5. Adviesrapport I&O Research
Tekst van het document
Rapport
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
Een onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van het subsidiebeleid van de gemeente Hollands Kroon, uitgevoerd door I&O Research in opdracht van de toetsingskamer.
www.ioresearch.nl
Colofon Uitgave I&O Research Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam
Rapportnummer 2021/concept
Datum december 2021
Opdrachtgever Toetsingskamer gemeente Hollands Kroon
Auteurs Wouter Andringa Jaap Bouwmeester Laurent Staartjes
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
2 van 47
Inhoudsopgave 1
Inleiding _____________________________________________________________________________ 5 1.1 1.2 1.3 1.4
2
Algemeen kader subsidies ___________________________________________________________ 7 2.1 2.2 2.3 2.4
3
Inleiding _______________________________________ 21 Informatievoorziening subsidieregelingen ___________________ 21 Overzicht verstrekte subsidies __________________________ 22 Procedures en werkprocessen ___________________________23 Efficiëntie werkproces ______________________________ 26 Beoordeling aan de hand van het normenkader ________________ 27
Effectiviteit van de verleende subsidies _____________________________________________ 29 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
6
Inleiding _______________________________________ 12 Visie __________________________________________ 12 Beleidsmatige overwegingen ___________________________ 13 De subsidieverordening _______________________________ 14 Beleidsregels _____________________________________ 15 Begroting _______________________________________ 16 Subsidieplafond ___________________________________ 16 Hollands Kroonse Uitdaging ____________________________ 16 Beoordeling aan de hand van het normenkader _________________ 19
Uitvoeringspraktijk _________________________________________________________________ 21 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
5
Inleiding _______________________________________ 7 Het begrip subsidie _________________________________ 7 Subsidieproces ____________________________________ 8 Doeltreffendheid __________________________________ 10
Gemeentelijke kaders ______________________________________________________________ 12 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9
4
Achtergrond _____________________________________ 5 Vraagstelling _____________________________________ 5 Verantwoording onderzoek ____________________________ 6 Leeswijzer ______________________________________ 6
Inleiding ______________________________________ 29 Doeltreffendheid in Hollands Kroon ______________________ 29 Zicht op de verleende subsidies _________________________ 30 Keuze voor het instrument subsidie ________________________ 33 Evaluatie subsidies _________________________________37 Beoordeling aan de hand van het normenkader ________________ 39
Conclusies en slotbeschouwing _____________________________________________________ 40 6.1 6.2 6.3 6.4
Inleiding ______________________________________ Conclusies _____________________________________ Aanbevelingen ___________________________________ Slotbeschouwing _________________________________
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
40 40 43 43
3 van 47
A
Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording _______________________________________________ 44 A.1 A.2 A.3 A.4
Interviews (intern) ________________________________ Interviews (extern) ________________________________ Geraadpleegde documenten ___________________________ Normenkader ___________________________________
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
44 44 44 45
4 van 47
1
Inleiding
1.1
Achtergrond
In Hollands Kroon wordt jaarlijks circa 1,5 miljoen uitgegeven aan subsidies, waarvan een groot aantal maatschappelijke organisaties en initiatieven. De gemeente beoogt hiermee flexibel in te spelen en aan te sluiten op de door de gemeenteraad vastgestelde doelstellingen. In de praktijk is het niet altijd duidelijk of de beoogde maatschappelijke effecten en doelen ook daadwerkelijk worden behaald. De toetsingskamer wil door middel van een onderzoek meer inzicht geven in de effectiviteit en efficiëntie van het gevoerde beleid. Dat kan de gemeenteraad helpen bij het jaarlijks vaststellen van het subsidieplafond. Het onderzoek zou moeten uitmonden in suggesties voor een toekomstig en mogelijk herijkt subsidiebeleid waarin de effectiviteit meer tot uitdrukking komt.
1.2
Vraagstelling
Het onderzoek richt zich op de effectiviteit van het subsidiestelsel in het geheel en niet op de effectiviteit van afzonderlijke subsidieregelingen of verleningen. De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe efficiënt is het proces van subsidieverstrekking en hoe effectief zijn de verschillende verstrekte subsidies bij Hollands Kroon? Deze vraag is nader uit te werken in de volgende onderzoeksvragen, voor de twee hoofdcomponenten efficiëntie en effectiviteit.
Deelvragen efficiëntie 1 2 3
Welke stappen zijn onderdeel van het proces van subsidieverstrekking en subsidieverantwoording? Welke verantwoording wordt van de ontvangende organisaties verwacht op basis van het geldende beleid? Hoe efficiënt is de behandeling van subsidieaanvragen en eventuele verantwoording?
Efficiënt Een efficiënt ingericht subsidieproces betekent dat de aanvragen, toekenningen en vaststellingen doelmatig gebeuren. Het zegt iets over de manier hoe een gemeente omgaat met subsidieverstrekkingen. Het proces vraagt zo min mogelijk inspanning van zowel de aanvragers als de organisatie zonder dat dit gevolgen heeft voor de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen. Digitalisering kan een gemeente helpen om het proces efficiënter te laten verlopen.
Deelvragen effectiviteit 4 5 6 7
Draagt het subsidiebeleid bij aan de maatschappelijke doelen van de gemeente? Hoe geven de verschillende ontvangende organisaties uitdrukking aan de effectiviteit van ontvangen subsidies? Past het effect bij de doelstelling van Hollands Kroon? Hoe wordt omgegaan met het bepalen van effectiviteit in andere (vergelijkbare) gemeenten?
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
5 van 47
Effectief De effectiviteit van een subsidie kan omschreven worden als de mate waarin de prestaties en activiteiten van een gesubsidieerde organisatie bijdragen aan de verwezenlijking van de doeleinden van de subsidieverstrekker. Dit vereist onder meer dat de subsidieverstrekker concrete doelstellingen heeft geformuleerd, beschikt over een beleidstheorie op welke wijze subsidie bij kan dragen aan die doelstellingen en inzage heeft in de effecten van de subsidie op de doelstellingen.
1.3
Verantwoording onderzoek
Om antwoord te krijgen op de onderzoeksvragen richt het onderzoek zich op de huidige praktijk in Hollands Kroon. Hiervoor is gebruik gemaakt van door de organisatie aangeleverde beleidsdocumenten over het verloop van het subsidieproces voor de periode 2018 t/m 2020, alsmede documenten van de geldende kaders zoals bijvoorbeeld de Algemene Subsidieverordening Hollands Kroon 2013. Er zijn oriënterende en verdiepende interviews gehouden met medewerkers en bestuurders van de gemeente. Verder zijn er interviews gehouden met een aantal bestaande subsidierelaties van de gemeente Hollands Kroon. Er zijn in totaal 15 interviews gehouden: 8 met subsidierelaties, 5 met medewerkers en 2 met bestuurders van de gemeente. Ten slotte is er ook een groepsgesprek met raadsleden georganiseerd, waarbij in totaal 7 raadsleden aanwezig waren vanuit evenveel verschillende partijen.
Normenkader Bij de beoordeling van de onderzoeksbevindingen is gebruik gemaakt van een normenkader. De hierin opgenomen normen betreffen de volgende thema’s: doelen subsidiebeleid, transparantie subsidieverleningen, uitvoering en effectiviteit subsidieregelingen. In de verschillende hoofdstukken van dit rapport komen deze normen steeds terug bij de onderwerpen waar ze beoordeeld worden. Het volledige normenkader is terug te vinden in bijlag IV van het rapport.
1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk twee wordt een algemeen kader voor subsidies als beleidsinstrument gegeven, met uitgangspunten voor een effectief subsidiebeleid. In het derde hoofdstuk beschrijven we de inrichting van het subsidiebeleid van de gemeente Hollands Kroon. Bevindingen over de uitvoering van het subsidiebeleid in de praktijk volgen in hoofdstuk vier, waarna we overgaan op het perspectief van doelbereik oftewel effectiviteit. Het rapport wordt afgesloten met conclusies en een slotbeschouwing op de onderzoeksvragen.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
6 van 47
2
Algemeen kader subsidies
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de algemene wettelijke kaders en inzichten met betrekking tot subsidieverstrekking en de doeltreffendheid daarvan. Het gaat in dit hoofdstuk om zaken die van toepassing op alle bestuursorganen die subsidies verstrekken en dus nog niet specifiek over Hollands Kroon. In paragraaf 2.2 wordt het begrip subsidie gedefinieerd. In 2.3 wordt het proces van verstrekking beschreven aan de hand van de wettelijke kaders. In 2.4 wordt toegelicht wat verstaan wordt onder doeltreffendheid.
2.2
Het begrip subsidie
Onder een ‘subsidie’ wordt in het kader van dit onderzoek verstaan “een aanspraak op financiële middelen, anders dan als betaling voor geleverde goederen of diensten, die door een bestuursorgaan wordt verstrekt aan burgers, bedrijven en instellingen met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager”. Deze definitie is omschreven in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in artikel 4:21. Een geldverstrekking moet aan vier voorwaarden voldoen om wettelijk als subsidie te worden aangemerkt: • Er is een aanspraak op financiële middelen. Dus geen verstrekking van diensten of goederen. • Deze financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan (in de zin van artikel 1:1 van de Awb). • De financiële middelen worden verstrekt voor bepaalde activiteiten van de aanvrager. Dat wil zeggen dat de bestedingsrichting van tevoren duidelijk omschreven moet zijn. • Het mag niet gaan om betaling voor goederen of diensten die aan het bestuursorgaan geleverd worden. Dus geen inkoop. Bovenstaande definitie betekent dat iedere financiële verstrekking die voldoet aan de gegeven beschrijving valt onder het subsidiebegrip, ook als de verstrekker de bijdrage met een andere term aanduidt (bijvoorbeeld ‘tegemoetkoming’ of ‘investering’).
Andersom kan ook: een bijdrage die door een verstrekker subsidie genoemd wordt maar niet voldoet aan de omschrijving, valt buiten de reikwijdte van het onderzoek. Hierbij kan gedacht worden aan bijdrages in natura zoals het plaatsen van dranghekken bij een evenement. In de praktijk is het onderscheid tussen een opdracht en een subsidie niet altijd eenvoudig te maken. Dit komt onder andere doordat inkoop vereist dat tegenover de betaling een reële economische tegenprestatie staat. Bij producten en diensten met een sterk maatschappelijk karakter (binnen zorg en onderwijs) is een reële marktprijs vaak moeilijk te bepalen. Zeker als de betreffende overheid de enige afnemer van het product is. Voor een overheid is het wel van belang te bepalen of er sprake is van een subsidie of van een privaatrechtelijke overeenkomst met oog op staatssteun, aanbestedingen en de rechtspositie van de aanvrager. In dit onderzoek wordt de kwalificatie van de gemeente Hollands Kroon aangehouden.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
7 van 47
2.3
Subsidieproces
In het proces van subsidieverstrekking zijn drie momenten van belang: de subsidieaanvraag, de verlening en de vaststelling. De subsidieaanvraag
De subsidieverlening
De subsidievaststelling
Een organisatie of persoon doet bij
De subsidieverlening is de
De subsidievaststelling is de
de subsidieverstrekker een
beschikking (en toekenning) die
beschikking die volgt als de
aanvraag voor een financiële
voorafgaande aan de
aanvrager voldaan heeft aan de
bijdrage om bepaalde activiteiten
gesubsidieerde activiteit wordt
voorwaarden van de verlening en
mee te bekostigen.
gegeven. Het omvat een
gaat gepaard met de
voorwaardelijke aanspraak op de
daadwerkelijke betaling. Het omvat
subsidiegelden en gaat meestal
een daarmee een onvoorwaardelijke
gepaard met een voorschot.
aanspraak op de subsidiegelden. Het bedrag kan lager zijn dan in de verlening is toegekend. Bij kleine bedragen vindt er vaak alleen een vaststelling plaats.
Handelingen Indiener dient aanvraag in.
Subsidieverstrekker beschikt.
Aanvrager dient verzoek tot
Uitbetaling van een voorschot.
vaststelling en verantwoording in. Subsidieverstrekker stelt definitief bedrag vast. Het voorgeschoten bedrag wordt verrekend.
Gemeentelijke bestuursorganen hebben als subsidieverstrekkende organen veel beleidsvrijheid (moderner gezegd: beleidsruimte) om het subsidieproces in te richten door middel van eigen algemene subsidieverordeningen en bijzondere beleidsregels. De Algemene wet bestuursrecht schrijft wel in hoofdlijnen hoe het proces eruit moet komen te zien.
De aanvraag Het proces van subsidieverlening start met een aanvraag voor een subsidie. De wetgever veronderstelt dat partijen niet ongevraagd gesubsidieerd kunnen worden. In beginsel wordt deze aanvraag schriftelijk ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan en moet deze aan enkele wettelijke eisen (o.a. artikel 4:2 Awb eerste en tweede lid) voldoen. Een bestuursorgaan heeft de vrijheid om regels op te stellen met betrekking tot de wijze hoe een aanvraag ingediend kan worden en welke stukken een aanvrager daarbij moet indienen. Met het oog op de efficiënte is in veel subsidieregelingen opgenomen dat er gebruik gemaakt moet worden van een door de subsidieverstrekker vastgesteld standaard aanvraagformulier. Dit is toegestaan, maar dit formulier moet wel aan hoge eisen voldoen als dit de enige mogelijkheid vormt om een subsidie aan te vragen.1
1
Uit: Hoofdstuk 5: het proces van subsidieverstrekking (2021) Subsidierecht. Derde druk. W. den Ouden & c.s; pag 125
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
8 van 47
De verlening Na een aanvraag moet er in ieder geval één beschikking door de subsidieverstrekker worden uitgevaardigd. In deze beschikking staat of de aanvraag wel of niet wordt toegekend. Een bestuursorgaan is niet verplicht elke aanvraag te honoreren. In het algemene wetbestuursrecht (art 4:35 Awb) zijn enkele weigeringsgronden opgenomen. Deze gronden zijn niet limitatief. Een bestuursorgaan beschikt over zeer ruime beleidsvrijheid (tegenwoordig beleidsruimte genoemd) om een aanvraag die niet op een regeling is gebaseerd te weigeren. In de praktijk worden aanvragen vaak ingediend op grond van een subsidieregeling. Dan zijn de weigeringsgronden die in deze (bijzondere) subsidieregelingen vermeld staan van belang. Een algemene subsidieverordening van een gemeente of (nadere) beleidsregels behoren tot deze subsidieregelingen. Hierin kan onder meer opgenomen zijn dat aanvragen die onvoldoende aansluiten bij de doelstellingen van de regeling geweigerd worden of als aanvragen na een bepaalde termijn zijn ingediend. Als het bestuursorgaan besluit de aanvraag wel te honoreren kan zij een verlening of vaststelling beschikken. In het geval van een verlening kan een bestuursorgaan beschikken onder welke voorwaarden een subsidie aan de aanvrager wordt toegekend en een voorschot toekennen.
Een bestuursorgaan heeft de vrijheid om de verlening over te slaan en direct de subsidie vast te stellen. In de praktijk gebeurt dit vaak alleen bij hele kleine bedragen.
De vaststelling Na een verlening volgt er een moment dat de subsidieontvanger verantwoording aflegt over de verrichte activiteiten en de daarvoor bestede middelen. Dit is de vaststellingsaanvraag. Voor het bestuursorgaan is dit het moment waarop getoetst wordt of het met de subsidie beoogde doel is bereikt, in de zin van dat de activiteiten daadwerkelijk en op de juiste wijze hebben plaatsgevonden. Met de beschikking van deze subsidievaststelling (zoals omschreven in art 4:42 Awb) is het besluitvormingsproces rondom de subsidieverstrekking voltooid. De vaststelling behelst uiteindelijk de onvoorwaardelijke aanspraak van de aanvrager op de financiële bijdrage en is daarom van grote betekenis voor zowel de verstrekker als de aanvrager. In de praktijk gaat er vaak veel minder aandacht uit naar de subsidievaststelling dan naar de eerder besproken verlening. Dat heeft ermee te maken dat de belangrijkste beslissingen (o.a. of er verlening plaatsvindt en onder welke verplichtingen) dan gemaakt worden. Formeel vindt de uitbetaling van de subsidie pas plaats na de vaststelling, maar omdat er vaak met een voorschot wordt gewerkt en de activiteiten veelal zijn uitgevoerd blijft dit bij een papieren handeling.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
9 van 47
2.4
Doeltreffendheid
Doeltreffendheid en effectiviteit zijn synoniemen. Waar in dit onderzoek gesproken wordt over doeltreffendheid kan dus ook effectiviteit worden gelezen. 2 Bij doeltreffendheid van subsidies gaat het om de bijdrage van een subsidie aan het bereiken van het door de gemeente gewenste maatschappelijke effect of beleidsdoel. Het woord “dankzij” in de definitie van doeltreffendheid vereist dat voor het aantonen van doeltreffendheid de causaliteit tussen beleid en effecten, oftewel tussen de prestaties (output) en de effecten (outcome) aangetoond moet worden. Kenmerkend voor de inzet van het instrument subsidie is dat de relatie tussen output en outcome vaak moeilijk aan te tonen is. Het beoogde resultaat kan behaald worden, maar soms zonder dat de invloed van de subsidie of de gesubsidieerde activiteiten zichtbaar is. In de praktijk zijn er drie type subsidies te ontwaren: Inputsubsidies, outputsubsidies en outcomesubsidies. Inputsubsidies
Outputsubsidies
Outcomesubsidies
De gemeente vindt het belangrijk
De gemeente vindt het belangrijk
De gemeente vindt het belangrijk
dat er een theater is. De gemeente
dat er voldoende
dat zij tot de top 10 van meest
verleent subsidie aan het theater en
theatervoorstellingen zijn. De
culturele steden behoren. Zij gaan
deze kan zelf bepalen hoe zij hun
gemeente spreekt met het theater
een subsidierelatie met het theater
activiteiten vormgeven.
een aantal voorstellingen af en
aan en spreken prestaties af die
draagt zorg voor de financiering.
bijdragen aan het behalen van die doelstelling.
Effectiviteit -
Effectiviteit -/+
Effectiviteit +
Doordat er een concrete koppeling
Er is een directe koppeling tussen
Er is een directe link tussen de
ontbreekt tussen de verleende
subsidie en prestaties. Het causale
gesubsidieerde activiteiten en de
subsidie en de activiteiten kan de
verband tussen de gemeentelijke
beleidsdoelstellingen van de
effectiviteit van deze subsidie
doelen en de activiteiten ontbreekt.
gemeente. Hierdoor is het
nauwelijks inzichtelijk gemaakt
Hierdoor is het ook bij deze vorm
eenvoudig om de effectiviteit van
worden.
van subsidiering lastig om de
de verleende subsidie inzichtelijk
effectiviteit inzichtelijk te maken.
te maken.
Gemeenten streven er doorgaans naar om een outcome-gericht subsidiebeleid te ontwikkelen. De complexiteit van subsidies maakt dat in de praktijk veelal gekozen wordt voor input of outputsubsidies. Randvoorwaarden effectiviteit De Algemene Rekenkamer, de Randstedelijke Rekenmaker en de VNG hebben handreikingen opgesteld om gemeenten (en andere overheden) te helpen met inzichtelijk maken van de effectiviteit van subsidies. Drie randvoorwaarden die daarbij belangrijk zijn: 1
Er is zicht op welke subsidies er verstrekt worden.
2
De achterliggende beleidstheorieën zijn helder geformuleerd.
3
De inzet van het instrument wordt regelmatig geëvalueerd.
Deze randvoorwaarden zijn verweven in het normenkader dat gehanteerd is in dit onderzoek.
2
Deze definitie en toelichting wordt gebruikt door de Rijksoverheid en is afkomstig uit de Handreiking Beleidsdoorlichtingen. Online te vinden op: https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreikingbeleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doeltreffendheid (laatst bekeken op 19 – 05 – 2021)
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
10 van 47
Conclusie Een gemeente die wil beoordelen of subsidies doeltreffend zijn moet beschikken over: • Concrete doelstellingen • Een beargumenteerde beleidstheorie welke activiteiten bijdragen aan die doelen • Beleidsindicatoren die aantonen of de doelstellingen behaald worden • Prestatie indicatoren die verband houden met de doelen • Inzicht in de effecten van de activiteiten
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
11 van 47
3
Gemeentelijke kaders
3.1
Inleiding
Dit hoofdstuk gaat over de gemeentelijke subsidiekaders van Hollands Kroon. Er volgen beschrijvingen van achtereenvolgens de beleidsmatige visie (3.2), de beleidsmatige ontwikkelingen sinds 2017 (3.3), de beleidsregels en verordeningen (3.4) en de bijzondere bepalingen ( 3.5).
3.2
Visie
De gemeente Hollands Kroon concludeert in de eigen beleidsdocumenten dat zij “een behoorlijk ‘scherp’ subsidiebeleid heeft geformuleerd waarin heel bewust gekozen is om bepaalde activiteiten te ondersteunen”.3 Bestuurders en medewerkers noemen het subsidiebeleid ‘onderscheidend’ en ‘vooruitstrevend’. Een subsidierelatie die van meerdere omringende gemeente subsidie ontvangt benadrukt dat Hollands Kroon de zaken net anders wil aanpakken als het gaat om subsidies in vergelijking met andere gemeenten. Het subsidiebeleid is gebaseerd op een bestuurlijke visie die ontwikkeld is in de periode 2012 tot 2014. De gemeente ontstond op 1 januari 2012 bij de fusie van de gemeenten Wieringen, Wieringermeer, Anna Paulowna en Niedorp. Alle vier de rechtsvoorgangers beschikten over een eigen, afwijkend subsidiebeleid. In dezelfde periode werd de fusiegemeente geconfronteerd met een bezuinigingsopgave waardoor er aanleiding was om het subsidiebeleid te harmoniseren en gelijktijdig te herzien. Deze herziening leidde tot de vaststelling van de Kadernota Subsidiebeleid 2014. In deze nota wenst de gemeente Hollands Kroon antwoord te geven op de vraag waarom de gemeente subsidie verstrekt. Hierbij is de ambitie die de gemeente heeft geformuleerd in 2014 op het gebied van het sociaal domein leidend.
De gemeente formuleert de volgende doelstellingen: • Het vaststellen van een helder en eerlijk (lees: objectief) subsidiebeleid. • De historisch gegroeide relaties los laten. • Alleen subsidie verstrekken aan activiteiten die passen binnen actuele beleidsdoelstellingen van de gemeente. • Alleen subsidies verstrekken wanneer financiële ondersteuning noodzakelijk is. Instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het verwerven van voldoende inkomsten en de deelnemers aan activiteiten moeten deze in beginsel zelf betalen. • Ruimte vrijmaken voor nieuwe aanbieders en innovatieve activiteiten. In het antwoord op de vraag waarom de gemeente subsidies verstrekt wordt gesteld dat in Hollands Kroon sterk gehecht wordt aan het principe van ‘eigen verantwoordelijkheid’ en ‘eigen kracht’. Er moet voorkomen worden dat in het oplossen van maatschappelijke vraagstukken of verwezenlijken van ambities te veel op de gemeentelijke organisatie wordt geleund. De gemeente is meer dan de gemeentelijke organisatie, namelijk de gemeenschap als geheel. De mensen – soms professioneel, dan weer belanghebbende of vrijwilliger – moeten het doen.
3
Deze conclusie wordt getrokken in Raamwerk 2017. Dit document wordt verderop in dit hoofdstuk besproken.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
12 van 47
De rol die de gemeente aanneemt is die van een regiegemeente. De gemeente faciliteert particulier initiatief en stimuleert het maatschappelijk veld om zelf inkomsten te vergaren. De gemeente wil investeren in het behoud van dorpse karakters van de 22 kernen, maar stelt daarbij wel als voorwaarde een actieve betrokkenheid vanuit de kernen en het voorkomen van teveel versnippering van voorzieningen. De gemeente biedt voorzieningen en ondersteuning om het zelforganiserend vermogen van de lokale gemeenschap te versterken, zodat deze vitaal en veerkrachtig blijft en de sociale cohesie bevorderd wordt. De gemeente Hollands Kroon streeft ernaar alleen activiteiten die behoren tot een gemeentelijke verantwoordelijkheid (ontwikkeling, ontmoeting en leefkwaliteit) voor subsidie in aanmerking te laten komen. Andere activiteiten (o.a. ontspanning, steunfuncties, belangenbehartiging, vieringen) moeten door inwoners zelf in stand gehouden worden. Visie Voor 2012 kwamen alle verenigingen en stichtingen die activiteiten organiseerden in aanmerking voor subsidie. In de visie die ontstond na 2012 moeten activiteiten beschikken over ‘maatschappelijke meerwaarde’. Het voorbeeld dat in gesprekken met medewerkers en bestuurders veelvuldig is gegeven is dat van de klaverjasvereniging. Deze kan geen subsidie krijgen voor de vaste verenigingsavonden die alleen ten bate komen van de leden.
Als de vereniging activiteiten organiseert die aantoonbaar bijdragen als het tegengaan van een maatschappelijk probleem als eenzaamheid onder ouderen kan deze op basis van de visie wel aanspraak maken op een financiële bijdrage.
De subsidiesystematiek die hierbij hoort is dat de gemeenteraad vast stelt welke onderwerpen voor subsidie in aanmerking komen en wat voor soort subsidies aan die onderwerpen gekoppeld zijn. Het college bepaalt vervolgens voor welk bedrag (binnen het door de raad vastgestelde subsidieplafond) er subsidie wordt verleend, aan wie en onder welke voorwaarden.
3.3
Beleidsmatige overwegingen
In de rapportage Raamwerk subsidies 2017-2019 wordt het subsidiebeleid van de gemeente tegen het licht gehouden. De volgende vraag wordt daarbij gesteld: “Subsidies worden meestal al vele jaren, voor hetzelfde bedrag, aan dezelfde partners verstrekt, maar wat doen ze er eigenlijk voor?” De gedachte achter de vraag is of de gemeente voldoende zicht heeft op de doeltreffendheid van de verleende subsidies. De gemeente noemt het de ambitie om beter in beeld te brengen of het subsidiebeleid doelmatig is. In 2017 werd subsidie verstrekt op basis van te behalen “output”, ofwel kwantitatieve beoordeling van activiteiten en niet op het bereikte effect van deze activiteiten. De toen geformuleerde wens is om meer op “outcome” te kunnen sturen. In het Raamwerk wordt uitgebreid stilgestaan bij mogelijke veranderingen. De beleidsmatige overwegingen die genoemd worden om te verkennen zijn: • Eerst is de samenleving zelf aan zet. Als dat niet lukt, dan komt de gemeente in beeld. • Instellingen moeten niet meer voor 1 mei van een bepaald jaar al een aanvraag voor subsidie indienen, maar steeds aan het begin van een jaar in het netwerk presenteren waarom ze ondersteuning verdienen en op welke manier ze bijdragen aan de samenleving. • Incidentele subsidies kunnen worden aangevraagd via een apart platform. • Subsidierelaties kunnen op alternatieve wijze hun subsidie verantwoorden.
Via een digitaal platform (in beeld en geluid) of via een aparte raadsvergadering.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
13 van 47
•
De raad stelt jaarlijks bij de begroting één subsidieplafond vast. Niet meer op basis van ingediende aanvragen, maar een taakstellend budget, waar het netwerk de verdeling van bepaalt. De insteek is om met grote partijen meerjarig afspraken te maken. Steeds één jaar na de verkiezingen een afspraak voor vier jaar te maken.
•
Opvolging voorstellen Raamwerk subsidiebeleid 2017-2019 In gesprekken met medewerkers is naar voren gekomen dat de voorstellen uit het Raamwerk niet of slechts ten dele zijn doorgezet: •
Er is een begin gemaakt met doelbereik en doeltreffendheid in kaart te brengen. Intern niet doorgezet.
•
Er waren plannen om via een dashboard / app prestaties van subsidierelaties inzichtelijk te maken voor raadsleden (ook niet doorgegaan).
•
Er is geen raamwerk 2019 – 2023 gekomen.
Aanleiding om het subsidiekader zelf aan de orde te stellen en te actualiseren ontbrak volgens een medewerker. Via het herzien van het accommodatiebeleid en het uitbesteden van onder meer zorg, ondersteuning en het ouderenwerk zijn erop andere wijze afspraken gemaakt in de wijze waarop de gemeente organisaties ondersteunt in hun activiteiten.
3.4
De subsidieverordening
De al in paragraaf 3.2 genoemde herindeling van de gemeenten Anna Paulowna, Niedorp, Wieringen en Wieringermeer tot de gemeente Hollands Kroon maakte in 2012 noodzakelijk om te komen tot één geharmoniseerde subsidieverordening. De geldende subsidieverordening is de Subsidieverordening Hollands Kroon 2013 (hierna: SVHK2013). 4 Deze is op 5 maart 2013 vastgesteld nadat de raad het college verzocht had enkele aanpassingen door te voeren en is onderdeel van het overkoepelende subsidiebeleid zoals verwoord in paragraaf 3.2 en 3.3. Het is de opvolger van de Algemene subsidieverordening Hollands Kroon 2012 waarvan de artikelsgewijze toepassing ook nog van belang is voor de SVHK2013.
Systematiek Op grond van artikel 2 van de SVHK2013 kan subsidie worden verstrekt voor activiteiten op de volgende beleidsterreinen: Burger en bestuur; Openbare orde en veiligheid; Verkeer, vervoer en waterstaat; Ruimtelijke ontwikkeling Economische zaken; Onderwijs, Sociale zaken en maatschappelijk werk; Volksgezondheid. Het college kan nadere regels stellen, waarin de te subsidiëren activiteiten, de doelgroepen en de verdeling van de subsidie per beleidsterrein zoals bedoeld in het eerste lid worden omschreven. Het college is bevoegd tot het verstrekken van subsidies binnen de door de raad gestelde kaders. Het college stelt ook beleidsregels vast ter uitvoering van de verordening. Op grond van het vierde artikel kan de raad in het jaar voorafgaande aan het subsidiejaar bij vaststelling van de begroting voor de beleidsterreinen een subsidieplafond vaststellen. De raad bepaalt bij het vaststellen van het subsidieplafond tevens de wijze van verdeling. Indien de verdeling niet is vastgesteld, geldt de volgorde van binnenkomst van een volledige aanvraag.
Type subsidies De verordening maakt onderscheid tussen vier typen subsidies:
4
https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR274304/1
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
14 van 47
Budgetsubsidie
Activiteitensubsidie
Investeringssubsidies
Incidentele subsidies
Uit de toelichting op de Subsidieverordening komt naar voren dat de investerings- en incidentele subsidies beschouwd worden als ‘eenmalige’ subsidies. De budgetsubsidie en activiteitensubsidies worden herhaaldelijk aangevraagd. In de toelichting 5 wordt het onderscheid uitgelegd: In het algemeen geldt dat professionele instellingen (kort geformuleerd: organisaties met betaald personeel in dienst) zoveel mogelijk in aanmerking komen voor een budgetsubsidie. De beoogde doelen, activiteiten en prestaties worden vastgelegd. Bij de keuze van de raad om aan onderwerpen een subsidiesoort toe te kennen, is het uitgangspunt dat (vrijwilligers)organisaties zoveel mogelijk in aanmerking komen voor een activiteitensubsidie. Deze subsidiebedragen liggen over het algemeen aanzienlijk lager dan bij budgetsubsidies, omdat hier bijvoorbeeld geen personeelskosten aan de orde zijn. De eisen die aan de activiteiten gesteld worden zijn minder gedetailleerd dan bij budgetsubsidies. In de subsidieverordening is de verantwoordingsplicht ingericht op basis van de hoogte van de subsidie, maar altijd geldt dat activiteiten worden getoetst aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen.
Verantwoording Budgetsubsidies moeten op grond van artikel 15 van de Subsidieverordening altijd vastgesteld worden aan de hand van een verantwoording die voor 1 mei van het volgende subsidiejaar wordt ingediend. De subsidieverordening regelt niet aan welke eisen deze verantwoording moet voldoen. Dat wordt opgenomen in de individuele beschikkingen en uitvoeringsovereenkomsten . Activiteitensubsidies tot €5000,- worden door het college direct vastgesteld of ambtshalve vastgesteld binnen 22 weken nadat de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht. Activiteitensubsidies met een omvang van €5000,- tot €50.000,- moeten vastgesteld worden aan de hand van een inhoudelijk verslag waaruit blijkt dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verstrekt, zijn verricht. Activiteitensubsidies vanaf €50.000,- vereisen (A) een inhoudelijk verslag (B) een overzicht van de activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening) (C) een balans van het afgelopen subsidietijdvak met een toelichting daarop (D) een accountantsverklaring. Het college kan bepalen dat andere of minder gegevens en bescheiden worden overlegd.
3.5
Beleidsregels
Zoals genoemd in de vorige paragraaf kan het college op grond van artikel 2 van de SVHK2013 nadere regels stellen. Deze zijn vastgesteld in de beleidsregels Subsidies Hollands Kroon 2017 (hierna: de beleidsregels) en zijn een uitwerking van de Kadernota Subsidies Hollands Kroon en het Raamwerk Hollands Kroon 2017. De beleidsregels kennen enkele wijzigingen: Met ingang van 1 januari 2017 verstrekt de gemeente geen incidentele subsidie. In plaats daarvan geeft de gemeente een subsidie van € 100.000,- aan de Hollands Kroonse Uitdaging. Vanaf de 2e helft van 2017 faciliteert de gemeente initiatieven die
5
Voorstel raad 28 februari 2013. Onderwerp: Subsidieverordening Hollands Kroon 2013
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
15 van 47
hun middelen willen werven met crowdfunding. Dat gebeurt via het platform ‘het lukt ons!’.6 In de programma’s bedrijvigheid, vitaliteit en leefbaarheid zijn in de beleidsregels per cluster bepalingen opgenomen welke organisaties of type organisaties in aanmerking komen voor welke subsidies en hoe de subsidiehoogte bepaald wordt. Voorbeeld Musea kunnen op grond van de beleidsregels (programma vitaliteit bij cluster kunst en cultuur) een budgetsubsidie aanvragen. Alleen musea die zich in de activiteiten en collectie richten op de identiteit en geschiedenis van Hollands Kroon kunnen in aanmerking komen voor subsidie. Maximaal 15 procent van de totale exploitatielasten van musea is subsidiabel.
3.6
Begroting
De gemeente Hollands Kroon werkt met een meerjarenbegroting die in de vorm van een programmabegroting jaarlijks opnieuw vastgesteld (en gewijzigd) wordt. De begroting is onderverdeeld in vier programma’s: Bedrijvigheid, Dienstverlening, Leefbaarheid en Vitaliteit. Per programma zijn beleidsvoornemens, doelen en prestatie- en effectindicatoren opgenomen. Aan het eind van elk programma is het totaaloverzicht van baten en lasten vanuit de basis meerjarenbegroting in een financiële tabel opgenomen. De te verstrekken subsidies worden in de begroting niet als aparte bijlage opgenomen of gespecificeerd in de (financiële) paragrafen.
3.7
Subsidieplafond
De raad stelt jaarlijks een subsidieplafond vast. Het doel van het subsidieplafond is op grond van de toelichting om duidelijkheid (voor verenigingen en instellingen) te scheppen over hoeveel budget er in het betreffende jaar beschikbaar is voor subsidieverstrekking. Het plafond bestaat uit twee elementen: een overzicht van hoeveel budget er per cluster beschikbaar is en een specificatie. In de specificatie is opgenomen welke aanvragers in aanmerking komen voor welke type subsidie en bijhorende bijdrage. De subsidie aan de Hollands Kroonse uitdaging voor het verstrekken van incidentele subsidies valt onder de algemene budgettaire ruimte en niet onder een van de clusters. De bedragen en toekenningen zijn gebaseerd op de aanvragen die aan het begin van het jaar zijn binnengekomen. De hoogte van de toekenning wordt bepaald op grond van de criteria genoemd in de beleidsregels (zoals besproken in paragraaf 3.5). In het raadsvoorstel dat hoort bij het subsidieplafond worden eventuele afwijkingen van deze beleidsregels door het college gemotiveerd toegelicht.
3.8
Hollands Kroonse Uitdaging
Zoals genoemd in paragraaf 3.5 worden de incidentiele subsidies van Hollands Kroon sinds 2017 verstrekt via de stichting Hollands Kroonse Uitdaging. Daarmee neemt deze organisatie een bijzondere positie in het subsidiebeleid van de Hollandse Kroon.
6
Hetluktons.zendesk.com/hc/nl
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
16 van 47
De Hollands Kroonse Uitdaging is door de gemeente Hollands Kroon gevraagd om het proces met betrekking tot de behandeling van incidentele subsidies in te richten.7 Via de site van de Hollands Kroonse Uitdaging kan de subsidievraag worden ingediend. Dit geldt uitsluitend voor een incidentele (eenmalige) subsidie. Zodra de aanvraag binnen is wordt deze beoordeeld op juistheid en volledigheid door de manager van de Hollands Kroonse Uitdaging. Vervolgens wordt de aanvraag beoordeeld door de Adviesraad. In de Adviesraad zitten naast een vertegenwoordiging vanuit de gemeente Hollands Kroon partijen die door de Hollands Kroonse Uitdaging zijn voorgedragen en door de gemeente zijn beëdigd. Maandelijks worden de aanvragen beoordeeld waarna er, al dan niet na aanvullende informatie, een goedkeuring of een afwijzing volgt. De aanvragen moeten voldoen aan de beleidskaders die vastgesteld zijn door de gemeenteraad. Missie Hollands Kroonse Uitdaging “Het college wil meer ruimte bieden aan innovatief burgerschap in Hollands Kroon. Inwoners, organisaties en ondernemers moeten ruimte krijgen om initiatieven te kunnen ontplooien. De kracht en creativiteit in onze samenleving kan op die manier optimaal benut worden. De aanvragen betreffen initiatieven van bewoners, organisaties of ondernemers die goed zijn voor Hollands kroon en de leefbaarheid in onze gemeente vergroten.
Op de website van de Hollands Kroonse Uitdaging zijn de door de gemeenteraad vastgestelde criteria en afwijzingsgronden te vinden: Criteria voor verstrekking incidentele subsidie •
Meer bewegen op scholen (i.s.m. verenigingen).
•
Talentontwikkeling op scholen.
•
Cultuurhistorisch besef.
•
Terugdringing van misbruik van genotsmiddelen.
•
Vermindering van eenzaamheid.
•
Buiten bewegen, spelen en ontmoeten.
•
Voorkomen van overlast door jongeren.
•
Stimulering van zelfredzaamheid.
7
Deze passage is overgenomen uit het jaarverslag van de Hollands Kroonse Uitdaging (2020). De informatie is geverifieerd bij medewerkers van Hollands Kroon en de Hollands Kroonse Uitdaging.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
17 van 47
Weigeringsgronden incidentele subsidie 1
De activiteiten van de aanvrager niet of niet in overwegende mate gericht zijn op dan wel niet of nauwelijks ten goede komen aan de gemeente of haar ingezetenen.
2
De activiteiten partijpolitiek, godsdienstig of levensbeschouwelijke vorming beogen.
3
De aanvrager met winstoogmerk werkzaam is.
4
De aanvrager ook zonder subsidieverstrekking over voldoende gelden, hetzij uit eerdere subsidieverstrekking, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken.
5
De op een specifieke doelgroep gerichte activiteiten niet openstaan voor alle groeperingen of personen, in die zin dat met betrekking daartoe onderscheid naar ras, godsdienst, levensovertuiging, sekse en /of seksuele geaardheid wordt gemaakt.
6
Naar het oordeel van de adviesraad de aanvrager onvoldoende rekening houdt of heeft gehouden met de toegankelijkheid van accommodaties voor lichamelijk gehandicapten.
7
De doelstellingen of de (te ontplooien) activiteiten van de aanvrager in strijd zijn met de wet of het algemeen belang.
8
Subsidie niet past binnen het (gemeentelijk) subsidiebeleid.
Voor de Hollands Kroonse Uitdaging is het verstrekken van incidentele subsidies niet de (oorspronkelijke) primaire taak. De Hollands Kroonse Uitdaging werkt in de basis vanuit een systeem van ‘matching’. Organisaties kunnen een verzoek indienen voor (materiële) ondersteuning en binnen het netwerk van de Hollands Kroonse Uitdaging wordt dan gezocht naar partners die dit verzoek kunnen inwilligen, liefst met gesloten beurs dus. Een vrijwilligersorganisatie die bijvoorbeeld op zoek is naar ijskasten voor in de kantine kan gematcht worden met een bedrijf dat ijskasten over heeft. Hiertoe is op de website van de organisatie ook een gedeelte voor vraag & aanbod van zaken en artikelen die verenigingen nodig hebben of ander organisaties over hebben.
Rechtmatigheid Financiële bijdrages die verstrekt worden door een private stichting als de Hollands Kroonse Uitdaging zijn in beginsel geen subsidies die vallen binnen het in hoofdstuk 2 behandelde subsidiebegrip. Dit heeft enkele consequenties: •
Er staat geen rechtsbescherming open tegen een afwijzing van een aanvraag, eveneens zijn de bepalingen in de Awb en in de Subsidieverordening 2013 niet van toepassing op deze bijdrages. Via de website is er wel een klachtenprocedure beschikbaar voor wanneer aanvragers het oneens zijn met een afwijzing.
•
De bijdrages die verstrekt worden door de HKU hoeven niet te worden verantwoord door de ontvangers. Er wordt door de HKU wel een moreel appel gedaan op de organisaties die een bijdrage ontvangen om via de publiciteit (zoals een persbericht) te laten zien wat er met het geld gedaan is. Het is niet bekend in hoeverre er mogelijkheid bestaat tot terugvordering en op welke gronden.
•
Het bedrag van €100.000,- (en de bijhorende onkosten) wordt door de gemeente Hollands Kroon via een beschikking beschikbaar gesteld aan de Hollands Kroonse Uitdaging. Dat betekent dat de HKU zich in juridische zin moet verhouden als subsidierelatie van Hollands Kroon, terwijl zij zichzelf beschouwen als subsidieverstrekker van Hollands Kroon.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
18 van 47
Een stichting als de Hollands Kroonse Uitdaging kan aangemerkt worden als een bestuursorgaan in de zin van de Awb als er aan enkele voorwaarden is voldaan.8 Het gaat om het inhoudelijke vereiste en het financiële vereiste. De gemeenteraad (of het college van B&W) moet de criteria opstellen waar binnen de subsidieverlening plaatsvindt en moet ook de meerderheid van de verleende subsidies financieren. Als aan beide voorwaarden is voldaan dan is de subsidieverstrekkende stichting (in dit geval de HKU) een bestuursorgaan in de zin van de Awb. In het geval van de HKU kan gesteld worden dat aan beide voorwaarden voldaan worden. In dat geval moet de inrichting van de HKU erop ingesteld zijn dat ze fungeren als bestuursorgaan, de bepalingen in de Awb van toepassing zijn en dat er rechtsbescherming tegen hun beschikkingen openstaat. In de operationalisering van de HKU lijkt dit niet te zijn meegenomen.
3.9
Beoordeling aan de hand van het normenkader
In onderstaande tabel zijn de normen opgenomen die in dit onderzoek gehanteerd worden voor de uitvoeringspraktijk. In de beoordeling van de normen gaan wij uit van een driepuntschaal: voldoet aan de norm (+), voldoet deels aan de norm (+/-) en voldoet nog niet of in beperkte mate aan de norm (-). De beoordeling wordt in onderstaande tabel toegelicht. Norm
Beoordeling
Toelichting
(+/-)
In de algemene subsidieverordening is vastgesteld
De gemeente stelt in haar beleid duidelijke kaders voor subsidies Subsidies worden verleend op basis van een wettelijke grondslag.
welke activiteiten subsidiabel zijn. Dit is in overeenstemming met de Awb. Verlening van incidentele subsidies vindt feitelijk plaats door de Hollands Kroonse uitdaging, buiten de kaders van de Awb. De formele subsidieverlening van de gemeente aan HKU valt wel binnen de kaders van subsidiebeleid.
Er wordt gebruik gemaakt van passende
(+/-)
Er is een passende algemene subsidieverordening.
(algemene) subsidieverordeningen die
Deze is van 2013 en is in de tussentijd niet
regelmatig worden geëvalueerd en
geëvalueerd of geactualiseerd.
geactualiseerd. De raad stelt kaders voor het subsidiebeleid.
+
De Raad stelt kaders voor het subsidiebeleid in de algemene subsidieverordening en met het vaststellen van het subsidieplafond. Nadere uitwerking in beleidsregels wordt aan het college gelaten.
De voor subsidies beschikbare middelen passen bij de ambities.
(+/-)
Aangezien begroting (ambities) en subsidieplafond (middelen) apart van elkaar
ABRvS, 12 september 2o14, BA 2014/189. Uitgebreide bespreking: http://www.stibbeblog.nl/allblog-posts/public-law/wanneer-is-een-stichting-een-bestuursorgaan-de-raad-van-stateverduidelijkt-haar-rechtspraak/ 8
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
19 van 47
behandeld worden, is het voor de Raad moeilijk om dit integraal te beoordelen. De gemeente maakt (vooraf) duidelijk op welk
(+/-)
Voor activiteitensubsidies is een getrapt
niveau ze inzicht wil in het doelbereik van
verantwoordingsregime vastgesteld, afhankelijk
subsidies.
van het subsidiebedrag. Voor budgetsubsidies wordt de wijze van verantwoording per geval bepaald in de beschikking of uitvoeringsovereenkomst. Voor incidentele subsidies (verstrekt door HKU) heeft de gemeente geen invloed op de verantwoording ervan.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
20 van 47
4
Uitvoeringspraktijk
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk geven we een beeld van de praktijk van de subsidieverlening door de gemeente Hollands Kroon. Hierbij gaan we ook uitgebreid in op de subsidieverlening aan de twee geselecteerde cases: de kopgroep bibliotheken en de Hollands Kroonse Uitdaging. Daarnaast gaan we in op de uitkomsten van de interviews onder subsidierelaties. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt de uitvoeringspraktijk getoetst aan de gestelde normen.
4.2
Informatievoorziening subsidieregelingen
In de beleidsregels subsidies 2017 is per beleidsthema vastgelegd welke activiteiten subsidiabel zijn met een budget-, activiteiten- of incidentele subsidie. De beleidsregels omschrijven ook de geldende criteria en in veel gevallen de hoogte van de maximale bijdrage. De beleidsregels zijn alleen niet erg toegankelijk, ze zijn niet vindbaar op de algemene website van de gemeente zelf. Wie zoekt op ‘subsidie’ of ‘subsidieregelingen’ op de website wordt doorverwezen naar externe partijen: de provincie Noord-Holland, financieringstafel Noord-Holland Noord en Hollands Kroonse Uitdaging. Een uitzondering is de gemeentelijke ondersteuning corona voor ondernemers. Het is echter wel degelijk mogelijk om via de website van de gemeente een aanvraag in te dienen, deze pagina was ten tijde van het onderzoek echter niet toegankelijk. De criteria en weigeringsgronden voor incidentele subsidies worden duidelijk gecommuniceerd via de website van de gemeente en de website van de Hollands Kroonse Uitdaging. De informatie is eenduidig en overal in overeenstemming met wat er is vastgelegd in de beleidsregels subsidies 2017. Informatievoorziening subsidierelaties Vanuit de subsidierelaties zijn er verschillende beelden over hoe de subsidieaanvraag precies verloopt.
Enkele verenigingen melden dat het aanvragen via een website van de gemeente verloopt, waarop ook duidelijk wordt omschreven wie er in aanmerking komen voor subsidie. Vanuit een andere subsidierelatie wordt echter beschreven dat zij een brief ontvangen van de gemeente met informatie over de aanvraag, wanneer deze ingediend moet zijn en welke stukken daarbij aangeleverd moeten worden. Uit de gesprekken met de ambtenaren blijkt dat er verschillende mogelijkheden zijn: aanvragen kunnen worden ingediend met webformulieren via de website, maar ook aanvragen per email en zelfs door eerst direct te bellen naar medewerkers worden behandeld. Alle aanvragen die binnenkomen worden door medewerkers verzameld en beoordeeld. Hierbij wordt wel de opmerking gemaakt dat het voor inwoners misschien niet duidelijk is dat de aanvraag op verschillende manieren kan worden ingediend.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
21 van 47
4.3
Overzicht verstrekte subsidies
Voor de jaren 2018, 2019 en 2020 hebben we overzichten ontvangen van de aangevraagde en de verstrekte subsidies. Van 2021 is alleen informatie over de aangevraagde subsidies beschikbaar. De subsidies staan geordend per thema (subsidieplafond), soms zelfs per subthema (grootboeknummer). De thematische verdeling komt overeenkomt met de zes beleidsthema’s uit de kadernota subsidiebeleid 2014. De overzichten van de aanvragen bevatten tevens contactgegevens, een checklist op te leveren bijlagen bij de aanvraag (activiteitenplan, begroting en jaarrekening) en een toelichting besluit met verwijzing naar het geldende beleidskader. De geleverde overzichten zijn voor intern gebruik. Het raadsbesluit vaststelling subsidieplafonds, inclusief specificatie van de subsidieplafonds naar bedragen per instelling, is wel openbaar. Deze specificatie kan beschouwd worden als een vorm van openbaar subsidieregister van de gemeente Hollands Kroon. De beleidsthema’s van de subsidieplafonds zijn vastgesteld met de kadernota subsidies Hollands Kroon 2014. Het is echter geen volledig register, aangezien het alleen gaat om de voorgenomen subsidiebedragen voor budget- en activiteitensubsidies. Het zijn geen vastgestelde bedragen en van de incidentele subsidies ontbreekt een specificatie in het overzicht.
Deze vallen eigenlijk onder de budgettaire ruimte in het subsidieplafond, waarvan een groot deel verdeeld wordt door de Hollands Kroonse Uitdaging (jaarlijks € 100.000,-). Informatie over de subsidies die door de Hollands Kroonse Uitdaging zijn verleend wordt vermeld in het jaarverslag van deze organisatie. Overzicht verstrekte subsidies Het overzicht van de subsidies wordt gemaakt omdat het subsidieplafond wordt vastgesteld in een apart raadsbesluit, los van de begroting. Dit is in principe het enige moment dat de raad structureel wordt geïnformeerd over de subsidies, verder alleen incidenteel als er bijzonderheden zijn. Er vindt geen algemene evaluatie van het subsidieplafond en de verstrekte subsidies plaats, dus daar is ook geen overzicht voor. De afdeling financiën houdt bij of de betalingen op de juiste posten worden ingeboekt. Het overzicht van de incidentele subsidies die verstrekt worden door de Hollands Kroonse Uitdaging staat vermeld in het jaarverslag van de Stichting. Raadsleden ontvangen het jaarverslag naar eigen zeggen erg laat en het is onduidelijk of de in het jaarverslag genoemde subsidies wel volledig zijn.
In het onderstaande overzicht op de volgende pagina worden de vastgestelde subsidieplafonds per thema over de jaren 2018 t/m 2020 getoond. Daarnaast is er voor 2019 ook een volledig overzicht met (bijgestelde) begroting en resultaat van de uitgekeerde subsidies. Voor andere jaren is een dergelijk overzicht niet ontvangen en valt dit ook niet te reconstrueren uit de jaarrekening van de gemeente.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
22 van 47
Tabel 4.1 - overzicht subsidieplafonds 2018-2020 Subsidieplafond
2018
Budgettaire ruimte Gezondheid Jeugd Kunst en Cultuur Maatschappelijke voorzieningen en Zorg
2019
2020
200.000
213.200
213.200
29.873
23.540
5.240
10.617
10.831
15.149
626.878
673.424
700.577
43.614
64.937
61.188
Ouderen
118.499
119.565
127.336
Sport, Recreatie en Toerisme
524.833
491.529
357.916
1.554.314
1.597.027
1.480.606
Totaal subsidies
Tabel 4.2 - overzicht werkelijke subsidies 2019 (bron: subsidieaanvragen 2020 uitbetaallijst financiën) Subsidieplafond
K2 2019
K2 20219
begroot
werkelijk
Budgettaire ruimte
213.200
160.019
Gezondheid
23.540
28.308
Jeugd
10.831
10.831
Kunst en Cultuur
648.848
664.035
Maatschappelijke voorzieningen en Zorg
64.937
64.938
Ouderen
119.566
119.566
Sport, Recreatie en Toerisme Totaal subsidies
4.4
522.601
498.769
1.603.523
1.546.466
Procedures en werkprocessen
De administratieve processen voor de subsidieaanvragen worden nader beschreven in documenten die zijn aangeleverd. Deze zijn ook nader toegelicht in de interviews. Het proces wordt beschreven in twee stappen: 1 Het verwerken van inkomende subsidieaanvragen en – verantwoordingen. 2 Het versturen van beschikkingen voor toekenning, afwijzing of vaststelling subsidies.
Stap 1: Verwerken subsidieaanvragen en – verantwoordingen Voor zowel activiteitensubsidies als budgetsubsidies geldt dat de periode voor het indienen van een aanvraag voor het volgende jaar start rond 1 maart met als deadline 1 mei. Voor het indienen van een aanvraag tot vaststelling van de subsidie van het afgelopen jaar, met daarbij de verantwoording geldt ook 1 mei als deadline. Veel organisaties sturen daarom de verantwoording mee met de aanvraag voor het komende jaar.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
23 van 47
Aanvraag en verantwoording, tegelijk indienen maar niet tegelijk behandelen Een geïnterviewde ambtenaar vertelt hierover het volgende. In veel gevallen komt de verantwoording van het afgelopen jaar gelijktijdig binnen met de aanvraag voor het komende jaar. Het lijkt dan logisch dat deze dan gelijktijdig door de verantwoordelijk ambtenaar worden beoordeeld, maar zo werkt het niet. De verantwoording heeft een lagere prioriteit dan de ‘waan van de dag’. Een toevoeging uit een interview met een andere ambtenaar is dat het ook maar sporadisch gebeurt dat een subsidie lager wordt vastgesteld. Dit maakt ook dat er minder urgentie werd gevoeld om de termijnen aan te houden. Tegenwoordig wordt er meer urgentie aan gegeven.
Het verwerken van de subsidieaanvragen wordt beschreven als: - A. Uitvoeren van de checklist, via bepaalde criteria wordt gecontroleerd of de aanvraag volledig is (doel: rechtmatigheid), indien nodig wordt contact opgenomen met de aanvrager voor de benodigde gegevens. - B. Invoeren in Excel en Word lijsten: alle aanvragen worden handmatig overgezet naar Word en Excel lijsten met een aantal benodigde gegevens voor het totaaloverzicht van alle aanvragen waaruit het college- en raadsvoorstel Subsidieplafond wordt gemaakt. - C. Dossiervorming: van elke subsidieaanvraag of -verantwoordingsverslag wordt een dossier bijgehouden met aanvragen, beschikkingen en verantwoordingsrapportages voor de interne accountantscontrole.
Automatisering aanvraagproces In de interviews met ambtenaren werd aangegeven dat er wordt gewerkt aan een overstap van JOINT naar KISS als volgsysteem, waarbij de verwachting is dat subsidies makkelijker te volgen zijn in KISS wat de efficiëntie zal verhogen. In verschillende gesprekken werden issues genoemd met de huidige wijze van verzamelen en verwerken van de aanvragen: onoverzichtelijk, kunnen stukken zoek raken in de mail van verschillende collega’s, (in het verleden) afhankelijkheid van één enkele medewerker voor coördinatie.
Uit de gesprekken met medewerkers blijkt dus dat niet alle stappen uit het beoogde werkproces altijd goed gebeuren. De stappen A en B in de verwerking van subsidieaanvragen en – verantwoordingen worden hierbij alleen beschreven voor de subsidieaanvragen. Er is geen beschrijving voor hoe de verantwoordingen moeten worden verwerkt. De stappen A en B voor de aanvragen hebben verder een concreet doel: ze zijn noodzakelijk voor het maken van het totaaloverzicht voor 1 juni voor het college- en raadsvoorstel. De verantwoording dient volgens de regels ook wel voor een bepaalde datum (24 juli) te zijn verwerkt, maar er zijn verder geen vervolgstappen van afhankelijk.
Stap 2: Beschikkingen sturen Elke subsidieaanvraag of verantwoording wordt volgens het beoogde werkproces beantwoord met een beschikking volgens een vast format. De activiteiten- en budgetsubsidieaanvragen worden in bulk beantwoord met de beschikking. Dit gebeurt na vaststelling van de subsidieplafonds, wat meestal rond oktober is. Incidentele subsidieaanvragen worden binnen gestelde tijd na binnenkomst beantwoord, waarbij de beschrijving van het administratief proces niet nader definieert wat ‘gestelde tijd’ in dit geval is.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
24 van 47
Lange periode tussen aanvraag en beschikking geen probleem voor relaties De bestaande subsidierelaties zijn het wel gewend dat de subsidie voor 1 mei moet worden aangevraagd maar dat de beschikking pas een paar maanden later komt. De meesten kunnen zich hier wel op instellen, ook omdat de beschikking meestal niet afwijkt van de aanvraag. Daarbij speelt wel ook dat de subsidie vroeg in het betreffende subsidiejaar wordt uitgekeerd, januari of februari, wat voor subsidierelaties erg prettig is. Verder geven enkele relaties aan wel kort na de aanvraag een voorlopig antwoord te krijgen, maar dat heeft verder geen echte status.
Hoe de beschikking op de verantwoording (oftewel de vaststelling van de subsidie) wordt gedaan, of dat ook in bulk gedaan wordt of per stuk en wat daarbij de termijn is, wordt niet nader beschreven maar wordt wel duidelijk uit de checklist vaststelling subsidie. De vaststelling van subsidies gebeurt per individuele subsidie. De geldende termijn is 12 weken na de aanvraag, met 24 juli als uiterste datum (12 weken vanaf 1 mei, de uiterste datum voor de aanvraag). Het kan ook acht weken later worden vastgesteld, indien het college hiertoe akkoord is (per geval). In de praktijk is de termijn van 12 weken in 2018 en 2019 in vrijwel geen enkel geval gehaald, blijkt uit de checklist vaststelling subsidie voor die jaren. Dat zou betekenen dat er voor vrijwel elke subsidie dan ook bekend moet zijn of het college het accepteert dat de vaststelling later plaatsvindt, maar hier is slechts bij uitzondering informatie van. Hoe groot de overschrijdingen precies zijn valt op basis van de checklist niet te achterhalen, aangezien de datum waarop de aanvraag voor de beschikking met de verantwoording vanuit de subsidierelatie is ontvangen niet in de checklist wordt bijgehouden. Er wordt alleen bijgehouden of deze voor 1 mei binnen is, wat eigenlijk alle subsidierelaties netjes doen.
De overschrijding van de termijn kan aanzienlijk zijn, voor enkele subsidierelaties is de datum vaststelling voor de subsidie 2018 gelijk aan die van 2019 en voor een deel van de subsidies 2019 ontbreekt nog een datum van vaststelling. Overschrijding uiterste termijn vaststelling In de gesprekken met ambtenaren werd erkent dat de vaststelling in veel gevallen later dan de gestelde termijn gebeurde. Als oorzaken werden genoemd een gebrek aan urgentie, organisatorisch niet handig dat verantwoording niet tegelijk met aanvraag nieuwe jaar wordt behandeld en afhankelijkheid van één enkel persoon met expertise van subsidies. Tegelijkertijd werd ook gemeld dat voor de subsidies van 2020 (met veel moeite) de vaststelling wel binnen de termijn heeft plaatsgevonden. Subsidierelaties maken zich verder ook niet echt zorgen om de definitieve vaststelling. In theorie is het een stuk onzekerheid, maar in de praktijk worden subsidies vrijwel nooit lager vastgesteld dan de beschikking (in 2018 en 2019 geen enkele afwijking).
De checklist bevat verder alleen de activiteiten- en budgetsubsidies, geen incidentele subsidies. Het is mogelijk dat dit alle subsidies zijn die vanwege het lage bedrag direct vastgesteld worden.
Inhoud beschikkingen Subsidierelaties die een activiteitensubsidie aanvragen noemen dat de beschikkingen en daarin opgenomen verplichtingen begrijpelijk en duidelijk zijn. In veel gevallen gaat het om een subsidie met een beperkte omvang die op grond van de regels in de subsidieverordening direct vastgesteld wordt.
Subsidiebeleid gemeente Hollands Kroon
25 van 47
Bestuurders en medewerkers menen dat de afspraken die gemaakt worden in de beschikkingen van de budgetsubsidies aan de voorkant beter kunnen. Dankzij periodieke overleggen met deze relaties weet de gemeente wat er met het geld gedaan wordt. In de beschikking is dit niet vastgelegd in prestatie indicatoren en de verplichtingen. Bij budgetsubsidies is veelal een uitvoeringsovereenkomst gekoppeld waarin deze verplichtingen wel zijn opgenomen. Subsidierelaties geven aan dat de verplichtingen vaak SMART zijn geformuleerd maar menen eveneens dat hier nog een verbeterslag in te maken valt. De incidentele subsidies zijn op enkele uitzonderingen na ondergebracht bij de Hollands Kroonse Uitdaging. De HKU beschikt niet over de bevoegdheid om subsidiebeschikkingen uit te vaardigen met daarin verplichtingen. De gemeente heeft geen directe invloed op de voorwaarden waaronder een financiële bijdrage wordt toegekend. Dit is een verantwoordelijkheid van het bestuur van de stichting. Deze kiest ervoor een tegenprestatie in de vorm van publiciteit te verwachten. Medewerkers van de HKU merken op dat sommige activiteiten zich daar beter voor lenen dan anderen.
4.5
Efficiëntie werkproces
De werkzaamheden met betrekking tot de inhoudelijke behandeling van subsidieverleningen is verdeeld over diverse medewerkers binnen de vakteams (voornamelijk vitaliteit). Deze houden niet bij hoeveel tijd zij besteden aan subsidieverleningen naast hun reguliere werkzaamheden, wat het onmogelijk maakt om inzet in relatie tot de subsidieregelingen en de prestaties daarvan te beoordelen. De werkzaamheden hebben ook een sterk cyclisch karakter, met een drukke periode rond mei-juni voor de beoordeling van aanvragen en verantwoordingen en samenstellen van de subsidieplafonds. Hollands Kroon plaatst daarnaast een deel van de werkzaamheden op het gebied van subsidieverlening buiten deur. De afhandeling van incidentiele subsidies is overgeheveld naar HKU. Er worden duidelijke afspraken gemaakt over de beschikbare middelen voor afhandeling van de aanvragen in de vorm van de financiële bijdrage voor de bestuursleden van de HKU. Voor de incidentele subsidies is het dus wel mogelijk om de kosten in verhouding tot het aantal afgehandelde/gehonoreerde subsidieaanvragen te bezien.