Bijlage 1 Uitwerkingsnotitie begraafbeleid Hoogeveen 2025-2035

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025-2035

Inhoud 1.

Inleiding........................................................................................................................................................................ 4

1

Wet en regelgeving ...................................................................................................................................................... 5

2

1.1

Wet en Besluit op de Lijkbezorging ....................................................................................................................... 5

1.2

Nieuwe Wet op de lijkbezorging ............................................................................................................................ 5

1.3

Omgevingswet ....................................................................................................................................................... 7

1.4

Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht ................................................................................................... 7

1.5

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten .......................................................................... 8

Gemeentelijke beleidskaders ..................................................................................................................................... 10 2.1

2.2.1

Capaciteitsbeleid tot 2010 ......................................................................................................................... 10

2.1.2

Nota begraven: capaciteitsbeleid 2011-2024 ............................................................................................ 10

2.1.3

Constateringen en knelpunten capaciteitsbeleid 2011-2024 .................................................................... 10

2.2

Nieuwe beleidskaders begraafcapaciteit ............................................................................................................. 11

2.2.1

Cyclisch begraven....................................................................................................................................... 11

2.2.2

Een begraafplaats voor bijna iedere kern .................................................................................................. 12

2.2.3

Natuurbegraafplaatsen .............................................................................................................................. 13

2.2.4

Diversiteit aan begraafmogelijkheden ....................................................................................................... 13

2.4

Algemene en particuliere graven ........................................................................................................................ 14

2.4.1

Toelichting begrippen ‘algemene graven’ en ‘particuliere graven’ ............................................................ 14

2.4.2

Keuze voor een algemeen of particulier graf ............................................................................................. 15

2.4.3

Kosten en termijnen voor een algemeen en particulier graf ..................................................................... 15

2.4.4

Administratieve omzetting van een algemeen naar een particulier graf ................................................... 16

2.5

Uitvaart in opdracht van de gemeente ................................................................................................................ 17

2.6

Coalitieakkoord 2022-2026 ................................................................................................................................. 18

2.7

Maatschappelijke ontwikkelingen en participatie ............................................................................................... 19

2.7.1

Maatschappelijke ontwikkelingen ............................................................................................................. 19

2.7.2

Participatie ................................................................................................................................................. 19

2.8

Onderhoud, inrichting en formatie...................................................................................................................... 21

2.8.1

Benodigd budget en formatie voor het dagelijks en groot onderhoud ..................................................... 21

2.8.2

Benodigd budget en formatie voor nieuwe inrichting ............................................................................... 21

2.8.3

Administratie op orde ................................................................................................................................ 21

2.8.4

Gedenkbordjes ........................................................................................................................................... 22

2.8.5

Graven op digitale kaart............................................................................................................................. 22

2.9

3.

Oude gemeentelijke beleidskaders begraven ..................................................................................................... 10

Financiën ............................................................................................................................................................. 23

2.9.1

Norm voor kostendekkende exploitatie 1998-2024 .................................................................................. 23

2.9.2

Loslaten van de norm voor kostendekkendheid 2025 en verder ............................................................... 23

Cultuurhistorie ........................................................................................................................................................... 24 3.1

Monumenten op en rond de gemeentelijke begraafplaatsen ............................................................................. 24

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 2

3.2

Historische graven ............................................................................................................................................... 24

3.2.1

Criteria en lijst historische graven .............................................................................................................. 24

3.2.2

Commissie historische graven en werkwijze.............................................................................................. 25

3.2.3

Juridische relevante aspecten .................................................................................................................... 25

Bijlage 1

Beleidsregels bijzondere begraafplaatsen, voorstel ....................................................................................... 26

Beleidsregels bijzondere begraafplaatsen op eigen grond voor een familiebegraafplaats ........................................ 26 Beleidsregels bijzondere begraafplaatsen op eigen grond voor een algemene begraafplaats .................................. 27 Bijlage 2

Begraafplaatsen op kaart ................................................................................................................................ 29

Bijlage 3

Bronnen .......................................................................................................................................................... 51

Bijlage 4

Lijst van afbeeldingen ..................................................................................................................................... 53

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 3

1. Inleiding Om tot een nieuw begraafbeleid te komen is een proces vastgelegd om in 2025 nieuw begraafbeleid vastgesteld te krijgen. Het proces wordt uiterlijk 4 december afgerond om daarmee per op 1 januari 2025 de nieuwe Verordening begraafplaatsen en Verordening lijkbezorgingstarieven te kunnen laten ingaan. Op 18 april 2024 is de raad geïnformeerd in woord en beeld over een aantal belangrijke onderwerpen voor het begraafplaatsbeleid. Vier van de thema’s werden uitgewerkt in de Uitgangspuntennotitie begraafbeleid. Op 16 mei 2024 kon de raad voorkeuren uitspreken over deze uitgangspunten en ze inhoudelijk toelichten. Meerdere raadsleden dienden daarnaast raadsvragen in. Op 11 juli 2024 gaf het college antwoord op de vragen en kon de raad met elkaar in debat gaan. De hierdoor verkregen informatie stelde het college in staat om de te maken keuzes per onderwerp aan te scherpen. Deze werd vervolgens op 12 september voorgelegd aan de raad in de notitie “Kaders begraafbeleid”. De raad stemde met zeer ruime meerderheid van de stemmen voor deze kaderstelling. De raad diende een amendement en zeven moties in, waarvan zes moties aangenomen zijn. In deze Uitwerkingsnotitie begraafbeleid zijn de uitgangspunten, kaders en de aangenomen moties verwerkt. Het wordt aan de raad ter besluitvorming voorgelegd op 14 november 2024.

Begraafbeleid voor de gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen Hoogeveen kent tien gemeentelijke begraafplaatsen. Daarvan zijn de begraafplaatsen Zuiderweg (oude en nieuwe deel) en Fluitenberg in Hoogeveen verreweg de grootste in omvang. De andere zeven begraafplaatsen horen bij de kernen Hollandscheveld, Elim, Nieuwlande, Nieuweroord, Pesse, Stuifzand en Tiendeveen. Begraafplaats Fluitenberg is als laatste geopend in 2011. De Uitwerkingsnotitie begraafbeleid bevat tot in groot detail de uitwerking van de gestelde kaders voor de gemeentelijke begraafplaatsen. De Verordening begraafplaatsen, de Verordening lijkbezorgingrechten en het Besluit begraafbeleid zijn van rechtswege uitsluitend van toepassing op de gemeentelijke begraafplaatsen. Ze worden gelijktijdig met deze Uitwerkingsnotitie aangeboden. In de gemeente Hoogeveen zijn daarnaast nog een aantal bijzondere begraafplaatsen. Dat zijn alle niet-gemeentelijke begraafplaatsen, waar onder twee Joodse, kerkelijke en particuliere begraafplaatsen. Het beleid voor bijzondere begraafplaatsen is aan de houders van deze begraafplaatsen. Wel bevat deze Uitwerkingsnotitie de richtlijnen voor het stichten van een nieuwe bijzondere begraafplaats. Want de richtlijnen zijn de bevoegdheid van de gemeente.

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 4

1

Wet en regelgeving

1.1

Wet en Besluit op de Lijkbezorging

Het juridisch kader voor lijkbezorging bestaat vooral uit de Wet op de lijkbezorging (hierna: Wlb) en het Besluit op de lijkbezorging (Blb). De Wet op de lijkbezorging (Wlb) maakt onderscheid tussen gemeentelijke begraafplaatsen en bijzondere begraafplaatsen. Gemeentelijke begraafplaatsen zijn eigendom van en worden beheerd door de gemeente. Bijzondere begraafplaatsen zijn alle niet-gemeentelijke begraafplaatsen. Zoals begraafplaatsen van kerkgenootschappen, natuurbegraafplaatsen en familiebegraafplaatsen. De Wlb stelt dat iedere gemeente de gelegenheid tot begraven moet geven. Iedere gemeente moet tenminste één begraafplaats op het grondgebied hebben. Dat mag een gemeentelijke of een bijzondere begraafplaats zijn. Eventueel mag de begraafplaats op grondgebied van een andere gemeente liggen, als de gemeenten dan maar onderling afspraken hebben over het beheer. Twee andere belangrijke gemeentelijke verplichtingen zijn de taak om overlijdens te registreren en om uitvaarten te regelen en betalen voor overledenen zonder nabestaanden. Tot slot bevat de Wlb een aantal taken en verantwoordelijkheden specifiek voor de burgemeester. In de Verordeningen en het Besluit voor de begraafplaatsen wordt soms verwezen naar de artikelen in de Wlb die van belang zijn.

Zolang er nationale regelgeving is voor begraven bestaat het algemene voorschrift dat lijken moeten worden begraven op een begraafplaats die overeenkomstig de wet is aangelegd. De bedoeling hiervan is dat er geen gevaar voor de volksgezondheid ontstaat en dat men respectvolle omgaat met de overledene. In zowel de Wlb als de Blb staan de regels voor wat moet en wat mag er gebeuren met het lichaam van een overledene. De regels gaan onder meer over lijkschouwing en identificatie, de voorwaarden voor lijkbezorging, de termijnen waarin dat moet gebeuren en de wettelijke grafrust. Het Besluit op de lijkbezorging bevat onder meer bepalingen over de inrichting van graven, zoals de onderlinge afstand en de constructie van grafkelders. Uitvaartondernemingen en begraafplaatsbeheerders werken dagelijks met zowel de Wlb als de Blb en kennen deze goed.

1.2

Nieuwe Wet op de lijkbezorging

De nieuwe wet lijkbezorging is bij het schrijven van deze notitie in de fase van de ter herziening legging. Na de inspraakronde gaat de wet langs de Eerste Kamer. De ingangsdatum is nog onzeker: per 1-1-2025 of mogelijk een jaar later. De nieuwe wet gaat “bestemming lichamen overledenen” heten, in plaats van “Wet op de lijkbezorging”. In de Memorie van Toelichting (zie voor een link de bijlage met Bronnen) staan de belangrijkste wijzigingen. Samengevat staan onder enkele aspecten van belang voor het begraafbeleid. De consequenties voor het begraafbeleid van de eerste drie punten worden nader toegelicht: • •

• • • •

•

Alkalische hydrolyse (resomeren) als nieuwe lijkbezorgingsmethode; Rechten die in de huidige wet alleen toekomen aan kerkgenootschappen, komen met de nieuwe wet ook toe aan andere religieuze of levensbeschouwelijke instellingen. Bijvoorbeeld moskee-stichtingen en verenigingen voor bepaalde levensbeschouwelijke grondslag; Eeuwigdurende grafrust: de nieuwe Wlb bevat criteria die zijn toegesneden op eeuwigdurende grafrust zoals die kunnen gelden op begraafplaatsen van bepaalde geloofsgemeenschappen of natuurbegraafplaatsen; Vergemakkelijken van begraven binnen 24 uur. Dit kan consequenties hebben voor de organisatie van het begraafproces; Mogelijk maken van gezamenlijk begraven en cremeren. Dit kan consequenties hebben voor de inrichting van grafvelden, bijvoorbeeld door bredere graven op een grafveld in te richten; Verbetering van de procedures voor het vaststellen van de identiteit van de overledene en de aard van het overlijden. Dit heeft geen consequenties voor het begraafbeleid of hooguit voor het protocol Uitvaart van gemeentewege; Borging van de integriteit van het lichaam van een overledene. De verandering geen consequenties voor het begraafbeleid, maar is wel van belang voor uitvaartverzorgers.

Resomeren De nieuwe Wlb zal hoogstwaarschijnlijk resomeren toestaan als nieuwe manier van lijkbezorging. Het lichaam wordt hierbij in een warm bad opgelost door middel van alkalische hydrolyse. Er blijft een waterige restvloeistof over, dat

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 5

gezuiverd wordt in een waterzuiveringsinstallatie en daarna naar het oppervlaktewater gaat. De botten blijven over. Die worden, net als na een crematie, gemalen en in een asbus gedaan. De asbus wordt ter beschikking gesteld aan de nabestaanden. Net als na een crematie is vervolgens de keuze voor thuis bewaren, zelf verstrooien van de as of laten verstrooien, plaatsing van de asbus in een urnenmuur of urnenkelder of bijplaatsen van de asbus in een graf. De milieubelasting van resomeren is lager dan die voor cremeren. Daarom wordt verwacht dat meer mensen voor deze optie zullen kiezen, als tenminste de kosten ongeveer gelijk of lager zullen zijn. Het is onduidelijk wanneer resomeren daadwerkelijk mogelijk wordt. Natuurlijk moet het eerst wettelijk toegestaan worden. Daarna moeten vergunningen voor een resomeerinstallatie aangevraagd worden en de faciliteiten aangeschaft. Te verwachten is dat vooral crematoria de benodigde investeringen kunnen en willen doen. Het zal nog zeker enkele jaren duren voordat resomeren overal mogelijk is. De belangstelling voor resomeren is groot. De praktijk zal uitwijzen of mensen daadwerkelijk voor deze manier van lijkbezorging kiezen. Voor de begraafplaatsen in Hoogeveen zijn de consequenties voorlopig klein. Zeker zolang resomeren als alternatief voor cremeren wordt gezien.

Het wordt anders wanneer resomeren gezien wordt als alternatief voor een begraving. In dat geval zijn meer asbestemmingen (verstrooiveld, urnenplekken) nodig in plaats van zandgraven1. Uitbreiding van rechten op een eigen begraafplaats voor in aanmerking komende levensbeschouwelijke groepen De uitbreiding van kerkgenootschappen naar alle religieuze en levensbeschouwelijke instellingen (artikel 56 van de nieuwe Wlb) betekent mogelijk dat er meer vraag komt naar een eigen begraafplaats of naar een gedeelte van de gemeentelijke begraafplaats. Met de nieuwe wet wordt het recht op een eigen begraafplaats mogelijk uitgebreid naar niet-rechtspersonen. Het recht op een eigen, bijzondere begraafplaats is niet nieuw. Natuurlijke en rechtspersonen mochten altijd al een eigen begraafplaats stichten. Wel onder strikte voorwaarden vanuit milieukundige- en planologische aspecten. Het recht op een eigen begraafplaats betekent dat de gemeente moet meewerken aan de verwerving van het benodigde terrein. Het recht op een deel van de gemeentelijke begraafplaats kan alleen uitgeoefend worden als hiervoor daadwerkelijk plek beschikbaar is. Voor het begraafplaatsbeleid is de consequentie dat het college duidelijke richtlijnen opstelt waaraan nieuwe begraafplaatsen moeten voldoen. De voorgestelde richtlijnen zijn opgenomen als bijlage.

Het kan ook zijn dat een levensbeschouwelijke groep vraagt om een gedeelte van een bestaande begraafplaats in gebruik te mogen nemen. Dan moet per situatie een afweging gemaakt worden welke ruimte daarvoor beschikbaar is of eventueel meer ruimte beschikbaar moet worden gemaakt door middel van een eenmalige ruiming. Op een bestaande begraafplaats geldt de gemeentelijke verordening. De aanvrager dient zich hieraan dan ook te houden. Wanneer dit bezwaarlijk is voor de aanvrager, is het een optie om een gedeelte van de gemeentelijke begraafplaats af te scheiden. Er ontstaat dan een nieuwe begraafplaats met een eigen bestuur en beheersreglement. Dit zijn allemaal theoretische mogelijkheden met een grote impact op de gebruikers van de begraafplaats, de omgeving en de gemeentelijke begroting. Daarom moet bij een aanvraag voor een gedeelte van een bestaande begraafplaats een afweging gemaakt worden. Eeuwigdurende grafrust2 vraagt om nieuwe criteria Op begraafplaatsen van bepaalde geloofsgemeenschappen of natuurbegraafplaatsen kan in het beheersreglement geregeld zijn, dat graven voor onbepaalde tijd (eeuwigdurend) in stand blijven. Ze moeten momenteel wel voldoen aan de strenge criteria voor de grondwaterstand. Dat is bepaald in de Blb. artikel 5, derde lid, van het Besluit op de lijkbezorging.

Zo moeten graven zich ten minste dertig centimeter boven het niveau van de gemiddeld hoogste grondwaterstand bevinden. Dat is om het vergaan van lichamen te vergemakkelijken en ruiming mogelijk te maken. Deze regel beperkt de kansen voor aanleg van nieuwe begraafplaatsen aanzienlijk op de nattere delen van Nederland. Bij de nieuwe Wet op de lijkbezorging gaan waarschijnlijk nieuwe uitvoeringscriteria gelden door middel van een nieuw Besluit op de lijkbezorging. Die criteria zullen soepeler zijn voor begraafplaatsen met eeuwigdurend grafrecht of zeer langdurige grafrechten, want ruiming is hierbij niet de bedoeling of gebeurt pas na zeer lange tijd. Voor het begraafplaatsbeleid van de gemeentelijke begraafplaatsen is er geen consequentie. Deze zijn namelijk al aangelegd volgens de richtlijnen van het huidige Blb. Het kan wel betekenen dat meer potentiële locaties in aanmerking komen voor nieuwe begraafplaatsen, waarin voorzien is in uitgifte van graven met zeer langdurige grafrechten.

1

Een ‘zandgraf’ is een algemene term voor een graf waarbij in de grond wordt begraven. Dat kan ook in een kleibodem zijn. De term wordt onder meer gebruikt in de Modelverordening begraafplaatsen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. In Nederland is een zandgraf het meest voorkomende soort graf. In zuidelijker landen komen bijvoorbeeld bovengrondse graven of galerijgraven veel voor. 2 ‘Eeuwigdurend’ is spreektaal en geen wettelijk begrip. Het heeft nooit in wetgeving gestaan, maar is een bekende term om grafrechten van onbepaalde duur aan te geven.

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 6

1.3

Omgevingswet

In de Verordening begraafplaatsen staan bepalingen over de fysieke leefomgeving. Daarom is er samenhang met de Omgevingswet. De Omgevingswet is van kracht per 1 januari 2024. Veel gemeenten zijn nog bezig om de consequenties te overzien en te verwerken in hun bij wet verplichte omgevingsplan. Iedere gemeente heeft wel direct per 1-1-2024 een omgevingsplan van rechtswege. Dit is het tijdelijk deel van het omgevingsplan met de ruimtelijke regels uit verschillende vervallen instrumenten en vervallen rijksregels over activiteiten. Zie de bijlage Bronnen voor een link naar de publicatie van het Omgevingsplan Hoogeveen. Van belang voor het begraafbeleid is dat gemeenten tot 1 januari 2032 de tijd hebben om het tijdelijk deel van het omgevingsplan en andere regels over de fysieke leefomgeving (zoals in de Verordening begraafplaatsen) om te zetten naar een nieuw omgevingsplan. De VNG maakte een handreiking om te bepalen welke bepalingen in de Verordening begraafplaatsen naar het Omgevingsplan moeten, welke bepalingen verhuizen mogen en wat het advies van de VNG daarbij is. Voor Hoogeveen staat de uitwerking tot een nieuw omgevingsplan voorlopig gepland voor 2025. Het is nu nog onduidelijk of er daadwerkelijk een gewijzigde Verordening begraafplaatsen nodig is. Afhankelijk daarvan moet de Verordening begraafplaatsen wel of niet worden aangepast en opnieuw vastgesteld.

Beleidsuitgangspunten Wet en Besluit op de lijkbezorging en Omgevingswet ➢

➢ ➢ ➢

1.4

De komst van de nieuwe Wet en het Besluit op de lijkbezorging maakt mogelijk een herziening nodig van de Verordening en het Besluit begraafplaatsen en het technische voorbereidingsproces van het begraafplaatsbeheer. De noodzaak kan het beste beoordeeld worden wanneer de definitieve wetstekst bekend is; De Omgevingswet maakt mogelijk een herziening nodig van de Verordening begraafplaatsen. De noodzaak kan beoordeeld worden in samenhang met het opstellen van het nieuwe Omgevingsplan in 2025; Het college stelt beleidsregels op met richtlijnen waaraan nieuwe bijzondere begraafplaatsen moeten voldoen; Bij een aanvraag om een gedeelte van een gemeentelijke begraafplaats in gebruik te mogen nemen overweegt de gemeente per aanvraag wat de mogelijkheden zijn.

Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht

De gemeente mag leges heffen voor alle kosten die zij maakt om iemand te laten begraven en voor het onderhoud van het graf en van de begraafplaats. In de gemeentewet staat dat een gemeente per saldo geen winst mag maken op de tarieven. De tarieven van belastingen zijn opgenomen in een belastingverordening. In het geval van lijkbezorgingsrechten heet dit de Verordening lijkbezorgingsrechten. Een belastingverordening wordt in het kader van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangemerkt als een “besluit” (algemeen verbindend voorschrift). Bij de vaststelling van belastingverordeningen zijn de voorbereidings- en inspraakprocedures welke in de AWB zijn opgenomen niet van toepassing. Tegen de tarieven in verordeningen is geen bezwaar of beroep mogelijk. Artikel 8.3 van de Awb sluit beroep tegen algemeen verbindende voorschriften uit. Ook in de Algemene wet inzake rijksbelastingen is geen beroepsmogelijkheid aanwezig. Bezwaar of beroep tegen de vaststelling van een belastingverordening is dus niet mogelijk. Ook worden belastingverordeningen vooraf niet (preventief) goedgekeurd. Een belastingverordening is pas van kracht nadat hij bekendgemaakt is (art. 139 Gemeentewet). Bij de belastingrechter komt de belastingverordening indirect aan de orde als de uitvoering ter discussie staat.

De rechter zal echter geen uitspraak doen over de stijging en hoogte van tarieven, want dit is een autonome bevoegdheid van de raad. Beleidsuitgangspunten Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht ➢

De raad stelt jaarlijks de tarieven vast voor de lijkbezorgingsrechten.

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 7

1.5

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten

Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV 2003, herzien 1 juli 2019) regelt de manier waarop gemeenten hun kapitaalgoederen moeten beheren. Het BBV maakt daarvoor onderscheid in klein, groot en achterstallig onderhoud en investeringen. • •

•

• •

Klein onderhoud is dagelijks onderhoud: werk dat geregeld uitgevoerd moet worden om een kapitaalgoed te laten functioneren. Voorbeeld zijn maaien van gras en bladblazen van de paden. Groot onderhoud is bedoeld om slijtage op te heffen. Dit soort onderhoud kan vaak gepland worden. Voorbeelden zijn inboet (vervangen) van dode beplanting, aanvullen van kuilen in paden en vervanging van hekwerken. Het ruimen van graven waar geen rechten meer op rusten wordt ook gezien als groot onderhoud. Achterstallig onderhoud is te laat uitgevoerd onderhoud, waardoor een kapitaalgoed niet meer aan het afgesproken beeld voldoet of waardoor gevaarlijke, risicovolle situaties ontstaan. Bijvoorbeeld wanneer een boom zwaar, dood hout heeft of een hekwerk dreigt om te vallen. Investeringen (verbeteringen) volgens het BBV zijn uitgaven die leiden tot kwaliteitsverbetering van het kapitaalgoed. Overheadkosten moeten apart worden verantwoord. Het BBV kent een hoofdstuk welke gaat over wat toe de overhead gerekend moet worden.

Het onderhoud van het individuele graf (grafafdekking, grafsteen e.d.) is overigens aan de houder van het graf, namelijk de rechthebbende of de gebruiker. Bij hen ligt de plicht van het onderhoud. Het grafonderhoud mag tegen betaling overgelaten worden aan de gemeente als deze daar tenminste mogelijkheden voor wil bieden. In Hoogeveen is dit het geval. De gemeente voert het onderhoud uit voor het algemene deel van de begraafplaats. De gemeente rekent hiertoe grafrechten via de gemeentelijke verordening lijkbezorgingsrechten. Begraafplaatsen, BBV en het Btw Compensatie Fonds (BCF) Het BBV stelt dat voor onderhoud aan kapitaalgoederen die als overheidstaak worden beschouwd (zoals onderhoud openbaar groen) btw-kosten op leveringen en diensten van derden meegenomen moeten worden in de exploitatie. Gemeenten mogen de btw-kosten van hun diensten verrekenen binnen het btw-compensatiefonds. Per saldo schiet de gemeente er daarom niets in bij het verrekenen van btw. Begraven wordt echter niet als overheidstaak gezien, ook al lijkt dit in tegensspraak met de bepaling in de Wlb dat iedere gemeente een begraafplaats moet hebben. Betaalde btw op kosten derden voor werk op de begraafplaatsen kan niet teruggevorderd worden via het BCF. Het blijft daarom kostenverhogend werken. Er zijn meerdere gemeenten die hiertegen een bezwaar- en beroepsprocedure zijn begonnen.

Het kan zijn dat de wetgever in de toekomst anders besluit, maar vooralsnog is het besluit dat werk op en voor begraafplaatsen niet in aanmerking mag komen voor het BCF. Financiële verwerking van verkregen inkomsten uit grafrechten moeten in overeenstemming met de BBV verwerkt worden. De afdeling Financiën past de werkwijze aan als nodig en stelt in ieder geval een of meerdere fondsen in om de ontvangen rechten te verwerken en om de te maken kosten beter te kunnen verdelen (reserveren over) de komende jaren. Dit kan gevolgen hebben voor de hoogte van de jaarlijkse kostendekkendheid. Het college komt hierop in een later stadium terug, namelijk binnen het algemene onderzoek naar de kostendekkendheid gemeente breed (2025). Het voorstel is om in ieder geval een voorziening in te richten. Deze is om de ontvangen rechten te verwerken en om de te maken kosten beter te kunnen verdelen over dan wel te reserveren voor de komende jaren. Het instellen van een voorziening kan gevolgen hebben voor de hoogte van de jaarlijkse kostendekkendheid. Het geeft een beter inzicht in de benodigde uitgaven voor de toekomst. Beleidsuitgangspunten Begraafplaatsen als kapitaalgoed volgens de BBV ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

Het onderhoud van de begraafplaats als geheel moet voldoende zijn om de begraafplaats naar behoren in stand te houden; Achterstallig onderhoud mag niet voorkomen en moet zo snel mogelijk worden opgeheven; Overheadkosten worden apart verantwoord in de begroting; Kosten voor het ruimen van graven moeten in het kader van het BBV gezien worden als groot onderhoud en worden opgenomen in de gemeentelijke begroting; Kosten voor groen op de begraafplaatsen worden niet opgevoerd voor het Btw compensatiefonds. De landelijke ontwikkelingen op BBV beleid worden gevolgd; De gemeente stelt een voorziening in om ontvangen rechten te verwerken en te maken kosten te kunnen verdelen voor komende jaren.

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 8

2

Gemeentelijke beleidskaders

2.1

Oude gemeentelijke beleidskaders begraven

2.2.1

Capaciteitsbeleid tot 2010

Tot 1990 werden graven standaard voor onbepaalde tijd uitgegeven. Onbepaalde tijd betekende dat grafrechten voor particuliere graven, of zoals ze daarvoor vaak heetten ‘eigen graven’, eenmalig betaald en afgekocht werden. Het concrete gevolg was dat voor ieder graf nieuwe ruimte gevonden moest worden. In Nederland was het gebruikelijk om bij een volle begraafplaats een nieuw stuk (uitbreiding) of een heel nieuwe begraafplaats aan te leggen. Dit ging maar beperkte tijd goed. Want intussen breidde de bevolking zich uit, werd ouder en overleden steeds meer mensen. Grond is ook nodig voor woningen, bedrijven, infrastructuur en natuur en grond werd schaarser. Tegelijk moeten de bestaande begraafplaatsen en graven onderhouden worden door de overgebleven betalende rechthebbenden en door de begraafplaatsbeheerder. Ook speelde dat het vrijwel onmogelijk was, zowel voor gemeenten als particuliere (kerkelijke) begraafplaatsen is te beloven de graven voor de eeuwigheid vast te leggen. Deze ontwikkelingen en problemen waren nationaal. De Wet op de lijkbezorging maakte het in 1991 mogelijk om particuliere graven voor bepaalde tijd uit te geven. In 1990 begon men ook in Hoogeveen met het uitgeven van graven voor bepaalde tijd. De grafrechten van particuliere (urnen)graven kunnen wel naar behoefte verlengd worden. Zonder verlenging vallen grafrechten terug aan de gemeente.

De grafsteen of de afsluiting van de urnenplek kan dan verwijderd worden, het graf geruimd of de urn verwijderd en de plek kan opnieuw uitgegeven worden. Dit heet cyclisch begraven. Sinds ongeveer 2015 zijn de eerste particuliere graven, waarvan rechthebbenden geen verlenging afsloten, teruggevallen aan de gemeente. Algemene graven vallen van rechtswege terug aan de gemeente na afloop van de gebruikstermijn.

2.1.2

Nota begraven: capaciteitsbeleid 2011-2024

In de nota Begraven in Hoogeveen uit 2010, door de raad vastgesteld in 2011, ging het niet om begraafplaatsbeleid in de breedste zin van het woord. De aanleiding voor de nota was de noodzaak tot kostenbesparing. Vandaar de ondertitel “Onderzoek kostenbesparingen en efficiënter beheer van begraafplaatsen”. Een van de methoden tot kostenbesparing werd gevonden in het beleid voor grafcapaciteit op de begraafplaats. De oplossing was om niet actief te ruimen. De onderliggende gedachte in 2011 was dat minstens tien jaar geen ruimtegebrek zou zijn. Daarom hoefde geen jaarlijks budget voor cyclisch begraven beschikbaar te zijn. Bij een naderend capaciteitstekort moest bij de raad een besluit en krediet aangevraagd worden om grafruimte vrij te maken. Op begraafplaats Hollandscheveld bleek toch binnen de beoogde tien jaar nieuwe grafruimte nodig. De begraafplaats aan de Zuiderweg in Hoogeveen is sinds enkele jaren vol. Ook in begraafplaats Zevenberg in Fluitenberg is binnen afzienbare tijd ruimtegebrek.

2.1.3 •

•

•

•

Constateringen en knelpunten capaciteitsbeleid 2011-2024 De Nieuwe begraafplaats gelegen aan de Zuiderweg in Hoogeveen is sinds enkele jaren vol. De overweging destijds om hier geen nieuwe grafruimte vrij te maken, was de verwachting dat begraafplaats Zevenberg voldoende ruimte zou geven. Echter het ruimtegebrek aan de Zuiderweg veroorzaakt ook: o De aanloop zal jaar na jaar minder worden. Dat geeft uiteindelijk een verlaten indruk; o Het onderhoud wordt door steeds minder rechthebbenden gedragen; o Maar vooral: teleurstelling en verdriet bij inwoners vanwege de verplichte gang naar Zevenberg. Jaarlijks willen ongeveer 40 overledenen zich eigenlijk in een particulier graf aan de Zuiderweg laten begraven. Dat is ongeveer de helft van het aantal nieuwe grafuitgiften op Zevenberg; Op begraafplaats Zevenberg gaat de uitgifte van nieuwe graven harder dan verwacht. Er is tot ongeveer 2029 capaciteit. Dat is uitgaande van de optimale grafuitgifte zoals de architect dat ontworpen had voor de ruimtelijke kwaliteit. Er is na 2029 nog wel inbreidingscapaciteit voor enkele jaren. Inbreiden gaat echter sterk ten koste van de ruimtelijke kwaliteit. Vrijkomende graven zijn pas vanaf 2031 in te zetten voor cyclisch begraven. Op Zevenberg is een uitbreidingterrein (achter het crematorium) beschikbaar met de bestemming begraven.

De inrichting hiervan vraagt echter om zeer hoge investeringen en een lange (ongeveer 5 tot 7 jaar) voorbereidingstijd. Het is nu akkerland. De termijn tussen signaleren van een dreigend tekort en daadwerkelijke ruiming is erg lang om op tijd een capaciteitsgebrek op te heffen volgens het huidige beleid (een besluit en krediet aanvragen);

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 9

•

•

• •

• •

2.2

Er is een licht afnemende belangstelling voor begraven en een licht toenemende belangstelling voor asbestemmingen. Op begraafplaats Zevenberg is nieuwe urnenruimte nodig. Op sommige andere begraafplaatsen zijn de beschikbare urnenplaatsen beperkt maar voorlopig voldoende, omdat de ruimte cyclisch gebruikt wordt; Het aantal verstrooivelden is te laag. Er zijn strooivelden nodig op alle begraafplaatsen, behalve die van Tiendeveen en Hoogeveen Zuiderweg. De benodigde investeringen zijn laag en vooral bedoeld voor markering en opwaardering van de plek (mooie struik of boom, haagje o.i.d.); Er is geen verzamelgraf op begraafplaats Zevenberg. Dit is een noodzakelijke voorziening op iedere begraafplaats. Het achterwege blijven van regelmatige ruimingen van graven leidt tot te snel vol raken van de begraafplaatsen, gebrek aan inkomsten, een gevoel van rechtsongelijkheid (rechthebbenden kunnen erop gaan rekenen dat een graf in stand blijft en verlengen daarom niet) en het risico op moeten uitbreiden via hoge investeringskosten en extra onderhoudskosten voor de uitbreidingen; Het laten liggen van grafbedekkingen op algemene graven leidt tot een gevoel van rechtsongelijkheid bij de rechthebbenden van particuliere graven; De controle op het eventueel vóórkomen van historische graven is nog niet opgenomen in een protocol. Een logische plek is het ruimingsprotocol.

Dat protocol wordt opgenomen in een geheel van beleidsregels.

Nieuwe beleidskaders begraafcapaciteit

In de aanloop naar deze Uitwerkingsnotitie zijn door de raad de uitgangspunten voor voldoende capaciteit op de begraafplaatsen aangenomen. Voldoende capaciteit voor een graf of asbestemming op een begraafplaats naar keuze dient de hele gemeenschap. Omdat de beschikbare plek eindig is en de planning voor het ruimen van graven van lange duur is, is de oplossing het hebben van een doorlopende cyclus voor het hergebruik van graven. Dat houdt concreet in: jaarlijks minimaal zoveel grafplekken vrijmaken, als dat er nieuwe plekken nodig zijn (cyclisch begraven). Incidenteel kan het noodzakelijk zijn om grotere grafvelden tegelijk vrij te maken.

2.2.1

Cyclisch begraven

Cyclisch begraven heeft als effect dat het langdurig zorgt voor voldoende capaciteit, zonder noodzaak om steeds een nieuwe begraafplaats of uitbreiding te moeten aanleggen. De aanleg van een nieuwe begraafplaats of een uitbreiding op een bestaande is een kostbare aangelegenheid en drukt op de algemene middelen. Voldoende capaciteit geeft meer mogelijkheden aan om een particulier graf in een rij uit te zoeken. In financieel opzicht geeft het zicht op de werkelijke kostendekkendheid, omdat de kosten voor cyclisch ruimen dan in de begroting zichtbaar worden. Het voorkómt een gevoel van rechtsongelijkheid bij rechthebbenden die grafrechten verlengen en daarvoor betalen. Hergebruik van grafruimte geeft inwoners van de kern Hoogeveen opnieuw de mogelijkheid om zich dicht bij huis te laten begraven. Het voorziet in gelijke behandeling van begraafplaatsen in de kern Hoogeveen en de dorpen. Het vermijdt langdurig hoge investerings- en onderhoudskosten. Het zorgt ervoor dat de kwaliteit van begraafplaats Zevenberg in Fluitenberg behouden blijft. Hergebruik van graven heeft soms wel gewenning nodig, met name wanneer lang of nog nooit geruimd is op een begraafplaats. Op begraafplaatsen waar cyclisch wordt begraven, ervaren mensen dit al snel als een gebruikelijk en logisch onderdeel van begraafplaatsbeheer.

Op de Nieuwe begraafplaats aan de Zuiderweg worden eenmalig een groter aantal graven vrijgemaakt. Dat geeft weer plek voor inwoners die zich hier graag laten begraven. Het garandeert aanloop, een verzorgd beeld en blijvende betrokkenheid bij deze begraafplaats en voorkomt dat in 2029 ook Zevenberg vol is. Op begraafplaats Zevenberg is een uitbreiding nodig voor urnenplaatsen. Deze kan ingepast worden op het terrein dat al is ingericht als begraafplaats. Op Zevenberg is namelijk ook nog een uitbreidingsterrein beschikbaar. Deze heeft de bestemming begraafplaats maar is niet ingericht als begraafplaats. De benodigde investering is hoog, onder meer vanwege de verplichting van archeologisch onderzoek en de benodigde inrichting, met name voor de padenstructuur. Op alle begraafplaatsen zijn asverstrooivelden en bij invoering van cyclisch begraven is een verzamelgraf (ook wel knekelkelder) nodig, maar nog niet overal ingericht. Het college houdt rekening met de gevoeligheden die er zijn rond hergebruik van graven. Op 20 maart 2013 stelde het college van B&W het protocol ‘werkwijze bestaande graven, urnennissen-/kelders Hoogeveen’ vast, inclusief de bijbehorende oplegnotitie en aanvullende oplegnotitie. Daarna traden delen van het protocol in werking. Wat niet in

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 10

werking trad, was het verwijderen van grafbedekkingen en het ruimen van algemene graven en het benodigde budget voor het verwijderen van grafbedekkingen van algemene graven werd niet ter beschikking gesteld. De reden hiervoor is beschreven in het Addendum bij notitie Begraven in Hoogeveen 2011: onder de algemene graven konden zich mogelijk historische graven bevinden. Veel algemene graven waren immers al enkele tientallen jaren niet geruimd. Om te voorkómen dat ondoordacht grafbedekkingen van historische graven verwijderd of het hele graf geruimd zouden worden, moest eerst een inventarisatie volgen van deze graven. Het college ontving vragen over de mogelijkheid om opnieuw graven voor onbepaalde tijd (“eeuwige grafrust”) aan te bieden op de gemeentelijke begraafplaatsen. Deze optie wordt nog zelden door gemeenten aangeboden omwille van het gebrek aan ruimte en omdat de onderhoudskosten door een relatief klein aantal rechthebbenden en/of door de gemeente gedragen moeten worden. Dit gold en geldt ook in Hoogeveen. Het is niet mogelijk om op de gemeentelijke begraafplaatsen alsnog op delen ervan opnieuw graven voor onbepaalde tijd aan te bieden omwille van het gelijkheidsbeginsel.3 Bijzondere begraafplaatsen, zoals natuurbegraafplaatsen, kunnen deze optie we aanbieden. Beleidsuitgangspunten Begraafcapaciteit ➢ ➢

➢ ➢ ➢ ➢

2.2.2

Op alle begraafplaatsen wordt voortaan ingezet op cyclisch begraven en het benodigde bedrag wordt beschikbaar gesteld in de begroting; Om voldoende begraafcapaciteit vrij te maken op korte termijn wordt op de Nieuwe begraafplaats aan de Zuiderweg eenmalig een groter aantal graven vrijgemaakt en het benodigde bedrag wordt beschikbaar gesteld in de begroting; Eeuwige grafrust is geen uitvoerbare optie om aan te bieden op een gemeentelijke begraafplaats; Op alle begraafplaatsen wordt, waar deze nog niet aanwezig zijn, een asverstrooiveld en een verzamelgraf ingericht en het benodigde bedrag wordt beschikbaar gesteld in de begroting; Het college bereidt de ruimingen zorgvuldig voor en voert deze zorgvuldig uit; Het college neemt het ruimingsprotocol op in het Besluit begraafplaatsen.

Een begraafplaats voor bijna iedere kern

Het meest gehoorde argument voor de begraafplaats zelf is dat deze in (de buurt van) hun woonplaats is, bijvoorbeeld vanwege binding of vanwege de korte reisafstand voor de nabestaanden. Anderen kiezen voor een begraafplaats omdat familieleden hier al een plek vonden. Sommigen kiezen voor het laten verstrooien van hun as op het terrein van het crematorium. Het is overigens ook toegestaan om de as mee te nemen naar huis of het zelf te verstrooien op een plek naar keuze. De laatste wel binnen de beperkingen in de Algemene Plaatselijke Verordening. Bijna iedere officiële kern van Hoogeveen beschikt over een begraafplaats. Dat is ontstaan vanuit de historie en geen gemeentelijk beleid. In de raad is wel een aantal keren gevraagd om iedere kern een begraafplaats toe te kennen, waarbij het tot nu toe niet over Nijstad maar alleen over Noordscheschut ging. Noordscheschut Het college ontving afgelopen jaar een raadsvraag over de mogelijkheid van het stichten van een gemeentelijke begraafplaats in de kern Noordscheschut en op de raadsvergadering van 12 september 2024 werd het amendement “Elke plaats een begraafplaats” en de motie “Onderzoek begraafplaats bij Noordscheschut” ingediend. Beiden zijn niet aangenomen. Het is niet de eerste keer dat er vragen of verzoeken zijn ingediend. Daarom nemen we in deze notitie een en ander op over de geschiedenis.

Naar mogelijkheden van een begraafplaats in Noordscheschut is in 2007 veel onderzoek gedaan. Hierbij zijn Krakeel, Zuidoost en Drostenlaan onderzocht. In de destijds gegeven presentatie van Grontmij werd aangegeven dat de globale indicatie kosten bouwrijp maken € 670.000 (prijspeil 2007) bedroeg. Overige te verwachten investeringen waren voor de grondverwerving, planontwikkeling en procedures, inrichting, voorzieningen en ontsluiting. In 2012 is nog eens onderzoek gedaan naar de kosten voor de realisatie, onderhoud en instandhouding van een begraafplaats in Noordscheschut. De kosten werden toen geschat op een investering van € 940.000 en jaarlijkse lasten van € 100.000 (prijspeil 2012). Het aantal begrafenissen werd per jaar ingeschat op 10. Bij de vaststelling van de Programmabegroting 2013-2016 besloot de gemeenteraad gelet op de kosten en afgewogen tegen het aantal begrafenissen om geen investering op te nemen voor de aanleg van een begraafplaats in Noordscheschut. De aanleg

3

Uitgifte grafrechten voor onbepaalde tijd, visie van de Landelijke Organisatie Begraafplaatsen: https://www.begraafplaats.nl/wp-content/uploads/2021/04/Zienswijze-LOB-op-uitgifte-van-grafrechtvoor-onbepaalde-tijd.pdf

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 11

van de begraafplaats en daarmee dit onderdeel van het bestemmingsplan was financieel niet uitvoerbaar en kon niet opgenomen worden in het destijds vast te stellen bestemmingsplan. Overleden inwoners van Noordscheschut kunnen terecht op een van de andere begraafplaatsen. Als gevolg daarvan laten ook familieleden van overledenen zich daar begraven of bijzetten. Beleidsuitgangspunten Een begraafplaats voor iedere kern ➢ ➢ ➢

2.2.3

Er zijn tien gemeentelijke begraafplaatsen in Hoogeveen en deze voorzien grotendeels in de maatschappelijke behoefte. Er is geen dwingende noodzaak om alle kernen van een begraafplaats te willen voorzien; De gemeentelijke begraafplaatsen in stand houden om de toegankelijkheid tot een begraafplaats in de woonomgeving voor de inwoners te behouden; Op de Nieuwe begraafplaats aan de Zuiderweg wordt voldoende grafruimte vrijgemaakt om weer te voorzien in begraafcapaciteit.

Natuurbegraafplaatsen

De belangstelling voor natuurbegraafplaatsen is in korte tijd enorm toegenomen. Het voorziet in een behoefte. Voor natuurbegraafplaatsen worden de termen “natuurbegraven” en “natuurlijk begraven” gebruikt. Natuurbegraven houdt het volgende in: • De begraafplaats wordt ingepast in bestaande natuur zoals een bos of een landgoed of het vormt een nieuw landschap met grote natuurwaarden; • De manier van begraven belast het milieu en de natuur zo weinig mogelijk en beïnvloedt het natuurlijke karakter van de omgeving minimaal; • Individuele graven gaan op in het geheel. Grafmarkeringen zijn tijdelijk en snel afbreekbaar; • Uitgangspunt is eeuwigdurende grafrust; • Na uitgifte van alle graven wordt het gebied langdurig in stand gehouden en beheerd als natuur. Nabestaanden ervaren dat zij worden ontzorgd omdat graf- en onderhoudsrechten nooit hoeven te worden verlengd. Bij de aanschaf van een graf worden deze kosten voldaan en is toekomstig onderhoud voor eeuwig afgekocht. Bovendien kunnen graven vaak al bij leven worden aangekocht, ze zijn immers eeuwigdurend. Natuurlijk begraven is een verzamelterm voor: • Een natuurlijke manier van begraven, maar niet in bestaande of toekomstige natuur.

De locaties zijn meestal op bestaande gemeentelijke begraafplaatsen; • De regels voor de grafbedekking zijn gericht op een natuurlijke uitstraling; • Uitgangspunt is uitgifte van grafrechten voor een lange periode, maar wel voor bepaalde tijd. Ontwikkeling van een natuurbegraafplaats overlaten aan de markt Het begraafbeleid zet in op onderzoek naar de mogelijkheden voor exploitatie van een natuurbegraafplaats door een derde partij binnen de gemeentegrenzen. Hierdoor zou natuurbegraven binnen de gemeentegrenzen mogelijk worden. Het college werkt actief mee aan concrete marktkansen. De raad ziet het duidelijk niet als een gewenste rol voor de gemeente om zelf een natuurbegraafplaats te ontwikkelen en hierin risico’s te lopen. Tegelijk wordt duidelijk de behoefte gevoeld aan natuurgraven binnen de gemeente, op redelijke afstand van de woonplaats. Hierin spreken de opgesomde aspecten van natuurbegraven aan. In deze uitwerkingsnotitie begraafbeleid staan in de bijlage de voorgestelde gemeentelijke voorwaarden aan het vestigen van een natuurbegraafplaats. Denk hierbij aan een uitwerking van de wettelijke voorwaarden (zoals de ligging van graven ten opzichte van de grondwaterstand) en voorwaarden vanuit ruimtelijke ontwikkeling.

2.2.4

Diversiteit aan begraafmogelijkheden

Belangrijk voor mensen is dat zij zich kunnen laten begraven in een type graf of asbestemming naar keuze. Overwegingen voor deze keuze zijn van allerlei en zeer persoonlijke aard. Op de gemeentelijke begraafplaatsen is de variatie aan mogelijkheden groot. Graf of asbestemming Op alle begraafplaatsen zijn grafvelden ingericht voor bepaalde soorten graven of asbestemmingen. De inrichting en het beheer is op deze manier goed af te stemmen. Zo zijn er bijvoorbeeld grafvelden voor algemene en particuliere graven. Op de gemeentelijke begraafplaatsen zijn daarnaast grafvelden ingericht voor bepaalde groepen mensen. Kinderen

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 12

beneden de 12 jaar kunnen een plekje krijgen op een kindergrafveld. Op de begraafplaatsen Aan de Zuiderweg (nieuwe deel) en Fluitenberg zijn islamitische grafvelden ingericht en op de begraafplaatsen Aan de Zuiderweg oud en nieuw zijn rooms-katholieke velden ingezegend. Voor asbestemmingen op de gemeentelijke begraafplaatsen zijn door de gemeente urnenmuren en urnenkelders ingericht. De uitvoering en ontwerp variëren per begraafplaats en worden door de ontwerper passend gemaakt bij de omgeving. Er zijn geen urnentuinen (parkachtige plekken met de urnen ingebed in het groen) ingericht op de gemeentelijke begraafplaatsen. Verschillende typen particulier graf Bij een begraving kan men kiezen voor een algemeen of particulier graf. Bij particuliere graven hebben mensen daarnaast nog de keuze in een enkel- of dubbelgraf, een keldergraf of – alleen op begraafplaats Fluitenberg – een galerijgraf. Bij asbestemmingen is de keuze vaak esthetisch: sommigen vinden een urnenmuur mooier, anderen een urnenkelder. De keuze valt op een verstrooiing wanneer mensen het niet belangrijk of prettig vinden dat hun as in een asbus wordt opgeslagen, of wanneer ze de kosten belangrijk vinden. Contact met nabestaanden en uitvaartverenigingen Een manier om deze persoonlijke voorkeuren te volgen is via persoonlijke gesprekken met nabestaanden en bezoekers op de begraafplaats.

De beheerders zijn hierop zeer alert. Een andere manier is via bijeenkomsten met professionals zoals de plaatselijke uitvaartverenigingen. Natuurlijk begraven op een gemeentelijke begraafplaats Het college is positief over het onderzoeken van de mogelijkheid om op één of meer gemeentelijke begraafplaatsen het natuurlijk begraven mogelijk te maken. Het voorstel is om stapsgewijs te werk te gaan: eerst gelegenheid geven aan particuliere initiatieven voor het stichten en beheren van een natuurbegraafplaats. Tegelijkertijd met uitvaartbedrijven nader in gesprek gaan over de overwegingen en mate van behoefte aan natuurgraven op gemeentelijke begraafplaatsen. Komt het stichten van een nieuwe natuurbegraafplaats door derden niet binnen de gemeente tot stand, en/of mocht er een duidelijke inwonerswens blijken voor natuurlijk begraven op een gemeentelijke begraafplaats, dan legt het college de mogelijkheden en kosten opnieuw voor aan de raad. Beleidsuitgangspunten Diversiteit aan begraafmogelijkheden ➢ ➢ ➢ ➢

De diversiteit aan begraafmogelijkheden is groot op de gemeentelijke begraafplaatsen, wordt gewaardeerd en blijft in stand; De maatschappelijke ontwikkelingen en voorkeuren spelen hierin een grote rol en worden gevolgd via dagelijks contact met nabestaanden en bezoekers en door overleg met de uitvaartverenigingen; De marktontwikkeling rond natuurbegraafplaatsen wordt eerst kans gegeven; Wanneer er aanleiding toe is, onderzoekt het college de mogelijkheden voor aanleg van een gedeelte met natuurlijk begraven op een van de gemeentelijke begraafplaatsen o In dat geval natuurlijk begraven als nieuwe begraafmogelijkheid opnemen in de Verordening Begraafplaatsen en lijkbezorgingstarieven; o Een passend tarief laten vaststellen door de Raad; o Passende regels opnemen in het besluit begraafplaatsen.

2.4

Algemene en particuliere graven

2.4.1

Toelichting begrippen ‘algemene graven’ en ‘particuliere graven’

Het onderscheid tussen algemene en particuliere graven komt uit de Wet op de lijkbezorging (art. 3). Bij een algemeen graf bepaalt de houder van de begraafplaats, hier de gemeente, wie in het graf begraven wordt. In een algemeen graf mogen meerdere personen boven elkaar begraven worden, ook personen die geen familierelatie met elkaar hebben en elkaar niet kennen. Uitgifte gebeurt op volgorde van begraven. De periode voor instandhouding van een algemeen graf is vaak de tijd van de minimale grafrust, wettelijk bepaald op tien jaar. Zo ook in Hoogeveen. Na tien jaar eindigt de graftermijn van rechtswege en kan de gemeente het graf ruimen. Het graf is niet te verlengen. Daarnaast stelt de gemeente andere beperkingen, zoals het voorschrift dat uitsluitend een staande steen als gedenkteken toegestaan is. De bepalingen samen maken dat een algemeen graf goedkoper is dan een particulier graf. Een particulier graf wordt voor een bepaalde tijd op naam gesteld van een rechthebbende. Deze krijgt het ‘uitsluitend recht’ (Wlb art. 3) om te bepalen wie er in het graf begraven mag worden. Meestal een familielid of verwant van de

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 13

rechthebbende. De grafrechten zijn overdraagbaar naar een andere rechthebbende. Dit zorgt ervoor dat een graf in de familie kan blijven, wanneer een rechthebbende zelf komt te overlijden. De gemeente mag wel beperkingen stellen aan deze overdraagbaarheid, bijvoorbeeld aan familieleden of verwanten tot een bepaalde graad. De grafrechten zijn naar eigen keuze te verlengen. Dat maakt dat een particulier graf ‘eeuwigdurend’ in stand kan blijven, zolang er tenminste voor grafrechten is betaald, het graf onderhouden wordt en de begraafplaats zelf in stand blijft.

2.4.2

Keuze voor een algemeen of particulier graf

De keuze voor een algemeen of particulier graf is vrij en blijft vrij voor iedereen op de gemeentelijke begraafplaatsen. Er zijn mensen die bewust voor een algemeen graf kiezen. Overwegingen kunnen zijn dat iemand de wettelijk grafrust voldoende vindt, geen behoefte heeft aan het bijzetten van een familielid/verwant en/of vanwege de lagere kosten. Ook kan de keuze voor een algemeen graf vallen vanuit religieuze overwegingen, omdat het minder op aards eigendom lijkt dan particuliere graven. Vroeger heetten particuliere graven ook wel ‘eigen graven’. Overigens waren ook voorheen eigen graven nooit daadwerkelijk van de rechthebbende maar van de gemeente.

2.4.3

Kosten en termijnen voor een algemeen en particulier graf

Kosten Bij de keuze voor een algemeen graf hoeven bij gemeente Hoogeveen tot en met 2024 geen andere kosten gemaakt te worden dan die voor het begraven zelf (de begraafrechten). Behalve wanneer nabestaanden een grafsteen wensen te plaatsen, dan geldt de leges voor de vergunning. Een algemeen graf was daarmee voor 10 jaar te verkrijgen tegen uitsluitend de begraafrechten. Al jaren zijn hier vragen en zorgen over onder zowel inwoners als raadsleden. Grafrechten zijn bedoeld voor het algemeen onderhoud van de begraafplaats als geheel. De onderhoudslasten van de begraafplaats drukten hierdoor onevenredig zwaar op de algemene middelen en op rechthebbenden, aan wie wel grafrechten in rekening worden gebracht. In combinatie met het feit dat al tientallen jaren de grafbedekkingen van algemene graven niet verwijderd werden na afloop van de gebruikstermijn en dat algemene graven weinig geruimd zijn, was er in praktijk geen verschil in behandeling tussen een particulier en algemeen graf. Het ging zelfs zover dat raadsleden zich afvroegen of de fundamentele keuzemogelijkheid voor een algemeen graf wellicht afgeschaft moest worden. Uiteindelijk is besloten om voor algemene graven voortaan ook grafrechten in rekening te brengen.

Hiermee behouden we het beste van twee werelden: de fundamentele keuzevrijheid voor een algemeen of particulier graf blijft behouden en de verdeling van onderhoudslasten over algemene en particuliere graven is met deze oplossing in evenwicht. Uitgiftetermijnen van graven Het is gebruikelijk in Nederland om een eerste uitgifte op 20 jaar te stellen. Een eerste uitgifte wordt namelijk vaak betaald uit de begrafenisverzekering of de erfenis en is daarom relatief gemakkelijk te regelen door de nabestaanden. Terwijl iedere verlenging met meer onderlinge discussie en moeite door familieleden bijeengebracht moet worden. Bovendien willen nabestaanden een graf meestal minstens 20 jaar in stand houden (een particulier graf blijft gemiddeld in Nederland zo’n 40 tot 50 jaar in stand. Daarna neemt de behoefte tot een verlenging snel af). In Hoogeveen echter is momenteel de eerste uitgiftetermijn gesteld op minimaal 10 jaar. Dat betekent dat rechthebbenden relatief vaak moeten verlengen. Maar belangrijker nog: hierdoor ontstaat te vaak een misverstand bij de rechthebbende bij een dubbel graf. De tweede persoon wordt doorgaans (veel) later begraven dan de eerste persoon. Maar de grafrusttermijn voor de tweede persoon moet alsnog gerespecteerd worden en de rechthebbende moet in zo’n geval daarom direct grafrechten bijbetalen. Dit valt moeilijk uit te leggen.

Bij een dubbel graf voor 20 jaar komen zulke gevallen veel minder voor. Het kost de administratie veel tijd om dit uit te leggen en levert onrust op bij veel nabestaanden. Al deze argumenten samen maken het logisch om een eerste uitgifte voortaan op 20 jaar te stellen. Voor urnennissen en urnenkelders blijft de eerste termijn op tien jaar. Ook de termijn voor een algemeen graf blijft op tien jaar. De aangeboden verlengtermijnen blijven van 5 tot 50 jaar. Kostenreductie en betaaltermijnen voor particuliere graven De kosten voor een verlenging voor een particulier graf zijn lager naarmate de verlengtermijn hoger is. Voor een verlengtermijn van 50 jaar betaalt met minder dan voor 5 jaar. Immers de kosten voor de (financiële) administratie zijn iets lager en het is voor beide partijen prettig om voor langere termijn de zaken geregeld te hebben. Tegelijkertijd kan het voor sommigen een te groot beslag op de portemonnee zijn om de kosten ineens te moeten voldoen. In de Verordening lijkbezorgingsrechten is daarom sinds lang de optie om kosten in termijnen te mogen voldoen. Ook al doet dit een wat groter beslag op de financiële administratie, het vergroot de bereikbaarheid van een verlenging. Deze kostenreductie blijft in stand.

Uitwerkingsnotitie Kaders begraafbeleid 2025| 14

Beleidsuitgangspunten Algemeen of particulier graf ➢ ➢

➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

2.4.4

De keuzemogelijkheid voor een algemeen graf blijft behouden voor iedereen; Er komt in de Verordening lijkbezorgingstarieven een tarief voor de grafrechten voor algemene graven. Het tarief past bij de beperkte faciliteiten van algemene graven ten opzichte van particuliere graven en wordt gesteld op 60% van het tarief voor een particulier enkelgraf voor 10 jaar; De grafbedekking van algemene graven wordt na 10 jaar verwijderd; Er komt handhaving op de gestelde beperkingen aan grafbedekkingen, ook voor algemene graven; De eerste uitgiftetermijn voor een particulier graf wordt 20 jaar; De eerste uitgiftetermijn voor een algemeen graf blijft 10 jaar; De eerste uitgiftetermijn voor urnennissen en urnenkelders blijft op tien jaar; De opties voor verlengtermijnen blijven (per 5 jaar tegelijk) van 5 tot 50 jaar; De verlengtarieven blijven relatief lager bij de keuze voor een langere verlengtermijn; De optie om verlengingen in termijnen te mogen betalen blijft bestaan.

Administratieve omzetting van een algemeen naar een particulier graf

Een algemeen graf kan niet verlengd worden. Na de gebruikstermijn valt het graf terug aan de gemeente en kan het geruimd worden. Nabestaanden kunnen desgewenst de stoffelijke resten op eigen kosten laten herbegraven in een nieuw particulier graf of ter crematie aanbieden. De raad vroeg via moties om een derde optie voor nabestaanden toe te voegen: de mogelijkheid om op eigen kosten een algemeen graf na afloop van de gebruikstermijn administratief om te kunnen zetten naar een particulier graf. De stoffelijke resten blijven onaangeroerd in het graf liggen. In de moties werd gevraagd om reductie op de kosten voor de omzetting. De mogelijkheid is nu opgenomen in de Verordening begraafplaatsen en Verordening lijkbezorgingsrechten. In het Besluit begraafplaatsen staan de bepalingen uitgewerkt. Een voorwaarde is dat het algemene graf niet verwaarloosd is. Zodra mensen gebruik maken van hun recht om een algemeen graf administratief om te zetten naar een particulier graf, zullen er particuliere graven in het grafveld bestemd voor algemene graven liggen. Een algemeen grafveld is iets anders ingericht dan een grafveld voor particuliere graven en wordt anders onderhouden. Zo zijn bijvoorbeeld de grafmaten anders en wordt het onderhoud van het gemeentelijke grafdeel (het gras) zo eenvoudig mogelijk gehouden.

Om deze redenen is het niet mogelijk om na omzetting een liggende steen aan te brengen of een asbus bij te laten zetten. Na de administratieve omzetting gelden daarom aangepaste regels voor de grafbedekking: deze moet in dezelfde staat worden gehouden (lees: alleen een staande kopsteen en geen beplanting is toegestaan). Het ruimen van een grafveld algemene graven zal duurder worden dan nu. Er moet immers zorgvuldig om de particuliere graven heen worden gewerkt. De kostenverhogende omstandigheid bedraagt ongeveer 20%. Deze kosten worden betaald worden vanuit de grafrechten. Wanneer de grafrechten niet toereikend zijn, wordt het betaald vanuit de algemene middelen. De omzetting wordt gezien als een eerste termijn van grafuitgifte. Uiteraard kunnen de grafrechten voortaan verlengd worden. Voor de administratieve omzetting naar een particulier graf is de nieuwe rechthebbende kosten verschuldigd voor de niet-betaalde grafrechten in de jaren dat het een algemeen graf is. Dit om het ontstaan van een nieuwe rechtsongelijkheid te voorkómen. Immers de rechthebbenden van particuliere graven moesten wel altijd de grafrechten voldoen. Daarnaast kan het niet de bedoeling zijn dat het financieel voordelig is om te kiezen voor een algemeen graf en deze vervolgens administratief om te zetten naar een particulier graf.