Beoordelingsdocument nieuwbouwaanvraag RSG Wolfbos
Tekst van het document
Beoordelingsdocument Nieuwbouw RSG Wolfsbos
Datum: mei 2024
Inhoud 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Proces 1.3 Leeswijzer
4 4 4 5
2 Beleid & kaders voortgezet onderwijs 2.1 Zorgplicht onderwijshuisvesting 2.2 Bewegingsonderwijs
7 7 8
3 Huisvesting RSG Wolfsbos - nieuwbouwplan 3.1 Masterplan huisvestingsplan RSG Wolfsbos 3.2 Strategisch huisvestingsplan RSG Wolfsbos 3.3 Businesscase nieuwbouw
10 10 11 11
4 Beoordeling nieuwbouwplan 4.1 Volledigheid nieuwbouwplan 4.2 Zorgplicht onderwijshuisvesting 4.2.1 Leerling prognoses 4.2.2 Ruimtebehoefte 4.2.3 Effect huisvesting voortgezet onderwijs Hoogeveen 4.2.4 Ruimtebehoefte bewegingsonderwijs 4.2.5 Noodzaak nieuwbouw 4.3 Opzet nieuwbouwplan 4.3.1 Financiële kaders 4.3.2 Nieuwbouwkosten 4.4 Meerjarenperspectief RSG Wolfsbos – continuïteit openbaar onderwijs Hoogeveen 4.5 Gemeentegarantie
16 16 16 16 19 19 20 21 22 22 22 23 25
5 Herontwikkeling Groene Driehoek 5.1 Stedenbouwkundige visie 5.2 Nieuwe situatie schoolterrein 5.3 Infrastructuur herinrichting 5.3.1 Relatie met andere opgaven/projecten 5.4 Sloop schoolgebouwen 5.5 Herontwikkeling ontwikkelveld West
31 31 32 32 33 34 34
6 Gymvoorzieningen RSG Wolfsbos 6.1 Proces 6.2 Behoeftebepaling 6.3 Nieuwbouw 2 gymzalen 6.4 Scenario’s sporthal Valkenlaan 6.4.1 Nieuwbouw sporthal 6.4.2 Renovatie sporthal Valkenlaan 6.4.3 Advies 6.5 Aanpak investeringen sportvoorzieningen 6.6 Tijdelijke huisvesting
36 36 36 36 37 37 37 37 38 38
7 Fasering & planning 7.1 Aanpak realisatie
40 40
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
2
8 Overige aandachtspunten 8.1 Wijziging omgevingsplan (bestemmingsplan) 8.2 Anterieure overeenkomst 8.3 Omgevingsvergunning
41 41 41 41
9 Financiële consequenties 9.1 Investeringen 9.2 Exploitatielasten 9.3 Boekwaardes
43 43 43 44
Bijlagen C. Berekening ruimtebehoefte
45 46
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
3
1
Inleiding
1.1 Aanleiding RSG Wolfsbos heeft circa 3 jaar geleden aangegeven de wens en noodzaak te hebben om de huisvesting te vernieuwen. Dit onder andere vanwege een sterk gedaald aantal leerlingen en daardoor overcapaciteit in de huisvesting. Daarnaast speelt voor RSG mee dat de gebouwen niet efficiënt zijn ingericht en er geïnvesteerd moet worden om de gebouwen weer te laten voldoen aan duurzaamheidseisen en een gezond binnenklimaat (o.a. ventilatie). Om tot toekomstbestendige huisvesting te komen heeft RSG Wolfsbos de afgelopen jaren onderzoek gedaan naar mogelijke huisvestingsscenario’s. De uitkomst is dat RSG Wolfsbos kiest voor nieuwbouw. Gelet op de afspraken in het kader van de doordecentralisatie heeft RSG Wolfsbos de vrijheid, binnen de gestelde kaders, om huisvestingsplannen te ontwikkelen en te realiseren. De gemeente toetst vanuit de rol die het heeft op basis van de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting en de kaders die met RSG Wolfsbos zijn overeengekomen ten aanzien van de doorcentralisatie. Tot slot toetst de gemeente de plannen ook op de aanvraag voor een gemeentelijke garantstelling en het effect op gemeentelijke investeringen. Het proces om te komen tot besluitvorming is gecompliceerd, omdat er veel verbanden zijn tussen de nieuwbouw van het RSG Wolfsbos en diverse andere ontwikkelingen (Bentinckspark, verkeer, woningbouw, sportvoorzieningen etc.).
Dit vraag om een duidelijke uiteenzetting en structurering van de plannen en de gevolgen hiervan voor de gemeente. In het voorliggende document wordt een beoordeling gegeven op het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos en wordt er inzicht gegeven in de financiële, maatschappelijke en ruimtelijke consequenties ten behoeve van besluitvorming door het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. 1.2 Proces In de afgelopen jaren is RSG Wolfsbos tot de ontwikkeling van het nieuwbouwplan gekomen. Hoe RSG tot het nieuwbouwplan is gekomen en wat daarin de rol van de gemeente is geweest wordt hieronder geschetst. November 2021 - Nieuw strategisch huisvestingsplan In november 2021 heeft RSG Wolfsbos het strategisch huisvestingsplan geactualiseerd. Dit is basis van de gesloten overeenkomst in het kader van de doorcentralisatie waarin is afgesproken dat het schoolbestuur tweejaarlijks actueel inzicht geeft in de huisvestingssituatie. In dit huisvestingsplan staan diverse scenario’s geschetst hoe RSG Wolfsbos richting de toekomst de huisvesting zal vernieuwen. Conclusie van het huisvestingsplan is dat het voorkeursscenario ligt bij een integrale nieuwbouw voor de locaties Harm Smeenge, Groene Driehoek en Dikkenberg in 2025 – en de latere renovatie van Meander in 2048.
2021-2022 - Uitwerking voorkeursscenario RSG Wolfsbos In de periode 2021-2022 heeft RSG Wolfsbos gewerkt aan het uitwerken van het voorkeursscenario voor een integrale nieuwbouw. De gemeente is gedurende dit traject diverse malen geïnformeerd over de ontwikkelingen. In de ambtelijke en bestuurlijke overleggen zijn de kaders geschetst die van toepassing zijn. Dit betreft onder andere de financiële kaders en de kaders van de doorcentralisatie. Er is ook besproken dat de geldende kaders voor gemeentegarantie en borgstellingen niet passen bij de businesscase van RSG Wolfsbos. Daarnaast is aangeven dat de integrale afweging voor gemeentelijke investeringen in sport, infrastructuur et cetera ook een rol spelen in de besluitvorming over het nieuwbouwplan.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
4
Februari 2023 – eerste motivatiedossier nieuwbouwplan RSG Wolfsbos dient formeel de businesscase in voor het nieuwbouwplan met een verzoek om gemeentegarantie. Het college stuurt de gemeenteraad en RSG Wolfsbos op 9 februari 2023 een procesbrief hoe er wordt omgegaan met de beoordeling van het plan. April 2023 – tussentijdse beoordeling gemeente De gemeente deelt op 17 april 2023 met RSG de bevindingen en vragen over de ingediende businesscase van 9 februari. De conclusie hierbij is dat de businesscase nog niet voldoende is onderbouwd, niet aansluit op de gestelde kaders en nog onvolledig is. Het college deelt RSG Wolfsbos ook mee dat via een parallel proces het college met de gemeenteraad in overleg zal treden over de consequenties en mogelijkheden voor gemeentegaranties voor het financieren van huisvesting van het voortgezet onderwijs. In de maanden de volgen voert de gemeente diverse ambtelijke en bestuurlijke duidingsgesprekken met RSG Wolfsbos. 21 juli 2023 – concept herzien motivatiedossier Op 21 juli 2023 stuurt RSG Wolfsbos het concept aangepaste motivatiedossier inclusief de concept beantwoording op de gemeentelijke vragen. In september en oktober 2023 worden diverse ambtelijke en bestuurlijke overleggen gevoerd over deze concept herziening. Hieruit blijkt dat het plan nog niet voldoet en niet aansluit op de gemeentelijke kaders.
December 2023 – formeel herzien motivatiedossier nieuwbouwplan Op 12 december 2023 dient RSG Wolfsbos het formele herziene nieuwbouwplan in. Op 19 december 2023 is er bestuurlijk overleg gevoerd met RSG Wolfsbos over het beoordelingsproces van dit herziene plan. In het overleg wordt geconcludeerd dat RSG Wolfsbos geen integraal herzien motivatiedossier heeft ingediend maar een aanvulling op eerdere stukken. RSG Wolfsbos wordt verzocht één nieuw integraal plan in te dienen. Januari 2024 – definitief integraal nieuw motivatiedossier nieuwbouwplan Op 11 januari dient RSG Wolfsbos het nieuwe en integrale motivatiedossier in voor het nieuwbouwplan (zie bijlage A). Dit nieuwbouwdossier is ambtelijk beoordeeld en hierover zijn met RSG Wolfsbos nog gesprekken gevoerd om een aantal zaken helder te krijgen. Op 2 februari 2024 is er een serie met vragen gesteld vanuit de gemeente aan RSG Wolfsbos om diverse onderdelen te verduidelijken. Op donderdag 7 maart heeft RSG Wolfsbos de beantwoording op deze vragen gestuurd (zie bijlage B). Informatie uit deze aanvullende duiding is verwerkt in dit beoordelingsdocument. In de maanden januari tot en met mei 2024 zijn er nog diverse gesprekken gevoerd om een aantal onderdelen scherp te krijgen.
Zo is er veelvuldig overleg gevoerd met RSG Wolfsbos over onderwerpen zoals de tijdelijke huisvesting van het bewegingsonderwijs, de concept anterieure overeenkomst, de ruimtelijke procedure en de omgevingsvergunning. Daarnaast is er gesproken met de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) over het financieringsarrangement. Op 11 april 2024 is er een zogeheten triparte overleg geweest met de BNG, RSG Wolfsbos en gemeente. Dit gesprek ging over de werkwijze van de BNG, de inhoudelijke uitgangspunten van de BNG en de doorvertaling hiervan naar RSG Wolfsbos en de gemeente. Tot slot is in het tripartite overleg besproken hoe het traject van de financiering in tijd en stappen loopt en zich verhoudt tot het gemeentelijke besluitvormingsproces. 1.3 Leeswijzer Dit beoordelingsdocument bestaat uit twee hoofdonderdelen. De hoofdstukken 2 t/m 4 gaan over de beoordeling van het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos. Hoofdstuk 2 gaat als eerste in op de kaders met betrekking tot onderwijshuisvesting, wettelijk, de overeengekomen kaders met het voortgezet onderwijs in Hoogeveen en de kaders voor het bewegingsonderwijs.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
5
Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van het huisvestingsplan van RSG Wolfsbos en in hoofdstuk 4 wordt het totale nieuwbouwplan beoordeeld op inhoud en financiën. Vanaf hoofdstuk 5 wordt er inzicht gegeven in de maatschappelijke effecten van het nieuwbouwplan. Hoofdstuk 5 gaat als eerste in op de stedenbouwkundige visie van de herontwikkeling van het totale plangebied van de ‘Groene Driehoek’. Hoofdstuk 6 gaat specifiek in op de ontwikkeling van de gymvoorzieningen zoals de sporthal Valkenlaan. In hoofdstuk 7 wordt een doorkijk gegeven van de fases in de planontwikkeling en de planning. Ook spelen er nog diverse andere aandachtspunten zoals de ruimtelijke procedure, anterieure overeenkomst en de omgevingsvergunning. Deze punten komen in hoofdstuk 8 terug. Tot slot geeft hoofdstuk 9 een samenvatting van de financiele consequenties voor de gemeente als het gaat om kosten die gemeente maakt in de exploitatie en investeringen.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
6
2
Beleid & kaders voortgezet onderwijs
Voor onderwijshuisvesting zijn diverse kaders van toepassing. Er zijn wettelijke kaders en lokale kaders die gemeente zelf overeenkomt met schoolbesturen in de eigen gemeente. In dit hoofdstuk worden de voornaamste kaders uiteengezet die van toepassing zijn op de casus van RSG Wolfsbos. 2.1
Zorgplicht onderwijshuisvesting
Wettelijke zorgplicht De gemeente is wettelijk verantwoordelijk voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs. In de Wet op het Voortgezet Onderwijs, artikel 6.1 Wvo2022, is deze zorgplicht voor gemeenten vastgelegd. Schoolgebouwen moeten voldoen aan de huisvestingseisen in het Arbeidsomstandighedenbesluit (de Arbowet) en het Bouwbesluit. Samengevat heeft de gemeente de plicht er voor te zorgen dat alle scholen in goede voorzieningen (functioneel, ruimtelijk en technisch) gehuisvest zijn. Voor de financiering van deze zorgplicht ontvangt de gemeente jaarlijks een niet-geoormerkte bijdrage uit het Gemeentefonds. Binnen de gestelde huisvestingskaders heeft de gemeente een beleidsvrijheid om te bepalen hoe en wanneer ze deze financiering inzetten. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor het onderhoud (instandhouding) van het schoolgebouw. Schoolbesturen ontvangen hiervoor rechtstreeks bekostiging van het Rijk. Doordecentralisatie Hoogeveen In Hoogeveen is de gemeentelijke zorgplicht in de huisvesting van het voortgezet onderwijs sinds 2006 overgedragen (doorgedecentraliseerd) aan de schoolbesturen van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen. Deze doorcentralisatie is een eigen keuze en geen wettelijke bepaling. Er is een overeenkomst gesloten; “meerjarenfinanciering huisvesting”. In deze overeenkomst zijn afspraken vastgelegd.
Hierin is ook vastgelegd welke rechten en plichten schoolbesturen en gemeente hebben in de huisvesting en welke afspraken daarop van toepassing zijn. Aan deze doordecentralisatie liggen huisvestingsplannen ten grondslag. In deze huisvestingsplannen is vastgelegd wat de huisvestingssituatie is ten tijde van de doordecentralisatie en wat de toekomstige (ver)nieuwbouwplannen zijn. Schoolbesturen hebben op basis van de overeenkomst de plicht, en daarmee ook mogelijkheid, om de huisvestingsplannen te actualiseren. Schoolbesturen ontvangen op basis van de doordecentralisatie een jaarlijkse vergoeding waarmee ze de gemeentelijke zorgplicht in huisvesting en hun huisvestingsplannen kunnen realiseren. Schoolbesturen hebben daarbij de verantwoordelijk om aan te tonen dat ze over voldoende middelen beschikken om de verantwoordelijkheid in de huisvesting uit te voeren. Daartegenover staat dat de schoolbesturen de vrijheid hebben om huisvestingsplannen te ontwikkelen en te realiseren wanneer ze dit past. De doordecentralisatie is bedoeld om schoolbesturen de ruimte te geven om aanpassingen in de huisvesting gelijk op te laten lopen met onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen. Geen onderwijsinhoudelijk rol gemeente Ten aanzien van onderwijshuisvesting heeft de gemeente een wettelijke taak. Over de inhoud van het onderwijs heeft de gemeente geen zeggenschap en ook geen invloed.
Hoe het onderwijs wordt ingericht is primair een verantwoordelijkheid van het betreffende schoolbestuur. Het toezicht houden op de kwaliteit van het onderwijs is een verantwoordelijkheid van het Rijk en wordt uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs. In Hoogeveen zijn de schoolbesturen vanwege de doordecentralisatie primair verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting. Aangezien scholen zelf over de inhoud van het onderwijs gaan hebben de schoolbesturen in Hoogeveen ruime mogelijkheden om onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen en huisvesting gelijk op elkaar te laten aansluiten.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
7
Continuïteit openbaar VO Wettelijk is bepaald dat de gemeente verantwoordelijk is voor de continuïteit van het openbaar onderwijs. Dit volgt uit de grondwet. Hierin is vastgesteld dat ieder kind in de gemeente de mogelijkheid moet hebben om naar een openbare school te gaan. Als de positie van het openbaar onderwijs onder druk komt te staan dan is de gemeenteraad bevoegd om te besluiten en, indien nodig, bevoegd om maatregelen te nemen. Met betrekking tot het voortgezet onderwijs is in de Wet op het Voortgezet onderwijs bepaald wat de rol van de gemeenteraad is bij het in stand houden van scholen voor voortgezet onderwijs. De rol richt zich onder andere op het benoemen van leden van de raad van toezicht. Zo is in de statuten van de Stichting Openbaar Voortgezet Onderwijs Hoogeveen (STOVOH) nader geduid hoe de benoeming door de gemeenteraad zal plaatsvinden. Ook is in de statuten, conform de Wet op het Voortgezet onderwijs, bepaald hoe de jaarlijkse controle en vaststelling op de begroting en jaarrekening wordt uitgevoerd. Met deze bevoegdheden is de gemeente in staat om de continuïteit van openbaar voortgezet onderwijs te monitoren. Ten aanzien van het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos is daarom ook beoordeeld wat het effect is van het nieuwbouwplan op de continuïteit van het openbaar voortgezet onderwijs.
2.2 Bewegingsonderwijs In Hoogeveen is de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting van het voortgezet onderwijs via de “Overeenkomst Meerjaren Financiering Huisvesting Voortgezet Onderwijs”, grotendeels doorgegeven aan beide schoolbesturen. Echter, de gymvoorzieningen zijn in de overeenkomst buiten beschouwing gelaten. Hierdoor ligt de zorgplicht voor adequate gymnastiekvoorzieningen geheel bij de gemeente. De zorgplicht die gemeenten hebben ten aanzien van het bewegingsonderwijs betekent dat de gemeente verplicht is “tot het in staat stellen van leerlingen om bewegingsonderwijs te volgen”. Dit kan door het beschikbaar stellen van financiële middelen aan scholen, het huren en/of het stichten, exploiteren en beheren van ruimten voor bewegingsonderwijs. Indien vraag ontstaat naar (extra) ruimte voor bewegingsonderwijs kan de gemeente dus (a) verwijzen naar bestaande accommodatie elders via medegebruik of huur of (b) nieuwe accommodaties realiseren. De gemeente is verantwoordelijk voor en bekostigt de stichting en eerste inrichting van nieuwe gymnastiekvoorzieningen.
De (juridisch) eigenaar (schoolbestuur bij de eigen gymzalen; gemeente bij gemeentelijke zalen) is verantwoordelijk voor de exploitatie waaronder het vernieuwen en onderhouden van de inrichting, onderhoud (sport)vloer, gebouwonderhoud en (als werkgever) veiligheid van de werk- en leeromgeving van leerling en docent (arbo). In het verleden was het gebruikelijk dat bij de stichting van nieuwe scholen voor voortgezet onderwijs de binnensportaccommodatie(s) voor het gymnastiekonderwijs in eigendom waren van schoolbesturen. De stichtings- en eerste inrichtingskosten zijn in de regel in het verleden volledig door het Ministerie vergoed aan de scholen. Tegenwoordig worden nieuwe binnensportaccommodaties veel meer in eigendom gehouden door gemeenten. Op deze manier kan het maatschappelijk vastgoed breder ingezet worden. Na schooltijd kunnen bijvoorbeeld sportverenigingen de accommodatie van de gemeente huren. De verantwoordelijkheid voor het beheer en exploitatie ligt bij de gemeente. Schoolbesturen in het voortgezet onderwijs huren de klokuren voor het gymnastiekonderwijs dan van de gemeente. De vergoeding materiële instandhouding is onderdeel van de jaarlijkse lumpsumvergoeding die scholen van het voortgezet onderwijs ontvangen van het Rijk.
Deze vergoeding is bedoeld voor het in stand houden van de eigen gymzalen, danwel- indien geen/niet voldoende eigen gymzalen beschikbaar- als vergoeding voor het gebruik van gymzalen van een andere partij (gemeente, schoolbestuur, commerciële exploitant etc.).
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
8
Financiering voortgezet onderwijs Hoogeveen In 2006 zijn de gemeente Hoogeveen, het Roelof van Echten College en Regionale Scholengemeenschap Wolfsbos overeengekomen dat de gemeente Hoogeveen ieder jaar € 1.600.000 beschikbaar stelt ter dekking van de uitgaven aan huisvesting, die vallen onder de gemeentelijke zorgplicht voor huisvesting van het voortgezet onderwijs. Zoals in de overeenkomst is vastgelegd wordt dit bedrag jaarlijks geïndexeerd. In 2024 is dit bedrag in totaal € 2.292.113,-. Onder de huisvestingslasten vallen de kapitaallasten van het gebouw, onderhoud en verzekeringen. Hiernaast ontvangen de scholen ook middelen rechtstreeks van het Rijk. De scholen zijn zelf verantwoordelijk voor financiering en exploitatie van de onderwijsgebouwen. Ten aanzien van de financiering: De jaarlijkse huisvestingsvergoeding voor het voortgezet in Hoogeveen wordt als volgt tussen beide schoolbesturen verdeeld. Het aantal leerlingen per school, afgezet tegen het totaal aantal leerlingen van de scholen in Hoogeveen gezamenlijk bepaalt de verdeling van de gemeentelijke middelen bijdrage huisvestingsplannen. De peildatum is 1 oktober voorafgaande aan het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft. De gemeente Hoogeveen stelt het vastgestelde bedrag in vier termijnen van ieder jaar aan de school betaalbaar.
Per januari 2007 wordt het genoemde bedrag jaarlijks aangepast aan de wijzigingen van de prijsindex voor gezinsconsumptie zoals gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek. De school geeft tweejaarlijks inzicht in huisvestingssituatie. In een voortschrijdend meerjarenplan doet zij verslag van de uitgevoerde en voorgenomen werken. Tegelijkertijd wordt een door een accountant goedgekeurde jaarrekening door de school aangetoond hiervoor voldoende middelen beschikbaar te hebben. Eventuele verschillen, tussen de lasten van school t.b.v. de huisvestingsmaatregelen en de bijdrage van de gemeente, komen ten gunste of ten laste van de exploitatie van de school. Als het gezamenlijk aantal leerlingen dusdanig wijzigt dat daardoor de totale huisvestingsbehoefte verandert, kan de bijdrage veranderen. Het moet dan gaan om een aanzienlijke af- of toename van het aantal leerlingen. De bijdrage OZB is uit de bijdrage huisvesting gehaald en wordt gescheiden vergoed. Deze wijziging werkt terug tot 1-1-2006. (wijziging overeenkomst meerjarenfinanciering huisvesting 2010).
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
9
3
Huisvesting RSG Wolfsbos - nieuwbouwplan
Regionale scholengemeenschap (RSG) Wolfsbos is een school voor voortgezet onderwijs voor vmbo, praktijkonderwijs, havo en vwo. De school is gevestigd op één locatie in Hoogeveen. De campus van RSG Wolfsbos is gelegen nabij het Bentinckspark in Hoogeveen, ten zuiden van de mr. Cramerweg. Het gebied van RSG Wolfsbos wordt ook wel geduid onder de noemer “Groene Driehoek”. Op de campus heeft RSG Wolfsbos diverse afzonderlijke locaties ingericht waar verschillende typen onderwijs wordt aangeboden. Daarnaast ligt op de campus ook de gemeentelijke sporthal Valkenlaan. Deze sporthal is geïntegreerd in de bestaande huisvesting van de locatie Groene Driehoek. De sporthal is intern te bereiken via de school maar beschikt ook over een eigen aparte toegang. RSG Wolfsbos heeft de wens om de huidige verschillende schoollocaties te vernieuwen en te integreren tot één locatie. Dit is exclusief het schoolgebouw van de Meander (nummer 3 op overzichtskaart). De Meander is in 2008 nieuw gebouwd. In dit hoofdstuk wordt een beschrijving (zonder beoordeling, die volgt in hoofdstuk 4) van de plannen gegeven. Eindbeeld Bentinckspark – Masterplan
Campus RSG Wolfsbos
Legenda locaties Campus RSG Wolfsbos 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Locatie Harm Smeenge (vmbo) Locatie Dikkenberg (LWOO) Locatie De Meander (Praktijkonderwijs) Locatie Groene Driehoek (MAVO/HAVO/VWO) Locatie: gebouw C (divers) Sporthal Valkenlaan (gemeente, 3 zaaldelen)
3.1 Masterplan huisvestingsplan RSG Wolfsbos Na de doordecentralisatie van de huisvestingsmiddelen voor het voortgezet onderwijs is het RSG Wolfsbos zelf verantwoordelijk voor de huisvesting. Als basis bij de doordecentralisatie is er in 2005 een masterplan huisvesting opgesteld. Centraal daarbij staat de bestaande concentratie van de huisvesting van het RSG Wolfsbos met meerdere locaties op scholencampus. Het masterplan ging er destijds vanuit dat de schoollocaties Harm Smeenge, Dikkenberg en Groene Driehoek in stand zouden blijven. Waarbij deze locaties op termijn gefaseerd aangepast en vernieuwd zouden worden. Het masterplan voorzag al in nieuwbouw van het praktijkonderwijs van de Meander. De nieuwbouw van de Meander is in 2008 in gebruik genomen.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
10
3.2 Strategisch huisvestingsplan RSG Wolfsbos Sinds de doordecentralisatie heeft RSG Wolfsbos conform de overeengekomen afspraken tweejaarlijks een actualisatie op de huisvestingssituatie gemaakt. Tot en met 2019 ging RSG Wolfsbos in het huisvestingsplan uit van een complete nieuwbouw in 2036, exclusief de Meander die in 2048 nieuw gebouwd zou worden. In het laatste strategische huisvestingsplan heeft RSG de plannen drastisch bijgesteld. Voor RSG Wolfsbos waren er meerdere redenen om een breder onderzoek te doen naar de scenario’s voor toekomstige huisvesting: RSG Wolfsbos krimpt en heeft te maken met een forse overmaat aan ruimte. Van de 15.000 m2 aan beschikbare ruimte wordt verwacht dat circa 5.000 m2 aan overcapaciteit zal ontstaan. De huidige schoolgebouwen zijn inefficiënt, met een te grote bruto-netto verhouding. Ook is de huisvesting weinig flexibel en slecht aan te passen. Het binnenklimaat van de scholen moet aangepast worden. Dit vraagt op korte termijn om investeringen. Gelet op de leeftijd zijn de gebouwen ook niet duurzaam. Om een reductie van de CO2-emissie te bewerkstellingen en lagere exploitatielasten, zijn investeringen op korte termijn vereist.
In het strategisch huisvestingsplan geeft RSG Wolfsbos een weergave van de vier huisvestingsscenario’s die zijn onderzocht: Scenario 1: Integrale nieuwbouw Harm Smeenge, Groene Driehoek en Dikkenberg in 2036, renovatie Meander in 2048. Scenario 2: Integrale nieuwbouw Harm Smeenge, Groene Driehoek en Dikkenberg in 2025, renovatie Meander in 2048. Groene Driehoek onderbouw wordt nog 6 jaar in stand gehouden. Scenario 3: Nieuwbouw Harm Smeenge en Dikkenberg in 2025, nieuwbouw Groene Driehoek in 2036 en renovatie Meander in 2048. Scenario 4: Renovatie Harm Smeenge en Dikkenberg in 2025, nieuwbouw in 2045, Meander renovatie in 2048 en Groene Driehoek in 2036. Als basis voor het huisvestingsplan is RSG Wolfsbos voor de toekomstige ruimtebehoefte uitgegaan van 1228 leerlingen in het schooljaar 2030-2031. Voor de leerlingprognoses gaat RSG Wolfsbos uit van 78 leerlingen voor het praktijkonderwijs en 1150 leerlingen voor de overige onderwijsprofielen. Op basis van de onderzochte scenario’s heeft RSG Wolfsbos geconcludeerd dat scenario 2 het beste antwoord geeft op het gewenste onderwijsinhoudelijke toekomstperspectief. Tevens biedt scenario 2 een passend antwoord op een integraal huisvestingsconcept wat gerealiseerd kan worden op een relatief korte termijn en wat aansluit op de eerder genoemde huisvestingsopgaven.
3.3 Businesscase nieuwbouw De businesscase (motivatiedossier) van RSG Wolfsbos vormt de basis voor een verdere uitwerking van het huisvestingsprogramma. De businesscase is in december 2023 geactualiseerd door RSG Wolfsbos en in januari 2024 als compleet motivatiedossier bij de gemeente ingediend (zie bijlage A). Een belangrijk onderdeel van de businesscase is de prognose van de leerlingaantallen, voor de komende jaren, maar ook voor de langere termijn. Het schoolbestuur moet een reële inschatting maken van de benodigde ruimte, en niet bouwen voor leegstand. Dit geldt niet alleen voor het schoolbestuur zelf maar ook in relatie tot het aantal leerlingen en de bestaande huisvesting bij het Roelof van Echten college (RvEc) en daarmee de totale ruimtebehoefte voor Hoogeveen. De prognose van RSG Wolfsbos laat vanaf 2020 een daling in het aantal leerlingen zien van 1.445 leerlingen naar 1222. RSG Wolfsbos gaat voor de nieuwbouw uit van 1228 leerlingen in het schooljaar 2030-2031.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
11
Voor wat betreft het te realiseren bouwvolume wordt in de businesscase door RSG Wolfsbos uitgegaan van dit gemiddeld aantal leerlingen van 1228. Ten tijde van het afsluiten van de doordecentralisatie in 2006 was de verwachting dat het aantal leerlingen van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen redelijk stabiel zou blijven op circa 4000 leerlingen. In 2020 daalde dit het totale aantal leerlingen van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen tot 3448 leerlingen. Bij de laatste teldata op 1 oktober 2023 was het aantal leerlingen weer iets gestegen tot 3552 leerlingen. RSG Wolfsbos had tijdens het afsluiten van de doordecentralisatie in 2006 ruim 2000 leerlingen. Per 1 oktober 2023 is dit gedaald naar 1476 leerlingen. De huidige daling van 2000 naar 1476 leerlingen bedraagt ruim 25%. Voor de nieuwbouw gaat RSG Wolfsbos uit van een daling naar 1228 leerlingen. RSG Wolfsbos verwacht dat dit een realistisch gemiddelde is voor de lange termijn. Ten opzichte van het vertrekpunt van de doordecentralisatie is dit een daling van bijna 40%. Deze daling is belangrijk met betrekking tot een aantal onderwerpen. Beoordeeld moet worden wat de consequentie is voor de ruimtebehoefte. Maar ook de bekostiging van de huisvesting is een belangrijk aandachtspunt. Schoolbesturen ontvangen hun bekostiging van het Rijk op basis van het aantal leerlingen.
Ook de huisvestingsbijdrage van de gemeente is gekoppeld aan het aantal leerlingen. Ten behoeve van de inkomstenkant (financiële middelen vanuit het Rijk en de gemeente) is in de berekening door het RSG niet uitgegaan van een vast aantal leerlingen, maar van een jaarlijks aantal te verwachten leerlingen. Waarbij voor RSG Wolfsbos de ondergrens wel ligt op 1228 leerlingen. Uit de businesscase van RSG Wolfsbos worden hieronder de volgende onderdelen samengevat: Ruimtebehoefte, investeringen in de nieuwbouw Uitgangspunten inkomsten/ opbrengsten Exploitatieresultaat Gemeentegarantie Ruimtebehoefte, investeringen in de nieuwbouw (volgens businesscase RSG Wolfsbos) Tabel 1: Capaciteit versus ruimtebehoefte RSG Wolfsbos
RSG Teldatum Aantal leerlingen Ruimtebehoefte
Huidig 1-10-2021 1396 11.594,31 m2
Businesscase RSG Wolfsbos 1-10-2030 1228 10.815,43 m2
Bestaande Campus RSG Nieuwbouwplan Verschil bestaand
15.974 m2 +4.379,69 m2
15.974 m2 10.815,43 m2 -5.158,57 m2
In tabel staat weergegeven van welk ruimteprogramma RSG Wolfsbos uitgaat in de businesscase ten opzichte van de huidige situatie. Hierbij wordt opgemerkt dat de sportvoorzieningen in dit overzicht niet zijn meegenomen omdat deze buiten de afspraken van de doorcentralisatie vallen. Het praktijkonderwijs van de Meander is wel in dit overzicht meegenomen. Aan RSG Wolfsbos is aanvullend gevraagd hoe het brugklasgebouw (gebouw C) in de ruimtebehoefte voor de businesscase is verwerkt. In het motivatiedossier wordt namelijk geschreven dat dit gebouw tijdelijk in gebruik blijft, ter facilitering van de ingroei in de nieuwbouw (buffer). Het RSG Wolfsbos heeft dit onderdeel in de beantwoording van de vragen (bijlage B) verduidelijkt. De toekomstig benodigde ruimte voor de nieuwbouw is geraamd op 10.815 m². Echter, het aantal leerlingen is de komende jaren nog hoger waardoor de ruimtebehoefte ook hoger ligt. De huisvesting van het brugklasgebouw (gebouw C) van 1.376 m² komt daarom (tijdelijk) boven op de huisvesting van de nieuwbouw. RSG Wolfsbos bevestigd in de beantwoording dat de huisvestingslasten, ook van gebouw C, zijn opgenomen in de businesscase en de meerjarenbegroting.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
12
Tabel 2: Stichtingskosten nieuwbouw RSG Wolfsbos
Stichtingskosten Bouwkosten Grondkosten Bijkomende kosten Onvoorzien Totaal (excl. BTW) Totaal (inclusief. BTW)
Bedrag € 20.402.200 € 452.500 € 5.569.100 € 1.001.600 € 27.452.100 € 33.100.200
Toelichting: Voor de berekening van de stichtingskosten heeft RSG Wolfsbos de normatieve ruimtebehoefte en de bijbehorende rekenmodellen, zoals deze ook worden toegepast in de modelverordening onderwijshuisvesting, zoals uitgegeven door de VNG. Ook is er rekening gehouden met locatiegebonden kosten en kosten voor inrichting. RSG Wolfsbos heeft in een duidingsgesprek aangegeven dat diversen bestaande schoolmaterialen voor inrichting en inventaris mee verhuizen naar de nieuwe huisvesting. Het gedeelte gebruikersvoorzieningen en losse inrichting ten behoeve van de onderwijsgebouwen is geen onderdeel van de stichtingskostenraming van de nieuwbouw, maar is meegenomen in de meerjarenbegroting van RSG Wolfsbos, als onderdeel van de reguliere vervangingsinvesteringen uit de onderwijsexploitatie. In de stichtingskostenopzet is het uitgangspunt gehanteerd dat er geen grondverwervingskosten zijn; de benodigde gronden voor de nieuwbouwlocatie zijn juridisch eigendom van het schoolbestuur. Investeringen die benodigd zijn voor de bouw van gymzalen worden verzorgd door de gemeente; deze kosten maken derhalve geen deel uit van het doordecentralisatiebudget. De investeringen die voor rekening van de gemeente komen worden toegelicht vanaf hoofdstuk 5. In Hoofdstuk 9 staat een financiële samenvatting.
In de berekening van de stichtingskosten is in de businesscase het percentage van 5% van de bouwkosten voor onvoorzien aangehouden. Deze buffer geeft meer zekerheid. Desondanks blijft de opgave om strak op alle kosten te sturen, dat niet onnodig veel ruimte wordt gebouwd, een optimale netto-bruto verhouding wordt nagestreefd en het werk in een gunstige markt kan worden aanbesteed. De totale investering in nieuwbouw (stichtingskosten excl. eerste inrichting) is ten opzichte van 2009 fors toegenomen. Dit wordt veroorzaakt door de aanzienlijke stijging in bouwkosten die de laatste jaren is opgetreden. Echter, de gemeentelijke vergoeding voor huisvesting vanuit de doordecentralisatie is jaarlijks geïndexeerd. Daarnaast is de ruimtebehoefte van RSG Wolfsbos sterk afgenomen door de daling van het aantal leerlingen. In de post bijkomende kosten zijn onder meer kosten opgenomen voor projectbegeleiding, honoraria, aansluitkosten, heffingen, verzekeringen en de post risicoverrekening. Deze laatste post betreft de post loon- en prijsstijgingen tot einde werk met een risico-opslag.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
13
Uitgangspunten RSG Wolfsbos voor inkomsten en opbrengsten In onderstaand overzicht is aangegeven welke inkomsten en eenmalige inkomsten zijn aangehouden. Tabel 3: Inkomsten/opbrengsten businesscase nieuwbouw RSG Wolfsbos
Inkomsten/opbrengsten Inkomsten doordecentralisatie (gemeente) (jaarlijks) Inkomsten uit materiële instandhouding voor schoonmaak, energie, onderhoud (rijk) (jaarlijks) Jaarlijkse dotatie voorziening onderhoud (gemiddeld) Inbrengen vermogen niet bestede gelden doordecentralisatie
Bedrag € 890.000 (niveau 2023) Gedifferentieerd naar leerlingaantal Jaarlijkse indexering 2% € 250.000 p.j. € 2.000.000
Toelichting: RSG Wolfsbos is in de businesscase uitgegaan van de overeengekomen afspraken ten aanzien van de financiering die ten grondslag liggen aan de doordecentralisatie. RSG Wolfsbos gaat er vanuit dat conform de afspraken de vergoeding jaarlijks wordt geïndexeerd. RSG Wolfsbos heeft de vergoeding van 2023 als uitgangspunt en gaat ervan uit dat deze vergoeding niet zal afnemen. RSG Wolfsbos is in de businesscase uitgegaan van de huidige vergoedingen voor materiële instandhouding vanuit het Rijk. RSG gaat ervan uit dat deze bedragen, op basis van historische gegevens, jaarlijks gemiddeld met 2% worden geïndexeerd. RSG Wolfsbos zet vanuit de voorziening nieuwbouw, gespaarde middelen vanuit de doordecentralisatie, € 2 miljoen in. Van de totale stichtingskosten van € 33,1 miljoen moet daarom € 31,1 miljoen aan externe financiering worden aangetrokken. Eind 2023 bedraagt de voorziening nieuwbouw € 2.365.190. Tot aan de start van de nieuwbouw vult RSG Wolfsbos deze voorziening nog aan tot € 3 miljoen. Exploitatieresultaat RSG Wolfsbos heeft voor de haalbaarheid van de investeringsbeslissing een businesscase opgesteld en een geactualiseerde meerjarenbegroting gemaakt. De businesscase gaat uit van een berekening op basis alle toekomstige kasstromen. Het exploitatieresultaat komt in de jaren 2026 tot 2065 cumulatief uit op ruim € 11 miljoen positief.
Belangrijk gegeven is dat tot en met 2037 RSG Wolfsbos jaarlijks een negatief exploitatieresultaat verwacht als gevolg van de kapitaallasten van de nieuwbouw. In de businesscase toont RSG Wolfsbos aan dat dit tekort wordt gedekt vanuit het eigen vermogen. Met deze onttrekkingen tot en met 2037 blijft RSG Wolfsbos nog steeds boven de gestelde signaleringswaarden, die de Inspectie van het Onderwijs hanteert, voor liquiditeit en solvabiliteit. Gemeentegarantie Om de investering in de nieuwbouw te kunnen financieren zal RSG Wolfsbos geld moeten lenen. Alleen het gebouw als onderpand leidt niet tot een volledige financiering voor het RSG Wolfsbos. De Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) biedt de meest optimale financieringsvoorwaarden voor RSG Wolfsbos. Een voorwaarde is dan wel dat de gemeente garant staat de lening. Daartegenover staat dat het RSG Wolfsbos het eerste recht op de hypotheek vestigt ten gunste van de gemeente. Indien RSG Wolfsbos in de toekomst niet aan de financieringsvoorwaarden kan voldoen dan draagt de gemeente het risico van de lening maar verkrijgt de panden en terreinen ook terug. Leerlingen zullen aanwezig blijven en de gemeente behoudt de zorgplicht voor onderwijshuisvesting.
Vanuit die zorgplicht ontvangt de gemeente ook de rijksbijdrage voor onderwijshuisvesting waarmee de terug verkregen panden (inclusief terreinen) en lening voor de huisvesting bekostigt kan worden. Een gemeentegarantie dekt daarmee voor de gemeente een aantal risico’s af. RSG Wolfsbos heeft begin januari 2024, bij het indienen van het geactualiseerde nieuwbouwplan, bij het college een verzoek ingediend voor een borgstelling (gemeentegarantie) van € 33,1 miljoen.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
14
Om daar een uitspraak over te kunnen doen, moeten het huisvestingsplan worden beoordeeld en moet gekeken worden naar de financiële haalbaarheid. Deze beoordeling wordt weergegeven in het volgende hoofdstuk (4).
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
15
4
Beoordeling nieuwbouwplan
In het vorige hoofdstuk is op hoofdlijnen een samenvatting gegeven van het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de beoordeling van het hiervoor beschreven nieuwbouwplan, op basis van de ook al eerder geschetste uitgangspunten. De beoordeling wordt gedaan op basis van de gemeentelijke zorgplicht ten aanzien van onderwijshuisvesting, de financiële beoordeling van het nieuwbouwplan, het meerjarenperspectief voor RSG Wolfsbos en de gevraagde gemeentegarantie. De beoordeling van de ruimtelijke en financiële consequenties voor de gemeente komt later in dit beoordelingsdocument aan de orde vanaf hoofdstuk 5. 4.1 Volledigheid nieuwbouwplan Gemeente en RSG Wolfsbos hebben de afgelopen jaren intensief overleg gevoerd over de ontwikkeling van het nieuwbouwplan. RSG Wolfsbos had daarin de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen van actuele huisvestingsplannen en het nieuwbouwplan. De gemeentelijke rol richt zich op het stellen van kaders en het toetsen van het plan. Op diverse momenten is gedurende de ontwikkeling van het nieuwbouwplan ambtelijk en bestuurlijk overleg gevoerd. In hoofdstuk 1 is hiervoor een uitgebreide beschrijving van het proces weergegeven. Door de gemeente is op een aantal momenten schriftelijk geduid waar het nieuwbouwplan aan moet voldoen.
Belangrijke vereisten voor het plan zijn een businesscase met daarin onder andere een leerlingenprognose, berekening van de ruimtebehoefte, investeringsbegroting met dekkingsplan en een geactualiseerd financieel meerjarenperspectief van RSG Wolfsbos. Tussentijdse conclusie: Het nieuwbouwplan dat door RSG Wolfsbos op 11 januari 2024 is ingediend is volledig en bevat alle vereiste onderdelen. 4.2 Zorgplicht onderwijshuisvesting Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven is de gemeentelijk wettelijk verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting van het voortgezet onderwijs. Deze verantwoordelijk is in Hoogeveen overgedragen (doordecentralisatie) aan de schoolbesturen van het voortgezet onderwijs. In de gesloten overeenkomst is vastgelegd waar huisvestingsplannen aan moeten voldoen en op welke onderdelen deze getoetst worden. 4.2.1 Leerling prognoses In de overeenkomst met het schoolbestuur is vastgelegd dat huisvestingsplannen zich goed moeten verhouden tot de leerlingaantallen die verwacht worden. Het is belangrijk om te weten of RSG Wolfsbos zich baseert op realistische leerlingaantallen. De daadwerkelijke aantallen leerlingen zijn immers de grondslag voor de ruimtebehoefte en bekostiging, en geven daarmee iets aan over de haalbaarheid van de plannen.
Het blijven prognoses en daarmee inschattingen van de werkelijkheid, maar het is van belang om te weten of de prognoses van de gemeente overeen komen met die van RSG Wolfsbos. Tabel 4 laat de ontwikkeling van het aantal leerlingen van het VO in Hoogeveen zien in de periode 2010-2023. De tabel laat zien dat het aantal leerlingen met 10,7% is afgenomen van 3978 naar 3552 leerlingen per teldatum 1 oktober 2023. Bij aanvang van de doordecentralisatie in 2006 was het uitgangspunt een gemiddeld aantal leerlingen van circa 4000 leerlingen. Na een lichte piek van boven de 4000 leerlingen, die ook daadwerkelijk in de eerste jaren na de doordecentralisatie heeft plaatsgevonden, was de verwachting dat het aantal van 4000 leerlingen in het voortgezet onderwijs in Hoogeveen stabiel zou blijven.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
16
Tabel 4: Ontwikkeling aantal leerlingen VO Hoogeveen 2010-2023 Instelling RSG RVEC Totaal
2010 1995 1983 3978
2011 1977 2030 4007
2012 1963 2116 4079
2013 1914 2123 4037
2014 1894 2177 4071
2015 1890 2058 3948
2016 1917 2124 4041
2017 1785 2019 3804
2018 1682 1980 3662
2019 1555 1930 3485
2020 1492 1956 3448
2021 1399 2069 3468
2022 1429 2102 3531
2023 1476 2076 3552
De gemeente laat periodiek prognoses opstellen (pronexus) voor de leerlingenaantallen, het RSG Wolfsbos heeft ook eigen prognoses gemaakt. Daarnaast zijn er cijfers bekend die de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO, ministerie OCW) hanteert en er zijn ook provinciale gegevens. Eerder is ook met het RvEC gesproken over de ontwikkeling van het aantal leerlingen in Hoogeveen. Aangezien het belangrijk is om te kijken hoe de prognoses en leerlingaantallen zich in Hoogeveen ontwikkelen zijn ook de gegevens van het RvEC meegenomen. Hieronder worden de diverse prognoses tegen elkaar afgezet en is inzichtelijk gemaakt wat de verschillen zijn. Hierbij wordt opgemerkt dat deze gegevens in 2022 zijn opgemaakt. Tweejaarlijks worden de gemeentelijke prognoses van pronexus geactualiseerd. Ten tijde van het opstellen van dit beslisdocument waren de nieuwe concept prognoses gereed. Uit deze laatste prognoses blijkt dat de ontwikkeling van tabel 5 overeenkomt met het meest actuele beeld. Dit geldt zowel voor Hoogeveen totaal en specifiek voor RSG Wolfsbos. Tabel 5: Prognoses aantal leerlingen VO Hoogeveen 2025-2036 Instelling RSG (DUO) RSG (eigen) RVEC (DUO) RVEC (eigen) Totaal (DUO)) Totaal pronexus Provincie
2025 1462 1370 1870 2105 3332 3451 101%
2030 1343 1388 1708 2002 3051
2031
2035 1331
2036
1680 3011 3098
87%
2968 86%
Ontwikkeling aantal leerlingen VO Hoogeveen 4200 4100 4000 3900 3800 3700 3600 3500 3400 3300 3200 3100 3000 2900 2800 2700 2600 2500 2010
2015
2020 DUO
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
2025 Pronexus
2030
2035
Provincie
17
Ten aanzien van de prognoses gelden een aantal opmerkingen: Alle prognoses laten een dalende trend zien voor het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs in de gemeente Hoogeveen. Prognoses geven de trend aan maar niet de exactheid in absolute getallen die daadwerkelijk gerealiseerd worden. Het leerlingaantal is voor 5 jaar goed in te schatten en prognoses tussen 8 tot 12 jaar bieden nog relatief goede zekerheid op basis van instroom uit primair onderwijs en geboorteontwikkeling. Echter, de afgelopen jaren is door de toestroom van statushouders het aantal leerlingen voor de korte termijn moeilijker te voorspellen. De toestroom van statushouders zorgt voor een toename van het aantal leerlingen voor de internationale schakelklas (ISK). De leerlingaantallen zijn ook afhankelijk van factoren die niet in een prognose meegenomen kunnen worden. Denk hierbij aan ontwikkeling van andere VO-scholen in buurgemeenten, zoals keuzes voor nieuwbouw, samenwerking, sluiting etc. Als er vervolgens wordt gekeken naar het nieuwbouwplan dan gaat RSG Wolfsbos uit van de prognose zoals in tabel 6 staat weergegeven. Uit de businesscase van RSG Wolfsbos is de gemiddelde prognose genomen. RSG Wolfsbos heeft een prognose laten opstellen door planningsverband Groningen (PVG) en een eigen prognose opgesteld. Deze prognose is afgezet tegen de gemeentelijke prognose van pronexus.
Tabel 6: Prognose nieuwbouwplan RSG Wolfsbos jaar Gemiddelde prognose businesscase RSG Prognose pronexus gemeente RSG Verschil RSG/gemeente Verschil in percentages
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
1389
1368
1347
1307
1265
1224
1241
1222
1209
1453
1449
1443
1412
1384
1355
1328
1318
1298
64 4,4%
81 5,6%
96 6,7%
105 7,4%
119 8,6%
131 9,7%
87 6,6%
96 7,3%
89 6,9%
Uit tabel 6 blijkt dat er verschillen zijn in de gehanteerde prognoses door RSG Wolfsbos en de gemeente. Maar de verschillen zijn niet dusdanig groot zodat er een risico ontstaat. RSG Wolfsbos heeft aangegeven dat de nieuwbouw is gebaseerd op 1228 leerlingen. De gemeentelijke prognoses liggen wat hoger. De consequentie zou kunnen zijn dat de nieuwbouw te klein is. Echter, voor huisvestingsbehoefte van scholen is het uitgangspunt dat de normen een groei of krimp van ten minste 10% moeten kunnen opvangen. RSG Wolfsbos blijft binnen deze marge. Daarnaast houdt RSG Wolfsbos in de businesscase tijdelijk rekening met een hoger aantal leerlingen en daardoor een grotere ruimtebehoefte. Om deze reden heeft RSG Wolfsbos besloten om het brugklasgebouw (gebouw C) voor een periode van maximaal 10 jaar in stand te houden waarmee er voldoende capaciteit in de huisvesting aanwezig is. Zie ook beantwoording nadere vragen van 8 maart 2024 (bijlage B). Tussentijdse conclusie: De prognoses waarop het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos is gebaseerd zijn vergelijkbaar met de gemeentelijke prognoses en die van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). De conclusie is dat het nieuwbouwplan is gebaseerd op een realistische ontwikkeling van het aantal leerlingen.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
18
4.2.2 Ruimtebehoefte In de businesscase geeft RSG Wolfsbos de totale ruimtebehoefte aan en de ruimtebehoefte gesplitst naar de onderwijsstromingen. De berekening van RSG Wolfsbos is beoordeeld. Dat is gedaan door te kijken naar het aantal leerlingen en het genormeerde bruto vloeroppervlak (bvo) wat daar bij hoort. Hierbij is uitgegaan van het leerlingenaantal wat RSG Wolfsbos hanteert in de businesscase van 1228 leerlingen. RSG Wolfsbos geeft aan op een totale huisvestingsbehoefte van 10.815 m2 uit te komen. De uitsplitsing staat in bijlage C weergegeven. Uit de beoordeling blijkt dat RSG Wolfsbos de normatieve ruimtebehoefte heeft bepaald op basis van de rekenmodellen, zoals deze ook worden toegepast in de modelverordening onderwijshuisvesting, zoals uitgegeven door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Ook is beoordeeld of de ruimtebehoefte waar RSG Wolfsbos vanuit gaat passend is bij een realistische verwachting. Op dit moment heeft RSG Wolfsbos 15.974 m2 aan huisvesting beschikbaar. RSG Wolfsbos gaat in de businesscase uit van 1228 leerlingen en daarmee een totale ruimtebehoefte van 10.815 m2. Dit betekent een overcapaciteit van 5.000 m2. In die zin is het logisch en verstandig dat RSG Wolfsbos krimpt in de huisvesting. Van de 10.815 m2 in de nieuwe situatie is 803 m2 bestaande huisvesting van de Meander. Het nieuwbouwplan voorziet in 10.012 m2 aan huisvesting.
Zoals eerder is benoemd is het aantal leerlingen van 1228 waar RSG Wolfsbos rekening mee houdt aan de lage kant. De gemeentelijke prognoses liggen iets hoger maar binnen de marge van 10%. Echter, RSG Wolfsbos had bij de laatste teldatum van 1 oktober 2023 in totaal 1476 leerlingen. Voor dit aantal leerlingen is de ruimtebehoefte grofweg 13.000 m2. Als dit aantal leerlingen blijft dan is de huisvesting na de nieuwbouw maximaal gevuld en mogelijk te krap. Om deze reden houdt RSG het huidige brugklasgebouw tijdelijk in gebruik, ter facilitering van de ingroei in de nieuwbouw. Het brugklasgebouw is circa 1.376 m2 groot. RSG Wolfsbos is door de gemeente in een duidingsgesprek gevraagd hoe de capaciteit van het brugklasgebouw is meegenomen in de ruimtebehoefte. RSG Wolfsbos heeft aangegeven dat naast de berekende 10.815 m2 het brugklasgebouw hier nog apart bij komt. Dit betekent dat de totale capaciteit 10.815 m2 + 1.376 m2 bedraagt, in totaal 12.191 m2. Door deze capaciteit beschikt RSG Wolfsbos ook tijdelijk over voldoende huisvesting om de leerlingen te huisvesten. Tussentijdse conclusie: RSG Wolfsbos heeft de toekomstige ruimtebehoefte van 10.815 m2 en het nieuwbouwplan van 10.012 correct berekend. Dit op basis van de rekenmodellen voor normatieve ruimtebehoefte, zoals deze ook worden toegepast in de modelverordening onderwijshuisvesting, zoals uitgegeven door de VNG.
Wel is geconstateerd dat de toekomstige capaciteit in de huisvesting van 10.815 m2 krap is gelet op huidige aantal leerlingen wat hoger ligt met 1476 leerlingen dan waar de nieuwbouw in voorziet (1228 leerlingen). RSG Wolfsbos lost dit op door het brugklasgebouw van 1.376 m2 na de nieuwbouw tijdelijk als buffer aan te houden om het hoger aantal leerlingen te huisvesten. 4.2.3 Effect huisvesting voortgezet onderwijs Hoogeveen Naast de beoordeling van de nieuwbouw van RSG Wolfsbos is ook beoordeeld wat het effect is op de totale huisvestingssituatie in Hoogeveen. Het RvEC heeft al nieuwbouw gerealiseerd. Het RvEC beschikt over twee huisvestingslocaties, het Bentinckspark en Eduwiek. Het RvEC beschikt over in totaal circa 15.134 m2 aan capaciteit voor huisvesting. Het RvEC had op teldatum 1 oktober 2023 in totaal 2076 leerlingen ingeschreven. Op basis van dit aantal leerlingen is de normatieve ruimtebehoefte van RvEC ook ruim 15.000 m2. Hierdoor is de huisvesting van het RvEC maximaal benut.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
19
Na realisatie van de nieuwbouw van RSG Wolfsbos kan de huisvestingscapaciteit van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen circa 3300 tot 3500 leerlingen huisvesten. Leerlingprognoses geven aan dat het aantal leerlingen in Hoogeveen rond de 3100 tot 3200 zal liggen. Het huidige aantal leerlingen is op teldatum 1-10-2023 in totaal in Hoogeveen 3552 leerlingen. Gesteld kan worden dat na de nieuwbouw van RSG Wolfsbos de aanwezige capaciteit voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen, voldoende en passend is. Echter, de huisvesting zal jaarlijks per schoolbestuur kunnen fluctueren. Hierdoor is het noodzakelijk dat schoolbesturen goede afspraken maken over het gebruik maken van elkaars huisvesting bij over- en ondercapaciteit. In de aanvullende beantwoording van 8 maart 2024 (bijlage B) schrijft RSG Wolfsbos dat er afstemming is met het RvEC, dat partijen samen reëel willen bouwen en elkaar aanvullen in het onderwijsaanbod. Uit de beantwoording kan wel opgemaakt worden dat het noodzakelijk is dat beide schoolbesturen structureel overleg moeten blijven voeren over de ontwikkelingen in het onderwijsaanbod, het aantal leerlingen en hoe de huisvesting te organiseren. Om te voorkomen dat er onnodige overlap in het onderwijsaanbod ontstaat en er onvoldoende synergie is in de huisvesting.
Mocht het aantal leerlingen in de toekomst toch toenemen, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van woningbouw, of door andere factoren, dan zal beoordeeld moeten worden welke aanpassingen in de huisvesting noodzakelijk zijn. De schoolbesturen van het voortgezet onderwijs in Hoogeveen zijn hiervoor primair verantwoordelijk. De bekostiging die schoolbesturen vanaf 2006 van de gemeente ontvangen gaat namelijk uit van een huisvestingssituatie voor circa 4.000 leerlingen. 4.2.4 Ruimtebehoefte bewegingsonderwijs Naast de ruimtebehoefte voor het reguliere onderwijs speelt het vraagstuk voor de ruimtebehoefte van het bewegingsonderwijs. Zoals eerder hoofdstuk 2 is toegelicht is de huisvesting van het bewegingsonderwijs buiten de doordecentralisatie gehouden. De zorgplicht om de huisvesting van het bewegingsonderwijs te faciliteren berust daarmee bij de gemeente. In de businesscase voor de nieuwbouw komt RSG Wolfsbos, op basis van 1228 leerlingen, uit op een ruimtebehoefte van 3,69 gymzalen, afgerond 4, en wordt er gesproken over het realiseren van twee nieuwe gymzalen. Onze beoordeling is dat op basis van 1228 leerlingen er 1.667 m2 aan ruimte benodigd is om het bewegingsonderwijs van RSG Wolfsbos te faciliteren. De normatieve ruimtebehoefte gaat uit van 455 m2 (BVO) per zaaldeel om het aantal gymvoorzieningen te bepalen.
Op basis van een ruimtebehoefte 1.667 m2 is de behoefte 3,7 zaaldelen oftewel 4 gymzaaldelen. Als er wordt uitgegaan van het huidige aantal leerlingen van 1476 leerlingen dan ligt de ruimtebehoefte voor bewegingsonderwijs iets hoger, maar nog steeds 4 zaaldelen. Gesteld kan worden dat RSG Wolfsbos de juiste normatieve behoeftebepaling heeft toegepast in de businesscase voor het huisvesten van het bewegingsonderwijs. Op dit moment beschikt RSG Wolfsbos over de volgende capaciteit voor het bewegingsonderwijs: Locatie Harm Smeenge: 2 interne gymzalen Locatie Dikkenberg: 1 interne gymzaal Sporthal Valkenlaan (gemeente): 3 zaaldelen In totaal heeft RSG Wolfsbos nu 6 zaaldelen ter beschikking. Ook wordt er nog gebruikt gemaakt van de sportvoorzieningen in het Bentinckspark. Met betrekking tot het gebruik van de sporthal Valkenlaan geldt dat gemiddeld 1 zaaldeel gebruikt wordt door het basisonderwijs uit de wijk Wolfsbos. Hierdoor heeft RSG Wolfsbos in de huidige situatie 5 zaaldelen ter beschikking. Na de nieuwbouw worden de schoollocaties Harm Smeenge en Dikkenberg teruggeven aan de gemeente (economisch claimrecht). Dit betekent dat de gymcapaciteit van deze locaties op den duur komt te vervallen. Hierdoor is alleen de capaciteit van de sporthal Valkenlaan beschikbaar.
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
20
De sporthal Valkenlaan heeft een capaciteit van 3 zaaldelen. RSG Wolfsbos heeft een behoefte van 4 zaaldelen. Daarnaast heeft het basisonderwijs uit de wijk Wolfsbos behoefte aan één zaaldeel (gymzaal). De totale behoefte komt daarmee op 5 zaaldelen. Dit betekent dat door de nieuwbouw van RSG Wolfsbos de gemeente 2 nieuwe zaaldelen moet realiseren. In hoofdstuk 7 wordt deze investering en de keuzes voor tijdelijke huisvesting nader toegelicht. Als kanttekening wordt nog wel opgemerkt dat RSG Wolfsbos in de huidige praktijk veel meer capaciteit aan ruimten voor bewegingsonderwijs gebruikt dan waar normatief behoefte aan is. Dit is een onderwijskundige keuze van het schoolbestuur. Dit betekent niet dat de gemeente verplicht is om deze behoefte nu, of in de toekomst, te faciliteren. In de nieuwe situatie gaat RSG Wolfsbos zelf ook uit van minder capaciteit aan huisvesting voor bewegingsonderwijs. Normatief is er voldoende ruimte maar er is minder ruimte dan waar in de huidige situatie gebruik van wordt gemaakt. Tussentijdse conclusie: RSG Wolfsbos heeft de toekomstige ruimtebehoefte voor het bewegingsonderwijs van 4 zaaldelen correct berekend op basis van de geldende normatieve ruimtebehoefte. Ook voorziet de capaciteit van 4 zaaldelen in de huisvesting van het huidige, hogere, aantal leerlingen.
In de huidige schoollocaties van Harm Smeenge en Dikkenberg zijn nu nog 3 gymzalen aanwezig. Om de toekomstige huisvesting van het bewegingsonderwijs van RSG Wolfsbos en de basisscholen uit de wijk Wolfsbos te huisvesten is er een totale behoefte aan 5 zaaldelen. Dit betekent dat de gemeente 2 nieuwe zaaldelen moet realiseren en bekostigen. 4.2.5 Noodzaak nieuwbouw Als beoordeling van het nieuwbouwplan is door de gemeente ook gekeken in hoeverre er sprake is van noodzaak om over te gaan tot vervangende nieuwbouw. De reden om dit te doen wordt versterkt omdat RSG Wolfsbos ten opzichte van eerdere huisvestingsplannen een sterke koerswijziging heeft gemaakt om de plannen voor nieuwbouw te vervroegen van 2036 naar 2025-2026. Als we de gebouwen beoordelen op basis van de genormeerde conditiescore NEN 2767 voor gebouwen en installaties, dan voldoen de huidige gebouwen gemiddeld aan conditiescore 3. Conditiescore 3 is omschreven als een redelijke conditie van een gebouw. Benadrukt wordt dat deze conditiemeting aangeeft of er gebreken zijn in de bouwkundige delen of technische installaties. De conditiescore geeft niet aan of een gebouw nog functioneel is en voldoet aan de eisen van het gebruik. Echter, enkel afgaande op de conditiescore, bestaat er voor de gemeente niet direct een aanleiding om de gebouwen te vernieuwen.
Wat wel duidelijk is, is dat de gebouwen gemiddeld 40 jaar of ouder zijn. Het ligt daarom in lijn der verwachting dat de gebouwen minimaal gerenoveerd en verduurzaamd moeten worden. Het argument van RSG Wolfsbos om het binnenklimaat te verbeteren is ook begrijpelijk. In de afgelopen 10 jaar is bij diverse schoolgebouwen geïnvesteerd in het verbeteren van het binnenklimaat (frisse lucht). Door de situatie van COVID-19 is deze noodzaak alleen maar toegenomen. Hetzelfde kan gesteld worden voor de opgave om te verduurzamen vanwege de gestegen energieprijzen. Het is echter niet aan de gemeente om te bepalen of RSG Wolfsbos een vervroegde nieuwbouw mag realiseren. Op basis van de doordecentralisatie is de verantwoordelijkheid in de huisvesting overgedragen aan de schoolbesturen van het voortgezet onderwijs. Mits schoolbesturen huisvestingsplannen ontwikkelen binnen de gestelde kaders, dan beschikken schoolbesturen over de mogelijkheid om zelf te bepalen wanneer deze plannen gerealiseerd worden. RSG Wolfsbos voert voor de vervroeging van de nieuwbouw ook aan dat de schoolgebouwen niet meer passen bij de huidige
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
21
onderwijsvisie. De doordecentralisatie is in Hoogeveen juist in het leven geroepen om schoolbesturen de mogelijk te geven om onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen en aanpassingen in de huisvesting gelijk met elkaar te laten lopen. Aangezien de gemeente niet gaat over de inhoud van het onderwijs, is het niet aan de gemeente om te beslissen of het eerder realiseren van de nieuwbouw wel of niet mag. Met uitzondering van de eerder genoemde afspraken die zijn overeengekomen in de doorcentralisatie. 4.3
Opzet nieuwbouwplan
4.3.1 Financiële kaders Als beoordeling van het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos zijn een aantal financiële kaders gesteld. Deze financiële kaders gaan enerzijds uit van de afspraken die zijn gemaakt in het kader van de doorcentralisatie en anderzijds zijn het kaders die aansluiten op de gemeentelijke financiële verordening. Het nieuwbouwplan is getoetst aan de volgende financiële kaders: Termijn afschrijving financiering is maximaal 40 jaar conform gemeentelijke financiële verordening. Financiering dient ook op basis van deze 40 jaarstermijn. Lening is lineair of annuïtair. Restwaarde na 40 jaar is € 0. Gelijkblijvende systematiek voor de huisvestingsvergoeding vanuit de doordecentralisatie. Tussentijdse conclusie: RSG Wolfsbos heeft de gestelde financiële kaders juist toegepast. De businesscase voldoet daarmee aan de gestelde eisen. 4.3.2 Nieuwbouwkosten Ten aanzien van het nieuwbouwplan is beoordeeld of de financiële uitgangspunten die gehanteerd zijn, realistisch en haalbaar zijn. Zo is onder andere beoordeeld of de bouwkosten realistisch zijn, of alle kosten zijn begroot en hoe wordt omgegaan met risico’s. Stichtingskosten per vierkante meter De totale stichtingskosten bedragen € 33,1 miljoen.
Op basis van het ruimteprogramma voor de nieuwbouw van 10.012 m2 is ons oordeel dat de stichtingskosten per vierkante meter bruto vloeroppervlak aan de lage kant zijn begroot. In de huidige markt en recente projecten zien wij dat de kosten in projecten gemiddeld € 300-400 per m2/BVO hoger liggen dan RSG Wolfsbos in de businesscase heeft gehanteerd. RSG Wolfsbos is gevraagd dit te onderbouwen met huidige en vergelijkbare referentieprojecten. In de beantwoording van de nadere vragen van 8 maart 2024 (bijlage B) geeft RSGS Wolfsbos aan dat er sprake is van een solide opzet van de bouwkosten- en risicobeheersing. Er zijn meerdere referentieprojecten aangeleverd van een vergelijkbare omvang, inhoud. De stichtingskosten per vierkante meter zijn vergelijkbaar met het nieuwbouwplan van RSG Wolfsbos. Ook is door RSG Wolfsbos aangegeven dat er gewerkt wordt met een efficiënt ontwerp van een compact gebouw en een integratie in één schoolgebouw. Hierdoor zijn volgens RSG Wolfsbos de investeringskosten per vierkante meter relatief laag. Post onvoorzien In de businesscase is rekening gehouden met een stijging van de kosten. Dit beoordelen wij als positief. Ook is er een post onvoorzien begroot van € 1.211.621, circa 5% van de bouwkosten. Volgens RSG Wolfsbos kan de post onvoorzien ingezet worden voor tegenvallers uit de aanbesteding, bestekswijzigingen, meer- en minderwerk etc.
RSG Wolfsbos hanteert hiervoor de gebruikelijke kengetallen en reserveringen. Echter, in de huidige markt zijn prijzen onvoorspelbaar en gelet op de scherpe berekening van de bouwkosten bestaat het risico dat de nieuwbouw niet binnen de gestelde
Beoordeling nieuwbouwplan RSG Wolfsbos
22
kaders gefinancierd kan worden. RSG Wolfsbos heeft daarbij aangegeven dat de externe financiering verhoogd kan worden van € 31,1 miljoen naar € 33,1 miljoen en waarbij de reserve nieuwbouw volledig ingezet kan worden. Ook geeft RSG Wolfsbos aan dat in de raming voor de nieuwbouw (beantwoording bijlage B) dat er nog een post onvoorzien is opgenomen bij “reserveringen totale werk”. Deze post kent een bedrag van € 914.416 om aanvullende tegenvallers te dekken. Hieruit blijkt dat RSG Wolfsbos voldoende rekening heeft gehouden met het optreden van financiële tegenvallers zoals hogere bouwkosten. Renovatie de Meander De renovatie van de Meander wordt voorzien in 2047 (oplevering 2048) voor een periode van 30 jaar. Een renovatie van 30 jaar wordt beoordeeld als erg lang. Dit in combinatie met het feit dat een renovatiebudget van € 1.200 per m2/bvo zeer laag is. Onze ervaring leert dat renovatie van schoolgebouwen in de huidige markt veel hoger liggen, naar minimaal € 2.200 m2/bvo. RSG Wolfsbos heeft aangegeven dat de afgelopen jaren geïnvesteerd is in het verbeteren van de huisvesting van de Meander. Hierdoor zal de renovatie in 2047 meer een upgrade betekenen in plaats van een volledige renovatie. Maatregelen in het kader van verduurzaming of vernieuwbouw zijn niet meer noodzakelijk voor de Meander en daardoor blijven de toekomstige investeringen relatief laag.