Onderzoeksrapport datacenters Hollands Kroon (openbaar)

una

worden aan de landschappelijke inpassing in de anterieure overeenkomst. Meer interesse: Luna, Cyrus One en Deelgebied

yrus

ne

Deelgebied

B1 Het benoemen van lopende initiatieven was niet voor niets. Hier stond echter niet bij vermeld en was het niet bij iedereen bekend om welke initiatieven het ging. Er liepen in april 2020 vijf initiatieven voor vestiging van nieuwe datacenters.15 Twee daarvan zijn bekend: een datacenter van Microsoft op

Figuur 9. Locatie van nieuwe datacenter initiatieven op Agriport A7.

Venster-West en de uitbreiding van het datacenter van Google op hun locatie aan de Tussenweg 10-16. De andere drie waren nieuw: Cyrus One (aan de Flevoweg), Luna (aan de Tussenweg) en Deelgebied B1 (uitbreiding van Microsoft vanuit Venster-West). Voor deze drie lopende initiatieven waren wijzigingen van het bestemmingsplan nodig. Hier werd aan gewerkt door de gemeente, Agriport A7 B.V. en de initiatiefnemers.

2.4

Brede maatschappelijke discussie (2020-2023)

De laatste fase van de onderzochte periode kenmerkt zich door een zichzelf versterkende dynamiek tussen media, politiek, en maatschappij. Er ontstaat vanuit verschillende hoeken steeds meer weerstand tegen datacenters, en met verschillende redenen. De discussies hierover vinden niet alleen plaats in de gemeente, maar ook op provinciaal en nationaal niveau. Media- en politieke storm De zomer van 2020 is de start van lange reeks aan mediaberichten over de vestiging van datacenters in Hollands Kroon. Het begint met een artikel van de NRC in juni 2020, dat betoogt dat de datacenters enorm veel elektriciteit gebruiken en dat de gemeente Hollands Kroon weinig regie heeft over de komst van de datacenters naar het gebied. Het artikel leidt tot aandacht voor de datacenters op provinciaal en nationaal niveau. Ook is het aanleiding voor een aflevering van de programma’s ‘Zondag met Lubach’ en 'De Hofbar’. Daarnaast worden in de regionale media vele berichten geplaatst. Daarin zijn naast het energiegebruik ook het watergebruik en de landschappelijke inpassing onderwerp van discussie. Ook worden er vraagtekens gezet bij het besluitvormingsproces en de informatievoorziening daaromheen.

De negatieve berichtgeving valt samen met het stoppen met het gebiedsplan (zie hierboven), de discussie rondom de vergunning van Venster-West (zie hieronder), en de discussie rondom het bestemmingsplan voor deelgebied B1 (zie hieronder). Ook wordt in september 2020 een onderzoeksrapport van Berenschot gepubliceerd waarin wordt geconstateerd dat uitwisseling van restwarmte tussen datacenters en kassen mogelijk is, maar er nog vele praktische uitdagingen zijn.16 Die mogelijke uitwisseling was altijd één van de argumenten voor het bouwen van 15 16

Zie: Raadsmemo Planvorming datacenters Zie: Kansen voor restwarmte uit datacenters in de energietransitie in Hollands Kroon

20

datacenters op Agriport A7. Tegelijkertijd wordt door de actiegroep Data non Grata een petitie gestart tegen datacenters in de Wieringermeerpolder en maakt actiegroep Red de Wieringermeer meerdere bezwaren. Al deze ontwikkelingen versterken elkaar en leiden tot nog meer berichten in de media. Alle maatschappelijke en media-aandacht zorgt voor discussie in de gemeentelijke politiek. Er orden vele schri telijke vragen gesteld, tientallen raadsmemo’s verstuurd en spoeddebatten gevoerd. Ook zien we dat de politiek de media op zoekt. Zo wordt een opiniestuk van een VVDraadslid in oktober 2020 geplaatst het Noordhollands dagblad met de titel “Nog meer hermetisch afgesloten blokkendozen - datacenters dus - in de Wieringermeer, is dat nou echt wat we illen?”.17 Discussie over landschappelijke inpassing In de media komt onder andere de landschappelijke inpassing veelvuldig ter sprake. Dit speelt landelijk, zo vraagt de rijksbouwmeester aandacht voor ‘verdozing van het landschap’, maar ook zeker lokaal. De gemeenteraad heeft over dit onderwerp uitgebreid gesproken in een extra beeldvormende vergadering in januari 2021. De Provinciaal Adviseur Ruimtelijke Kwaliteit (PARK) is hier ook bij betrokken. Hij is zeer kritisch over het aanzicht langs de A7.

In een advies van januari 2021 aan de gedeputeerden van Noord-Holland dringt hij aan om niet de planologische ruimte te scheppen waarmee Agriport A7 en mogelijk ook datacenters aan de westzijde van de A7 uit kunnen breiden. Hij betrekt hierbij de ‘Leidraad Landschap en Cultuurhistorie’. De Leidraad bevat een toetsingskader voor ruimtelijke ontwikkeling in Noord-Holland.18 Ook in de gemeenteraad is men er niet over te spreken. Het college zegt daarom toe een nieuw streefbeeld te ontwikkelen voor de landschappelijke inpassing. Hiermee gaat het college in tegen het dringende advies van de PARK om geen uitbreidingen mogelijk te maken aan de westzijde van de A7. Wel gaat het aan de slag met de landschappelijke inpassing. Het resultaat wordt in januari 2022 gedeeld met de raad. Daarbij wordt aangegeven dat er afspraken zijn gemaakt met Microsoft om extra groen aan te leggen langs de A7. Rond dezelfde tijd publiceert de provincie haar Datacenterstrategie Noord-Holland 2022-2024.19 Daarin geeft zij aan meer maatregelen te treffen voor goede ruimtelijke inpassing en duurzame ontwikkeling bij de vestiging van datacenters. Zij benoemen daarin onder andere meer regels in de omgevingsverordening en het opstellen van vestigingsvoorwaarden samen met de gemeenten als instrumenten.

Discussie over werkgelegenheid Hoewel de meeste aandacht in de media naar restwarmte en landelijke inpassing gaat, zijn ook de werkgelegenheid en economische impuls van datacenters een discussiepunt. De extra banen die de ontwikkeling, bouw en het dagelijks werk rond de datacenters zou opleveren is veelvuldig aangehaald als argument voor het aantrekken van dit type bedrijvigheid. Daarnaast ging het in de argumentatie ook over het opleidingsniveau. Datacenters zouden arbeidsplaatsen op ‘hoger’ opleidingsniveau bieden dan agribusiness. Echter, in de media en maatschappij leeft het beeld dat de hoeveelheid banen minimaal is, met name als men kijkt naar de hoeveelheid banen per hectare. In reactie op deze discussie publiceert Microsoft in 2020 een factsheet over de werkgelegenheid die de komst van de datacenters op perceel 570 (Microsoft Campus) heeft opgeleverd. Dit gaat om de werkgelegenheid tijdens de bouw, en hoeveel werknemers er in dienst zijn. In de bouw gaat het

Zie: Website Noordhollands Dagblad Zie: PARK-advies – Bestemmingsplan A7 Wieringermeer 19 Zie: Datacenterstrategie Noord-Holland 2022-2024 17 18

21

om in totaal gemiddeld 1.000 fte per jaar gedurende een periode van 7 jaar. Daarnaast werken er in 2020 bijna 300 fte’s op Microsoft Campus, met verwachte groei naar 400 fte’s. Voor Google (Nimble) zou het gaan om ongeveer 125 banen. De factsheet van Microsoft laat daarnaast weten dat de werknemers nu vooral op mbo-niveau 4 geschoold zijn, maar dat de complexiteit toeneemt en er meer scholing gevraagd wordt. Hier draagt Microsoft zelf aan bij door gratis opleidingen aan te bieden, en samenwerkingen aan te gaan met het Horizon College in Hoorn. Discussie rondom ‘Het venster’ De maatschappelijke discussie wordt onder andere versterkt door de vergunningverleningsprocedure van een datacenter van Microsoft op Venster-West. Microsoft vraagt de omgevingsvergunning aan in januari 2019, met veel maatschappelijke reactie tot gevolg. Er worden 64 zienswijzen ingediend op het ontwerpbesluit. Als vervolg hierop publiceert de NRC in november 2020 dat Microsoft (zonder vergunning, maar met toestemming van het college) met de bouw gestart is.20 Dit leidt tot vragen in de gemeenteraad en een spoeddebat, waarbij duidelijk wordt dat het gaat om voorbereidende werkzaamheden die omkeerbaar zijn. Hoewel omkeerbaar, vergroot de vroegtijdige start van de bouw de maatschappelijke weerstand enorm.

Eén van de ingediende zienswijzen (van LTO Noord) stelt dat niet de gemeente, maar de provincie het bevoegd gezag is voor het verlenen van de vergunning, vanwege het vermogen van de dieselgeneratoren.21 Gemeente en provincie spreken daarom af, om onderzoek door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG) te laten uitvoeren. Vooruitlopend op het onderzoek wil de gemeente wel al de vergunning verlenen. De provincie wijst op de juridische risico’s, maar geeft aan neutraal te zullen reageren op de verlening. De gemeente voegt de daad bij het woord en verleent in januari 2021 de definitieve vergunning. In maart 2021 besluiten Gedeputeerde Staten van Noord-Holland op basis van eigen juridisch onderzoek dat zij vinden dat zij het bevoegd gezag zijn voor de vergunning. Er moet dus door Microsoft een nieuwe vergunningsaanvraag gedaan worden bij de provincie. De gemeente en provincie gaan hierover in mei 2021 op bestuurlijk niveau in gesprek met Microsoft. Hierin benadrukken de overheden dat ze blij zijn met de komst van het datacenter, en dat dit ondanks de negatieve berichtgeving in de media niet ter discussie staat. Dit concretiseert de provincie ook door in september 2021 een gedoogbeslissing te publiceren voor het bouwen van het datacenter op Venster-West. Microsoft met de bouw eind 2021 met de bouw daarvan. Uiteindelijk wordt in april 2023 de definitieve vergunning afgegeven.

Figuur 10. Afbeeldingen uit het streefbeeld Agriport A7.

20 21

Zie: Nieuwe datacenters? Het papierwerk komt later wel Zie: Zienswijze datacenter Westlanderweg

22

Discussie rondom ‘deelgebied B1’ Parallel aan het proces rondom Venster-West werken gemeente en Agriport A7 B.V. aan het uitbreiden van het bestemmingsplan voor Agriport A7, om datacenters op deelgebied B1 mogelijk te maken. Dit wordt weer onderbouwd met het argument dat dit de regionale economie stimuleert en dat dit bijdraagt aan de ‘grote opgaven’, zoals onder andere klimaatverandering en verstedelijking. Voor de motivering om juist op deze locatie uit te breiden wordt verwezen naar het kaartje uit de omgevingsvisie uit 2016 (zie betekenisvol moment 2). Met het concept bestemmingsplan gemaakt in opdracht van Agriport A7 B.V. doet de gemeente Hollandse Kroon in oktober 2020 twee dingen. Ten eerste sluit het met Agriport A7 B.V. een anterieure overeenkomst over de exploitatie van deelgebied B1. Hierin spreken de partijen af dat de gemeente, zonder enig ondernemersrisico, bereid is mee te werken aan het verzoek van Agriport A7 om deelgebied B1 in exploitatie te brengen ten behoeve van de vestiging van datacenters met de daarbijbehorende ondersteunende voorzieningen. Ten tweede legt de gemeente het concept bestemmingsplan ter inzage. De provincie Noord-Holland geeft aan hierdoor verrast te zijn. De provincie Noord-Holland weet wel van de ambitie om richting deelgebied B1 uit te breiden, maar zegt niet betrokken te zijn geweest bij het vooroverleg over een concreet plan.

Naar aanleiding van de terinzagelegging komen er veel zienswijzen (105) binnen, waaronder reacties van medeoverheden. Zo is er ook een reactie van de provincie. Deze zienswijze gaat over meerdere aspecten, zoals ruimtelijke inpassing, de ARO-adviezen, regionale afstemming, en synergie, maar ook over de verkeerssituatie rondom het kruispunt met de N239. Dit is al eerder door de provincie aangegeven, maar niet goed verwerkt (zie kader). Ook het waterschap geeft aan dat eerder afgegeven signalen niet goed zijn verwerkt in het bestemmingsplan. De gemeente en Agriport A7 B.V. verwerken de zienswijzen in het definitieve bestemmingsplan. Aanvullend spreken ze met de provincie af onderzoek te doen naar de verkeersafwikkeling (zie kader) en aan de hand daarvan vervolgstappen te bepalen.22 Het definitieve bestemmingsplan Uitbreiding Agriport A7, deelgebied B1 wordt in juni 2021 in de raad ter vastlegging voorgelegd. Na een uitgebreide discussie wordt het bestemmingsplan, ondanks de maatschappelijke weerstand, vastgesteld. Hiermee ontstaat er ruimte voor een datacenter op deelgebied B1. In dezelfde raadsvergadering wordt een motie aangenomen over (de aanleg van) een park aan de oostkant van de A7.

In deze motie wordt expliciet genoemd dat de aanleiding van dit park de mogelijke uitbreiding van datacenters op deelgebied B1 is, en wordt er verwezen naar de motie die in april 2020 bij het stopzetten van het gebiedsplan was aangenomen, over de landschappelijke inpassing bij grootschalige ontwikkelingen. Als reactie op de vaststelling van het bestemmingsplan voor deelgebied B1 geeft de provincie in juli 2021 een reactieve aanwijzing waarmee de belangrijkste regels en plandelen geen onderdeel meer uitmaken van het bestemmingsplan. De lokale en nationale media meten dit breed uit. De reactieve aanwijzing leidt tot een zitting in juli 2022 waarin partijen overeenstemming bereiken over de benodigde wijzigingen rondom de verkeersafwikkeling. Naar aanleiding hiervan wordt het bestemmingsplan in aangepaste vorm vastgesteld in september 2022.

22

Zie: Raadsmemo verkeersafwikkeling

23

Het kruispunt Agriport-Koggenrandweg-N239-Coppershorn Bij de ontwikkeling van Agriport A7 ontstaat vanaf 2005 een gesprek tussen provincie, gemeente en Agriport A7 over de verkeerssituatie. Wegens de ontwikkeling van het bedrijventerrein zijn er zorgen over de ontsluiting omdat met uitbreiding van het bedrijventerrein er meer verkeer verwacht wordt. In 2006 komen de partijen tot de keuze voor het aansluiten van Agriport op de A7 via een kruising van de Coppershorn met de Koggenrandweg en de parallel daaraan lopende N239. Hierbij wordt gesproken over een tijdelijke oplossing tot 2010 en in het verlengde daarvan een definitieve oplossing richting 2020. Voornaamste onderwerp van discussie is wie de kosten voor deze oplossingen draagt. Dit komt voort uit de discussie over de vraag of het kruispunt alleen gewijzigd moet worden vanwege de komst van Agriport A7, of dat het kruispunt vanwege regionale ontwikkelingen hoe dan ook aangepast zou moeten worden. Uiteindelijk bereiken Agriport A7 B.V. en provincie in 2007 overeenstemming over de tijdelijke situatie, die bekostigd wordt door Agriport A7 B.V. In de jaren daarna wordt de tijdelijke situatie gerealiseerd en wordt er meermaals over de definitieve oplossing voor de ontsluiting gesproken door de provincie, Agriport A7 B.V. en de gemeente. Zo laat Agriport A7 B.V.

onderzoeken uitvoeren en legt het in 2014 een plan neer voor goedkeuring van de provincie. Door miscommunicatie wordt hier echter geen vervolg aan gegeven. Tegen de tijd dat de gemeente in overleg treedt met de provincie Noord-Holland over de beoogde bestemmingsplanwijziging van deelgebied B1, is de definitieve situatie nog niet gerealiseerd. De provincie geeft daarom in de gesprekken over deelgebied B1 aan dat meer verkeer op de Koggenrandweg niet wenselijk is. Zodra de gemeente het concept bestemmingsplan ter inzage legt reageert de provincie met een zienswijze waarin ze aangeeft dat de gemeente niet de huidige situatie als uitgangspunt heeft genomen, en daarnaast gebruikmaakt van gedateerde verkeerscijfers. Vervolgens wordt in een overleg tussen gemeente en provincie dat plaatsvindt rondom het beroep op de reactieve aanwijzing vastgesteld dat het op grond van actuele verkeersaantallen niet zeker is dat het kruispunt voldoende is toegerust voor extra bouwverkeer als gevolg van de bouw van een nieuw datacenter in deelgebied B1 en eventueel in de situatie daarna. De gemeente, provincie en Agriport A7 B.V. spreken daarom af om een gezamenlijk onderzoek naar de verkeersafwikkeling te verrichten en afspraken te maken over verkeersmaatregelen die uit dit onderzoek volgen. Het onderzoek is eind 2023 afgerond en er wordt verder gegaan met de technische uitwerking van het kruispunt.23

Intrekken procedures Luna en Cyrus One Naast Venster-West en deelgebied

stonden er op het lijstje van ‘lopende initiatieven’ uit 2020

nog twee datacenters: Luna en Cyrus One. Voor beide was al in 2019 een concept wijziging van het bestemmingsplan opgesteld in opdracht van Agriport A7 B.V., een m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen, en wettelijk vooroverleg gevoerd. De gemeente en Agriport A7 B.V. kozen er in 2020 samen voor om de procedures op pauze te zetten in afwachting van de ontwikkelingen rondom de andere datacenters. De meest recente ontwikkeling is het besluit van het college om beide procedures te beëindigen in 2023.24 Motivering is het grote aantal grootschalige ontwikkelingen in de gemeente waarbij onvoldoende tijd en ruimte was voor participatie en maatschappelijk debat. Agriport A7 B.V. heeft aangegeven het besluit te betreuren.

23 24

Bericht over verkeersknooppunt vanuit de Provincie Noord-Holland Zie: Beëindiging procedures lopende initiatieven Agriport A7

24

Betekenisvol moment 3 Vaststelling wijziging van bestemmingsplan Uitbreiding Agriport A7 om ruimte te geven aan datacenters op deelgebied B1 Op 15 september 2022 stelt de gemeenteraad van gemeente Hollands Kroon het gewijzigde bestemmingsplan Uitbreiding Agriport A7 vast, waarmee de procedure wordt afgerond om planologisch ruimte te maken voor datacenters op deelgebied B1. Dit deelgebied was voorheen geen onderdeel van Agriport A7. Met de wijziging van het bestemmingsplan wordt dit gebied onderdeel van het bedrijventerrein én wordt het bestemd voor datacenters. De wijziging ging gepaard met maatschappelijke weerstand, media-aandacht en een reactieve aanwijzing van de provincie. Om inzichtelijk te maken hoe de gemeente heeft gehandeld in deze context besteden we extra aandacht aan dit moment. Voor het eerst wordt uitgebreid gesproken in politiek en maatschappij over de consequenties van de grootschalige ontwikkelingen op Agriport A7. In vergelijking met eerdere besluitvormingstrajecten over datacenters, kenmerkt dit traject zich door grote politieke discussie en maatschappelijke weerstand.

Waar bij vorige bestemmingsplanwijzigingen binnen de gemeenteraad en tussen de gemeente en de maatschappij nauwelijks het gesprek is gevoerd over de wijziging en consequenties van datacenters, worden er bij dit traject meerdere momenten met de gemeenteraad georganiseerd en worden de inspraakmogelijkheden volop benut. Ook worden er voor het eerst vele kritische vragen gesteld vanuit de raad en wordt er uitgebreid gediscussieerd over de negatieve consequenties van de vestiging van datacenters op Agriport A7. In deze discussie blijkt onder andere dat het voor partijen (zowel politiek als maatschappelijk) niet helder is welke alternatieven er waren voor uitbreiding van Agriport A7 en de vestiging van datacenters. De gemeente organiseert beperkte participatie en communiceert reactief Ook anders aan dit traject is de vele (negatieve) aandacht die de gemeente krijgt over het besluit. In die context heeft de gemeente haar eigen visie op de vestiging van datacenters maar beperkt naar buiten uitgedragen. Er wordt met name defensief gereageerd op mediaberichten en het verhaal achter de ontwikkeling en de bijdrage aan het algemene belang wordt niet proactief verkondigd.

Daarnaast worden rondom de bestemmingsplanwijziging van deelgebied B1 alleen de minimale inspraakmogelijkheden en slechts één informatiebijeenkomst georganiseerd (digitaal vanwege COVID-19), waarbij met name de initiatiefnemers aan het woord zijn. De gemeente heeft hierin zelf alleen de rol van moderator. Goed omgaan met media, maar ook zeker ruimte geven aan en goed inspelen op zorgen die er leven in de maatschappij zijn expertises die niet standaard onderdeel zijn van het takenpakket van een ambtenaar. Dit vereist mediatraining en participatievaardigheden. In de ambtelijke organisatie was deze expertise beperkt aanwezig en werd die voorzover aanwezig maar beperkt benut. Dit uitte zich in weinig participatiemogelijkheden en weinig communicatie naar aanleiding van de media-aandacht. Het raadsbesluit paste binnen het bestaande beleid, maar de onderbouwing van het besluit is summier. Ondanks de maatschappelijke weerstand is op 29 juni 2021 de bestemmingsplanwijziging toch voorgelegd aan de gemeenteraad. Het raadsvoorstel is qua vorm helder, met duidelijke beslispunten. Inhoudelijk past het besluit binnen het bestaande beleid en de visie die de gemeente voerde (zoals vastgelegd in de omgevingsvisie). Daarnaast bevat het raadsvoorstel een korte uitleg over landschappelijke inpassing en goede ruimtelijke ordening, en de vermelding dat een besluit

25

van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen gestoeld moet zijn op ruimtelijke argumenten. Het raadsvoorstel zelf gaat niet uitgebreid in op de inhoudelijke beweegredenen voor vestiging van een datacenter op deze locatie, maar verwijst in plaats daarvan naar de omgevingsvisie. Hoewel dit past bij het doel van de ambtelijke organisatie om raadsvoorstellen kort en kernachtig te formuleren, bevat de omgevingsvisie slechts de kaartjes met de uitbreidingsrichting en een bijhorende tekst die kort is en niet ingaat op beweegredenen voor de uitbreiding en de locatie. Over de bijdrage van dit voorstel aan het algemeen belang en de bijbehorende integrale afweging wordt noch in het raadsvoorstel, noch inde toelichting op bestemmingsplan gesproken. In de toelichting worden enkel de effecten op de maatschappij (werkgelegenheid) en het landschap genoemd. Ook wordt niet benoemd hoe dit initiatief zich verhoudt tot de reeds gerealiseerde datacenters en (breder) de ontwikkeling van Agriport A7. Deze onderbouwing is ook niet te vinden in de omgevingsvisie waarnaar verwezen wordt, waardoor de algehele onderbouwing van het besluit minimaal is (zie betekenisvol moment 2). De reactieve aanwijzing van de provincie op het raadsbesluit had negatieve consequenties voor de onderlinge relaties en het maatschappelijke sentiment.

De provincie geeft, op basis van de goedkeuring van het bestemmingsplan voor deelgebied B1 op 29 juni 2021, een reactieve aanwijzing ten aanzien van de verkeerskundige uitwerking. Beide partijen (provincie en gemeente) geven aan zich in het voortraject niet goed gehoord te hebben gevoeld en dat er (te) weinig overleg mogelijk was. We horen daarbij dat er gaandeweg steeds minder wederzijds vertrouwen ontstond. Daar komt bij dat doordat deze discussie openbaar wordt (door de reactieve aanwijzing en het beroep dat erop volgt), het ook in het maatschappelijke debat zichtbaar is dat gemeente en provincie niet uit de discussie komen. Wat de professionele behandeling van dit dossier betreft draagt dit niet bij aan het vertrouwen van inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers.

26

HOOFDSTUK 3

Lessen voor toekomstige grootschalige ontwikkelingen In dit hoofdstuk gaan we in op de conclusies uit ons onderzoek en welke lessen er te leren zijn voor de gemeente Hollands Kroon voor de omgang met toekomstige grootschalige ontwikkelingen. Dit begint met de constatering dat de vestiging van datacenters in de gemeente onderdeel was van een (voor Nederlandse begrippen) indrukwekkende ontwikkeling van het bedrijventerrein Agriport A7. Wij concluderen in dit hoofdstuk dat het traject op hoofdlijnen gedegen is begeleid door de gemeente en er een consistente visie vanuit het bestuur en de ambtelijke organisatie is gehanteerd. Desondanks escaleert het traject in 2020 tot een brede maatschappelijke en politieke discussie, waarbij de vestiging van datacenters op Agriport A7 in een negatief daglicht komt te staan. Dat heeft ons inziens twee redenen: (1) de consistente visie was op den duur niet meer passend bij de maatschappelijke context en (2) de visievorming en de uitvoering werden gedaan door een kleine groep mensen met beperkt oog voor andere partijen zoals de gemeenteraad, de provincie en de inwoners. Hieronder gaan we eerst in op deze algemene conclusies, waarna we de lessen toelichten.

Ontwikkeling van Agriport A7 is indrukwekkend Vanaf de start van de ontwikkeling in 2004 hadden alle betrokken overheden als doel om een bedrijventerrein te ontwikkelen dat een positieve bijdrage zou leveren aan de werkgelegenheid en het vestigingsklimaat van de Kop van Noord-Holland. De inzet was de vestiging van grootschalige glastuinbouw met aanverwante agribusiness en logistiek, met een collectieve voorziening voor water, warmte en elektriciteit. Twintig jaar later is dit bedrijventerrein op hoofdlijnen daadwerkelijk gerealiseerd. Een dergelijke ontwikkeling van een multifunctioneel bedrijventerrein, met onder andere datacenters, is indrukwekkend. In de gemeente Hollands Kroon is dit gelukt mede dankzij de nauwe samenwerking tussen de gemeente en een kleine, private ontwikkelorganisatie. Continuïteit door gemeentelijke begeleiding in kleine kring Bij deze forse ontwikkelopgave speelden grote belangen een rol, van schaalvergroting van internationaal toonaangevende glastuinbouw, tot belangen van ICT- en software-multinationals, tot de verbetering van het regionale vestigingsklimaat. Deze internationale, nationale en provinciale belangen vielen samen in een lokale situatie en gemeenschap.

De gemeente Hollands Kroon (en voorheen Wieringermeer) heeft er in deze context voor gekozen de vestiging van datacenters te begeleiden met een vaste kring aan nauw betrokken wethouders, ambtenaren, en gedeputeerden en faciliterend op te treden op basis van duidelijke overeenkomsten met de private ontwikkelaar. Met betrekking tot deze begeleiding concluderen we dat de gemeente erin is geslaagd om de continuïteit te bewaken in de begeleiding en realisatie van Agriport A7, met de vestiging van datacenters als onderdeel daarvan. De begeleiding van de gemeente bij de ontwikkeling was daarmee op hoofdlijnen in orde. We hebben in ons onderzoek ook geen juridische, financiële of andere formele misstanden geconstateerd.

27

Visie op de vestiging van datacenters is consistent, maar speelt niet in op veranderingen Specifiek voor de vestiging van datacenters op Agriport A7 heeft de gemeente door de jaren heen bestuurlijk en ambtelijk een consistente visie gehanteerd. Centraal daarin stond het eerder genoemde doel: de positieve bijdrage aan dat de werkgelegenheid en het vestigingsklimaat in de Kop van Noord-Holland en dat datacenters passend waren binnen het concept van het bedrijventerrein. Op basis hiervan is van 2010 tot 2021 besloten dat datacenters zich konden vestigen op het terrein. Die consistente visie is medeverantwoordelijk geweest voor de succesvolle vestiging van de datacenters. Het gaf voor de lange termijn duidelijkheid aan de ontwikkelaar en ondernemers, en er was binnen de kleine kring aan betrokkenen een duidelijke richting waarin gewerkt werd. De consistentie zorgde echter later in het proces voor spanning, omdat de visie op den duur niet meer passend was bij de maatschappelijke context. Het economisch perspectief van de Kop van Noord-Holland veranderde, waardoor er een verminderde en veranderde behoefte was aan werkgelegenheid. De aandacht voor energiegebruik en landschappelijke inpassing nam toe en er werd in algemene zin een meer sturende rol van overheden verwacht in ruimtelijk ontwikkelingen.

Zowel college als raad hebben in de tussenliggende periode de visie en onderbouwing niet ter discussie gesteld, of toegezien op de actualisatie daarvan. Als gevolg hiervan sloten de argumenten waarop de visie uit 2010 was gestoeld – en daarmee de onderbouwing voor de vestiging van datacenters in de gemeente – onvoldoende aan bij de vragen en zorgen uit de maatschappelijke discussie in 2020. Weinig oog voor actoren buiten de kleine kring betrokkenen Naast de ongewijzigde visie, concluderen we dat de escalatie in het proces samenhangt met een beperkte bekendheid met het dossier, buiten de direct betrokkenen. Gedurende de 20 jaar waarin de ontwikkeling vorm krijgt, heeft de gemeente relatief weinig oog gehad voor het betrekken van belangen buiten de kleine kring van wethouders, gedeputeerden en ambtenaren. De gemeenteraad wordt alleen betrokken bij de wijzigingen van bestemmingsplannen en wordt slechts op enkele momenten betrokken bij de strategische keuzes die daaraan voorafgaan (en vraagt ook hier ook niet actief om). De afstemming tussen gemeente en provincie is minimaal en er is maar beperkt aandacht voor het betrekken van omwonenden of inwoners, anders dan de direct belanghebbende grondeigenaren die bereid blijken tot verkoop aan de private ontwikkelaar.

Ook was er naast de direct betrokken ambtenaren elders in de gemeentelijke organisatie meestal weinig bekend van de feitelijke gang van zaken en genomen besluiten. De visie van het college en de besluiten op basis daarvan zijn weinig gedocumenteerd en onderbouwd. Het is deze optelsom van factoren die ertoe leidt dat er na 15 jaar ontwikkeling van datacenters op Agriport A7 bij politiek, medeoverheden en maatschappij beperkte bekendheid en navolgbaarheid is ten aanzien van de ontwikkelingen en de redenatie daarachter. Dit leidt in latere jaren tot weerstand en escalatie van het maatschappelijke en politieke gesprek. Vier typen lessen voor toekomstige grootschalige ontwikkelingen Aan de hand van de bovenstaande constateringen zien wij diverse lessen voor de gemeente Hollands Kroon om toekomstige grootschalige ontwikkelingen succesvol te begeleiden. Deze lessen ordenen we in vier onderdelen: (1) de basis op orde brengen, (2) sturing geven, (3) goede publieke besluitvorming organiseren, en (4) omgevingsmanagement inrichten.

28

De basis op orde brengen

Sturing geven

nt ikkel een gedegen omgevingsvisie

rganiseer momenten voor herijking

nvesteer in een goede relatie met de provincie

icht een passende ambtelijke organisatie in

oede publieke besluitvorming organiseren

ereid besluiten integraal voor re er a egingsruimte voor de raad

reng de raad in positie in regionale trajecten

3.1

mgevings management inrichten

lij duidelijk over rolverdeling en blij rolvast rganiseer tijdige participatie

Hanteer een heldere communicatie strategie

De basis op orde brengen

Omgaan met grootschalige ontwikkelingen is als gemeente gemakkelijker als er gebouwd kan worden op een solide basis aan omgevingsbeleid en een goede relatie met stakeholders. Dat biedt houvast om als gemeente te reageren op (on)verwachte ontwikkelingen. Hier doet de gemeente Hollands Kroon al het één en ander aan, denk aan het actief zijn in regionale verbanden zoals de Regionale Energiestrategie Noord-Holland Noord, en De Kop Werkt!. We zien daarbij twee lessen die hier aanvullend aan bij kunnen dragen: (1) ontwikkel een gedegen omgevingsvisie en (2) investeer in een goede relatie met de provincie Noord-Holland. Deze lessen werken we hieronder uit.

3.1.1

Ontwikkel een gedegen omgevingsvisie

Belangrijk onderdeel van de solide basis aan omgevingsbeleid is een vastgestelde visie op de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied. In het geval van Agriport A7 en de vestiging van datacenters daarop, was deze visie er op bestuurlijk en ambtelijk niveau. Er is vanaf het eerste initiatief door het college van gemeente Wieringermeer en daarna Hollands Kroon een duidelijke lijn uitgezet en gevolgd voor de ontwikkeling van Agriport A7. Deze richting is echter gedurende de periode 2008-2022 niet onderbouwd, opgeschreven of formeel vastgelegd. Daar waren wel kansen toe, bijvoorbeeld in de omgevingsvisie in 2016. In deze omgevingsvisie maakt de gemeente keuzes ten aanzien van Agriport A7 en de ruimte voor toekomstige ontwikkelingen (waaronder datacenters). Maar de redenering achter deze keuzes vanuit een overkoepelende visie ontbreekt. De omgevingsvisie gaat daardoor alleen in op waar uitbreidingsmogelijkheid wordt gezien, maar niet waarom deze locaties hiervoor in beeld zijn. Ook stelt de raad amper kaders of randvoorwaarden aan de vestiging van datacenters of andere bedrijvigheid en is er weinig aandacht voor het visualiseren van de ontwikkeling, waardoor niet voor iedereen de omvang van de ontwikkeling voor te stellen was.

Het ontbreken van deze visie heeft twee consequenties: (1) het maakt de gemaakte keuzes onnavolgbaar voor mensen die niet betrokken waren in het proces; en (2) er is geen basis voor een politieke of maatschappelijke discussie over de redenatie achter de keuze. Als er vervolgens in de uitvoering van de ingezette richting discussie ontstaat, in dit geval bij de

29

bestemmingsplanwijziging voor uitbreiding naar deelgebied B1, maakt de onnavolgbaarheid het lastig voor de gemeente om de gemaakte keuzes naar de buitenwereld te beargumenteren. Daarnaast is er door de jaren heen nooit een discussie gevoerd over de visie waarin het draagvlak vanuit de politiek is herbevestigd. Dit leidt ertoe dat politiek en maatschappij – al dan niet terecht – het gevoel hebben (gehad) dat zij geen invloed hadden op de gemaakte keuzes. Dit kan in de toekomst voorkomen worden door voor de gemeente als geheel, en daarbinnen voor belangrijke gebieden, zoals Agriport A7, formeel een visie vast te leggen en die te gebruiken om keuzes te onderbouwen bij grootschalige ontwikkelingen. De omgevingsvisie is hier een goed instrument voor. Daarin is het van belang aan te geven hoe de gemeente kijkt naar haar fysieke leefomgeving en hoe zij afwegingen maakt tijdens het sturen op ruimtelijke ontwikkelingen. Ook kan de gemeente een algemeen kader opnemen over welke type (grootschalige) ontwikkelingen gewenst zijn en welke niet, of welke kaders en randvoorwaarden zij stelt voor grootschalige ontwikkelingen. Daarbij is het raadzaam goede kaarten te maken die de gemaakte keuzes concreet zichtbaar maken voor politiek en maatschappij.

De gemeenteraad dient hierbij vanuit haar controlerende rol scherp te zijn op de onderbouwing van die keuzes, en welke (cijfermatige) informatie hieraan ten grondslag ligt.

3.1.2

Investeer in een goede relatie met de provincie

Bij grootschalige ruimtelijk ontwikkelingen is doorgaans ook de provincie betrokken. Zo ook bij de vestiging van datacenters op Agriport A7. Wij constateren daarbij dat de gemeente Hollands Kroon en de provincie Noord-Holland vaak verrast waren door elkaars handelen. Zo geeft de provincie aan verrast te zijn geweest toen het gebiedsplan Wieringermeer in de raad werd aangehouden en toen de gemeente het nieuwe bestemmingsplan voor deelgebied B1 aankondigde in 2021. Andersom was de gemeente verrast door de reactieve aanwijzing van de provincie en de stelligheid waarmee zij daarin reageerde op de infrastructurele aanpassingen die nodig waren. Dit leidde tot het beeld dat provincie en gemeente het inhoudelijk met elkaar oneens waren over de vestiging van datacenters op Agriport A7, terwijl dat vaak niet zo was. De onenigheid over het bestemmingsplan voor deelgebied B1 werd bijvoorbeeld relatief gemakkelijk opgelost zonder uitspraak van de Raad van State. Deze – en andere voorbeelden – hebben geleid tot een verslechterde relatie en een gebrek aan vertrouwen tussen gemeente en provincie. Het risico is dat dit ook van invloed is op andere dossiers. Daarnaast zorgde het voor onrust in het gebied. Het gaf onzekerheid bij ondernemers en inwoners over de richting van de verdere ontwikkeling van het gebied.

Het is daarom aan te bevelen om in gezamenlijkheid met de provincie een manier van samenwerken te organiseren die de relatie onderhoudt. Dat begint bij een betere bestuurlijke en ambtelijke afstemming over de verschillende lopende trajecten, zoals omgevingsvisies, nieuwe regelgeving, en acquisitiegesprekken. Daarin is het van belang open en transparant naar elkaar te zijn en elkaar ook buiten periodieke gesprekken actief te benaderen over belangrijke ontwikkelingen. Aanvullend moeten de gemeenteraad en het college onderkennen dat er bij grootschalige ontwikkelingen ook een provinciaal (en soms zelfs Rijks) belang is. De provincie heeft alle recht om vanuit hun visie te sturen op de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied. Hier moet de gemeente dan ook rekening mee houden om tot een gezamenlijke inrichting te komen. Onzes inziens is de huidige relatie tussen provincie en gemeente zodanig verslechterd dat er eerst een interventie nodig is alvorens het bovenstaande te kunnen uitvoeren. Er is op dit moment ambtelijk en bestuurlijk teveel onderling wantrouwen tussen beide partijen vanuit het verleden. Dit moet eerst weggenomen worden voordat er vanuit gezamenlijkheid naar de toekomst gekeken kan worden. Wij raden daarom de gemeente aan een traject te starten met de provincie om het

30

vertrouwen te herstellen en duidelijke afspraken te maken over de manier van samenwerken in het vervolg. Wij zien dat hiervoor de eerste stappen op bestuurlijk niveau al gezet zijn.

3.2

Sturing geven

Op het moment dat een grootschalige ontwikkeling zich aandient, is het aan de gemeente om hier adequaat sturing aan te geven vanuit het algemeen belang. Toen het initiatief voor datacenters zich aandiende, heeft de gemeente hiertoe enkele stappen gezet, zoals het verzamelen van informatie over de consequenties ervan, en nagaan of de ambtelijke organisatie de ontwikkeling aankon. De gemeente kan zich richting de toekomst met de volgende lessen nog beter voorbereiden op een dergelijk proces: (1) organiseer momenten voor herijking, (2) richt een sterke ambtelijke organisatie in, en (3) geef de raad een kaderstellende rol bij regionale trajecten waar deze ontwikkeling aan de orde komt.

3.2.1

Organiseer momenten voor herijking

De gemeente heeft bij het eerste datacenter-initiatief bewust gekozen om de vestiging van datacenters te faciliteren omdat die ontwikkeling gewenst was. Er heeft in de jaren daarna echter geen herijking van die keuze plaatsgevonden. Hoewel er voor college en gemeenteraad genoeg momenten waren om de visie (en de uitvoering) te heroverwegen of bij te stellen, bijvoorbeeld met de omgevingsvisie in 2016 of het gebiedsplan in 2018, leefde er een gevoel dat bijsturing van de ontwikkeling niet mogelijk was. Het gesprek met de gemeenteraad werd niet gevoerd op het strategische niveau (Willen we dit wel?), maar op het uitvoerende niveau (Hoe gaan we dit doen?). De gesprekken gingen over bestemmingsplanwijzigingen en vergunningverleningstrajecten, waarbij door het college werd vastgehouden aan eerder genomen besluiten die waren gestoeld op een verouderde strategische lijn. Het college heeft het gesprek over bijsturen niet gestart, de gemeenteraad heeft er op zijn beurt ook niet naar gevraagd. In de toekomst kan dit voorkomen worden door bij de start van een grootschalige ontwikkeling momenten van herijking van de gekozen richting te organiseren. Grootschalige ontwikkelingen zijn immers doorgaans langjarige trajecten waarbij gedurende de looptijd nieuwe inzichten ontstaan en de maatschappelijke context verandert.

Het organiseren van momenten van herijking begint bij het besef dat iets een grootschalige ontwikkeling is (en daarmee langjarige inzet van de gemeente vraagt) en vervolgens het opstellen van een plan waarin antwoord wordt gegeven op de onderstaande vragen: •

Wanneer is herijking gewenst? Dit kan bijvoorbeeld een vaste periode zijn (elke 5 jaar) of na elke mijlpaal in een traject (nadat het eerste gebouw is gebouwd).

•

Hoe wordt de herijking georganiseerd? Hierbij is het van belang dat duidelijk is welke aspecten van de ontwikkeling herijkt worden en wie daarvoor verantwoordelijk is.

•

Welke informatie is er nodig om goed te kunnen herijken? hierbij moet met name aandacht zijn voor informatie waarmee aannames en onderbouwingen voor de ontwikkeling getoetst kunnen worden. Voor de vestiging van datacenters gaat dit bijvoorbeeld om de hoeveelheid gecreëerde werkgelegenheid, omdat dit één van de doelen van de ontwikkeling was.

•

Hoe wordt die informatie verzameld middels monitoring van de ontwikkeling? De benodigde gegevens zullen tijdens de ontwikkeling verzameld moeten worden bij verschillende partijen, zoals de ontwikkelaar en de exploitanten. Het is belangrijk om daar van tevoren afspraken over te maken.

31

De bovenstaande punten zijn afspraken tussen college en raad, als kaders aan de start van een traject. Tevens ligt hier ook een verantwoordelijkheid voor de gemeenteraad om het college hier gedurende een ontwikkeling op te bevragen vanuit zijn controlerende rol. Waar het gaat over bijsturen zien we nu dat de visie door college en gemeenteraad wel wordt bijgesteld en dat die visie met het nieuwe coalitieakkoord is omgeslagen. De ontwikkeling van Agriport A7 staat nu ‘on hold’. Andere grootschalige ontwikkelingen moeten volgens het coalitieakkoord duidelijk bijdragen aan de brede welvaart. Voor de nieuwe omgevingsvisie ligt er de opgave om recht te doen aan de positieve en negatieve aspecten van de grootschalige ontwikkeling van alle vormen van bedrijvigheid op Agriport A7, met zijn datacenters,zijn onderlinge verwevenheid en zijn collectieve water-, warmte-, en energievoorziening.

3.2.2

Richt een passende ambtelijke organisatie in

De gemeente Hollands Kroon heeft onderschat wat er nodig is van de ambtelijke organisatie voor een grootschalige ontwikkeling als deze. Er was tot aan 2020 geen ambtelijke opdrachtgever, geen toegewijd projectteam, en weinig (senior) capaciteit op het onderwerp. Er was daardoor maar een beperkt overzicht van de ontwikkelingen, de besluitvorming en de gemaakte afspraken. Er werd in 2018 bijvoorbeeld door de ambtelijke organisatie geconstateerd dat er geen volledig overzicht was van de gemaakte afspraken met Agriport A7 B.V., en in hoeverre die zijn nagekomen. Ook wij constateren uit de onderzochte documenten dat er veel informatie ontbreekt uit deze periode. Daarbij zien we in enkele gevallen dat de informatie bij de besluitvorming ook tekortschiet. Een voorbeeld daarvan is het raadsbesluit voor het bestemmingsplan voor Agriport 1 in 2016, waarin niet staat benoemd dat datacenters mogelijk werden op Venster-West. Het voornaamste moment waarop duidelijk werd dat de ambtelijke organisatie niet toegerust was voor de opgave, was de periode van de mediastorm die in 2020 begon. Er bleek toen dat er te weinig capaciteit was voor het goed omgaan met de vele vragen en verzoeken vanuit de politiek en de maatschappij. Pas op dat moment is ervoor gekozen om een directeur aan te stellen als ambtelijk opdrachtgever, en om een senior projectleider met projectteam in het leven te roepen.

Dit had onzes inziens op een eerder moment moeten gebeuren. Na de vestiging van het eerste datacenter waren de signalen immers dat dit een grootschalige ontwikkeling zou worden die veel zou vragen van de ambtelijke organisatie. Er is echter amper capaciteit bijgeschakeld of structuur aangebracht. Als reden hiervoor geven gesprekspartners aan dat dit niet paste bij de manier van werken binnen de gemeente, met ‘zel sturende teams’. Naast de geconstateerde problematiek, is het risico van een dergelijke ‘lichte’ ambtelijke organisatie dat zij niet voldoende in staat is het college te adviseren en tegendruk te geven. Alhoewel het natuurlijk de taak is van de ambtelijke organisatie om bestuurlijke opdrachten uit te voeren, zijn zowel (kritische) ambtelijke advisering vanuit het algemeen belang als consistentie bevorderlijk om tot gedegen besluiten te komen. Of er bij de vestiging van datacenters op Agriport A7 hieraan daadwerkelijk gebrek is geweest, is lastig vast te stellen. Wel horen we van gesprekspartners dat de werkzaamheden van de ambtelijke organisatie sterk gestuurd werden door het college, en dat de ambtelijke tegendruk te wensen over liet. Om dit in de toekomst te voorkomen, raden wij aan om bij grote ontwikkelingen zowel vooraf als gedurende het proces goed over de benodigde organisatie na te denken. Daar is geen blauwdruk voor.

Welke ambtelijke organisatie nodig is verschilt per type ontwikkeling en ook nog eens per fase van die ontwikkeling. Om hier toch grip op te houden, adviseren we periodiek te evalueren of de gekozen ambtelijke organisatie volstaat voor het goed begeleiden een ontwikkeling. In die evaluatie moet uiteraard gekeken worden naar capaciteit, maar vooral ook naar de organisatiestructuur. Is het duidelijk wie voor de ontwikkeling het aanspreekpunt is? Wie verzamelt

32

en beheert de relevante informatie? Zijn alle relevante afdelingen binnen de gemeenten aangehaakt? En wat is de escalatielijn? Hiermee creëer je een robuuste organisatiestructuur die waar nodig kan opschalen of afschalen in capaciteit, kennis en betrokkenheid. In die organisatie moet ook gekeken worden naar samenwerkingen met andere overheden, zoals de provincie. Zeker voor grootschalige ontwikkelingen kan bijvoorbeeld ook een beroep worden gedaan op capaciteit van de provincie, omdat het immers ook om provinciale belangen gaat.

3.2.3

Breng de raad in positie in regionale trajecten

Er is bij de start van de ontwikkeling van datacenters geen gesprek gevoerd (of vastgelegd) over de positie van de gemeenteraad hierin. Specifiek zien we dat deze onduidelijke roldefinitie effect heeft gehad op de rol van de raad in de regionale samenwerking. Dit was bijvoorbeeld het geval bij het gebiedsplan, waar de raad zich niet goed betrokken voelde, procesmatig verrast werd, en achteraf vele kanttekening plaatste bij het concept-plan. Dit is te verklaren aan de hand van de visievorming die regionaal heeft plaatsgevonden, zonder dat de gemeenteraad daar (kaderstellend) bij te betrekken. De raad is wel geïnformeerd over de interbestuurlijke samenwerking, maar is niet inhoudelijk geraadpleegd over het te maken plan, en heeft niet proactief om informatie of regionale actualiteiten gevraagd. Het is een risico om de raad pas laat bij regionale trajecten te betrekken, omdat andere regionale partijen al voorsorteren op de ingezette lijn. Als de gemeenteraad zich vervolgens kritisch uitlaat over het plan, dan tast dit de betrouwbaarheid van de gemeente aan. Daarnaast is het voor een gemeenteraad moeilijker om achteraf bezwaren te uiten en tegen een plan te stemmen als de regionale afstemming al heeft plaatsgevonden.

Bij toekomstige grootschalige ontwikkelingen kan dit risico voorkomen worden door de gemeenteraad in positie te brengen vanuit haar kaderstellende rol, aan de voorkant van het proces. Het is niet haalbaar en gebruikelijk om als raad altijd regionaal diepgaand betrokken te zijn. In veel gevallen is dat een collegebevoegdheid en zou het de raad veel tijd kosten. Bij grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen zien wij dit echter wel als noodzakelijk. Het is dan aan te raden voor het college om de gemeenteraad niet alleen te informeren over gerelateerde regionale verbanden, maar ook te raadplegen en in positie te brengen bij momenten van visievorming, om aandachtspunten te laten meegeven. Dat vraagt ook van de gemeenteraad om serieus betrokken te blijven bij regionale bijeenkomsten, zeker wanneer de grootschalige ontwikkeling besproken wordt.

3.3

Goede publieke besluitvorming organiseren

Waar de gemeente bevoegd gezag is over een grootschalige ontwikkeling, neemt de gemeenteraad besluiten over het al dan niet toelaten van de ontwikkeling, en welke kaders of randvoorwaarden hiervoor gelden. Bij de vestiging van datacenters op Agriport A7 zijn hiervoor verschillende besluiten aan de gemeenteraad voorgelegd. We zien daarin twee duidelijke lessen waarmee de voorbereiding van de besluitvorming en de navolgbaarheid en transparantie van het genomen besluiten kunnen worden verbeterd: (1) bereid besluiten integraal voor en (2) creëer afwegingsruimte voor de raad.

3.3.1

Bereid besluiten integraal voor

Als we kijken naar de raadsvoorstellen die raken aan de ontwikkeling van datacenters op Agriport A7, dan lezen we in bijna alle gevallen een onderbouwing die gestoeld is op positieve argumenten die met name gericht zijn op werkgelegenheid, vestigingsklimaat en duurzaamheid. Tegelijkertijd constateren we dat er vanuit de politiek en de maatschappij gaandeweg negatieve consequenties

33

worden benoemd, zoals ondermaatse landschappelijke inpassing, hoog energieverbruik en afname van landbouwgrond. Deze punten worden amper benoemd in de raadsvoorstellen, zelfs nadat deze punten worden opgeworpen in het maatschappelijke debat. Ook stelt de gemeenteraad hier zelf (tot aan 2020) nauwelijks kritische vragen over. Daarnaast wordt er weinig aandacht besteed aan het visualiseren van de omvang van de ontwikkeling, om die duidelijk te maken. De afweging tussen de voor- en nadelen is daarmee niet inzichtelijk. Ook geeft dit betrokkenen het gevoel dat bepaalde informatie niet is meegenomen in de besluitvorming, zoals de recentere inzichten over de restwarmte van datacenters bij de besluiten over datacenters in 2021. Om hier in de toekomst beter mee om te gaan, raden wij aan om raadsvoorstellen over grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen meer integraal voor te bereiden door ook de (potentiële) negatieve effecten of consequenties van keuzes te benoemen en, indien nodig, te visualiseren. Dat zorgt voor een vollediger beeld voor de raad (en maatschappij) waardoor de discussie wordt versterkt, en de gemaakte afweging voor het besluit navolgbaar wordt. Bovendien dwingt dit het college een scherpere redenering te presenteren voor het voorgestelde besluit en bestendigt deze openheid de vertrouwensband.

Hierin moet de raad ook een rol spelen, door zelf te vragen naar de mogelijk negatieve consequenties van een besluit en daarover een constructief gesprek te voeren. De voorbereiding van deze integrale raadsvoorstellen vraagt iets van de ambtelijke organisatie. In de gemeente Hollands Kroon constateren we dat de ambtelijke organisatie hier in de periode 20122020 niet voor toegerust was (zie ook 3.2.2). Het ambtelijk apparaat kon door de gefragmenteerde organisatie niet integraal - vanuit het algemeen belang - adviseren. Een risico hiervan is dat elke afdeling advies geeft vanuit hun eigen perspectief en dat niemand zich verantwoordelijk voelt voor het bij elkaar brengen van de perspectieven om tot een afgewogen advies te komen. Richting de toekomst is het dus een belangrijke les om niet alleen een sterke ambtelijke organisatie, maar ook een integrale organisatie in te richten, die werkt aan de grootschalige ontwikkelingen binnen Hollands Kroon.

3.3.2

Creëer politieke afwegingsruimte voor de raad

We zien daarnaast een kans voor het verbeteren van de besluitvorming in de gemeenteraad door de raad zelf de afweging te laten maken en zo beter te betrekken bij de besluitvorming (ten opzichte van de traditionele besluitvorming waarin het college een afweging maakt en de raad hier voor of tegen besluit). Dat kan door in raadsvoorstellen verschillende opties o scenario’s te presenteren. Het college kan dan wel een voorkeursoptie aangeven met een bijbehorende onderbouwing. Een goed voorbeeld hiervan zien we bij de welstandsnota in 2015. In de besluitvormingsprocedure zijn varianten hiervan aan de raad voorgelegd met de voor- en nadelen ervan. Het voordeel van deze manier van werken is dat de raad meer informatie krijgt over het te nemen besluit. Het wordt bijvoorbeeld ook duidelijk wat de alternatieven zijn, of wat er gebeurt als het besluit niet genomen wordt. Daarnaast wordt de raad hiermee meer in positie gebracht, omdat deze niet alleen moet instemmen of niet, maar ook wordt betrokken bij de inhoudelijke afweging. Het geven van deze afwegingsruimte aan de raad hoeft natuurlijk niet voor elk besluit. Het is voornamelijk van belang bij strategische besluiten die invloed hebben op de richting van een grootschalige ontwikkeling. Daarnaast hoeft de afwegingsruimte niet altijd gecreëerd te worden in het raadsvoorstel.

Ook kan ervoor gekozen worden de raad te betrekken in bijvoorbeeld beeldvormende vergaderingen, bijpraatsessies, of een klankbordgroep waarin raadsleden hun mening en kennis met het college kunnen delen.

34

3.4

Omgevingsmanagement inrichten

De gemeente heeft in ruimtelijke trajecten altijd te maken met vele actoren, zoals ondernemers, andere overheden, de media, en inwoners. Goed omgaan met hun belangen en inzichten kan het verloop van een ontwikkeling niet alleen vergemakkelijken, maar er ook voor zorgen dat de gemeente samen met de maatschappij werk maakt van de ruimtelijke inrichting. Dit gevoel van gezamenlijkheid met de maatschappij is in het geval van de vestiging van datacenters op Agriport A7 niet aanwezig geweest. Daarin zien wij drie lessen die kunnen helpen om het omgevingsmanagement in de toekomst te verbeteren: (1) wees duidelijk over de rolverdeling en wees rolvast, (2) organiseer tijdige en passende participatie, en (3) hanteer een heldere communicatiestrategie.

3.4.1

Blijf duidelijk over rolverdeling en blijf rolvast

Agriport A7 B.V. en de gemeente Wieringermeer hebben bij de start van de ontwikkeling van het Agriport A7-terrein duidelijke overeenkomsten opgesteld over de samenwerking. Daarin werd vastgesteld dat Agriport A7 B.V. het voortouw zou nemen en de gemeente Wieringermeer (en daarna Hollands Kroon) faciliterend zou treden. Aan deze rolverdeling is gaandeweg de ontwikkeling consequent vastgehouden met opvolgende overeenkomsten. Wij constateren dat dit veelal positieve gevolgen heeft gehad voor samenwerking bij de ontwikkeling van het gebied. De helderheid in rolverdeling gaf op de lange termijn duidelijkheid aan Agriport A7 B.V. als ontwikkelaar, en de faciliterende rol van de gemeente was daarbij een extra steun in de rug. Agriport A7 B.V. had daardoor het vertrouwen om uitvoering te geven aan hun langetermijnvisie voor het gebied, ondanks dat alle risico’s van de ont ikkeling bij hen lagen. En met succes. Vanuit economisch perspectief heeft het terrein de gestelde doelen behaald. De gevestigde datacenters hebben hier wezenlijk aan bijgedragen met werkgelegenheid en het vestigingsklimaat in de regio verbeterd. Deze positieve uitkomst in dit geval neemt niet weg dat er in de herijking van de visie op toekomstige grootschalige ontwikkelingen (zie 3.2.1.) ook stilgestaan kan worden bij de rol van de gemeente.

Er zijn namelijk ongetwijfeld gevallen waar rolvastheid kan omslaan in starheid. Het is daarom als gemeente belangrijk om de eigen rol in een ontwikkeling periodiek kritisch te evalueren.

3.4.2

Organiseer tijdige participatie

Over de ontwikkeling van datacenters in de gemeente Hollands Kroon is op verschillende momenten met inwoners en maatschappelijke organisaties gesproken. We constateren dat er veel maatschappelijke weerstand is geweest (met name door de meer dan normale hoeveelheid zienswijzen) en dat hierbij een grote afstand werd ervaren tussen maatschappij en gemeente. Voor grootschalige ontwikkelingen in de toekomst is het aan te raden om tijdige en goede participatie te organiseren. Waar het ging over de ontwikkeling van datacenters heeft de gemeente (met name eerder in het proces) de minimale participatie georganiseerd, namelijk de participatie rondom de terinzagelegging van ontwerpbestemmingsplannen en omgevingsvergunningen, zoals voorgeschreven in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit betekent echter dat participatie pas plaatsvond op het moment dat plannen concreet waren geworden. Hierdoor ging het gesprek in de participatie met name over: hoe kunnen we dit datacenter inpassen? Terwijl de behoefte van inwoners en maatschappelijke organisaties ook ging over: willen we dit datacenter inpassen? Ook hier blijkt weer een verschil tussen de behoefte van een gesprek op strategisch niveau en het daadwerkelijke gesprek op uitvoeringsniveau (zoals beschreven bij les 3.1.1 over de omgevingsvisie). Dit leidt tot maatschappelijk onbehagen over de uitkomsten, en het gevoel dat er

35

een visie lag waar het bestuur niet van af wilde wijken (ondanks dat die wens maatschappelijk wel geuit werd). Richting de toekomst is het aan te bevelen om inwoners en maatschappelijke organisaties te betrekken bij de visievorming, bijvoorbeeld aan de hand van discussiebijeenkomsten. Ook constateren we dat de participatie bij de ontwikkeling van datacenters veelal is overgelaten aan de initiatiefnemers. Hoewel het rondom vergunningen vaak aan de initiatiefnemer is om participatie en communicatie te verzorgen, is er bij een grootschalige ontwikkeling sprake van een breder plaatje waarbinnen er ruimte is voor verschillende initiatieven. Bij de ontwikkeling van datacenters bijvoorbeeld lag er een bredere visie op de vestiging van meerdere datacenters. Het is aan de initiatiefnemer om diens eigen initiatief te bespreken met de maatschappij, tegelijkertijd is het aan de gemeente om de visie te verduidelijken waarbinnen dit initiatief past, en om participatie te organiseren rondom het beleid waarin deze visie wordt vastgelegd. Ook zijn participatiemomenten belangrijk om de context (buiten de initiatiefnemer om) te duiden. Denk bijvoorbeeld aan de beeldvorming rondom de discussies met de provincie over de bevoegdheid over Venster-West en de verkeerssituatie bij deelgebied B1.

Deze discussies geven weinig vertrouwen aan inwoners dat gemeente en provincie de situatie in de hand hebben. Het verschaffen van toelichting en het bijsturen van de beeldvorming hierover helpt om dit vertrouwen te herstellen. Voor een goede participatie is bestuurlijke en ambtelijke aanwezigheid en expertise dan ook belangrijk.

3.4.3

Hanteer een heldere communicatiestrategie

Vanaf 2019 was er bij de vestiging van datacenters in Hollands Kroon veel aandacht vanuit de media, politiek en maatschappij. Bij deze en de meeste andere grootschalige ontwikkelingen is maatschappelijke aandacht te verwachten. In dit geval heeft de gemeente zich terughoudend opgesteld; er is weinig en defensief omgegaan met de media. Dit heeft tot effect gehad dat het verhaal zoals geschetst door de media veel mensen heeft bereikt en het eigen verhaal van de gemeente (met de overwegingen en argumenten voor de ontwikkeling) is ondergesneeuwd. Hierdoor is de invloed van framing groter. De gemeente kan dit bij toekomstige grootschalige ontwikkelingen beperken door een eigen proactieve communicatiestrategie te hanteren. Hierin is het belangrijk om als gemeente rondom belangrijke momenten vroegtijdig en neutraal te communiceren. Dit betekent niet dat de gemeente initiatieven van initiatiefnemers altijd hoeft te verdedigen, maar wel dat zij haar eigen positie en de visie vanuit het college en raad proactief naar buiten brengt. Bij negatieve media-aandacht kan de gemeente zelf contact zoeken met de media en zich beroepen op het recht op wederhoor. Stevige en proactieve woordvoering kan helpen om niet mee te gaan met eenzijdige beeldvorming, en het bredere verhaal te vertellen.

36

BIJLAGE

Verdiepende analyse Er is veel documentatie beschikbaar over de periode waarop dit onderzoek zich richt. Om deze informatie te structureren, hebben we vanuit vier invalshoeken gekeken naar de gebeurtenissen rondom de vestiging van datacenters: (1) de gemeente Hollands Kroon, (2) de initiatiefnemers, (3) de bovenlokale context, en (4) de maatschappij. Samen geven deze een beeld van het complexe samenspel van politieke, bestuurlijke, beleidsmatige en maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot de genomen besluiten. In dit hoofdstuk geven we langs deze vier lijnen een overzicht van de gebruikte informatie.

37

Gemeente Hollands Kroon In deze invalshoek kijken we naar de activiteiten van de gemeente. We bezien de besluitvormingsmomenten vanuit zowel de gemeenteraad als het college, en geven een overzicht van het relevante beleid ten aanzien van datacenters.

Figuur 11. Overzicht besluitvorming in gemeenteraad en college

De gemeenteraad Tussen 2006 en eind 2022 is er door de gemeenteraad meermaals over bestemmingsplannen gesproken. Opvallend is dat de ruimte voor de meeste datacenters reeds gegeven is vóór 2017 en dat de besprekingen hiervan niet tot grote discussie leidden. Raadsbesluiten daarna richtten zich alleen op het gebiedsplan en op deelgebied B1. De discussie escaleerde pas in 2020, rondom de bouw van het datacenter op Venster-West en de wijziging van het bestemmingsplan voor deelgebied B1. Hierover ontstond veel maatschappelijke weerstand, media-aandacht en politieke discussie. Ten aanzien van de perioden ervoor, was het verschil dat (1) de datacenters die ter discussie stonden aan de andere kant van A7 stonden (wel binnen gebied Agriport A7), (2) een deel van de vergunde datacenters op Agriport A7 inmiddels gerealiseerd was en de grote ontwikkelingen daarmee steeds zichtbaarder werden, en (3) er in de bredere context nieuwe informatie/onderzoeken beschikbaar waren die de voordelen van datacenters verminderden (zie ook de 4 lijn over de maatschappij). Overzicht rol gemeenteraad in het datacenterdossier 2006 - 2012

De rol van de gemeenteraad was in de eerdere jaren van het datacenterdossier met name zichtbaar rondom het vaststellen van bestemmingsplannen, en dan vooral de partiële herzieningen in 2010 die ruimte hebben geboden voor de ontwikkeling van de eerste datacenters op de Microsoft Campus. In die tijd was er weinig discussie over de wijzigingen en zijn de voorstellen allemaal bijna unaniem door de raad aangenomen.