist. Het schatkistbankieren heeft een verlagend effect op de Nederlandse EMU-schuld (zie paragraaf 3.3). Wanneer decentrale overheden hun tegoeden aanhouden in de Nederlandse schatkist, daalt de financieringsvraag van de overheid op de financiële markten. Een vordering van de ene overheidspartij op de andere valt tegen elkaar weg. De hoofdlijnen van het schatkistbankieren voor decentrale overheden zijn geregeld in de Wet fido, in artikel 2 en artikel 2b. Deze artikelen bevatten de verplichting voor decentrale overheden om mee te doen aan schatkistbankieren, in andere woorden, de verplichting hun overtollige liquide middelen aan te houden in de schatkist.

Dit gebeurt op een aparte rekening-courant die decentrale overheden hebben bij het Agentschap van het ministerie van Financiën. De meer technische en praktische details van het schatkistbankieren, waaronder de inhoud van de rekening-courantovereenkomst, zijn opgenomen in de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden. In de ministeriële regeling is bijvoorbeeld vastgelegd welke rentetarieven worden gebruikt, hoe de rente wordt berekend en hoe het overboeken van middelen van- en naar de schatkist in zijn werk gaat, inclusief het openen van een nieuwe tussenrekening. Daarnaast werkt de regeling nader uit hoe schatkistbankieren voor decentrale overheden werkt en welke rechten en verplichtingen decentrale overheden en de staat hebben.

4

Staatsblad 2013, Nr. 530, inwerkingtreding 15 december 2013. Handreiking Treasury 2015

| 20

De ministeriële regeling bevat ook de tekst van de rekening-courant modelovereenkomst tussen de staat en de decentrale overheid. Elke deelnemer aan schatkistbankieren krijgt een individuele overeenkomst tussen de deelnemer en de staat. De modeltekst van die overeenkomst is vastgelegd in een bijlage bij de regeling. De overeenkomst regelt een aantal zaken, waaronder het verbod op rood staan bij de schatkist en de voorwaarden voor het plaatsen van deposito’s. Zoals onder paragraaf 3.1.1 aangegeven, gelden op het uitgangspunt van verplicht schatkistbankieren enkele uitzonderingen. Kort gezegd, zijn de volgende vormen van uitzettingen van liquide middelen buiten de schatkist nog toegestaan: a. Onderling lenen; b. Uitzettingen van uitgezonderde middelen; c. Uitzettingen van tijdelijk overtollige gelden in het kader van projectfinanciering; en d. Herbelegging van bestaande uitzettingen onder de Overgangsregeling. De uitzonderingen op het verplicht schatkistbankieren a), b) en d) worden in de volgende paragrafen nader toegelicht. Meer informatie over het schatkistbankieren in de praktijk is vermeld in paragraaf 5.4. 3.1.2.1

Onderling lenen Wet fido geeft in artikel 2, derde lid een uitzondering op de algemene regel van artikel 2, eerste lid dat liquide middelen die niet worden aangewend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak moeten worden aangehouden in de schatkist. Decentrale overheden mogen hun (tijdelijk) overtollige middelen in de vorm van leningen uitzetten bij andere decentrale overheden. Hierbij geldt in ieder geval een belangrijke beperking, een decentrale overheid mag geen leningen verstrekken aan een decentrale overheid waarop de uitlener financieel toezicht houdt. Concreet betekent dit dat een provincie geen overtollige middelen mag uitlenen aan een gemeente, een waterschap of gemeenschappelijke regeling binnen de provincie.

Handreiking Treasury 2015

| 21

De leningen kunnen het karakter hebben van een onderhandse kort- of langlopende geldlening en van een zogenoemde openbare lening, zoals een obligatie of een daarmee gelijk te stellen schuldbewijs (waaronder begrepen Medium term notes). Uitzettingen in openbare en onderhandse leningen kunnen plaatsvinden op zowel de primaire als de secundaire markt. Bij onderling lenen op de primaire markt moet men denken aan het verstrekken van een onderhandse lening of het kopen van een obligatie bij de uitgifte daarvan (inschrijving op een obligatie-emissie). Bij onderling lenen op de secundaire markt gaat het om het kopen van een onderhandse lening die reeds eerder is verstrekt aan een decentrale overheid of om het kopen van een reeds uitgegeven obligatie (via de beurs of via een onderhandse transactie (OTC)). De kredietwaardigheid- en producteisen van de artikelen 2 en 3 van de Ruddo gelden niet voor onderling lenen. 3.1.2.2

Uitzettingen van uitgezonderde middelen De Wet fido bevat de mogelijkheid voor de minister om bepaalde middelen uit te zonderen van het verplicht schatkistbankieren (Wet fido, art. 2, vierde lid). Deze uitzonderingen zijn in artikel 7 van de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden opgenomen. Het gaat dan om: a. middelen voor zover deze, gerekend over een kwartaal gemiddeld het drempelbedrag (Regeling schatkistbankieren, art. 7, tweede lid) niet te boven gaan (Regeling schatkistbankieren, art. 7, eerste lid, sub a); b. middelen aangehouden in (nazorg)fondsen, bedoeld in artikel 15.47 van de Wet natuurbeheer (Regeling schatkistbankieren, art. 7, sub b); en c. middelen op een geblokkeerde rekening bij de Belastingdienst, zijnde een G-rekening als bedoeld in artikel 1, onder k, van de Uitvoeringsregeling inleners-, keten- en opdrachtgeversaansprakelijkheid 2004 (Regeling schatkistbankieren, art 7, sub c). Op de uitzettingen van uitgezonderde middelen als bedoeld onder a), b) en c) zijn de regels van de vigerende Ruddo van toepassing.

Handreiking Treasury 2015

| 22

3.1.2.3

Herbelegging van bestaande uitzettingen onder de Overgangsregeling Overgangsregeling algemeen De uitleg die moet worden gegeven aan de Overgangsregeling verschilt naar gelang het type beleggingen: 1. Directe (individuele) beleggingen bestaande uit uitzettingen bij banken (deposito’s of spaarrekeningen) of in (verhandelbare) waardepapieren zoals obligaties; en 2. Collectieve beleggingen in beleggingsfondsen. De Overgangsregeling (inclusief toelichting is te downloaden) en de toelichting hierop zijn te downloaden van de website van het ministerie: http://www.dsta.nl/Onderwerpen/Schatkistbankieren_voor_decentrale_ overheden/Afbouwen_beleggingen Overgangsregeling voor directe (individuele) beleggingen De overgangsregeling voor directe (individuele) beleggingen houdt in dat mutaties in de beleggingsportefeuille (zoals switches en herallocaties) zijn toegestaan, mits het aflos-/vervalprofiel per 4 juni 2012, 18:00 uur wordt gerespecteerd. Dit betekent dat beleggingstitels kunnen worden herbelegd in andere beleggingstitels die aan de kredietwaardigheid- en producteisen voldoen van artikel 2 en 3 van de per 4 juni 2012, 18:00 uur van kracht zijnde Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (“Ruddo oud”) onder de voorwaarde dat het aflos-/vervalprofiel van de verkochte beleggingstitels per 4 juni 2012 wordt gerespecteerd.

De verkoop en aankoop moeten onderdeel uitmaken van dezelfde order (er mag geen lange tijd zitten tussen verkoop- en aankoopmoment (maximaal enkele dagen)). Op grond van de kredietwaardigheid- en producteisen van artikel 2 en 3 Ruddo oud is een herbelegging toegestaan in: 1. waardepapier (hoofdsomgarantieproduct of vastrentende waarde) waarvoor een solvabiliteitsweging van 0% geldt; 2. waardepapier (hoofdsomgarantieproduct of vastrentende waarde) uitgegeven of gegarandeerd door, en verbintenissen met betrekking tot financiële derivaten aangegaan met financiële ondernemingen in de zin van de definitie van artikel 1 van de Ruddo oud, onder de volgende voorwaarden:

Handreiking Treasury 2015

| 23

a. die financiële ondernemingen beschikken voor henzelf of voor de door hen uitgegeven waardepapieren over ten minste een AA minus rating (bij uitzettingen vanaf 3 maanden) of een A (flat) rating (bij uitzettingen tot en met 3 maanden); b. die financiële ondernemingen zijn gevestigd in een lidstaat van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER) die beschikt over minimaal een AA (flat) rating; en c. de onder a en b bedoelde ratings zijn afgegeven door ten minste 2 gezaghebbende ratingbureaus (bijvoorbeeld Standard & Poor’s, Moody’s, Fitch of Dominated Bond Rating Services); of 3. participaties (deelnemingsrechten) in een beleggingsfonds, mits de beleggingen van het fonds voldoen aan de kredietwaardigheid- en producteisen genoemd onder de punten 1 en 2 (“doorkijkbenadering”). Tussentijds vrijvallende middelen, zoals couponbetalingen, aflossingen en renteontvangsten, die daadwerkelijk worden uitgekeerd, mogen niet worden herbelegd. Hierop geldt een uitzondering voor contractuele afspraken die zijn gemaakt vóór 4 juni 2012, 18:00 uur en die inhouden dat rentebetalingen bij de hoofdsom worden bijgeschreven. Een voorbeeld hiervan is de zogenoemde ‘zero coupon note’.

Overgangsregeling voor (collectieve) beleggingen in beleggingsfondsen Voor (collectieve) beleggingen in beleggingsfondsen geldt een specifieke overgangsregeling om een geleidelijke liquidatie van het belang dat decentrale overheden aanhouden in beleggingsfondsen mogelijk te maken. Het ministerie van Financiën heeft beoogd hiermee te voorkomen dat de beleggingstitels waarin een beleggingsfonds belegt vroegtijdig moeten worden geliquideerd waardoor gedwongen verliezen moeten worden genomen. Bij de overgangsregeling voor beleggingsfondsen wordt onderscheid gemaakt tussen beleggingen in geldmarktfondsen en in kapitaalmarktfondsen. Decentrale overheden die deelnemen in een geldmarktfonds moeten vanaf 2013 jaarlijks minimaal 1/3e deel van de intrinsieke waarde van de participaties verkopen en in de schatkist laten vloeien. Decentrale overheden die deelnemen in een kapitaalmarktfonds moeten vanaf 2013 jaarlijks minimaal 1/7e deel van de intrinsieke waarde van de participaties verkopen Handreiking Treasury 2015

| 24

en in de schatkist laten vloeien. Niet iedere uitkering van de intrinsieke waarde van participaties moet in de schatkist worden aangehouden. Uitkeringen mogen worden herbelegd zolang aan het vereiste van 1/3e respectievelijk 1/7e op jaarbasis wordt voldaan. Op de 1/7e regel geldt een uitzondering voor fondsen met een (aantoonbare) gemiddelde resterende looptijd van de onderliggende beleggingen van meer dan 7 jaar. De liquidatie van dergelijke portefeuilles mag worden afgestemd op de gemiddelde resterende looptijd per 1 januari 2013 conform het voorbeeld dat wordt gegeven in de toelichting van het ministerie van Financiën op de Overgangsregeling (pag. 5). De producteisen die het marktrisico dienen te beperken, welke op deze overgangsregeling van toepassing zijn, zijn gezien de beperkte doelgroep waarop deze regeling van toepassing is niet benoemd in deze Handreiking.

3.2 De Wet fido en de bijbehorende ministeriële regelingen De Wet fido en de bijbehorende ministeriële regelingen geven het bindende kader voor de uitoefening van de treasury van gemeenten. De onderliggende regelingen zijn: • Regeling uitzettingen derivaten decentrale overheden (Ruddo) • Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden (Bldo) • Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden (Ufdo) • Regeling schatkistbankieren decentrale overheden (Skb) De eerste drie onderliggende regelingen worden hieronder nader toegelicht. Voor een toelichting op de Regeling schatkistbankieren decentrale overheden in relatie tot de Wet fido wordt verwezen naar paragraaf 3.1.2. 3.2.1 Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) In de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) staan de regels waar uitzettingen – voor zover die niet in de schatkist dienen te worden aangehouden (zie paragraaf 3.1.2) – aan moeten voldoen. De Ruddo beperkt zich tot regelgeving over het uitzetten van gelden in de vorm van een belegging in waardepapieren en het aangaan van transacties in financiële derivaten.

Handreiking Treasury 2015

| 25

De Wet fido erkent dat derivaten een rol kunnen spelen bij de beheersing van renterisico’s en staat het gebruik ervan dus toe, zolang zij niet worden gebruikt om gelden te generen. In de Ruddo is het prudent gebruik van derivaten nader geregeld. Derivaten mogen uitsluitend worden gebruikt ter beperking van financiële risico’s (er mag niet mee worden gespeculeerd). Verder mag bij het gebruik van derivaten geen niet-effectieve positie worden ingenomen (Ruddo, art. 4, eerste lid). Van een niet-effectieve positie is sprake in het geval de onderliggende waarde en de looptijd van financiële derivaten niet overeenkomen met de financieringsbehoefte waarop zij betrekking hebben. De eisen die de Ruddo stelt aan het aangaan van transacties in financiële derivaten moeten worden gelezen in samenhang met het Beleidskader derivaten (semi-) publieke instellingen (bijlage bij de brief van 17 september 2013 van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer).5 Dit beleidskader bevat de algemene uitgangspunten voor het gebruik van derivaten door (semi-)publieke instellingen. Ook op Europees niveau wordt het gebruik van derivaten gereguleerd. De Europese regelgeving is neergelegd in de European Market Infrastructure Regulation (EMIR). Voor een nadere toelichting op de voornaamste aspecten van het Beleidskader derivaten (semi-) publieke instellingen en EMIR wordt verwezen naar paragraaf 3.7.3.

Artikel 2 (eerste lid, sub a en sub b) van de Ruddo stelt kredietwaardigheidseisen in de vorm van ratingeisen aan de financiële ondernemingen waarmee zaken mogen worden gedaan (tenminste een A (flat) rating) en de landen waarin zij zijn gevestigd (tenminste een AA (flat) rating van minimaal 2 rating agencies). Deze ratingeisen gelden niet voor uitzettingen in waardepapier waarvoor een solvabiliteitsweging van 0% geldt. Artikel 3 van de Ruddo bevat producteisen. Gelden mogen uitsluitend worden uitgezet in de vorm van hoofdsomgarantieproducten of vastrentende waarden. Nazorgfondsen (Ruddo, art. 3a, eerste lid) mogen gelden uitzetten in de vorm van beleggingen in aandelen die genoteerd zijn aan een van overheidswege toegelaten effectenbeurs en in onroerend goedfondsen die genoteerd zijn aan een van overheidswege toegelaten effectenbeurs, mits

5

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/17/kamerbrief-overbeleidskader-financiele-derivaten.html Handreiking Treasury 2015

| 26

zeker wordt gesteld dat de hoofdsom, gecorrigeerd voor inflatie, ten minst aan het einde van dertig jaar intact is door middel van vastrentende waarden of overige uitzettingen tegen rente bij een instelling die voldoet aan de kredietwaardigheideisen van artikel 2 Ruddo. 3.2.2 Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden (Bldo) In het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden staan voorwaarden voor gemeenten die geld willen lenen. Het besluit is gebaseerd op artikel 2, derde lid van Wet fido. Het Bldo schrijft voor dat geldleningen slechts door gemeenten kunnen worden aangegaan of verstrekt in euro’s. Gemeenten kunnen de nakoming van uit leningen voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van de betaling van rente en aflossing slechts garanderen, indien de wederzijdse betalingsverplichtingen zijn uitgedrukt in euro’s. Daarnaast kunnen geldleningen door gemeenten slechts worden aangegaan of verstrekt, indien de hoofdsom niet onderhevig is aan enige vorm van indexatie. 3.2.3 Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden (Ufdo) De bepalingen uit de Wet fido over de kasgeldlimiet en de renterisiconorm (zie ook paragraaf 5.6 resp. 6.3) worden verder uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden, de Ufdo. Zo zijn hierin de percentages van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm opgenomen.

In de bijlage bij de regeling zijn de modelstaten voor de rapportages over de kasgeldlimiet en de renterisiconorm opgenomen.

3.3 Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof ) In Europa is afgesproken om de beheersing van de Europese begrotingsdoelstellingen, bijvoorbeeld de afspraken omtrent de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld, vast te leggen in nationale wetgeving. Zodoende wordt de nationale verankering van deze Europese afspraken beter geborgd dan voorheen het geval is geweest. Die eisen heeft Nederland wettelijk verankerd in de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof ), die geldt voor de overheid als geheel, dus ook voor de gemeenten. De uitgaven en inkomsten van de gemeenten tellen mee bij het bepalen van het EMU-saldo en de opgenomen leningen voor de EMU-schuld. De Wet hof bevat daarom de bepaling dat het Rijk en decentrale overheden een gezamenlijke en gelijkwaardige inspanningsplicht hebben om de eisen uit het, op Europees niveau gesloten, Stabiliteits- en Groeipact te respecteren. Handreiking Treasury 2015

| 27

De gelijkwaardige inspanningsplicht – de plicht is in de wet niet nader gekwantificeerd – heeft tot doel dat onder andere gemeenten bijdragen aan het realiseren en het behouden van een houdbare budgettaire positie voor de Nederlandse overheid als geheel. De gelijkwaardige inspanning is vertaald naar een macronorm in EMU-saldo termen van decentrale overheden gezamenlijk, die aan het begin van de kabinetsperiode na bestuurlijk overleg wordt vastgesteld. Daarmee is de verdeling van de aanpassingslast naar begrotingsevenwicht een politiek-bestuurlijke keuze. De Wet bevat met name procedurebepalingen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de gelijkwaardige inspanningsplicht van de gemeenten. Het EMU-saldo kent overigens een transactiebasis en niet een baten- en lastenbasis zoals gemeenten die kennen. Belangrijk instrument om jaarlijks de ontwikkeling van het EMU saldo te volgen op decentraal niveau is de EMU saldo enquête. Deze enquête wordt ingevuld door decentrale overheden en overgenomen door het CBS, zonder hier een inhoudelijke analyse of bewerking op uit te voeren (zie bijlage 2). In het Financieel Akkoord van 18 januari 20136 hebben het Rijk en de decentrale overheden voor de ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden zowel een ambitie als een tekortnorm vastgesteld voor de jaren 2014 t/m 2017.

Tabel 3 Ontwikkeling EMU-saldo decentrale overheden (in % bbp) bron: Miljoenennota 2015

2013

2014

2015

2016

2017

Ambitie

-0,5

-0,3

-0,3

-0,2

-0,2

Afgesproken tekortnorm conform Wet hof

-0,5

-0,5

-0,5

-0,4*

-0,3*

*) Eind 2015 wordt in bestuurlijk overleg bezien of op basis van de dan beschikbare realisaties de geprojecteerde daling in 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is.

Elke gemeente heeft een individuele EMU-referentiewaarde, ofwel een doorvertaling van de macronorm naar het individueel niveau van een gemeente op basis van het aandeel van het begrotingstotaal van de gemeente ten opzichte van het begrotingstotaal van alle gemeenten.

6

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/01/21/financieel-akkoordrijk-en-medeoverheden.html Handreiking Treasury 2015

| 28

3.4 Gemeentewet Als gevolg van artikel 212 Gemeentewet7, zijn gemeenten verplicht een financiële verordening te hebben. Tevens dienen zij als gevolg van artikel 186 Gemeentewet8 (en artikel 9, 2e lid, onder d, Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) een financieringsparagraaf op te nemen bij de begroting en het jaarverslag. In de financiële verordening worden de kaders van het beleid vastgelegd. Zowel de financiële verordening als de financieringsparagraaf worden vastgesteld door de Raad. Het is gebruikelijk dat de kaders vervolgens worden uitgewerkt in het financieringsstatuut. In het financieringsstatuut stelt het college van B&W (of de gemeenteraad) bepalingen op voor de beleidsmatige infrastructuur voor het uitvoeren van de treasury. De financieringsparagraaf in de begroting behandelt de beleidsplannen voor het komende jaar en het jaarverslag gaat in op de resultaten van de beleidsuitvoering. Het financieringsstatuut en de financieringsparagraaf hebben als oogmerk de kwaliteit van de uitvoering van de treasury te verhogen, de transparantie van het besluitvormingsproces te verbeteren, het democratisch verantwoordingsproces binnen de organisatie te versterken en tot slot de kredietwaardigheid in stand te houden en te bevorderen.

3.4.1 Het Besluit begroting en verantwoording De Gemeentewet schrijft voor in artikel 186 dat elke gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen en geeft enkele vereisten waaraan de genoemde documenten dienen te voldoen.9 Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) geeft nadere regels voor deze stukken. Het BBV bevat minimum inrichtingsvereisten (onderdelen/ informatie-elementen die in elk geval opgenomen moeten worden) en schrijft onder andere voor dat gemeenten een financieringsparagraaf opstellen. Daarnaast gaat het bijvoorbeeld in op de wijze waarop gewaardeerd en geactiveerd moet worden.

Voor provincies is dit artikel 216 Provinciewet en voor waterschappen artikel 108 Waterschapswet. Voor provincies is dit artikel 190 Provinciewet en voor waterschappen artikel 4.18 Waterschapsbesluit. 9 De Provinciewet schrijft dit voor in artikel 190 en de Waterschapswet in artikel 98a. 7

8

Handreiking Treasury 2015

| 29

De financieringsparagraaf De paragraaf financiering in de begroting (en jaarrekening) bevat niet alleen het treasurybeleid en wijze van uitvoering maar ook de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille. Dit omvat ook het gebruik van derivaten. Ook dient de financieringsparagraaf in de begroting, in algemene zin, in te gaan op de eisen die de Wet Fido stelt. Er moet niet alleen uit blijken dat de uitvoering van de financieringsfunctie uitsluitend de publieke taak dient, dat wordt voldaan aan de kasgeldlimiet en de renterisiconorm, maar ook dat het beheer van de risico’s, waarvoor derivaten gebruikt kunnen worden, prudent is. De financieringsparagraaf wordt zowel in de begroting als het jaarverslag opgenomen. Daardoor worden in de begroting de concrete beleidsvoornemens op gebied van risicobeheer voor de financieringsportefeuille en het treasurybeleid uitgewerkt en in het jaarverslag wordt de realisatie van die voornemens verantwoord. Daarmee is de financieringsparagraaf een belangrijk instrument om de financieringsfunctie transparant te maken voor de horizontale verantwoording en voor het verticale toezicht door de financiële toezichthouder. Het BBV en het schatkistbankieren In het BBV zijn bepalingen opgenomen over het rapporteren over de benutting van het drempelbedrag en over een overschrijding van dat bedrag.

Voor de berekening van het drempelbedrag wordt hetzelfde begrotingstotaal gehanteerd als het begrotingstotaal dat wordt gehanteerd voor de berekening van de kasgeldlimiet en renterisiconorm. Dit is het totaal van de bruto kosten van de primaire begroting. Het BBV inzake het gebruik derivaten en de verantwoording daarover In het BBV is opgenomen welke informatie de jaarrekening moet bevatten over het gebruik van derivaten. Dit zijn o.a. de naam en rating van de financiële onderneming, het type derivaat en hoogte en looptijd van de lening. Daarnaast moet de decentrale overheid aangeven welke maatregelen zij neemt om een eventuele niet-effectieve positie ongedaan te maken. Er is sprake van een niet-effectieve positie als: • het derivaat afgesloten wordt vóór het afsluiten van de lening; • de hoogte en looptijd van het derivaten niet overeenkomen met de financieringsbehoefte waarop zij betrekking hebben.

Handreiking Treasury 2015

| 30

3.5 Algemene wet bestuursrecht Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden zowel het verstrekken van geldleningen als het verlenen van garanties aangemerkt als subsidieverlening. Artikel 4:21, 1e lid van de Awb definieert een subsidie als de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een subsidieverhouding wordt vastgelegd in een beschikking, waarin essentiële elementen als aanduiding van de activiteiten en – voor zover niet neergelegd in een wettelijk voorschrift – de verplichtingen, het subsidiebedrag en de berekeningswijze daarvan zijn vastgelegd. Het verlenen van een aanspraak op financiële middelen omvat niet alleen de subsidieverlening “à fonds perdu”, maar ook het verschaffen van kredieten (bijvoorbeeld in de vorm van leningen). Overwogen is om bij de wetgeving de kredietverlening tegen commerciële voorwaarden buiten het subsidiebegrip te houden, maar daarvan is afgezien omdat de overheid slechts bij zeer hoge uitzondering zuiver commerciële kredieten verleent. De overheid verschaft kredieten, juist omdat de markt daarin in onvoldoende mate voorziet. Dit betekent dat het krediet wordt verschaft omdat de gemeente wil dat activiteiten van de ontvanger doorgang vinden.

Daarnaast kan het krediet worden verschaft onder voorwaarden die gunstiger zijn dan de voorwaarden die men kan krijgen bij financiële instellingen. Het is niet zo dat pas van een subsidie wordt gesproken als er daadwerkelijk financiële middelen worden verstrekt. Een aanspraak op de financiële middelen is voldoende. Indien een gemeente rente en aflossing van een door een bank aan een ontvanger verstrekt krediet garandeert, ontstaat een subsidieverhouding. Als de ontvanger zijn verplichtingen nakomt, eindigt deze subsidieverhouding zonder dat de gemeente ook maar één euro daadwerkelijk heeft uitgekeerd. Een garantie is in die zin in een bepaald opzicht vergelijkbaar met de subsidie voor een exploitatietekort. Als zich uiteindelijk geen exploitatietekort voordoet, zal er geen subsidie worden betaald.

Handreiking Treasury 2015

| 31

Artikel 4:23, 1e lid, van de Awb eist dat subsidieverlening, en dus ook leningverstrekking en garantieverlening op een wettelijke grondslag berust. Hierbij moet aan een tweetal minimumeisen worden voldaan om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Allereerst moet er een omschrijving zijn geformuleerd van de activiteiten waarvoor de leningverstrekking of garantieverlening is bedoeld. Dit is essentieel om de reikwijdte van de wettelijke basis voor de leningverstrekking of garantieverlening te kunnen bepalen. In de tweede plaats moeten de verplichtingen worden vastgelegd die de gemeente aan de leningverstrekking of garantieverlening kan verbinden. De gemeenteraad zal de mogelijkheden voor leningverstrekking en/of garantieverlening moeten regelen in de vorm van een verordening. Dit kan een specifieke verordening zijn of als onderdeel van de subsidieverordening. De bestuursrechtelijke overeenkomst bij leningverstrekking en garantieverlening komt tot stand in de vorm van een beschikking. Echter, hieraan wordt verdere invulling gegeven door een of meerdere tweezijdige privaatrechtelijke (uitvoerings)overeenkomsten. Zo zal bij leningverstrekking een geldleningovereenkomst tussen de gemeente en de aanvrager van de geldlening worden gesloten. Bij garantieverlening zal een akte van borgtocht worden gesloten tussen de gemeente en de geldgever.

Daarnaast kan er een overeenkomst van garantieverlening worden gesloten tussen de gemeente en de aanvrager van de garantie waarin de rechten en plichten van beide partijen worden vastgelegd.

3.6 Regelgeving betreffende staatssteun Dit onderdeel gaat in op de Europese regelgeving die bij een staatssteunanalyse vanuit treasuryoptiek van belang kan zijn. Het gaat dan om vraagstukken op het gebied van uit te zetten of te verstrekken middelen of garanties. Het karakter van deze Handreiking maakt dat het gecompliceerde regelstelsel voor staatssteun niet in zijn geheel behandeld kan worden. Alle documenten die in deze paragraaf worden genoemd zijn te vinden in het Dossier Staatssteun op de site van Europa Decentraal: http://www.europadecentraal.nl/onderwerpen/staatssteun/

Handreiking Treasury 2015

| 32

Bij het uitzetten of verstrekken van middelen (waaronder garanties/ borgstellingen) moet een decentrale overheid rekening houden met de staatssteun- en mededingingsregels uit het EU-verdrag (artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, VWEU) en de Mededingingswet. Indien een decentrale overheid voldoet aan de Europese staatssteunregels van de VWEU dan zijn de regels uit de Mededingingswet automatisch nageleefd. Om die reden wordt in deze paragraaf uitsluitend stilgestaan bij de staatssteun- en mededingingsregels uit het VWEU. Omdat staatssteun tot oneerlijke concurrentie kan leiden is het alleen toegestaan als steunmaatregelen passen binnen de vrijstellingsverordeningen van de Europese Commissie10 of als de Commissie de steun goedkeurt. Als de steunmaatregel niet onder een meldingsvrijstelling past dient de steun te worden aangemeld bij de Commissie. Goedkeuring van de Commissie is dan noodzakelijk voordat de steunmaatregel ten uitvoer mag worden gelegd. In Nederland zijn de (autonome) gemeenten zelf rechtstreeks verantwoordelijk voor de correcte naleving van de Europese staatssteunregels. Er is geen nationale staatssteunautoriteit, of een andere vorm van formele inspectie of controle van rijkswege. Vanuit de Europese Unie is de Europese Commissie de toezichthouder.

Goede naleving van de staatssteunregels door decentrale overheden wordt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bevorderd. Daartoe financiert BZK, samen met onder andere de VNG, het Kenniscentrum Europa Decentraal. Voor - gratis - advies over staatssteun is Europa Decentraal het eerste loket. Voor gecompliceerde zaken wordt geadviseerd specialisten in te schakelen. Ook ondersteunt Europa Decentraal decentrale overheden bij het indienen van zogenaamde kennisgevingen (voor staatssteun die onder een meldingsvrijstelling valt).

10

Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Nr. 651/2014), MKB Landbouwvrijstellingsverordening (Nr. 702/2014), Visserij Groepsvrijstellingsverordening (Nr. 736/2014) of De-minimisvrijstellingsverordening (Nr. 1407/2013). Handreiking Treasury 2015

| 33

Pas als na zorgvuldige staatssteunanalyse de conclusie is dat er mogelijk sprake is van meldingsplichtige staatssteun, komt het ministerie van BZK in beeld. Gemeentelijke staatssteunmeldingen bij de Europese Commissie (en alle overige contacten op het gebied van staatssteun, bijvoorbeeld over staatssteunklachten) verlopen altijd via het Coördinatiepunt Staatssteun Decentrale Overheden van BZK (zie ook hieronder bij ‘Meldingsprocedure’). 3.6.1 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) Er is sprake van staatssteun als is voldaan aan de criteria die worden genoemd in artikel 107 lid 1 VWEU: 1. Staatsmiddelen: de steunmaatregel moet met publiek geld worden bekostigd; 2. Voordeel: er moet sprake zijn van een voordeel voor een onderneming die dat voordeel onder normale marktomstandigheden niet zou krijgen; 3. Selectiviteit: het voordeel moet selectief zijn en moet dus een bepaalde onderneming of een groep van ondernemingen bevoordelen; 4. Concurrentievervalsing: de steunmaatregel moet het handelsverkeer tussen EU-lidstaten (potentieel) ongunstig beïnvloeden en de mededinging op de interne markt verstoren of dreigen te verstoren. Een ‘onderneming’ is in Europees rechtelijke zin een eenheid die economische activiteiten uitoefent. Een economische activiteit is het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.

Een winstoogmerk is dus niet vereist: het gaat er om dat de eenheid door het uitoefenen de economische activiteit concurreert op een bepaalde markt. Stichtingen, woningbouwcorporaties, zorginstellingen en dergelijke kunnen dus - afhankelijk van de activiteit die ze uitoefenen - ook een onderneming zijn. Het is aan de gemeente om te bepalen of er bij het uitzetten of verstrekken van middelen sprake is van staatssteun, en zo ja, of die meldingsplichtig is.

Handreiking Treasury 2015

| 34

In beginsel zijn er vier mogelijkheden: 1. Geen staatssteun Er is geen sprake van staatssteun (en dus ook niet van een meldingsplicht) als aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie (MEO) wordt voldaan. De beslissende vraag hierbij is of de overheid exact heeft gehandeld zoals een marktdeelnemer in een markteconomie in een vergelijkbare situatie zou hebben gedaan. Marktconforme financiering biedt de ontvanger van de steun geen enkel voordeel ten opzichte van private financiering, en verstoort de markt dus niet. 2. Wel staatssteun, geen meldingsplicht Overheidsfinanciering van ondernemingen die niet marktconform is bevat in principe staatssteun. Een aantal vormen (de Algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV), de MKB Landbouwvrijstellingsverordening, de Visserij Groepstellingsverordening en Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) is daarvan onder bepaalde voorwaarden vrijgesteld van de aanmeldingsplicht, de lichtere kennisgevingsprocedure is dan voldoende. In het geval van het DAEB-besluit en de-minimisvrijstelling is een kennisgeving niet nodig. Steun valt onder de de-minimisdrempel als het bedrag niet hoger is dan € 200.000 per onderneming per drie belastingjaren. Voor ondernemingen die een DAEB uitvoeren is deze drempel hoger (zie onderdeel 4).

Het is belangrijk dat de gemeente er wel op toeziet dat de de-minimissteun niet cumuleert met andere steun (dus ook van andere overheden!) aan dezelfde onderneming. Daartoe is het belangrijk dat de betrokken onderneming een zogenaamde de-minimisverklaring ondertekent. Het DAEB-vrijstellingsbesluit stelt Diensten van Algemeen Economisch Belang die niet aan alle Altmark-criteria voldoen (en daarom wel staatssteun vormen) vrij van de meldingsplicht. Eens in de twee jaar geldt er een rapportageplicht. Zie ook onderdeel 4.

Handreiking Treasury 2015

| 35

3. Meldingsplichtige staatssteun Staatssteun die niet van melding is vrijgesteld moet ter goedkeuring worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Voor gemeenten verloopt dat via het Coördinatiepunt Staatssteun Decentrale Overheden van het ministerie van BZK. Het onderzoek dat de Commissie uitvoert is gedetailleerd, en duurt ten minste een half jaar. In afwachting van goedkeuring mag de steun in beginsel niet worden toegekend of uitgekeerd. Het is dus zaak tijdig, dat wil zeggen ruim voordat de voorgenomen steun verleend wordt, na te gaan of een steunmaatregel mogelijk staatssteun bevat. 4. Diensten van Algemeen Economisch Belang DAEB zijn diensten die een publiek belang dienen. Overheidsoptreden bij de uitvoering van deze diensten is noodzakelijk, omdat deze diensten anders niet (vanzelf ) door de markt naar maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden worden verricht of door de markt zelf worden opgepakt. De financiering van DAEB vormen geen staatssteun als aan alle criteria van het zogenaamde Altmark-arrest11 voldaan wordt. Voldoet de compensatie voor het verrichten van een DAEB niet aan alle voorwaarden van het Altmark-arrest, dan is er sprake van staatssteun. In dat geval kan mogelijk gebruik worden gemaakt van het DAEBvrijstellingsbesluit of, als daar niet aan voldaan kan worden, van de DAEB-kaderregeling. In het laatste geval moet de steun gemeld worden.