1. Nationale ombudsman_Hoe eerder hoe beter_28 februari 2024.pdf

4.2

Prioriteren van signalen is lastig

Vroegsignalering is bedoeld om (dreigende) problematische schulden zo vroeg mogelijk te signaleren. Vastelastenpartners geven een signaal door aan een gemeente als er sprake is van een betalingsachterstand, dat is wettelijk vastgelegd.52 De AP benadrukt dat signalen alleen kunnen dienen om mensen met dreigende problematische schulden in beeld te krijgen. Als signalen niet voldoen aan de vereisten voor sociale incasso53 of als het gaat om een (zeer) klein bedrag, dan mogen gemeenten de gegevens niet verwerken. In die gevallen is namelijk onvoldoende duidelijk of het proportioneel is om gegevens te verwerken voor het doel van vroegsignalering.54 De VNG en de NVVK merkten op dat vastelastenpartners zichzelf bij zeer geringe bedragen de vraag moeten stellen of het proportioneel is om deze door te sturen. Bij sociale incasso gaat het erom dat een vastelastenpartner eerst zelf (persoonlijk) contact probeert te leggen met de burger om tot een oplossing te komen voor de betalingsachterstand. De vastelastenpartner moet daarbij rekening houden met de financiële situatie van de burger. Als het contact tot een oplossing heeft geleid, mag de vastelastenpartner geen signaal meer doorgeven aan de gemeente.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Zorgverzekeraars zetten met het grootste gemak na twee maanden gemiste premie de vordering door naar de deurwaarder of rechtbank. Ik zie dit ook bij andere vastelastenpartners; vrijwel niemand gaat langs de deur of zoekt de klanten op. Het is vreemd dat de gemeente dit dan wel moet doen.’

De meeste gemeenten ontvangen ‘een grote berg aan signalen’ van hun vastelastenpartners. Hier zitten signalen tussen die gaan over burgers met: • slechts één betalingsachterstand; • dreigende problematische schulden; • problematische schulden. Het is aan gemeenten om aan de hand van een afwegingskader signalen prioriteit te geven en te bepalen wat ze met die signalen doen.55 Als een gemeente inschat dat het signaal terecht is afgegeven door de vastelastenpartner, dan moet zij bepalen wat ze met het signaal doet. Voor de eerste groep burgers, met een enkele betalingsachterstand, kan vroegsignalering averechts werken, omdat de gemeente te vroeg contact opneemt. Het risico bestaat dan dat burgers de aangeboden hulp ervaren als onnodige bemoeizucht, die voelt als een

52 Huur (artikel 2 Bgs), drinkwater (artikel 5 Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater), zorgverzekering (artikel 7b Regeling zorgverzekering), elektriciteit en gas (artikel 4a Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas) en warmte (artikel 5 Warmteregeling). 53

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 6.

54

AP, Handreiking Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening , p. 6

55

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 21.

Hoe eerder, hoe beter

23

inbreuk op hun privacy.56 Voor de tweede groep, met dreigende problematische schulden, kunnen gemeenten met vroegsignalering voorkomen dat er problematische schulden ontstaan. Voor de derde groep burgers, die al problematische schulden hebben, kan met de inzet van vroegsignalering wellicht erger worden voorkomen. De onderzochte gemeenten gaven aan dat het lastig, zo niet onmogelijk is om op basis van de informatie die zij krijgen, te beoordelen tot welke doelgroep iemand behoort. Zij vertelden dat zij signalen goed willen kunnen beoordelen, zodat ze ook beter kunnen prioriteren. Dat wil zeggen dat zij op basis van het signaal kunnen inschatten wie de burger achter het signaal is en of er sprake is van urgentie. Uiteraard weten de gemeenten of het gaat om een betalingsachterstand van huur, de energie- of waterrekening of de zorgverzekering. Maar de informatie die vastelastenpartners aan gemeenten doorgeven, is meestal beperkt tot de hoogte van de betalingsachterstand en de persoonsgegevens van de burger (naam, adres en woonplaats). Hebben vastelastenpartners contactgegevens van de burger (telefoonnummer en een mailadres), dan mogen ze die ook doorgeven. Meer informatie mogen zij wettelijk gezien niet doorgeven.57 Voor verhuurders is in de wet vastgelegd wanneer zij een signaal aan een gemeente moeten doorgeven.

Voor de andere vastelastenpartners is dit wat minder duidelijk geregeld. Dat maakt het voor gemeenten lastiger om te beoordelen hoe urgent de situatie is. Dit speelt bijvoorbeeld bij het zogeheten eindeleveringssignaal dat gemeenten sinds april 2023 van energiebedrijven kunnen ontvangen. Dit is het signaal dat een energiebedrijf stopt met het leveren van gas en elektriciteit aan een huishouden. Voor energiebedrijven geldt dat zij het eindeleveringssignaal pas mogen afgeven als er een betalingsachterstand van twee termijnen is.58 Het ministerie van SZW heeft naar aanleiding van vragen van gemeenten laten weten dat een eindeleveringssignaal niet automatisch betekent dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden, omdat energiebedrijven het signaal minimaal twintig werkdagen voordat zij de energie daadwerkelijk afsluiten, moeten versturen. Bij het ontvangen van een dergelijk signaal kunnen gemeenten er volgens het ministerie wel min of meer op vertrouwen dat er voldaan is aan het proportionaliteitsvereiste door de vastelastenpartner. Oftewel dat er toch echt wel iets aan de hand is. De NVVK en Divosa lieten weten dat het wenselijk is als gemeenten een signaal krijgen vóórdat er een eindeleveringssignaal wordt afgegeven. Voor energiebedrijven is het afgeven van een signaal voorafgaand aan het eindeleveringssignaal niet wettelijk vastgelegd.

De juiste aanpak kiezen Al met al blijft het lastig om op basis van een signaal de juiste aanpak te kiezen, zo gaven de onderzochte gemeenten aan. De VNG merkte op dat sommige gemeenten ervoor kiezen om een brief te sturen, omdat andere contactgegevens bij het signaal ontbreken, zoals een telefoonnummer of e-mailadres. Dit brengt het risico met zich mee dat een burger niet wordt bereikt omdat brieven vaak ongeopend blijven. Zowel het ministerie van SZW als enkele landelijke koepelorganisaties benadrukten dat het gemeenten natuurlijk vrij staat om contact op te nemen met de vastelastenpartners, als er weinig aanvullende informatie bij een signaal is. Eén van de onderzochte gemeenten vertelde dat met alle (nieuwe) vastelastenpartners gesprekken worden ingepland om de samenwerking te bevorderen. Een andere gemeente vertelde altijd voorafgaand aan huisbezoeken contact op te nemen met de vastelastenpartners om onnodige huisbezoeken te voorkomen. De NVVK liet weten zelf nauw contact te onderhouden met de landelijke brancheverenigingen van vastelastenpartners over de kwaliteit van signalen die worden doorgegeven aan gemeenten.

56

Vastelastenpartners mogen echter alleen onder bepaalde voorwaarden een signaal doorgeven.

57

Artikel 2 en 3 Bgs.

58

Artikel 4a eerste lid Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers elektriciteit en gas.

Hoe eerder, hoe beter

24

Gemeenten kunnen na ontvangst van een signaal de naam, adres en (wanneer doorgegeven) de geboortedatum in de BRP controleren. Zij vertelden dat zij ook kunnen nagaan of er al eerder signalen zijn ontvangen en of er sprake is van een enkelvoudig of meervoudig signaal. Om een beter beeld te krijgen van de persoon om wie het gaat, kunnen zij ook kijken naar de leeftijd en de samenstelling van zijn of haar huishouden. De samenstelling kan weer een beeld geven van de financiële positie waarin het hele huishouden verkeert. Deze informatie kan gemeenten helpen de binnenkomende signalen te prioriteren. Als er bijvoorbeeld sprake is van een gezin met minderjarige kinderen, dan geven de meeste onderzochte gemeenten prioriteit aan de opvolging van dat signaal. Relevante factoren bij het prioriteren van signalen Een complicerende factor bij het prioriteren van signalen op basis van de beschikbare informatie over een burger is dat gemeenten signalen doorgaans maar voor een periode van zes maanden bewaren.59 Komt er na die termijn een nieuw signaal binnen, dan heeft de gemeente geen zicht meer op die voorgeschiedenis. Gemeenten noemden dit in de gesprekken met de Nationale ombudsman vaak als knelpunt. Het ministerie van SZW merkte hierover op dat bij de wijziging van de Wgs in 2021 de inschatting was dat een termijn van zes maanden voor het bewaren van een signaal redelijk was.

De Wgs verbiedt het gemeenten echter niet om signalen langer te bewaren, als zij dit goed kunnen motiveren. Bij het prioriteren van signalen speelt voor gemeenten een rol of het om een enkelvoudig, meervoudig of opeenvolgend signaal gaat. Twee derde van alle signalen bij vroegsignalering zijn enkelvoudige signalen blijkt uit de Monitor Vroegsignalering Schulden.60 De onderzochte gemeenten lieten weten dat zij over het algemeen naar aanleiding van enkelvoudige meldingen minder vaak huisbezoeken afleggen. Een aantal gemeenten merkte hierbij op dat dit anders is als het enkelvoudige signaal een huurachterstand betreft of als andere factoren een rol spelen, zoals een zeer hoge betalingsachterstand. Het ministerie van SZW vertelde dat het matchen van signalen zorgt voor een betere voorspellende waarde van (dreigende) problematische schulden. Gemeenten kunnen enkelvoudige vroege signalen op hetzelfde adres matchen om signalen beter te prioriteren.61 Er wordt dan gekeken naar het totaal van alle signalen op één adres, zodat zichtbaar wordt of een huishouden een ernstig financieel probleem heeft. Als dat het geval lijkt te zijn, kan een gemeente haar aanpak hierop afstemmen.

4.3

Beperkte terugkoppeling naar vastelastenpartners

Zowel gemeenten als vastelastenpartners gaven aan behoefte te hebben aan uitgebreidere gegevensdeling en casuïstiekbespreking. Vóór de wijziging van de Wgs in 2021 was casuïstiek­ bespreking een vast onderdeel van het contact tussen gemeenten en de vaste­lasten­partners. Veel van de onderzochte gemeenten vertelden dat zij vooral met woning­corporaties een intensieve samenwerking hadden. Zij waren hierdoor beter op de hoogte van de achtergrond van de betalingsachterstand die werd doorgegeven.

Een beleidsmedewerker schuldhulpverlening van een gemeente: ‘Voorheen was er meer tijd om een relatie op te bouwen met burgers en om te schakelen met de vastelastenpartner en maatschappelijk werk. Nu mag alleen naar de vastelastenpartner in het systeem terug­

59 Volgens de Handreiking Wet gemeentelijke schuldhulpverlening van de AP zijn er geen wettelijke bewaartermijnen in de Wgs of het Bgs vastgelegd. De duur van de bewaartermijn is afhankelijk van de partij die de persoonsgegevens verwerkt en het verwerkingsdoel. Partijen moeten de noodzaak bij het bewaren van persoonsgegevens kunnen aantonen. De indicatie die door de AP is afgegeven is een termijn van zes maanden. 60

Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden Jaarrapportage 2022, april 2023.

61

VNG, Leidraad Vroegsignalering, versie 2 januari 2024, p. 10 en 19.

Hoe eerder, hoe beter

25

gekoppeld worden of iemand hulp heeft geaccepteerd of niet. Meer informatie mag nu niet worden gedeeld.’ Vastelastenpartners lieten weten geen uitgebreide terugkoppeling via de registratiesystemen van de gemeenten te krijgen. Ze hebben hierdoor weinig zicht op de stappen die een gemeente neemt naar aanleiding van een signaal. De NVVK benadrukte dat een uitgebreide terugkoppeling aan de vastelastenpartners ook niet de bedoeling is en dat dit volgt uit de Wgs. De terugmelding in het systeem naar aanleiding van een ontvangen signaal is vanuit privacyoverwegingen niet uitgebreid. In principe gaat het om één van de volgende terugmeldingen die een vaste­lasten­partner in het systeem kan zien: wil hulp, niet bereikt/wil geen hulp, signaal niet opgepakt of al bekend bij schuldhulpverlening. Vastelastenpartners krijgen in principe van elk signaal dat zij hebben afgegeven een terugkoppeling van de gemeenten, maar dus met beperkte informatie. De vastelastenpartners merkten op, net als de onderzochte gemeenten, dat er vóór 2021 meer (mondeling) informatie werd uitgewisseld over de signalen. Zij vertelden dat zij toen een beter beeld hadden van de stappen die gemeenten zetten naar aanleiding van hun signaal.

Een medewerker van een vastelastenpartner: ‘Wij leveren vaak duizenden signalen per maand aan. Bij sommige gemeenten wordt hier niets of heel weinig van teruggezien. Dit gebeurt ook in grote gemeenten. Dit is onbegrijpelijk.’

Een beleidsmedewerker sociaal domein van een gemeente: ‘De woningbouwverenigingen zijn niet tevreden met de terugkoppeling die zij krijgen van onze gemeente. Die is summier. Maar we mogen alleen een terugkoppeling geven als er hulp aanvaard is. Als er bijvoorbeeld iemand niet thuis is, mag de gemeente dit niet terugkoppelen aan de vastelastenpartners. De samenwerking verloopt dus soms stroef. Ook geven woningcorporaties soms een signaal door, terwijl mensen al een betalingsregeling hebben getroffen. Dan krijg je boze burgers als je dan contact opneemt in het kader van vroegsignalering: “Wat doen jullie aan mijn deur?”

Divosa, VNG en de NVVK lieten weten dat zij in 2023 samen met zeven gemeenten en vier vastelastenpartners zijn gestart om een zogenoemde signaalreis in kaart te brengen en casuïstiek te bespreken. De signaalreis beschrijft alle stappen in het proces van het doorgeven en ontvangen van een signaal. Daarbij wordt ook zichtbaar welke partijen bij welke stap betrokken zijn en wie welke informatie nodig heeft. Divosa leidt dit initiatief en de bedoeling is dat de verschillende partijen hierdoor meer inzicht krijgen in de knelpunten en mogelijkheden in samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners. De signaalreis wordt in het eerste kwartaal van 2024 afgerond. De deelnemers aan het initiatief zien in ieder geval verbetermogelijkheden als het gaat om informatie-uitwisseling, liet Divosa weten.

Een medewerker van de NVVK: ‘We zijn nu (ten behoeve van de signaalreis) drie keer bijeen­gekomen. De sessies zijn nuttig en leerzaam. We onderzoeken ook op signaalniveau wat er precies is gebeurd bij zowel schuldeiser als gemeente. De lessen die we leren zullen gedeeld worden.’

Hoe eerder, hoe beter

26

4.4

Het aantal signalen en vastelastenpartners stijgt

Volgens de Monitor Vroegsignalering Schulden steeg het aantal signalen in het derde kwartaal van 2023 naar 4,4 signalen per 1000 inwoners (ten opzichte van 3,8 signalen per 1000 inwoners in het tweede kwartaal van 2023).62 De meeste signalen die gemeenten ontvangen zijn afkomstig van zorgverzekeraars en gaan dus over mensen die hun zorgpremie niet of niet op tijd betalen. Het absolute aantal signalen dat gemeenten per maand ontvangen, is voornamelijk afhankelijk van het aantal inwoners van de betreffende gemeente. Het aantal signalen kan toenemen door de stijgende kosten voor levensonderhoud en de energiecrisis, waardoor burgers niet meer aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Verder kan het aantal volgens de NVVK ook stijgen doordat in het Landelijk Convenant Vroegsignalering is afgesproken dat sommige vastelastenpartners eerder een signaal mogen doorgeven of als vastelastenpartners opeens uit zichzelf eerder signalen gaan doorgeven.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Het aantal vastelastenpartners is wat gestegen door ontwikkelingen in de jurisprudentie: de rechter heeft overwogen dat een woning niet kan worden ontruimd zonder dat er vroegsignalering werd toegepast. Dit zorgde voor een stijging van het aantal signalen afkomstig van particuliere verhuurders.’

Verder zullen gemeenten meer signalen ontvangen als er met nieuwe vastelastenpartners afspraken worden gemaakt.63 De NVVK en de VNG vertelden dat er experimenten lopen en gepland zijn om te onderzoeken of een melding van betalingsachterstanden van een aantal nieuwe vastelastenpartners een nog betere voorspelling geeft voor (dreigende) problematische schulden dan de signalen van de huidige vastelastenpartners. Het doel van uitbreiding van het aantal vastelastenpartners is om meer burgers met (dreigende) problematische schulden op te sporen. Op 1 januari 2022 startte de VNG een experiment met een aantal gemeenten om signalen te ontvangen over de betalingsachterstanden van gemeentelijke belastingen.64 Ook loopt er onder leiding van de NVVK een experiment met gemeenten die signalen over betalingsachterstanden bij hypotheekverstrekkers ontvangen. De voorlopige indruk bij de VNG en de NVVK is dat met deze experimenten burgers in beeld komen die nog niet bekend zijn bij schuldhulpverlening, maar wel positief reageren als de gemeente contact opneemt.65 De voorlopige resultaten van de experimenten met signalen over gemeentebelastingen en hypotheken worden meegenomen in de evaluatie van de Wgs, die het ministerie van SZW in 2024 uitvoert. Na de evaluatie zal het ministerie besluiten of deze vastelastenpartners worden opgenomen in de Wgs in aanvulling op de andere vastelastenpartners.

Per 1 januari 2024 is gestart met een experiment waarin de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) signalen over achterstanden bij het afbetalen van studieschulden aan de gemeente Amsterdam doorgeeft.66 Dit experiment richt zich specifiek op jongeren. Ook de Belastingdienst en Toeslagen onderzoeken de mogelijkheden om in het kader van een experiment signalen die potentieel

62

Divosa, Opnieuw meer signalen van betalingsachterstanden richting gemeenten, 13 november 2023.

63 Artikel 10 van de Wgs biedt gemeenten de mogelijkheid om met andere vastelastenpartners afspraken te maken over het ontvangen van signalen over betalingsachterstanden. 64

VNG, Start experiment gemeentebelastingen per 1 januari 2022, 9 november 2021.

65

NVVK, Experiment vroegsignalering hypotheekachterstanden presenteert eerste tussenrapportage, 11 mei 2023.

66  Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen van 25 april 2023, nr. 20220000235350, tot wijziging van de Tijdelijke regeling signaal betalingsachterstanden in verband met een experiment van DUO en de gemeente Amsterdam, Staatscourant 4 mei 2023.

Hoe eerder, hoe beter

27

voorspellers zijn van dreigende problematische schulden, te delen met gemeenten.67 Er wordt ook door het Centraal Administratiekantoor (CAK) nagedacht over het doorgeven van signalen bij betalingsproblemen met de eigen bijdrage voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet langdurige zorg (Wlz).68 De meeste gemeenten die bij het onderzoek betrokken zijn, willen meer signalen ontvangen. Dit komt overeen met het landelijke beeld.69 Maar de onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners lieten weten zich ook zorgen te maken over de uitbreiding van het aantal signalen. De experimenten leveren weliswaar nieuwe groepen burgers op die nu nog niet in beeld zijn en hulp kunnen gebruiken. Maar de uitbreiding van het aantal signalen en vaste­ lastenpartners betekent ook een grote uitdaging voor de uitvoeringspraktijk bij gemeenten. Sommige gemeenten ervaren al een gebrek aan capaciteit, en het prioriteren van signalen blijkt toch lastig te zijn. Daarnaast is nog niet zeker of het uitbreiden van de signalen leidt tot betere, effectievere vroegsignalering.

Een medewerker van een landelijke maatschappelijke organisatie: ‘Momenteel lijkt het erop dat er geen opvolging wordt gegeven (of slechts per brief) aan heel grote aantallen signalen die worden afgegeven. Er is een hele berg signalen, maar er wordt maar een klein deel opgepakt.’

Een medewerker van de VNG: ‘Gemeenten zijn blij met veel signalen, maar het is al duidelijk dat er te weinig capaciteit is om al het werk uit te voeren dat hieruit voortvloeit. Hoe meer signalen er komen, hoe meer er echt keuzes moeten worden gemaakt. Dat is heel dubbel.’

67 Ministerie van SZW, Tweede voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 19 december 2023, p. 34. 68

Start internetconsultatie experimenten eerder signaleren van betalingsachterstanden, 20 december 2023.

69

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering: hoe kijken gemeenten hier tegenaan?, 13 november 2023.

Hoe eerder, hoe beter

28

Het verhaal van Angela Angela* is een alleenstaande vrouw van 25 jaar. Ze is studente verpleegkunde aan het hbo en werkt een paar uur per week naast haar studie. Angela woont tijdelijk bij haar ouders, omdat ze te weinig geld heeft voor een eigen woning. Ontstaan van een schuld Geleidelijk gaat Angela meer geld uitgeven dan ze binnen krijgt. Ze koopt veel spullen op rekening. Ook doet ze veel aankopen met haar studentencreditcard. Aanvankelijk betaalt ze de meest dringende openstaande rekeningen eerst. Maar de nota voor haar zorgverzekering betaalt ze niet. Omdat ze steeds vaker betalingsherinneringen krijgt, maakt Angela haar post niet meer open. Ze raakt in een lichte depressie en krijgt daarnaast ook fysieke problemen. Angela begrijpt dat ze hulp nodig heeft. Het lukt haar zelf niet om de cirkel te doorbreken. Ze dicht het ene financiële gat met het andere. Uiteindelijk loopt haar schuld op tot een bedrag van 10.000. Angela zoekt via internet informatie over wat ze zou kunnen doen om uit de schulden te komen. Maar vervolgstappen zetten doet ze niet. Contact vanuit de gemeente Een medewerker van de gemeente komt twee keer bij Angela aan de deur. De eerste keer is ze niet thuis. Angela vindt een kaartje met een telefoonnummer van de gemeente in haar brievenbus. Ze schrikt ervan en durft geen contact op te nemen.

Ze denkt namelijk dat ze alleen bij de gemeente terecht kan voor schuldhulpverlening. Als een medewerker van de gemeente een paar maanden later voor een tweede keer langskomt, is Angela wel thuis. Inmiddels staat ze open voor hulp. Haar gezondheid gaat namelijk achteruit. Ze loopt bij een psycholoog, maar haar schulden worden niet aangepakt. Dan beseft Angela dat als ze een oplossing wil vinden, ze ook haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen. Hulpaanbod van de gemeente De gemeente helpt Angela om een overzicht van haar schulden te maken. Ook worden er afspraken met haar schuldeisers gemaakt. Het lukt Angela om deze afspraken zelf na te komen. Ze houdt de gemeente op de hoogte van de voortgang. Angela krijgt ook hulp van haar ouders. Zij lossen een deel van haar schulden af. Huidige situatie van Angela Door de hulp van de gemeente en van haar ouders is Angela nu bijna uit de schulden. Ze is erg blij met de hulp van de gemeente. Ze heeft het gevoel dat de medewerkers vroeg­ signalering naast haar staan en niet oordelen. Wel benadrukt ze dat er ook een rol voor haarzelf is. De gemeente kan een schuld signaleren en hulp aanbieden, maar je moet wel openstaan voor die hulp en over de schaamte heen stappen. Tot slot Angela wist niet dat de gemeente haar kon helpen. Er zijn veel burgers met geldzorgen die er zelf niet uit komen. Het is goed dat de gemeente hier oog voor heeft.

*Niet haar echte naam

Hoe eerder, hoe beter

29

5

Communicatie en bereik 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijft de Nationale ombudsman de manieren waarop de onderzochte gemeenten contact proberen te leggen met de burger na het ontvangen van een signaal. Ook komt aan bod welke problemen de onderzochte gemeenten hierbij ondervinden en hoe burgers de communicatie en het contact met de gemeente ervaren.

5.2

Burgers zijn onbekend met vroegsignalering

De burgers die de ombudsman heeft gesproken voor dit onderzoek, zeiden dat zij voorafgaand aan hun contact met de gemeente niet wisten wat vroegsignalering was. Sommige burgers merkten op dat gemeenten die informatie eigenlijk van tevoren voor iedereen toegankelijk zouden moeten maken. Een aantal van de onderzochte gemeenten hebben uitgebreide informatie op hun website staan over wat vroegsignalering is en wat burgers op dat vlak van de gemeente kunnen verwachten. Enkele gemeenten vertelden dat zij informatie over vroegsignalering ook verspreiden via huis-aan-huisbladen. Enkele andere gemeenten geven op hun website geen informatie over vroegsignalering. Iedere gemeente maakt hierin haar eigen keuzes. De VNG merkte op dat zij op haar website een ‘toolkit communicatie’ heeft met voorbeeldteksten die gemeenten kunnen gebruiken om vroegsignalering onder de aandacht te brengen van burgers. Burgers lieten de ombudsman weten dat zij verrast waren toen hun gemeente naar aanleiding van een signaal contact met ze opnam. De meesten vroegen zich tegelijk af of hun gegevens zomaar gedeeld mochten worden. De onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners bevestigden dat burgers hier vaak vragen over stellen. In de gesprekken met de ombudsman lieten de meeste burgers weten dat zij het uiteindelijk wel fijn vonden dat iemand (fysiek) langskwam met een hulpaanbod.

Dat heeft immers gezorgd voor verandering in hun situatie, zo vertelden ze.

Een burger: ‘Toen er opeens om 20.00 uur twee mensen bij mij voor de deur stonden, schrok ik wel. Ik vroeg me af of ik de mensen kon vertrouwen. Ik woon alleen. Uiteindelijk heb ik om identificatie gevraagd en toen wist ik dat het goed zat en liet ik ze binnen.’

5.3

Communicatie vraagt om vakmanschap

De Nationale ombudsman heeft brieven, e-mailberichten en ‘niet thuis-kaartjes’ van de onderzochte gemeenten bestudeerd. De teksten waren meestal begrijpelijk geformuleerd. Maar zoals uit de gesprekken met burgers bleek, weten zij eigenlijk niet wat vroegsignalering is. Uit meerdere brieven en e-mailberichten voor burgers die de ombudsman heeft gelezen, wordt niet duidelijk dat de geboden hulp gratis en vrijblijvend is. En ook niet wat burgers wel en niet van de gemeente kunnen verwachten bij deze hulpverlening. De onderzochte gemeenten merkten daarover op dat het uiteindelijk aankomt op de medewerkers in de uitvoering om in het persoonlijke contact goed uit te leggen wat vroegsignalering is en hoe de gemeente burgers kan helpen.

Een burger, die slecht kan lezen en schrijven, over een brief van de gemeente: ‘Ik dacht dat het reclame was en heb er niet op gereageerd.’

Hoe eerder, hoe beter

30

In de schriftelijke communicatie viel verder op dat de gemeenten niet altijd de situatie normaliseren waarin burgers zich bevinden. Ze schrijven bijvoorbeeld iets in de trant van ‘Wij willen voorkomen dat u grote problemen krijgt’ in plaats van ‘Het kan iedereen overkomen’. Een wetenschapper in het sociaal domein benadrukte dat normaliseren belangrijk is, omdat mensen zo hun aandacht kunnen richten op de oplossing in plaats van op het probleem. Normaliseren haalt de veroordelende toon weg, draagt bij aan een open basishouding en komt de samenwerking ten goede. Enkele burgers, maar ook maatschappelijke organisaties, gaven als voorbeeld de situatie waarin een burger maar één betalingsachterstand heeft. Een brief die de nadruk legt op het probleem en bijna dwingt tot het opnemen van contact, wekt dan wrevel op. Burgers benadrukten dat het zeker in het begin helpt als een gemeente een vrijblijvende, maar hoopvolle toon aanslaat. Burgers lieten de ombudsman weten dat ze het fijn vonden als de gemeente niet over ze oordeelde. Een recente handreiking over het op een goede manier contact leggen, bevestigt nogmaals dat burgers niet zitten te wachten op een ernstige, dwingende boodschap.70

Een medewerker van Humanitas: ‘Als het een angstwekkende boodschap is, heb je het risico dat de brief wordt weggelegd op de stapel andere brieven van incassobureaus en deurwaarders. Je kunt toch niet betalen, dus waarom zou je de brief openmaken? Als het wat persoonlijker is (bijvoorbeeld handgeschreven), is een brief kansrijker.’

Burgers met geldzorgen ervaren vaak stress, lezen daardoor anders en zijn gevoeliger voor bepaalde woorden. Hierdoor interpreteren zij teksten vaak anders dan ze zijn bedoeld. Bij vroegsignalering heeft dit als gevolg dat gemeenten burgers niet bereiken of dat die de aangeboden hulp weigeren. In de wetenschap wordt daarom gepleit voor stress-sensitief werken in het sociaal domein.71 Dit betekent voor gemeenten dat zij bij het uitvoeren van vroeg­ signalering rekening houden met de verminderde capaciteit van burgers met geldproblemen om rationele beslissingen te nemen. Maar ook dat zij in hun communicatie niet dwingend zijn en gebruikmaken van korte zinnen en eenvoudige woorden. Een aantal gemeenten liet weten dat zij hun communicatie hebben laten nakijken door ervarings­ deskundigen (dus burgers die zelf in de schulden hebben gezeten) of door medewerkers die meer weten van stress-sensitieve communicatie. Bij de ‘niet thuis-kaartjes’ van de onderzochte gemeenten viel op dat er veel gebruik wordt gemaakt van iconen en beeldmateriaal. De meeste gemeenten gaven echter aan dat zij niet specifiek hebben uitgezocht of hun teksten of de gekozen communicatievorm aansluit bij de doelgroep. Bij een inwoner met de pensioen­ gerechtigde leeftijd is wellicht een andere toon of woordkeuze nodig dan bij een jongere.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘We hebben onze communicatie in de loop van de tijd aangepast, omdat mensen onze brieven bedreigend vonden. De boodschap werd opgevat alsof ze zich in de problemen hadden gewerkt en voelde als een tik op de vingers.’

Verder ontbrak het bij de onderzochte gemeenten in veel brieven en e-mailberichten aan contactgegevens van de afdeling of medewerkers die vroegsignalering uitvoeren. De onderzochte gemeenten sturen ook nauwelijks brieven in een andere taal dan het Nederlands of met een verwijzing waar informatie in een andere taal kan worden gevonden. Divosa bevestigde dat dit

70

Verwey-Jonker Instituut, Handreiking Vroeg Eropaf. Tips voor goed contact, 16 november 2023.

71 Jungmann, Wesdorp & Madern Stress-sensitief werken in het sociaal domein, 2020. Stress-sensitief werken is gebaseerd op de zelfdeterminatietheorie, die uitgaat van drie psychologische basisbehoeften (ABC): Autonomie (hulp is vrijblijvend), Betrokkenheid (oordeelsvrij en geïnteresseerd contact) en Competentie (geloof in eigen kunnen).

Hoe eerder, hoe beter

31

een landelijk beeld is. Wel hadden een aantal van de onderzochte gemeenten op hun website filmpjes staan in andere talen met informatie over schuldhulpverlening.

Een ervaringsdeskundige: ‘Bij vroegsignalering is er weinig aandacht voor het vakmanschap dat nodig is voor gespreksvoering en schriftelijke communicatie.’

Enkele burgers lieten weten dat ze de aanpak van hun gemeente te onpersoonlijk vonden. Zij gaven aan dat echt contact maken essentieel is. Dit hoeft volgens hen niet per se een huisbezoek te zijn; een telefoontje vinden ze ook goed. Ook de onderzochte gemeenten gaven aan dat telefonisch contact naar aanleiding van een ontvangen signaal goed kan werken. Het gaat uiteindelijk om het leggen van een verbinding met degene over wie het signaal gaat. Als er persoonlijk contact wordt gelegd door middel van een huisbezoek, dan vinden de meeste burgers het fijn als degene die aan deur verschijnt een persoonlijke en menselijke benadering kiest. Sommige burgers lieten weten het prettig te vinden als er een vrijwilliger of ervaringsdeskundige aan de deur komt en niet of niet alleen iemand van de gemeente. Het verlaagt voor deze burgers de drempel om in gesprek te gaan.

Een medewerker van de VNG: ‘Of vroegsignalering slaagt, staat of valt sowieso met de medewerker van de gemeente die het gesprek voert aan de deur.’

De onderzochte gemeenten gaven aan zich ervan bewust te zijn dat het belangrijk is hoe de medewerker die op huisbezoek gaat overkomt. Kledingkeuze kan daarbij belangrijk zijn. Als degene die het huisbezoek aflegt heel formeel gekleed is, kan dit intimiderend overkomen of de burger denkt dat het een deurwaarder is. Eén gemeente merkte nog op dat met name in kleine gemeenten schaamte een grote rol speelt en burgers terughoudend zijn in het contact. Want daar geldt ‘ons kent ons’, en dat speelt zeker als er medewerkers van de gemeente voor de deur staan. Een discrete opstelling van degene die het huisbezoek aflegt, vinden burgers belangrijk. In gesprekken die de ombudsman met de gemeenten voerde, werd gesproken over de inzet van ervaringsdeskundigen. Een paar gemeenten vertelden dat zij werken met ervaringsdeskundigen en daar positieve ervaringen mee hebben. Ook een aantal maatschappelijke organisaties merkten op dat de inzet van ervaringsdeskundigen of vrijwilligers goed kan werken. Uit de Monitor Vroegsignalering Schulden volgt dat zes procent van de gemeenten gebruikmaakt van de inzet van vrijwilligers of ervaringsdeskundigen.72

Een uitvoerend medewerker van een gemeente en zelf ervaringsdeskundige: ‘Ik kan mensen heel goed helpen, want ik spreek hun taal en praat dus echt plat. Ik kan me ook beter in hen verplaatsen.’

72

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering, 13 november 2023.

Hoe eerder, hoe beter

32

5.4

De gemeente bereikt niet alle burgers

Gemeenten gaven aan dat zij ondanks hun inspanningen lang niet alle burgers weten te bereiken over wie zij een signaal hebben ontvangen. Zij vermoeden dat het dan gaat om burgers die wel een betalingsachterstand hebben, maar geen (dreigende) problematische schulden. Of om burgers die nog ontkennen dat ze geldzorgen hebben en vinden dat het wel meevalt. Volgens Divosa wordt ongeveer één op de vier burgers door gemeenten bereikt.73 Verschillende gesprekspartners vertelden dat gemeenten met name jongeren, laaggeletterden, ondernemers en burgers met een migratieachtergrond of anderstaligen niet goed weten te bereiken. Specifiek over jongeren merkten zij op dat deze groep niet tijdig in beeld komt, omdat zij over het algemeen alleen gesignaleerd worden door de zorgverzekeraars. En zorgverzekeraars hoeven pas een signaal af te geven als er sprake is van een paar maanden betalingsachterstand. De onderzochte gemeenten vertelden dat bij het wel of niet bereiken van burgers een rol speelt dat hun medewerkers dat tijdens hun reguliere werktijden proberen te doen, dus tijdens kantoortijden. Vaak blijken burgers dan niet thuis als er een huisbezoek afgelegd wordt. Gemeenten bevestigden dat ze daar rekening mee moeten houden en dat zij het juiste instrument op het juiste moment moeten inzetten, afgestemd op de doelgroep die bereikt moet worden.

Ze lieten weten het belangrijk te vinden dat een huisbezoek of een telefoontje op verschillende tijdstippen en ook buiten kantooruren plaatsvindt, om zo veel mogelijk burgers te kunnen bereiken. Maar dan nog is de ervaring van een aantal gemeenten dat de kans relatief klein is dat zij op het goede moment aan de deur staan en de burger de urgentie van zijn of haar situatie inziet. Divosa merkte op dat het belangrijk is dat gemeenten nagaan of bijvoorbeeld een huisbezoek na kantoortijden effectief is. Op dat tijdstip zijn veel mensen bezig met avondeten en komt een huisbezoek wellicht ook ongelegen. Divosa gaf aan dat bellen of een huisbezoek aankondigen met een brief of sms soms beter werkt en ook minder tijd kost.74 Uit de gesprekken die de ombudsman voerde blijkt dat niet alle onderzochte gemeenten de keuze van hun communicatiekanaal voldoende afstemmen op de doelgroep. Om jongeren te bereiken kan de inzet van WhatsApp, sms, e-mail of Snapchat helpen. Eén van de onderzochte gemeenten vertelde altijd appjes te sturen om jongeren te bereiken en bij huisbezoeken een ‘niet thuis-kaartje’ te gebruiken met een tekst die afgestemd is op jongeren. Sommige andere gemeenten gaven aan niet zo positief te staan tegenover het gebruik van sms’jes en appjes, omdat de burger dan het rechtstreekse zakelijke telefoonnummer van de medewerker heeft.

Het landelijke beeld is, volgens Divosa, dat net iets meer dan de helft van de gemeenten gebruikmaken van sms en app.

Een burger: ‘Voor vroegsignalering en andere schuldhulp is het van het grootste belang dat de medewerker van de gemeente echt contact maakt. Als je met iemand gaat praten alleen om je taak te vervullen of je deadlines te halen, dan kijk je niet naar de situatie zelf en ga je iemand ook niet helpen.’

73

NVVK, Bereik vroegsignalering stijgt naar 24%, verschillen blijven groot, 21 november 2023.

74 Verwey-Jonker Instituut, Vroeg eropaf-aanpak binnen de gemeente Amsterdam, 28 december 2023. Uit het onderzoek blijkt dat in Amsterdam het aanschrijven per brief minder goed werkt dan een huisbezoek of een telefonisch consult. En dat telefonische consulten weer beter werken dan een huisbezoek. De contactmethode is volgens het onderzoek de bepalende factor voor het bereik en de acceptatie van het hulpaanbod.

Hoe eerder, hoe beter

33

5.5

Acceptatie van het hulpaanbod

Als gemeenten wel contact hebben kunnen krijgen met burgers, kan het zijn dat burgers het hulpaanbod niet accepteren. De gemeenten vertelden dat burgers aangeven dat ze zelf een regeling hebben getroffen met een schuldeiser of dat zij via andere (informele) kanalen al hulp ontvangen. Een aantal gemeenten vertelde dat ze altijd controleren of iemand echt een regeling heeft getroffen als hij of zij dat zegt. Als duidelijk is dat iemand (dreigende) problematische schulden heeft, maar niet reageert op het verzoek om contact, dan kan dat volgens de onderzochte gemeente ook een andere reden hebben. De communicatie of het huisbezoek heeft bij deze burgers mogelijk (nog) niet de juiste snaar geraakt. Ze ontkennen misschien dat ze geldproblemen hebben, ze schamen zich voor hun situatie of ze weigeren hulp omdat ze de overheid wantrouwen. Het contact komt bij deze burgers te vroeg; ze zijn in ieder geval nog niet klaar om hulp van de gemeente te accepteren. Een medewerker van een maatschappelijke organisatie liet weten dat het wantrouwen van sommige burgers deels verklaart waarom vroegsignalering nog maar beperkt succesvol is. De ervaring van deze medewerker is dat sommige burgers niet zitten te wachten op een medewerker van de gemeente aan de deur. Verder vermoedde de medewerker dat een negatief beeld bij burgers van de gemeentelijke schuldhulpverlening een rol speelt.

Er zijn burgers die het beeld hebben dat ze gelijk onder bewindvoering komen te staan of de schuldsanering in moeten en nog maar 50 per week krijgen om van te leven. Uit de landelijke cijfers van Divosa blijkt dat 39% van de burgers het hulpaanbod van hun gemeente accepteert.75 Divosa merkte op dat het daarom goed is als gemeenten in actie komen als er over dezelfde burger een ‘herhaalsignaal’ binnenkomt. Sommige burgers hebben namelijk meer tijd nodig en herhaaldelijk contact zoeken kan ervoor zorgen dat iemand alsnog een hulpaanbod accepteert.

5.6

Ontevreden burgers

In bijna alle onderzochte gemeenten kunnen burgers zich op een ‘zwarte lijst’ laten zetten, zodat zij (voorlopig) niet meer worden benaderd in het kader van vroegsignalering. De gemeenten vertelden dat zij burgers, die niet meer ‘gesignaleerd’ willen worden, door­verwijzen naar de vastelastenpartners om te vragen het doorgeven van gegevens te stoppen. Volgens gemeenten en vastelastenpartners zijn deze zwarte lijsten kort: het gaat meestal maar om een paar tot enkele tientallen burgers per gemeente of vastelastenpartner. Er geldt een uitzondering voor de zorgverzekeraars, vertelde de NVVK. Zij moeten een betalingsachterstand melden aan gemeenten, ook als een burger hiertegen bezwaar heeft. Uit onderzoek van Divosa blijkt dat het merendeel van de gemeenten die een klanttevredenheidsonderzoek uitvoert nauwelijks klachten ontvangt. Wel ontvangen zij soms signalen van burgers die ontevreden zijn over de communicatie.

Een burger: ‘Ik ben niet benaderd bij vroegsignalering en hoewel ik lang geldproblemen heb, was het mij echt onduidelijk hoe vroegsignalering werkt. Ik ben zelf nooit op een proactieve manier bijgestaan door een overheidsinstantie. Vroegsignalering is nu echt te reactief, de persoon met schulden moet zelf bijna alles doen. De hulp van SchuldHulpMaatje is bijvoorbeeld veel beter, die helpen je veel meer.’

75

Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden, Jaarrapportage 2022.

Hoe eerder, hoe beter

34

Ook bij de Nationale ombudsman en de AP komen zeer weinig klachten van burgers binnen over het delen van gegevens voor vroegsignalering. De ombudsman heeft echter wel een aantal klachten van burgers ontvangen die ontevreden waren omdat ze de hulp juist misten of omdat de geboden hulp uiteindelijk niet tot een oplossing leidde voor hun financiële problemen.

Een vrijwilliger van een lokale maatschappelijke organisatie: ‘Naar aanleiding van een brief van de gemeente met aanbod voor hulp (vroegsignalering) nam ik voor deze burger met geldzorgen zelf contact op met de gemeente. Eerst kreeg ik een voicemail. De volgende dag werd ik teruggebeld. In verband met wachtlijsten bij schuldhulpverlening kon er niet direct geholpen worden.’

Een burger met huurachterstand: ‘Medewerkers van de gemeente belden wel diverse keren, maar echte hulp boden ze niet. Ze hadden bijvoorbeeld kunnen bemiddelen voor kwijtschelding van mijn huurachterstand, maar dat deden ze niet.’

Hoe eerder, hoe beter

35

6 Kennisdeling en verbetering aanpak vroegsignalering 6.1

Inleiding

De onderzochte gemeenten hanteren op hoofdlijnen dezelfde werkwijze bij vroegsignalering, maar in de dagelijkse uitvoeringspraktijk kiest iedere gemeente haar eigen aanpak. De gemeenten zoeken allemaal nog naar een manier om vroegsignalering zo effectief mogelijk in te zetten en zo veel mogelijk burgers met (dreigende) problematische schulden te bereiken en te helpen. In dit hoofdstuk beschrijft de ombudsman wat de onderzochte gemeenten doen aan kennisdeling en het verbeteren van vroegsignalering.

6.2

Evalueren gebeurt nog weinig

Bijna alle onderzochte gemeenten lieten weten hun aanpak van vroegsignalering te hebben geëvalueerd.76 Het ging voornamelijk om het evalueren van werkprocessen en het vergelijken van de eigen cijfers met landelijke cijfers. Slechts een aantal gemeenten heeft burgers betrokken bij deze evaluatie.

Een wetenschapper op het sociaal domein: ‘Het sociaal domein heeft geen traditie om effectmetingen te doen. De evaluaties die worden gedaan zijn procesevaluaties. Er wordt informatie verzameld over hoe burgers interventies ervaren, maar dit gaat voorbij aan de vraag of problemen zijn opgelost.’

Gemeenten gaven aan dat het uitvoeren van (proces)evaluaties tijdsintensief en kostbaar is. Een aantal gemeenten vertelde dat zij wel procesevaluaties uitvoeren, maar daar niet altijd bruikbare resultaten uit halen. Eén van de mogelijke oorzaken is volgens die gemeenten dat er geen duidelijke kwaliteitskaders of kwantitatieve doelstellingen zijn waaraan zij hun aanpak kunnen meten. De onderzochte gemeenten worstelen in meer of mindere mate met de vraag wanneer zij het nu eigenlijk goed doen bij vroegsignalering. Voor hun beleidsmedewerkers, die vaak ook andere dossiers onder hun hoede hebben, is het vaak ingewikkeld om met de beschikbare informatie goede keuzes te maken. Op dit moment hebben de gemeenten weinig zicht op de effectiviteit van hun inzet op vroegsignalering. Er zijn sinds de verankering van vroegsignalering in de Wgs (nog) geen effectevaluaties verricht. De enige effectevaluatie van vroegsignalering die tot nu toe beschikbaar is, is de businesscase van het project Vroeg Eropaf in Amsterdam uit 2014.77 Uit dat onderzoek volgde dat de baten van vroegsignalering significant hoger waren dan de kosten ervan. In 2024 evalueert het ministerie van SZW de wijziging van de Wgs uit 2021. De evaluatie richt zich specifiek op vroegsignalering. Als onderdeel van deze wetsevaluatie laat het ministerie een landelijke businesscase over vroeg­signalering uitvoeren.

Hierin wordt ook geprobeerd een kosten-batenanalyse te maken.

76 Ook de gemeente Roermond (niet betrokken in het onderzoek van de ombudsman) heeft een klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd over de schuldhulpverlening. Gemeente Roermond: Inwoners opnieuw tevreden over dienstverlening schuldhulpverlening, 3 oktober 2023. 77 Panteia, Amsterdam: Vroeg Eropaf; Businesscase vroegsignalering en preventie van schulden, 2014. In dit onderzoek zijn de baten berekend door de situatie waarin Vroeg Eropaf wél wordt ingezet af te zetten tegen een situatie waarin dit niet zou worden ingezet. Welk verschil maakt het de Vroeg Eropaf-aanpak dan voor huurders met betalingsachterstanden?

Hoe eerder, hoe beter

36

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘De wethouder vraagt ons vaak of vroegsignalering echt leidt tot een kostenreductie van schuldhulpverlening. We hebben jammer genoeg nog geen harde cijfers. Wij gebruiken daarom storytelling om de middelen die wij nodig hebben te krijgen of te behouden.’

6.3

Registreren van gegevens is niet altijd accuraat

Gemeenten registreren hun activiteiten voor vroegsignalering in één van de twee beschikbare registratiesystemen, te weten: RIS of VPS. Divosa gebruikt de gegevens die gemeenten in deze systemen registreren om periodiek de Monitor Vroegsignalering Schulden op te stellen. Steeds meer gemeenten hebben zich bij de monitor aangesloten en leveren hun gegevens aan.78 Divosa liet weten dat gemeenten hun gegevens consequent en zo volledig mogelijk moeten registreren om de landelijke monitor een betrouwbaar overzicht te laten zijn.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Ik sprak laatst een andere gemeente die een goede medewerkster op vroegsignalering had gezet, maar zij registreerde nagenoeg niets. De registratie klopt daardoor van geen kant, maar de burger was wel geholpen.’

De tien onderzochte gemeenten gaven aan niet altijd alle contactpogingen te registreren.79 Ze merkten op dat als ze bijvoorbeeld elke belpoging apart registreren, het registreren een dagtaak wordt voor een medewerker. Verder lieten zij weten dat de definities die worden gebruikt voor het registreren van activiteiten soms tot verwarring leiden. Bijvoorbeeld: wanneer is er sprake van ‘acceptatie hulpaanbod’ en wanneer van ‘succesvol contact’. De gemeenten interpreteren deze definities soms verschillend. De wijze van registreren kan effect hebben op de betrouwbaarheid van de gegevens in de Monitor Vroegsignalering Schulden, liet Divosa weten. Daarom heeft zij de Leidraad monitoring vroegsignalering voor registratie opgesteld. Daarmee weten gemeenten wat nodig is voor een goede registratie van de gegevens over vroegsignalering. Divosa liet weten dat de Leidraad wordt geactualiseerd.80 Gemeenten vertelden verder dat zij 28 dagen na ontvangst van het signaal een resultaat moeten terugkoppelen aan de vastelastenpartner die het signaal afgaf. Maar de acceptatie van een hulpaanbod duurt vaak langer dan 28 dagen. Ze hebben de indruk dat daardoor niet alle successen van vroegsignalering in de cijfers terug te zien zijn.

Ook denken gemeenten dat dat een verklaring kan zijn voor het verschil tussen het lage percentage hulpacceptatie in de landelijke monitor en de positieve reacties die zij van burgers krijgen.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Het is heel ingewikkeld om met het systeem echt te meten of je iemand hebt bereikt. Als iemand zelf actie onderneemt, bijvoorbeeld met de vastelastenpartner, dan zien wij dat niet. Als de burger wel reageert op een contact­ poging van de gemeente, dan registreren we dat. Maar dat is vaak niet in dezelfde maand, dus dat telt dan niet als succesvol signaal.’

78

Per november 2023 zijn 258 gemeenten aangesloten bij de Monitor Vroegsignalering Schulden van Divosa.

79 Ook Divosa constateert in de Leidraad monitoring vroegsignalering dat gemeenten met name schriftelijke contactpogingen niet vastleggen. 80 Divosa en VNG hebben in december 2022 een Leidraad monitoring vroegsignalering opgesteld om gemeenten handvatten te bieden bij de monitoring en evaluatie van vroegsignalering en eenduidige registratie te bevorderen.

Hoe eerder, hoe beter

37

6.4

Te weinig leren en kennis delen

Divosa verzamelt op landelijk niveau de registratiegegevens van gemeenten voor de Monitor Vroegsignalering Schulden. Het doel van deze landelijke monitor is om gemeenten te helpen om vroegsignalering zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten en om ervoor te zorgen dat gemeenten van elkaar leren. Divosa organiseert daarom ook bijeenkomsten en geeft daarnaast informatie op haar website zodat gemeenten kunnen leren en zich ontwikkelen. Ook de VNG en de NVVK ondersteunen gemeenten op die manieren. De Monitor Vroegsignalering Schulden geeft onder meer inzicht in het aantal enkelvoudige en meervoudige signalen dat wordt afgegeven, welke vastelastenpartners de meeste signalen leveren en het percentage van succesvolle contactpogingen. Gemeenten kunnen aan de hand van de cijfers hun werkwijze aanpassen, liet Divosa weten. Bijvoorbeeld door vaker telefonisch contact te zoeken met burgers in plaats van uitsluitend brieven te sturen. Uit de gesprekken met de onderzochte gemeenten is niet duidelijk geworden in hoeverre zij hun beleidskeuzes daadwerkelijk baseren op de data uit de landelijke monitor. Een aantal gemeenten vertelden dat die data wel aanknopingspunten bieden voor verbetering van de dienstverlening, maar dat ze het lastig vinden om beleidskeuzes erop te baseren. Dit heeft volgens hen twee oorzaken.

Ten eerste vinden zij dat de uitkomsten van de monitor niet direct te relateren zijn aan de effectiviteit van de verschillende manieren om burgers te bereiken. De monitor laat wel zien hoe effectief een telefoontje is, maar niet bij welke burgers dit effectief is. Ten tweede zien gemeenten zichzelf niet goed terug in de cijfers. Dat maakt het volgens hen lastig om de resultaten te gebruiken en te vergelijken met de lokale aanpak. Registratiemethoden van grote gemeenten, met veel signalen, drukken meer hun stempel op het landelijke beeld in de Monitor Vroegsignalering Schulden. Enkele kleine gemeenten gaven aan zich onvoldoende gerepresenteerd te voelen. Divosa liet weten dat zij onderzoek doet naar de factoren die resulteren in een hoog of laag bereik en bij welke groepen burgers dat dan speelt. Divosa merkte verder op dat het voor gemeenten mogelijk is om in de monitor te filteren op provincie en omvang van gemeenten. Daarmee is het bijvoorbeeld voor kleinere gemeenten mogelijk een beter beeld te krijgen van het bereik van andere, vergelijkbare, gemeenten zonder dat de gegevens van grote gemeenten de resultaten beïnvloeden. Sommige gemeenten zijn al vóór 2021 gestart met vroegsignalering en hebben inmiddels veel kennis en ervaring opgedaan.

De onderzochte gemeenten gaven aan de bestaande landelijke kennisdeling op prijs te stellen, bijvoorbeeld in de bijeenkomsten en de publicaties, leidraden en richtlijnen van de NVVK, de VNG en Divosa. Ook waarderen zij de regionale kennisnetwerken, met bijvoorbeeld een appgroep voor aangrenzende gemeenten. Ze willen allemaal graag weten wat werkt en wat niet werkt. Er staat veel informatie op de websites van Divosa (waaronder de landelijke monitor) en van de NVVK (over het Landelijk Convenant Vroegsignalering met de vastelastenpartners en de community Vroegsignalering). Ook de VNG biedt op haar website handvatten voor gemeenten met de Leidraad Vroegsignalering.81 Verder heeft de VNG in januari 2024 een interactieve routekaart Financiële Zorgen voor gemeenten gepubliceerd. Dit is een online tool die gericht is op het brede schuldendomein en in kaart brengt welke route een burger met financiële zorgen aflegt.82 De VNG vertelde dat gemeenten hiermee ook informatie en voorbeelden kunnen vinden over hoe zij vroegsignalering in de praktijk kunnen uitvoeren.

81

VNG, Leidraad Vroegsignalering, 2 januari 2024.

82

VNG, Routekaart Financiële Zorgen, 15 januari 2024.

Hoe eerder, hoe beter

38

Een aantal onderzochte gemeenten liet weten dat de kennisdeling op landelijk niveau nog wel verbeterd kan worden. Voor een goede aanpak van vroegsignalering moeten zij nu uit veel verschillende, en soms gedateerde, bronnen putten. Hoewel er veel wordt gedaan aan kennisdeling, gaven enkele gemeenten aan de informatie nog niet voldoende te kunnen vinden. Er bestaat nu niet één centrale plek (online) voor kennisdeling, terwijl zij daar wel behoefte aan hebben. De VNG en NVVK merkten op dat er wel aan landelijke kennisdeling over vroegsignalering wordt gedaan, maar dat die informatie inderdaad door verschillende bronnen wordt aangeboden.

Hoe eerder, hoe beter

39

7

Conclusies en aanbevelingen 7.1

Inleiding

De Nationale ombudsman heeft zich met dit onderzoek gericht op de vraag hoe gemeenten vroegsignalering aanpakken, tegen welke knelpunten zij aanlopen en hoe burgers vroegsignalering ervaren. Op basis van dit onderzoek komt de Nationale ombudsman tot conclusies die beschreven worden in de volgende paragraaf. Daarna volgen in de slotparagraaf aanbevelingen aan gemeenten en aan de minister voor Armoedebeleid.

7.2

Conclusies

Vroegsignalering is een waardevol instrument Alle onderzochte gemeenten zijn bezig om vroegsignalering een plek te geven in hun uitvoerings­praktijk. Het onderzoek bevestigt dat burgers met (dreigende) problematische schulden via vroegsignalering door gemeenten kunnen worden bereikt én geholpen. Zelfs als burgers een hulpaanbod vanuit vroegsignalering niet (direct) accepteren, zijn zij wel te weten gekomen dat hun gemeente zowel financiële als niet-financiële hulp kan bieden. Vroegsignalering kan op die manier voor burgers de drempel naar (schuld)hulpverlening van de gemeente verlagen. De meeste burgers ervaren het contact vanuit de gemeente en het aanbod van hulp als positief. Ook al begrijpen ze soms niet wat vroegsignalering precies is, hoe de gemeente aan hun gegevens komt en dat de aangeboden hulp gratis is. Inzet op vroegsignalering verschilt per gemeente Gemeenten hebben bij het bepalen van de aanpak van vroegsignalering beleidsvrijheid. Er is geen kwaliteitskader of landelijke richtlijn waaraan de aanpak van vroegsignalering moet voldoen.83 Gemeenten moeten in beginsel álle signalen opvolgen, maar ze mogen zelf bepalen welke signalen ze prioriteit geven en op welke manier ze contact proberen te leggen met burgers.

Een verschil in werkwijze is niet erg, maar de Nationale ombudsman constateert dat er tussen gemeenten ook een verschil is in de mate waarin zij inzetten op vroegsignalering en moeite doen om burgers te bereiken. Het afleggen van een huisbezoek en het plegen van een telefoontje is tijdrovender en duurder dan het versturen van een brief of een e-mailbericht. Hoewel alle onderzochte gemeenten huisbezoeken afleggen en telefoontjes plegen, is de inzet daarop niet bij iedere gemeente hetzelfde. Om burgers met geldzorgen te bereiken en te helpen moeten gemeenten moeite doen en zijn vaak meerdere contactpogingen nodig. Het verschil in moeite die wordt gedaan, wordt veelal veroorzaakt door de keuze van de lokale politiek om al dan niet voldoende capaciteit en middelen beschikbaar te stellen voor vroegsignalering. Vroegsignalering vraagt bovendien om vakmanschap. Gemeenten moeten medewerkers inzetten die weten hoe ze om moeten gaan met burgers die geldzorgen hebben. Voor het bereiken van deze burgers zijn bijvoorbeeld goede gespreksvaardigheden nodig. Het niet of onvoldoende investeren in geschikte medewerkers die de tijd krijgen om zich te richten op vroegsignalering beperkt de mogelijkheden om burgers te bereiken en vroegsignalering tot een succes te maken.

83 In tegenstelling tot een recent verbeterplan van de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen om te komen tot een basisdienstverlening voor schuldhulpverlening zodat het verschil in kwaliteit en bereik tussen gemeenten verkleind wordt, Kamerbrief van minister aan de Tweede Kamer, 16 november 2023, 24 515, nr. 730.

Hoe eerder, hoe beter

40

Er zijn gemeenten die al jaren actief bezig zijn met vroegsignalering; voordat vroegsignalering in 2021 als wettelijke taak werd verankerd. Zij hebben inmiddels veel kennis en ervaring opgedaan met vroegsignalering. De meeste gemeenten zoeken echter nog naar de beste aanpak om zo veel mogelijk burgers met (dreigende) problematische schulden te bereiken en te helpen. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met de prioriteit die gemeenten wel of niet geven aan vroegsignalering. Hierdoor heeft vroegsignalering niet in elke gemeente de start gekregen die het verdient en zijn de verschillen tussen gemeenten nog te groot. Het komt regelmatig voor dat een burger in de ene gemeente, nadat een vastelastenpartner een signaal heeft afgegeven, alleen een brief ontvangt en een burger in een andere gemeente een brief, een telefoontje en een huisbezoek krijgt. Dit betekent niet altijd dat in de ene gemeente meer burgers worden bereikt dan in de andere gemeente, maar hoe minder moeite een gemeente doet hoe kleiner de kans is dat burgers worden bereikt. Voor die laatste groep burgers is de kans dus groter dat hun dreigende problematische schulden daadwerkelijk problematische schulden worden. Daarom vindt de ombudsman deze verschillen tussen gemeenten niet wenselijk.

Om ervoor te zorgen dat iedere burger evenveel kans krijgt om geholpen te worden, moeten alle partijen die betrokken zijn bij vroegsignalering minimumvereisten met elkaar afspreken waaraan de inzet op vroegsignalering moet voldoen. Er is al veel kennis en expertise opgedaan en vastgelegd in handreikingen, leidraden en richtlijnen. Deze informatie kan helpen bij het bepalen wat de minimumvereisten moeten zijn voor de aanpak van vroegsignalering. Signalen prioriteren is lastig Gemeenten hebben moeite om op basis van een ontvangen signaal in te schatten hoe groot de financiële problemen van een burger zijn en op welke manier zij die burger het beste kunnen benaderen voor contact. De vastelastenpartners mogen op basis van de huidige wet- en regelgeving niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Gemeenten moeten het doen met de informatie die ze krijgen aangeleverd. Ze moeten dus flink hun best doen om op basis van de beschikbare informatie de juiste keuzes te maken. Bij enkelvoudige signalen ondernemen de onderzochte gemeenten minder contactpogingen, omdat ze inschatten dat het om slechts één betalingsachterstand gaat. Het risico is dat burgers met een enkelvoudige betalingsachterstand niet worden bereikt met een hulpaanbod, terwijl zij die hulp wel nodig hebben.

Gemeenten kunnen een signaal combineren (‘matchen’) met andere signalen over eenzelfde huishouden, waardoor een completer beeld ontstaat van de financiële situatie. Ook het toevoegen van signalen van nieuwe vastelastenpartners kan gemeenten helpen beter te prioriteren. Hierdoor kunnen nieuwe groepen burgers in beeld komen die de hulp van de gemeente goed kunnen gebruiken. Gemeenten kunnen dus gebaat zijn bij (nieuwe) signalen die meer informatie bevatten, maar dit is alleen van toegevoegde waarde als gemeenten voldoende capaciteit en middelen inzetten om die extra informatie te verwerken. Een goede samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners is essentieel. Gemeenten moeten erop kunnen vertrouwen dat de vastelastenpartners aan hun inspanningsverplichting tot sociaal incasseren voldoen en het signaal terecht doorgeven. Ze werken over het algemeen goed samen met lokale vastelastenpartners. Als een signaal onterecht wordt afgegeven, dan nemen zij rechtstreeks contact op met de vastelastenpartner om dit bespreekbaar te maken. Tussen gemeenten en grote landelijke vastelastenpartners, zoals energiebedrijven, ontbreekt vaak het rechtstreekse contact. Dit maakt het voor individuele gemeenten lastiger om aan te geven dat een signaal onterecht is afgegeven.

Dit kunnen zij wel doen via de NVVK die met de landelijke vastelastenpartners een rechtstreeks contact heeft opgebouwd om te overleggen over de kwaliteit van signalen. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat alle betrokken overheidsinstanties bijdragen aan meer bewustwording bij vastelastenpartners dat zij zich moeten inspannen om sociaal te incasseren. Een goede samenwerking is daarvoor onontbeerlijk. Het is namelijk niet de bedoeling dat gemeenten de taak van vastelastenpartners overnemen via vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

41

Bereik van vroegsignalering is beperkt Hoewel gemeenten een deel van de burgers met (dreigende) financiële problemen weten te bereiken, is er nog een aanzienlijk deel van de burgers dat niet wordt bereikt. Om het bereik te vergroten, moeten gemeenten ook inzetten op arbeidsintensieve manieren om contact te leggen, zoals huisbezoeken. Gemeenten moeten bovendien bereid zijn om meerdere pogingen te ondernemen om burgers te bereiken. De praktijk leert dat dat bij sommige burgers echt nodig is. Verder is het belangrijk dat gemeenten de inhoud van hun communicatie en het communicatiemiddel goed afstemmen op de burgers die ze willen bereiken. Dit is nu nog niet bij iedere gemeente het geval. Er zijn gemeenten die er nog onvoldoende rekening mee houden dat er verschillende doelgroepen zijn en dat niet iedereen op dezelfde manier kan worden bereikt. In het rechtstreekse contact bij een huisbezoek of aan de telefoon is de houding van de medewerker van de gemeente van groot belang. Goede gespreksvaardigheden en voldoende tijd zijn essentieel om contact te kunnen leggen en een vertrouwensband met de burger op te bouwen. Burgers met geldzorgen ervaren vaak stress en schaamte. Ze interpreteren teksten in brieven daarom anders en begrijpen vaak niet wat vroegsignalering is. Ook speelt wantrouwen jegens de overheid regelmatig een rol. Gemeenten moeten zich hier nog meer bewust van zijn.