1. Nationale ombudsman_Hoe eerder hoe beter_28 februari 2024.pdf

Hier komt Hoe eerder, dehoe titelbeter

maximaal drie regels in Vroegsignalering van schulden Gotham bold 36pt/38pt door gemeenten Hier een subtitel maximaal twee regels in Gotham book 24pt/28pt

Rapportnummer: 2024/005 | Datum: 28 februari 2024

Onderzoeksteam Danny Hanse, projectleider Lisa van Paaschen, strategisch adviseur Chloë van Vliet, senior onderzoeker Janneke van Veen, onderzoeker Paula Breedveld, onderzoeker Marije de Bruin, onderzoeker Cheryl Elshot, onderzoeker Leonora Verveld, Rijkstrainee Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

28 februari 2024 2024/005

Hoe eerder, hoe beter

2

Inhoudsopgave Beschouwing4 Samenvatting5 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Inleiding Vooraf Aanleiding van het onderzoek Afbakening Doel- en vraagstelling Aanpak Leeswijzer

7 7 8 9 9 9 10

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Ontstaansgeschiedenis en betrokken partijen Inleiding Gemeenten aan de slag met vroegsignalering Vroegsignalering volgens de Wgs De rol van gemeenten, vastelastenpartners en het Rijk

11 11 11 12 12

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Vroegsignalering in de praktijk Inleiding Het succes van vroegsignalering Overeenkomsten en verschillen in aanpak Capaciteit en middelen zijn bepalend voor de uitvoering

17 17 17 19 21

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Signalen van vastelastenpartners Inleiding Prioriteren van signalen is lastig Beperkte terugkoppeling naar vastelastenpartners Het aantal signalen en vastelastenpartners stijgt

23 23 23 25 27

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Communicatie en bereik Inleiding Burgers zijn onbekend met vroegsignalering Communicatie vraagt om vakmanschap De gemeente bereikt niet alle burgers Acceptatie van het hulpaanbod Ontevreden burgers

30 30 30 30 33 34 34

6 Kennisdeling en verbetering aanpak vroegsignalering 6.1 Inleiding 6.2 Evalueren gebeurt nog weinig 6.3 Registreren van gegevens is niet altijd accuraat 6.4 Te weinig leren en kennis delen

36 36 36 37 38

7 7.1 7.2 7.3

40 40 40 43

Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Aanbevelingen

Onderzoeksverantwoording45

Hoe eerder, hoe beter

3

Beschouwing De laatste jaren heb ik vaak mijn zorgen geuit over de hoge drempel die burgers met schulden ervaren om hulp te vragen. Burgers met geldproblemen vragen vaak niet zelf óf pas in een laat stadium om hulp, terwijl gemeenten de wettelijke taak hebben om hulp aan te bieden. Vroegsignalering is bij uitstek een instrument waarmee deze twee werelden bij elkaar kunnen worden gebracht. Gemeenten krijgen inwoners met (dreigende) problematische schulden in een zo vroeg mogelijk stadium in beeld. En burgers die zelf de stap nog niet hebben gezet, kunnen zich laten helpen zodat voorkomen wordt dat hun betalingsachterstanden leiden tot problematische schulden. Het kabinet wil het aantal huishoudens met problematische schulden in 2030 halveren ten opzichte van 2015. De inzet van gemeenten op vroegsignalering kan bijdragen aan het bereiken van dat doel. De overheid moet echter ook de achterliggende oorzaken van de financiële problemen bij burgers aanpakken. Het sociaal minimum is bijvoorbeeld nog steeds niet toereikend. Te veel burgers vragen inkomensvoorzieningen niet aan, omdat ze niet op de hoogte zijn van het bestaan van die voorzieningen of omdat de regels en aanvraagprocedures te ingewikkeld zijn. De overheid zelf is de grootste schuldeiser en haar invorderingsbeleid houdt nog te vaak geen rekening met de persoonlijke omstandigheden van burgers.

De strikte inkomensgrenzen leiden al snel tot een terugvordering en bieden burgers niet de mogelijkheid om een financiële buffer op te bouwen. En kleine schulden worden snel grote schulden door verhogingen, boetes en incassokosten. Zolang de overheid deze problemen niet aanpakt, is de impact van vroegsignalering van schulden door gemeenten minder groot dan die zou kunnen zijn. Vroegsignalering is een waardevol instrument dat gemeenten de mogelijkheid biedt om echt in gesprek te gaan met burgers en te luisteren naar hun verhaal. Ze kunnen de hulp bieden waar zoveel huishoudens behoefte aan hebben. Nog niet alle gemeenten zijn even vergevorderd met de aanpak van schulden via vroegsignalering. Om burgers die te maken hebben met (dreigende) problematische schulden een garantie op bestaanszekerheid te bieden, is het noodzakelijk dat nog meer burgers vroegtijdig worden bereikt en een hulpaanbod van hun gemeente krijgen. Dit vraagt van zowel de Rijksoverheid en gemeenten als van de vastelastenpartners de komende jaren een stevige inzet om vroegsignalering tot een succes te maken. Iedere burger in Nederland, ongeacht in welke gemeente hij of zij woont, verdient het om bereikt en geholpen te worden bij (dreigende) problematische schulden. Den Haag, 28 februari 2024 De Nationale ombudsman, Reinier van Zutphen

Hoe eerder, hoe beter

4

Samenvatting

Aanleiding onderzoek De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en over de toegang tot inkomensvoorzieningen. Hoewel het kabinet steeds meer nadruk legt op het belang van vroegsignalering, is het de vraag of het gemeenten lukt om signalen goed op te pakken en burgers met (dreigende) problematische schulden (tijdig) te bereiken. De ombudsman wil weten hoe vroegsignalering van schulden in de praktijk uitpakt voor burgers en gemeenten.

Reinier van Zutphen: ‘Als je door het ontvangen van een signaal weet dat iemand problemen heeft, moet je er ook iets mee doen. Vooral omdat er bij schulden vrijwel altijd nog meer problemen spelen.’

Doel- en vraagstelling onderzoek De Nationale ombudsman wil de dienstverlening van de overheid aan burgers met (dreigende) problematische schulden helpen verbeteren. Dit doet de ombudsman door met dit onder­zoek inzicht te geven in de praktijk van vroegsignalering bij gemeenten. En door de ervaringen van gemeenten en burgers in beeld te brengen. De hoofdvraag van dit onderzoek is: Hoe voeren gemeenten de wettelijke taak van vroegsignalering uit en welke knelpunten ervaren gemeenten en burgers in de praktijk?

Conclusies onderzoek • Vroegsignalering is een waardevol instrument Gemeenten benaderen burgers proactief in een zo vroeg mogelijk stadium, waardoor (dreigende) problematische schulden kunnen worden voorkomen. Zelfs als burgers het hulpaanbod niet (direct) accepteren, kan vroegsignalering een positief effect hebben. Het kan ervoor zorgen dat burgers zich bewust worden van hun financiële situatie en van de mogelijkheid om hulp te krijgen van hun gemeente. Vroegsignalering kan op die manier de drempel naar schuldhulpverlening verlagen, maar ook de drempel tot andere dienstverlening van de overheid. • Inzet op vroegsignalering verschilt per gemeente Gemeenten hebben bij de aanpak van vroegsignalering beleidsvrijheid. Er zijn geen strakke richtlijnen waaraan de aanpak moet voldoen, behalve dat gemeenten met álle signalen iets moeten doen. Er zijn grote verschillen in de moeite die gemeenten doen om burgers te bereiken na ontvangst van een signaal. Dit heeft veelal te maken met de mate waarin gemeenten capaciteit en middelen beschikbaar stellen voor vroegsignalering. Maar het hangt ook af van de mate waarin er voldoende kennis en kunde bij de medewerkers aanwezig is om burgers daadwerkelijk te bereiken. Iedere burger moet evenveel kans hebben om geholpen te worden via vroegsignalering. Daarom is het wenselijk dat de

Hoe eerder, hoe beter

5

betrokken partijen minimumvereisten met elkaar afspreken waaraan de aanpak van vroegsignalering moet voldoen. • Signalen prioriteren is lastig Gemeenten hebben moeite om op basis van de ontvangen signalen in te schatten hoe groot de financiële problemen van een burger zijn. Vastelastenpartners mogen echter niet veel informatie verstrekken bij het doorsturen van signalen. Dit maakt het voor gemeenten lastig om te bepalen op welke manier zij het best contact kunnen zoeken met een burger. Gemeenten zijn gebaat bij meer informatie over de situatie van de burger, zodat zij daarop hun aanpak kunnen afstemmen. Dit kunnen gemeenten zelf regelen door, binnen de wettelijke kaders, zo veel mogelijk beschikbare informatie te combineren om een goed beeld te krijgen van de financiële situatie van de burger. Ze kunnen ook experimenteren met signalen van nieuwe vastelastenpartners. Verder kan een goede samenwerking tussen gemeenten en vastelastenpartners bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van signalen. Een goede samenwerking kan ook zorgen voor meer bewustwording bij vastelastenpartners dat zij zich moeten inspannen om sociaal te incasseren. Het is niet de bedoeling dat gemeenten deze taak overnemen via vroegsignalering. • Bereik van vroegsignalering is beperkt Het lukt gemeenten niet om alle burgers over wie een signaal is afgegeven tijdig te bereiken en te helpen.

Sommige burgers willen geen hulp van de gemeente vanwege schaamte of wantrouwen jegens de overheid. Er zijn ook burgers die denken geen hulp nodig te hebben. Voor hen komt vroegsignalering te vroeg; ze zijn nog niet klaar om een hulpaanbod te accepteren. Het is belangrijk dat gemeenten zich dat realiseren. Zij moeten stress-sensitief werken en de moeite nemen om zo nodig meerdere contactpogingen te ondernemen. Dat vergroot de kans dat zij meer burgers bereiken en vroegsignalering tot een succes maken. • Weinig zicht op welke aanpak werkt Gemeenten registreren informatie over hun aanpak van vroegsignalering niet allemaal op dezelfde manier of even volledig. Deze informatie is echter nodig voor het krijgen van een landelijk beeld van de effecten van vroegsignalering. Gemeenten willen graag leren hoe ze hun aanpak van vroegsignalering kunnen verbeteren, maar er is nog geen duidelijk beeld welke aanpak het meeste effect heeft. Sommige gemeenten worstelen dan ook bij het maken van beleidskeuzes. De beschikbare kennis en expertise die er is, wordt door verschillende organisaties aangeboden. Nog niet alle gemeenten weten deze informatie te vinden of maken er in dezelfde mate gebruik van. Het zou goed zijn als al deze kennis en expertise bij elkaar wordt gebracht en voor gemeenten via een centraal punt te raadplegen is.

Aanbevelingen aan gemeenten • Maak persoonlijk contact met de burger. • Verzamel data en evalueer de werking van vroegsignalering. • Zorg voor kennis en expertise bij medewerkers. • Versterk de samenwerking met vastelastenpartners. Aanbevelingen aan de minister voor Armoedebeleid • Leg vast aan welke minimumvereisten de aanpak van vroegsignalering moet voldoen. • Bevorder kennisdeling over vroegsignalering. • Bevorder en stimuleer sociaal incasseren door vastelastenpartners.

Hoe eerder, hoe beter

6

1

Inleiding 1.1

Vooraf

Er zijn veel huishoudens met financiële problemen Volgens onderzoek van het Nibud (2022) heeft 42 procent van de huishoudens in Nederland weleens te maken met betalingsproblemen.1 De meest voorkomende betalingsproblemen zijn het te laat betalen van rekeningen, het ontvangen van aanmaningen, het niet kunnen betalen van de zorgverzekering en belastingschulden. Als een betalingsachterstand een problematische schuld wordt, dan vormt dat zowel een individueel als een maatschappelijk probleem. Een problematische schuldsituatie is de situatie waarin te voorzien is dat iemand schulden niet zal kunnen blijven afbetalen of is gestopt met afbetalen. In ieder geval een situatie waarin niet binnen 36 maanden alle openstaande vorderingen betaald kunnen worden (met een betalingsregeling).2 Problematische schulden bezorgen mensen veel stress en kunnen leiden tot problemen met werk en gezondheid. Daarnaast kan het hebben van schulden ervoor zorgen dat mensen niet meer kunnen meekomen in de samenleving en in een sociaal isolement terechtkomen.

De kosten die dat met zich meebrengt, kunnen veel groter zijn dan het bedrag van de oorspronkelijke schulden.3 Het aantal huishoudens met problematische schulden is in twee jaar tijd toegenomen van 618.000 in 2021 tot 726.000 in 2023.4 Doordat wet- en regelgeving complex is en de schuldhulpverlening niet altijd toegankelijk blijkt, weten burgers met financiële problemen niet of niet makkelijk hun weg te vinden naar de (schuld)hulp van gemeenten.5 Daarnaast spelen schaamte voor financiële problemen en wantrouwen jegens de overheid een rol bij het niet vroegtijdig in beeld krijgen van burgers met (dreigende) problematische schulden. Het duurt gemiddeld vijf jaar voordat burgers daadwerkelijk bij hun gemeente aankloppen voor schuldhulpverlening. Tegen die tijd is de schuld opgelopen tot gemiddeld 40.000 per persoon met in veel gevallen wel vijftien schuldeisers.6 Het is daarom van belang om burgers met (dreigende) problematische schulden zo vroeg mogelijk in beeld te krijgen. Zeker nu het sociaal minimum (nog) ontoereikend is en veel burgers nauwelijks een financiële buffer hebben.7

1 Nibud, Geldproblemen in Nederland. De rekeningen van de zorgverzekering, energie, water en van huur of hypotheek blijven het vaakst liggen. 2

NVVK, Gedragscode Schuldhulpverlening, Definities, november 2023, p. 7.

3

De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving: Van schuld naar schone lei, april 2022, p. 22.

4

CBS, Schuldenproblematiek in beeld, 10 november 2023.

5 Nationale ombudsman, Hindernisbaan zonder finish, 11 juni 2020 (nr. 2020/010), Zelfstandigen over de drempel, 14 april 2022 (nr. 2022/075). 6

Kamerstukken II, 2019-2020, 35316, nr. 3 p. 17.

7 Nationale ombudsman, Reflectie sociale minima in de knel, 17 oktober 2022 (nr. 2022/167). Zie tevens de brief van de Nationale ombudsman aan de Tweede Kamer van 3 juli 2023 t.b.v. het debat Armoede- en schuldenbeleid d.d. 4 juli 2023. Verder constateerde de Commissie sociaal minimum in haar deelrapport van juni 2023 dat zonder extra maatregelen mensen die rond het sociaal minimum leven de komende jaren fors geld tekort komen. Zie ook Commissie sociaal minimum, Een zeker bestaan - Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum, 30 juni 2023.

Hoe eerder, hoe beter

7

Vroegsignalering is sinds 2021 wettelijk verankerd Sinds 1 januari 2021 is vroegsignalering verankerd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) als een taak voor gemeenten en vastelastenpartners, zoals energie- en waterbedrijven, zorgverzekeraars en verhuurders. Vóór 1 januari 2021 deden er al gemeenten aan vroegsignalering, maar het was nog niet in de Wgs als taak beschreven. Vroegsignalering richt zich op burgers met betalingsproblemen die nog niet in beeld zijn bij gemeenten. Deze burgers hebben zelf niet om hulp gevraagd en weten mogelijk niet dat ze hulp kunnen krijgen. Gemeenten kunnen met vroegsignalering proberen burgers te bereiken om te voorkomen dat betalingsachterstanden (verder) oplopen en er problematische schulden ontstaan. Tegelijkertijd kunnen gemeenten met vroegsignalering ook hulp bieden aan burgers die al wél problematische schulden hebben, maar nog niet bekend zijn bij hun gemeente.

1.2

Aanleiding van het onderzoek

De Nationale ombudsman is ook lokale ombudsman voor 286 gemeenten in Nederland.8 De ombudsman vraagt met zijn onderzoeken al jaren aandacht voor armoedeproblematiek, het verbeteren van de gemeentelijke schuldhulpverlening en toegang tot voorzieningen.9 Hij ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening en over de toegang tot inkomensvoorzieningen. Over de wijze waarop gemeenten vroegsignalering uitvoeren, ontvangt de ombudsman weinig klachten van burgers. Dit betekent echter niet dat burgers geen klachten hebben of dat vroegsignalering in de praktijk overal goed werkt. Het kabinet ziet vroegsignalering als een belangrijk instrument om het aantal huishoudens met schulden terug te dringen.10 Maar het is de vraag of het gemeenten lukt om aan de hand van de signalen die ze ontvangen burgers met (dreigende) problematische schulden (tijdig) te bereiken en te helpen. De ombudsman vindt het daarom belangrijk om na te gaan hoe gemeenten vroegsignalering in de praktijk uitvoeren en of burgers worden bereikt en geholpen. Om die reden is de ombudsman een onderzoek gestart.

Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de Sustainable Development Goals (SDG’s) van de VN. Deze doelen moeten ervoor zorgen dat we in 2030 in een eerlijke en duurzame wereld leven. De Nationale ombudsman ondersteunt de SDG’s. De ombudsman richt zich in dit onderzoek met name op SDG 1 en SDG 10. Volgens SDG 1 moet armoede overal en in al zijn vormen worden beëindigd. Dit betekent niet alleen dat landen extreme armoede moeten uitbannen, maar ook dat alle landen zich moeten inzetten voor betere systemen op het gebied van sociale zekerheid. Zij moeten bijvoorbeeld verwezenlijken dat de armen en de kwetsbaren gelijke rechten hebben op economische middelen en toegang tot basisdiensten. Volgens SDG 10 moet de ongelijkheid in en tussen landen worden verminderd: het moet voor een burger niet uitmaken in welke gemeente hij of zij woont om in aanmerking te komen voor passende hulp.

8

Stand van zaken per 1 januari 2024.

9 Nationale ombudsman, ombudsagenda 2023. Zie verder Schulden komen nooit alleen, 29 juni 2012 (nr.2012/110), Een open deur? Het vervolg, 13 september 2018 (nr. 2018/070), Invorderen vanuit het burgerperspectief, 9 februari 2019 (nr. 2019/005), Hindernisbaan zonder finish, 11 juni 2020 (nr. 2020/010), Zelfstandigen over de drempel, 14 april 2022 (nr. 2022/075), Met te weinig genoegen nemen, 16 juni 2022 (nr. 2022/111). 10

Ministerie van SZW, Tweede Voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 19 december 2023, p. 3.

Hoe eerder, hoe beter

8

1.3

Afbakening

Dit onderzoek van de Nationale ombudsman richt zich op vroegsignalering, waarbij gemeenten handelen naar aanleiding van signalen die zij ontvangen van bedrijven en instellingen over burgers die een betalingsachterstand hebben.11 Deze bedrijven en instellingen, de zogenoemde vastelastenpartners, zijn op grond van de Wgs verplicht om betalingsachterstanden door te geven aan gemeenten. Het gaat om zorgverzekeraars, energiebedrijven, woningverhuurders en drinkwaterbedrijven. De Nationale ombudsman is niet bevoegd onderzoek te doen naar het handelen van de vastelastenpartners, omdat dit geen overheidsinstanties zijn.12 De vastelastenpartners hebben echter wel een wettelijke plicht om signalen aan gemeenten door te geven en zijn dus onlos­ makelijk verbonden aan het al dan niet slagen van vroegsignalering. De ombudsman sprak daarom ook met een aantal vastelastenpartners om een beter beeld te krijgen van hun rol bij vroegsignalering. Andere partijen, zoals het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB), het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB), de Belastingdienst Toeslagen en gerechtsdeurwaarders houden zich ook bezig met het voorkomen van schulden. De activiteiten van deze instanties komen niet aan bod in dit onderzoek.

1.4

Doel- en vraagstelling

De Nationale ombudsman wil met het onderzoek meer inzicht geven in de praktijk van vroeg­signalering bij gemeenten en de knelpunten die gemeenten en burgers in de uitvoering ervaren. En wat alle betrokken overheidsinstanties en andere partijen kunnen doen om via vroegsignalering nog meer burgers met (dreigende) problematische schulden te bereiken en te helpen. De Nationale ombudsman heeft zijn onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Hoe voeren gemeenten de wettelijke taak van vroegsignalering uit en welke knelpunten ervaren gemeenten en burgers in de praktijk?

1.5

Aanpak

De ombudsman heeft tien gemeenten bezocht om een beeld te krijgen van de wijze waarop gemeenten vroegsignalering in de praktijk toepassen. De volgende gemeenten zijn in het onderzoek betrokken: Winterswijk, Veendam, Vlissingen, Nijmegen, Zandvoort, Smallingerland, Sittard, Tilburg, Amersfoort en Emmen. Daar sprak de ombudsman met wethouders, beleids­ medewerkers en medewerkers uit de uitvoering. De Nationale ombudsman hecht er waarde aan te vermelden dat hij niet significant meer of minder klachten over deze tien gemeenten heeft ontvangen als het gaat om vroegsignalering of schuldhulpverlening in brede zin. Verder interviewde de ombudsman zeven burgers met geldproblemen en hun begeleiders. Daarnaast sprak de ombudsman met een aantal ervaringsdeskundigen en bezocht hij vier buurtteams van de gemeente Amsterdam en ging met hen op huisbezoek. Ook bezocht de ombudsman een inloopspreekuur van SchuldHulpMaatje en sprak hij met maatschappelijke organisaties en enkele vastelastenpartners. De ombudsman sprak verder met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en met drie landelijke koepelorganisaties die zich bezighouden met vroegsignalering: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11  NVVK, Module vroegsignalering, versie 2023, p. 3 - 4. Er zijn drie vormen van vroegsignalering door gemeenten: 1. Intern verwijzen waarbij burgers die al in beeld zijn bij de gemeente actief worden doorgeleid naar schuldhulp­ verlening, 2. Extern doorverwijzen waarbij de gemeente afspraken maakt met bedrijven en instellingen zodat die warm doorverwijzen naar schuldhulpverlening, 3. Signaleren door derden waarbij de gemeente afspraken heeft met bedrijven en instellingen die zelf signalen mogen of zelfs moeten doorgeven als zij vermoeden of weten dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden bij hun klanten. 12

Artikel 9:18 Algemene wet bestuursrecht (de ombudsman behandelt alleen klachten over bestuursorganen).

Hoe eerder, hoe beter

9

(VNG)13, de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet (NVVK)14 en Divosa.15 Ook relevante wet- en regelgeving, Kamerstukken, rapportages en beleidsdocumenten zijn voor het onderzoek bestudeerd. Tot slot organiseerde de ombudsman op 14 september 2023 een rondetafelgesprek. In dit gesprek heeft een afvaardiging van de bij het onderzoek betrokken partijen gereageerd op de voorlopige resultaten van het onderzoek. De opbrengst uit het rondetafelgesprek is verwerkt in dit rapport.

1.6

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 staat wat vroegsignalering is en hoe het is ontstaan. In hoofdstuk 3 beschrijft de ombudsman op hoofdlijnen de aanpak van de tien onderzochte gemeenten, waarna in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de wijze waarop gemeenten met de ontvangen signalen omgaan. In hoofdstuk 5 staat vervolgens op welke manieren gemeenten communicatie inzetten om burgers te bereiken, en in hoofdstuk 6 komt aan bod hoe gemeenten de resultaten van vroegsignalering in kaart brengen. Tot slot staan in hoofdstuk 7 de conclusies die de ombudsman op basis van zijn onderzoek trekt en de aanbevelingen die hij daaraan verbindt. In de bijlage is meer informatie opgenomen over de aanpak van het onderzoek en de personen en organisaties die de ombudsman voor het onderzoek heeft gesproken.

13 De VNG is de belangenorganisatie en het kennisplatform voor alle Nederlandse gemeenten en heeft tot doel als gemeenten gezamenlijk op te treden in het belang van de lokale overheid en haar inwoners. 14 De NVVK, ook wel Vereniging voor financiële hulpverlening, is de branchevereniging voor schuldhulp en financiële dienstverlening. De vereniging zet zich in voor kwaliteitsstandaarden voor de dienstverlening en treedt op als belangenbehartiger voor de lokale en landelijke financiële hulpverleners. Lid van de vereniging zijn kredietbanken, gemeenten en particuliere organisaties voor schuldhulpverlening of bewindvoering (Wsnp en beschermingsbewind). 15  Divosa is de vereniging van leidinggevenden bij gemeenten die werken in het sociaal domein (het terrein van werk, inkomen, participatie, jeugd, welzijn en zorg). De vereniging biedt kennis, een netwerk en belangenbehartiging aan leidinggevenden (en hun medewerkers) in het sociaal domein.

Hoe eerder, hoe beter

10

2

Ontstaansgeschiedenis en betrokken partijen 2.1

Inleiding

Vroegsignalering kent een lange voorgeschiedenis en veel verschillende partijen spelen een rol bij het in de praktijk uitvoeren ervan. De Nationale ombudsman beschrijft in dit hoofdstuk hoe vroegsignalering zich heeft ontwikkeld en wat de rollen zijn van die verschillende partijen.

2.2

Gemeenten aan de slag met vroegsignalering

In 2000 startte de gemeente Amsterdam met het initiatief ‘Eropaf’, dat als doel had te voorkomen dat burgers vanwege schulden uit hun huis werden gezet. Een aantal maatschappelijke organisaties ging in navolging van dit initiatief meer samenwerken met woningcorporaties om huisuitzettingen te voorkomen.16 De gemeente Amsterdam breidde dit initiatief in 2009 uit tot de aanpak ‘Vroeg Eropaf’, waarin zij betalingsachterstanden signaleert op basis van informatie van woningcorporaties, energieleveranciers en zorgverzekeraars. In 2014 werden de effecten van Vroeg Eropaf onderzocht. De aanpak bleek te leiden tot een flinke afname van het aantal huisuitzettingen in de gemeente Amsterdam.17 Ook maakte het onderzoek zichtbaar dat vroegsignalering een goede investering was: elke euro die geïnvesteerd werd in de aanpak, leverde de maatschappij 2,46 op. Steeds meer gemeenten gingen aan de slag met vroegsignalering. Zij legden contact met burgers na signalen over huurachterstanden, om zo huisuitzettingen te voorkomen.18 De Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) concludeerde in 2016 dat vrijwel alle gemeenten in Nederland op een of andere manier bezig waren met vroegsignalering.19 Alhoewel gemeenten er actief mee aan de slag gingen, waren zij nog zoekende en ervaarden zij belemmeringen in de uitvoeringspraktijk.

Met de invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in 2018 ontstonden er twijfels bij gemeenten of gegevensuitwisseling voor vroegsignalering wel mocht. Er heerste een angst voor het schenden van de privacy van burgers.20 Maar het uitwisselen van persoonsgegevens voor vroegsignalering was wel mogelijk, omdat dit viel onder het uitvoeren van de wettelijke taak die gemeenten in de Wgs hebben om mensen met schulden te helpen. In 2018 bereidde het kabinet een wijziging van de Wgs voor om gegevensuitwisseling mogelijk te maken voor vroegsignalering en daarmee de naleving van de AVG door gemeenten te garanderen.21 In 2019 startte het project ‘Vroegsignalering landt in Nederland’, gesubsidieerd door het ministerie van SZW.22 In dit project konden gemeenten kennis en ervaring uitwisselen en een monitoringsinstrument voor vroegsignalering ontwikkelen. Meer dan honderd gemeenten startten met pilots voor vroegsignalering en er vonden veel landelijke bijeenkomsten plaats om over vroegsignalering te praten. Op de website van het project werden de opbrengsten van de bijeenkomsten en best practices van gemeenten gedeeld.

16

Movisie, Bewezen effecten vroegsignalering zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019.

17

Panteia, Amsterdam: Vroeg Eropaf; Businesscase vroegsignalering en preventie van schulden, 2014, p. 25.

18

Dit waren in eerste instantie de gemeenten Almere, Utrecht, Nijmegen en Arnhem.

19 Nederlandse Arbeidsinspectie, Het gebruik van methoden van vroegsignalering problematische schulden door gemeenten, 1 januari 2016. 20

Movisie, Bewezen effecten vroegsignalerng zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019.

21

Kamerstukken II, 2017-2018, 24 515, nr. 431, p. 6.

22

Voorafgaand aan dit project liepen er al door SZW gesubsidieerde trajecten bij de NVVK.

Hoe eerder, hoe beter

11

Het project ‘Vroegsignalering landt in Nederland’ werd in de zomer van 2021 beëindigd. 23 De verantwoordelijkheid voor het monitoren van vroegsignalering en het verder ontwikkelen daarvan ligt sindsdien bij Divosa. Hoewel dat niet formeel is vastgelegd, nam de VNG de taak op zich om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie van vroegsignalering in de uitvoeringspraktijk. Die taak voert de VNG uit onder het programma ‘Verbinden Schuldendomein’, als onderdeel van de implementatieondersteuning van de vier wetten in het schuldendomein.24 De NVVK ondersteunt en bevordert het gebruik van het instrument vroegsignalering met het Landelijk Convenant Vroegsignalering. De NVVK beheert ook een openbare online community Vroegsignalering, waarin gemeenten en vastelastenpartners ervaringen met elkaar kunnen delen.

2.3

Vroegsignalering volgens de Wgs

De wijziging van de Wgs werd voorbereid vanaf 2018 en trad op 1 januari 2021 in werking.25 Met deze wijziging werd de rol van gemeenten en vastelastenpartners bij vroegsignalering van schulden verduidelijkt.26 De wetswijziging zorgt ervoor dat gemeenten en schuldeisende vastelastenpartners gegevens kunnen en moeten uitwisselen over betalingsachterstanden.

Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wgs is vroegsignalering: ‘Een gerichte actie om in contact te komen met burgers met (dreigende) problematische schulden en ze uit eigen beweging hulp aan te bieden. Bij vroegsignalering gaat het om personen die nog niet in beeld zijn bij de gemeente en die mogelijk ook niet weten dat ze hulp kunnen krijgen.’27 In de Memorie van Toelichting staat verder: ‘Voorkomen is beter dan genezen. Dat geldt zeker voor schulden. Als mensen vastlopen in schulden, levert dat alleen maar verliezers op. Schuldeisers lopen geld mis, het zorgt voor maatschappelijke kosten en mensen in problematische schulden raken vaak verstrikt in een cirkel van problemen met werk, gezondheid en sociaal isolement. Vaak schamen mensen zich en roepen ze pas hulp in als de problemen heel groot zijn.’

2.4

De rol van gemeenten, vastelastenpartners en het Rijk

Vroegsignalering is een taak van gemeenten Volgens de Wgs moet de gemeenteraad een plan vaststellen dat richting geeft aan de schuld­ hulpverlening die de gemeente aan haar inwoners moet bieden.28 In dit plan moet onder meer zijn vastgelegd welke resultaten de gemeente wil behalen met schuldhulpverlening, hoe zij de kwaliteit van schuldhulpverlening wil borgen en hoe zij samenwerkt met schuldeisers. Een gemeente moet uit eigen beweging (schuld)hulpverlening aanbieden aan burgers, als zij van een vastelastenpartner een signaal ontvangt over betalingsachterstanden.29

23 De verzamelwebsite ‘Vroegsignalering landt in Nederland’ (vroegsignaleringshv.nl) is inmiddels niet meer online bereikbaar. 24 VNG, Deel van project ‘Vroegsignalering overgedragen aan VNG, 15 juni 2021. Vroegsignalering werd onderdeel van de implementatieondersteuning in het programma Verbinden Schuldendomein. 25 Besluit van 6 juli 2020 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens en het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (Bgs), Staatsblad 2020, 241. 26 Artikel 3, eerste lid, sub b juncto artikel 8b eerste lid Wgs. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wgs was vroegsignalering van schulden al onderdeel van schuldhulpverlening en leidt de wetswijziging dus niet tot een nieuwe gemeentelijke taak. Zie Kamerstukken II, 2019-2020, 35316, nr. 3, p. 19. 27

Kamerstukken II, 2019-2020, 35 316, nr. 3, p. 3.

28

Artikel 2 Wgs.

29

Artikel 3, eerste lid, sub b Wgs.

Hoe eerder, hoe beter

12

Als een gemeente een signaal ontvangt, moet zij binnen maximaal vier weken (28 kalender­ dagen) contact opnemen met de burger en een gesprek aanbieden.30 Bij elk signaal moet de gemeente kijken naar de zwaarte ervan en de impact die de acties van de gemeente zullen hebben op de privacy van de betrokken burger. Gemeenten maken een afwegingskader waarin zij beschrijven hoe zij omgaan met de verschillende signalen.31 Minder ernstige signalen kan een gemeente bijvoorbeeld met een informatiebrief of e-mail opvolgen. Een ernstig signaal kan rechtvaardigen dat zij meer moeite doet om persoonlijk contact met iemand te krijgen, bijvoorbeeld via een huisbezoek of telefonisch contact. Als een signaal van een vastelastenpartner niet voldoet aan de wettelijke vereisten, dan mag een gemeente er niets mee doen.32 Hierover meer in paragraaf 4.2. Gemeenten registreren hun activiteiten na ontvangst van het signaal in één van de twee beschikbare registratiesystemen, te weten: Registratie- en Informatieapplicatie (RIS) of Vindplaats van Schulden (VPS). Biedt een gemeente naar aanleiding van een signaal hulp en leidt dit tot een (schuld)hulpverleningstraject? Dan kunnen vastelastenpartners een terug­ melding krijgen via het registratiesysteem dat de gemeente gebruikt.

Ook als er geen contact is ontstaan met de burger waarover het signaal is afgegeven of als de gemeente slechts beperkt hulp biedt, zoals een budgetgesprek of hulp bij het aanvragen van bijstand of toeslagen, vindt er een terugkoppeling plaats. De terugkoppeling is vanuit privacyoverwegingen niet uitgebreid. Volgens de Memorie van Toelichting is het de bedoeling dat een gemeente persoonsgegevens voor vroegsignalering bewaart zolang dat nodig is, waarna ze worden geanonimiseerd. Het ministerie van SZW liet weten dat ten tijde van het wijzigen van de Wgs werd aangenomen dat een bewaartermijn van zes maanden redelijk is. De rol van vastelastenpartners Het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening (Bgs) bepaalt wie de vastelastenpartners voor gemeenten zijn. Dat zijn zorgverzekeraars, energiebedrijven, woningverhuurders en drinkwaterbedrijven.33 De achterliggende gedachte om deze partijen signalen te laten afgeven, is dat een burger die zijn of haar vaste lasten niet betaalt, in financiële problemen moet zitten.

De Wgs biedt daarnaast ruimte voor gemeenten om afspraken te maken om signalen te ontvangen van andere vastelastenpartners dan de partners die nu wettelijk zijn aangewezen.34 Afspraken over samenwerking tussen gemeenten en de (branche)verenigingen van vastelastenpartners bij vroegsignalering zijn vastgelegd in het Landelijk Convenant Vroegsignalering van de NVVK.35 Dit convenant biedt ook een modelovereenkomst die gemeenten en vastelastenpartners kunnen gebruiken om hun specifieke afspraken over samenwerking in vast te leggen.

30 De termijnen voor het aanbieden van een intakegesprek aan een inwoner naar aanleiding van een signaal over een betalingsachterstand zijn hetzelfde als wanneer een inwoner op eigen initiatief om schuldhulp vraagt. 31 VNG, Leidraad vroegsignalering, Wat moet u als gemeente weten over vroegsignalering?, versie 2 januari 2024, p. 21. 32 Autoriteit Persoonsgegevens, Handreiking Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Aandachtspunten volgens de AP, p. 6. 33 Artikel 2 en 3 Bgs. De taak van de vastelastenpartners in het kader van vroegsignalering is vastgelegd in de volgende wetten: artikel 89 eerste lid Zorgverzekeringswet, artikel 9 tweede lid Drinkwaterwet, artikel 95b achtste lid Elektriciteitswet 1998, artikel 44 achtste lid Gaswet en artikel 4 derde lid Warmtewet. 34

Artikel 10 Wgs.

35

Op de website van de NVVK is meer informatie te vinden over het Landelijk Convenant Vroegsignalering.

Hoe eerder, hoe beter

13

De Wgs gaat ervan uit dat de vastelastenpartners pas een signaal doorgeven aan de gemeente nadat zij zelf hebben geprobeerd de betalingsachterstand op te lossen met een zogeheten sociale incasso.36 Volgens de VNG betekent dit in de praktijk dat de vastelastenpartner (schuldeiser) de klant met een betalingsachterstand: • ten minste één schriftelijke betalingsherinnering heeft gestuurd; • zich heeft ingespannen om persoonlijk in contact te komen met hem of haar (telefonisch, aan de deur of aan de balie); • de weg naar gemeentelijke schuldhulpverlening heeft gewezen; • heeft aangeboden de gegevens aan de gemeente door te geven.37 De Wgs gaat ervan uit dat alle vastelastenpartners aan sociale incasso doen, inclusief een poging tot persoonlijk contact. In de wetten waarin de taak van de verschillende vastelastenpartners nader is uitgewerkt, is het sociaal incasseren echter niet zo scherp geformuleerd. In tegenstelling tot de andere vastelastenpartners is voor de zorgverzekeraars niet expliciet vastgelegd dat zij persoonlijk contact moeten opnemen met de burger die een betalingsachterstand heeft.38 De zorgverzekeraars hebben daarom een voetnoot laten opnemen in de modelovereenkomst van het Landelijke Convenant Vroegsignalering dat zij geen verplichting hebben tot persoonlijk contact.

Voor water- en energiebedrijven geldt dat persoonlijk contact noodzakelijk is voorafgaand aan afsluiting of contractbeëindiging, maar wettelijk gezien hoeft er geen persoonlijk contact te worden opgenomen voorafgaand aan het geven van een signaal aan de gemeente. Alleen voor de verhuurders is het persoonlijke contact wettelijk vastgelegd als onderdeel van sociaal incasseren.39 Als een gemeente twijfelt of een vastelastenpartner aan sociaal incasseren heeft gedaan, dan ligt de bewijslast daarvoor bij de vastelastenpartner. Plannen en financiering van de Rijksoverheid Vroegsignalering van (dreigende) problematische schulden was eerst onderdeel van het Actieplan brede schuldenaanpak van het ministerie van SZW. Sinds 2018 probeerde het kabinet met dit actieplan maatregelen te nemen om het aantal mensen met problematische schulden terug te dringen en mensen met schulden beter te helpen.40 Op 12 juli 2022 lanceerde het kabinet de landelijke Aanpak geldzorgen, armoede en schulden. Dit is een breed programma gericht op, onder meer, preventie van geldzorgen en zorgen dat mensen sneller perspectief krijgen op een financieel zorgeloze toekomst.41 De ambitie van het kabinet is om met dit programma onder andere het aantal huishoudens met problematische schulden in 2030 te halveren ten opzichte van 2015.

Om dat te realiseren, wil het kabinet huishoudens met betalingsproblemen ondersteunen door gemeenten te laten inzetten op vroegsignalering en sneller te laten inspelen op signalen van vastelastenpartners. Bij het verankeren van vroegsignalering in de Wgs kregen gemeenten in 2021 aanvankelijk geen middelen van het kabinet om vroegsignalering uit te voeren, omdat de investeringen in het voorkomen en oplossen van schulden door vroegsignalering zouden worden terugverdiend. Gemeenten zouden namelijk besparen op bijvoorbeeld uitkeringen, zorg en maatschappelijke ondersteuning.42 Vanaf 2022 stelde het kabinet alsnog jaarlijks extra incidentele middelen ter beschikking aan gemeenten voor de aanpak van schulden en armoedebestrijding. In

36

Kamerstukken II, 2019-2020, 35 316, nr. 3, p. 5.

37

VNG, Leidraad Vroegsignalering , versie 2 januari 2024, p. 6.

38

Artikel 6.5.4 Regeling Zorgverzekering.

39

Artikel 2 sub a Bgs.

40

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Actieplan brede schuldenaanpak, 23 mei 2018.

41

Kamerbrief van de minister SZW van 12 juli 2022, kenmerk 2022-0000152702.

42

Kamerstukken II, 2019–2020, 35 316, nr. 3, p. 23 - 25.

Hoe eerder, hoe beter

14

2023, en ook in 2024, is van die middelen 50 miljoen euro bedoeld voor vroegsignalering en bijzondere bijstand.43 Deze incidentele middelen komen boven op de structurele middelen van 120 miljoen euro die het kabinet in 2023 beschikbaar stelde voor het programma Aanpak van geldzorgen, armoede en schulden.44

43  Middelen ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor Aanpak geldzorgen armoede en schulden, bijlage bij de Tweede voortgangsrapportage Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, ministerie van SZW, 19 december 2023. 44

Ministerie van SZW, Middelen voor Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 23 november 2022.

Hoe eerder, hoe beter

15

Het verhaal van Jeroen Jeroen* is een alleenstaande man van 30 jaar. Hij heeft een goede baan, waarmee hij een salaris van ongeveer 2200 netto per maand verdient. Daarvan kan hij goed rondkomen. Ontstaan van een schuld Maar dan krijgt Jeroen last van psychische klachten. Hierdoor komt hij in de ziektewet terecht en raakt hij uiteindelijk zijn baan kwijt. Vanaf dat moment moet hij het met minder inkomen doen. Door zijn psychische klachten maakt hij maandenlang zijn post niet meer open. Ook stopt hij met het betalen van zijn rekeningen. Zo raakt hij flink in de financiële problemen. Het lukt hem niet om hulp te vragen. Hij schaamt zich te erg voor de situatie waarin hij terecht is gekomen. En hij is te ziek om zijn leven zelf weer op de rit te krijgen. Contact vanuit de gemeente Op een dag staan er twee medewerkers van de gemeente bij Jeroen op de stoep. Jeroen schrikt daar in eerste instantie van, omdat hij denkt dat het deurwaarders zijn. De gemeente heeft hem eerst een brief gestuurd, maar die heeft hij niet gelezen. De medewerkers vertellen Jeroen dat ze werken bij de afdeling vroegsignalering van de gemeente. Ze geven hem uitleg over wat vroegsignalering is en hoe ze hem kunnen helpen met zijn geldproblemen. Hulpaanbod van de gemeente Jeroen is bang om in de schuldsanering terecht te komen. Daarom kiest hij ervoor om de hulp van de gemeente te accepteren.

Hij wil voorkomen dat hij nog erger in de problemen komt. Jeroen krijgt begeleiding van een sociaal werker. Ook krijgt hij hulp bij het treffen van betalingsregelingen met zijn zorgverzekeraar en energiemaatschappij. Huidige situatie van Jeroen Jeroen vond het moeilijk om zijn verhaal bij de gemeente te doen. Toch is hij achteraf blij dat hij dit heeft gedaan. Hij heeft zijn moeder een keer om geld gevraagd, maar wilde haar niet te veel belasten. Verder kon hij bij niemand terecht met zijn schulden. Door de hulp van de gemeente heeft hij zijn financiën inmiddels weer op orde. Tot slot Jeroen vindt dat er landelijk meer aandacht moet komen voor vroegsignalering. Hij vindt het belangrijk dat iedereen weet wat vroegsignalering inhoudt. Op die manier weten mensen dat ze bij de gemeente terecht kunnen voor hulp wanneer het financieel even wat minder gaat.

*Niet zijn echte naam

Hoe eerder, hoe beter

16

3

Vroegsignalering in de praktijk 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijft de ombudsman hoe de tien onderzochte gemeenten aan de slag zijn gegaan met vroegsignalering en welke effecten zij daarvan zien. Ook staat in dit hoofdstuk hoe burgers en maatschappelijke organisaties vroegsignalering ervaren.

3.2

Het succes van vroegsignalering

In de gesprekken die de Nationale ombudsman heeft gevoerd komt naar voren dat alle onderzochte gemeenten het erover eens zijn dat vroegsignalering (dreigende) problematische schulden kan voorkomen. Zij merken dat vroegsignalering ook andere, positieve, effecten kan hebben. Zo draagt vroegsignalering bij aan het gebruik van inkomensvoorzieningen. Burgers maken vaak niet van alle inkomensvoorzieningen gebruik en gemeenten kunnen hen door vroegsignalering al in een vroeg stadium naar het juiste loket doorverwijzen.45

Een uitvoerend medewerker van de gemeente: ‘De effecten zijn heel breed. Het is namelijk ook al fijn dat je mensen informeert over de opties. Het is eigenlijk al een succes dat je bij mensen op bezoek gaat. Dit hoeft niet eens voor schulden te zijn, het bezoek kan namelijk ook een lijntje worden voor andere problematiek. Het bestrijden van de onderbenutting van voorzieningen is bijvoorbeeld ook een succes. Wij zien namelijk dat heel veel mensen geen gebruikmaken van regelingen voor sociale minima. Soms komt dit ook door wantrouwen of regeldruk. Hier kan vroegsignalering dus ook mee helpen.’

Ook kan vroegsignalering bijdragen aan bewustwording bij burgers van hun eigen financiële situatie en inzicht geven in de hulp die hun gemeente kan bieden. Dit gaat om zowel financiële hulp als niet-financiële hulp.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Het wel of niet aanvaarden van hulp is geen meetlat voor het succes van vroegsignalering. Ook als het ons lukt om de bekendheid over de mogelijkheden voor hulp door gemeenten te vergroten, is vroegsignalering geslaagd.’

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Voor mij is vroegsignalering geslaagd als de inwoner actie onderneemt naar aanleiding van een melding.’

45 Movisie, Bewezen effecten vroegsignalering zorgen voor wijde verspreiding, 10 januari 2019. In de gemeente Amsterdam bleken de financiële problemen van burgers die in beeld kwamen via vroegsignalering in 40 procent van de gevallen op te lossen met het aanvragen van toeslagen.

Hoe eerder, hoe beter

17

De meeste burgers die de ombudsman in het kader van het onderzoek heeft gesproken, ervaren de hulp van gemeenten nadat ze via vroegsignalering zijn benaderd als positief.

Een burger: ‘Ik ben zeer te spreken over hoe de gemeente mij heeft geholpen. Het voelde echt alsof ze naast me stonden en niet oordeelden over mijn situatie. Ik besefte wel dat ik mijn eigen verantwoordelijkheid moest nemen en dit heb ik ook gedaan. De gemeente heeft geholpen met het maken van een overzicht van mijn schulden en contact gelegd met de schuldeisers. Het afbetalen doe ik zelf en ik hou de gemeente op de hoogte van de voortgang. Door de hulp van de gemeente ben ik nu bijna uit de schulden.’

Een burger: ‘Ik denk dat als de gemeente niet was langs geweest, mijn schulden verder waren geëscaleerd. Ik had te veel schaamte om zelf hulp te vragen. En ik wist ook niet meer hoe ik het zelf moest oplossen.’

Vrijwel alle gemeenten die de ombudsman heeft onderzocht, bieden burgers ook hulp aan voor niet-financiële zaken. Bijvoorbeeld huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), opvoedkundige ondersteuning of begeleiding van school naar werk. Gemeenten gaven aan dat zij in het gesprek over (mogelijke) geldzorgen goed luisteren naar de behoeften van de burger en ook andere hulpvragen kunnen signaleren en oppakken. Sommige gemeenten laten met de huisbezoeken in het kader van vroegsignalering ook een maatschappelijk werker of een medewerker van een wijkteam meelopen. Dit draagt bij aan een hulpaanbod dat verder gaat dan alleen hulp bij financiële problemen.

Een burger: ‘Ik vond het eigenlijk wel prettig dat de gemeente naar mij toekwam. Ik durfde de stap naar hulp niet zelf te zetten. Ik vond het ook heel fijn dat er tijdens het huisbezoek een aanbod werd gedaan voor andere hulp. De gemeente dacht mee over gratis spullen voor mijn baby en regelde iemand van een maatschappelijke organisatie die gedurende een periode elke week psychologische ondersteuning bood.’

De gemeenten vertelden dat ze bij het leggen van contact ook burgers tegenkomen die geen hulp nodig hebben of willen, maar nu wel weten dat zij bij de gemeente kunnen aankloppen als zij in de toekomst een problematische schuld krijgen. Door dit eerste contact kunnen gemeenten dan sneller handelen of staat de burger eerder open voor het aanvaarden van hulp.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Mensen zijn er niet altijd klaar voor om de boodschap op dat moment te horen of er op dat moment naar te handelen, maar weten later de weg naar de gemeente wel beter te vinden.’

Een medewerker van een lokale maatschappelijke organisatie: ‘Ook als inwoners geen hulp willen van de gemeente, is mijn ervaring dat zij toch heel positief verrast zijn dat de gemeente dit doet.’

Hoe eerder, hoe beter

18

3.3

Overeenkomsten en verschillen in aanpak

Op basis van het onderzoek constateert de Nationale ombudsman dat de onderzochte gemeenten op hoofdlijnen dezelfde werkwijze hanteren als zij een signaal ontvangen in het kader van vroegsignalering. De werkwijze van de tien onderzochte gemeenten ziet er grofweg als volgt uit:

Stap 1: Eerste screening van ontvangen signalen • Is de burger al bekend bij de gemeentelijke schuldhulpverlening? Zo ja, dan gaat het signaal direct naar een schuldhulpverlener. • Komen de adresgegevens overeen met gegevens in de Basisregistratie Personen (BRP)? Stap 2: Prioriteren aan de hand van één of meer criteria: • Is het een enkelvoudig of meervoudig signaal is (afkomstig van één of meer vastelasten­ partners)?; • Of is het een opeenvolgend signaal (signalen over meerdere maanden)?; • Is het bedrag van de betalingsachterstand laag of hoog?; • Wat is de samenstelling van het huishouden en de leeftijd van de burger over wie het signaal gaat; • In welke wijk woont iemand? Stap 3: Poging tot contact via brief, e-mail, telefoon, sms/app of huisbezoek Stap 4: Zo nodig nogmaals een poging om contact te leggen Stap 5: Bij geen respons: sluiting dossier. Bij respons: aanbieden hulp

De gemeenten bekijken eerst of de burger over wie een signaal binnenkomt, al bekend is bij de afdeling schuldhulpverlening van de gemeente, en of het adres klopt. Vervolgens hanteren veel van de onderzochte gemeenten bij het beoordelen van het signaal een drempelbedrag om lage betalingsachterstanden eruit te filteren.46 Een paar gemeenten gaven aan geen drempel­ bedrag te hanteren. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) zegt over de hoogte van de betalings­achterstand dat gemeenten zichzelf de vraag moeten stellen of het proportioneel is om persoonlijk contact te leggen als het om een laag bedrag gaat dat de vastelastenpartner heeft gemeld. En of de gemeenten in die gevallen gegevens van die burger moet verwerken.47 Een laag bedrag kan een indicatie zijn dat de vastelastenpartner niet of onvoldoende moeite heeft gedaan om zelf de betalingsachterstand te incasseren. De VNG merkte hierover op dat het niet een verantwoordelijkheid van de gemeenten is om ervoor te zorgen dat de vastelastenpartners sociaal incasseren. De bewijslast ligt bij de vastelastenpartner. Het is een inspanningsverplichting van de vastelastenpartner die gekoppeld is aan de mogelijkheid om gegevens te delen. Zo wordt recht gedaan aan de verantwoordelijkheid van de vastelastenpartner en de eis dat er sprake moet zijn van een noodzakelijke en proportionele uitwisseling van persoonsgegevens.

De NVVK, Divosa en het ministerie van SZW gaan ervan uit dat een laag bedrag niet meteen wil zeggen dat er geen problematische schuldensituatie kan ontstaan, want een onbetaalde energie- of waterrekening van slechts een paar tientjes kan leiden tot contractbeëindiging of afsluiting. De meeste onderzochte gemeenten hanteren een drempelbedrag voor signalen om te bepalen hoe zij in actie moeten komen.48 Zij maken hierin geen onderscheid welke vastelastenpartner het signaal heeft afgegeven. Hoewel één van de onderzochte gemeenten aangaf bij een bepaalde vastelastenpartner alerter te zijn op de hoogte van de gemelde

46 Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden, Jaarrapportage 2022. Het gemiddelde drempelbedrag dat wordt gehanteerd is 50. In de Wgs is echter geen drempelbedrag voor signalen vastgelegd. 47

AP, Handreiking Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening , p. 6

48

De gehanteerde drempelbedragen variëren van

50 tot

100.

Hoe eerder, hoe beter

19

betalingsachterstand. De gemeente had de ervaring dat deze vastelastenpartner zich minder inspant om sociaal te incasseren. Een paar gemeenten lieten weten dat zij de wijze waarop een signaal wordt opgevolgd laten afhangen van de hoogte van de betalingsachterstand. Bij een lage betalingsachterstand sturen deze gemeenten een brief. Is het bedrag van de betalingsachterstand hoger, dan kiezen ze voor telefonisch contact, en bij een heel hoog bedrag voor een huisbezoek. Sommige onderzochte gemeenten lieten weten niet op huisbezoek te gaan als het een enkelvoudig signaal is, omdat ze de kans niet groot achten dat er sprake is van financiële problemen bij die burgers. Enkele andere gemeenten doen dit juist wel, omdat zij ieder signaal zien als een kans om een burger hulp aan te bieden, ook op andere terreinen dan schuldhulp. Uit de gesprekken met de onderzochte gemeenten blijkt dat het per gemeente verschilt wie het signaal oppakt en contact legt met de burger. Dit kan een medewerker van de afdeling schuldhulpverlening zijn, maar ook een medewerker van een specifieke afdeling voor preventie en vroegsignalering. Ook werken een aantal onderzochte gemeenten samen met lokale welzijns­ organisaties. Medewerkers van deze organisaties worden betrokken bij het leggen van contact met de burger over wie het signaal is binnengekomen.

Dit hangt, zo vertelden de gemeenten, ook af van de visie die de gemeente heeft op vroegsignalering. Wil een gemeente alleen financiële hulpverlening aanbieden of ook hulp op andere terreinen? In het laatste geval hebben de medewerkers die aan vroegsignalering doen ook behoefte aan kennis over maatschappelijke dienstverlening. Vrijwel alle gemeenten die bij dit onderzoek zijn betrokken, gaven aan het uitvoeren van vroegsignalering te zien als meer dan het bieden van financiële hulp.

Een medewerker van de NVVK: ‘Ik merk dat de verwachtingen van de wet heel hoog zijn, maar het kan nog jaren duren voordat we een betrouwbare stroom signalen hebben vanuit de diverse signaalpartners en gemeenten weten welke aanpak het beste werkt.’

Om te bepalen welke signalen prioriteit hebben en hoe die het beste aangepakt kunnen worden, kijken sommige gemeenten ook naar de huishoudsamenstelling (zijn er minderjarige kinderen aanwezig), de wijk waarin iemand woont en de leeftijd van degene waarover het signaal is afgegeven. Een aantal gemeenten vertelden dat zij een doelgroepenbeleid hanteren. Bijvoorbeeld door voorrang te geven aan signalen over gezinnen met minderjarige kinderen of als ze over burgers meervoudige of opeenvolgende signalen ontvangen. Ook vertelde een gemeente dat zij prioriteit geeft aan mensen met een huurachterstand. Andere gemeenten lieten weten voorrang te geven aan jongeren. Ze gaven aan dat er bij jongeren vaak geen sprake is van meervoudige signalen, omdat zij nog thuis wonen en er dus geen signalen zullen zijn over betalingsachterstanden van huur en gas, licht en water.

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘Bij het bepalen of wij een huisbezoek afleggen, prioriteren wij op doelgroep: jongeren tot en met 27 jaar en gezinnen met jonge kinderen krijgen voorrang. Bij jongeren hopen we namelijk het gedrag in een vroeg stadium makkelijker te kunnen veranderen, en bij gezinnen met jonge kinderen willen wij voorkomen dat geldproblemen worden doorgegeven aan de volgende generatie. Daarnaast prioriteren wij ook aan de hand van meervoudige signalen.’

De onderzochte gemeenten proberen meestal via de telefoon, per mail of per brief contact te leggen met burgers. Eén gemeente vertelde dat zij alleen huisbezoeken aflegt bij opeenvolgende signalen. Een andere gemeente gaf aan dat zij bij signalen over jongeren altijd op huisbezoek gaat. Een huisbezoek wordt door bijna alle onderzochte gemeenten

Hoe eerder, hoe beter

20

van tevoren aangekondigd. De meeste gemeenten vertelden dat zij een combinatie van communicatiemiddelen gebruiken om in contact te komen met burgers. Zij ondernemen gemiddeld twee tot drie contactpogingen per ontvangen signaal om de burger te bereiken. Uit de gesprekken met de gemeenten blijkt dat de keuze voor een bepaald communicatiemiddel of een combinatie van middelen geen garantie geeft op het daadwerkelijk bereiken van burgers. De Nationale ombudsman ziet bij de onderzochte gemeenten wel een verschil in de wijze waarop en de mate waarin zij moeite doen om contact te leggen. De ene gemeente stuurt alleen een brief en de andere gemeente gebruikt in eenzelfde situatie een brief, een telefoontje én een huisbezoek. Hoewel het geen garantie op succes is, geeft het aantal pogingen om contact te leggen en de inzet van een combinatie van middelen wel een indruk hoeveel moeite een gemeente doet om vroegsignalering tot een succes te maken.49

SchuldHulpMaatje Nederland: ‘SchuldHulpMaatje constateert dat de burger in de ene plaats goed gehoord en geholpen wordt en in de andere plaats niet. Dat kan leiden tot ongelijkheid voor burgers.’

Nadat de onderzochte gemeenten in contact zijn gekomen met de burger, proberen sommige gemeenten samen met de burger betalingsregelingen te treffen. Zij bellen dan samen de vastelastenpartner om afspraken te maken. Andere gemeenten lieten weten dat zij dit soort hulp bewust niet geven; zij verwijzen naar de hulporganisaties die er buiten de gemeente zijn en vinden dat de burger het verder zelf moet regelen. Een aantal burgers vertelden de ombudsman dat ze na het contact met de gemeente nog erg veel zelf moesten doen. Eén burger vond de medewerkers van schuldhulpverlening zelfs onvoldoende capabel. Daar tegenover staat een aantal burgers dat juist vond dat hun gemeente wel goede hulp heeft geboden om hun leven weer op de rails te krijgen.

3.4

Capaciteit en middelen zijn bepalend voor de uitvoering

De gemeenten, maar ook andere gesprekspartners, vertelden dat het verschil in aanpak van vroegsignalering mede afhankelijk is van de keuzes die de lokale politiek maakt om meer of minder te investeren in vroegsignalering. De mate waarin er middelen en capaciteit voor vroegsignalering beschikbaar worden gesteld, is van invloed op de moeite die gemeenten kunnen doen om burgers na ontvangst van een signaal te bereiken en te helpen.

Een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘We zijn pas in oktober 2021 gestart. Het opstellen van een gezamenlijk beleidsplan met andere gemeenten en de implementatie van een nieuw registratiesysteem voor vroegsignalering kostte tijd. Ook was het een uitdaging om voldoende capaciteit te krijgen, omdat nog onduidelijk was hoeveel signalen wij per maand zouden krijgen.’

Om vroegsignalering goed te kunnen uitvoeren, is genoeg capaciteit nodig. Sommige onderzochte gemeenten vertelden dat zij graag met meer signalen iets willen doen en ook meer contact­ pogingen willen ondernemen, maar dat hiervoor onvoldoende capaciteit is. Door een tekort aan personeel of door personeelswisselingen komt het in sommige onderzochte gemeenten voor dat er (tijdelijk) helemaal geen huisbezoeken plaatsvinden.

49 Divosa, Monitor Vroegsignalering Schulden, Jaarrapportage 2022. Uit de rapportage blijkt dat huisbezoeken en telefoontjes meestal succesvoller zijn dan brieven en e-mails als het gaat om het bereiken van burgers. Percentages succesvolle contactpogingen, naar type contact volgens Divosa: Huisbezoek – 37% / Telefoon – 38% / Sms/ WhatsApp – 7% / E-mail – 10% / Brief/kaart – 5% / Anders – 15%.

Hoe eerder, hoe beter

21

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘De afgelopen maand hebben we helemaal geen huisbezoeken afgelegd. Dit kwam doordat we geen personeel hadden. We gaan dit nu weer opbouwen.’

Het landelijke beeld is dat het merendeel van de gemeenten vindt dat zij voldoende capaciteit heeft voor vroegsignalering. Slechts dertien procent van de gemeenten ervaart echt een tekort aan personeel.50 De onderzochte gemeenten gaven aan dat het ontbreken van voldoende (structurele) middelen de uitvoering niet ten goede komt, bijvoorbeeld omdat er geen vaste krachten voor vroegsignalering kunnen worden aangenomen. Zij vertelden dat er medewerkers zijn die aan vroegsignalering doen naast hun reguliere werk als consulent inkomen of schuldhulp­ verlener. Terwijl zij zich realiseren dat vroegsignalering ook andere vaardigheden vraagt.

Een medewerker van een vastelastenpartner: ‘Sommige gemeenten versturen alleen maar een brief om formeel te voldoen aan hun verplichting, maar iedereen weet dat dit geen effectieve vroegsignalering is.

Hoewel de Rijksoverheid in de afgelopen jaren structureel en incidenteel middelen beschikbaar heeft gesteld die gemeenten kunnen gebruiken voor vroegsignalering, is het afhankelijk van de lokale politiek en het lokale beleid of die middelen worden ingezet voor vroegsignalering.51

Een uitvoerend medewerker van een gemeente: ‘De politieke kleur van het college is heel belangrijk voor de prioritering van vroegsignalering. Ik heb korte lijntjes met de verantwoordelijke wethouder, die heel betrokken is. Dit helpt goed bij ons werk.’

Gemeenten en andere gesprekspartners merkten op dat bij het maken van die afweging vroeg of laat het vraagstuk van de kosten en baten een rol speelt. Wat levert vroegsignalering op? Is het de investering waard? De onderzochte gemeenten en andere gesprekspartners gaven aan dat deze vraag lastig en soms onmogelijk te beantwoorden is.

50

Divosa, Ontwikkelingen in de vroegsignalering: hoe kijken gemeenten hier tegenaan?, 13 november 2023.

51 Om de aanpak van vroegsignalering te verstevigen stelde het Rijk vanaf 2022 extra middelen beschikbaar. De structurele middelen zijn om de dienstverlening van gemeenten op het terrein van armoede en schulden te verbeteren. En de incidentele middelen zijn bedoeld om in te zetten op vroegsignalering en bijzondere bijstand. Gemeenten mogen zelf bepalen of ze het geld besteden aan vroegsignalering of aan bijzondere bijstand.

Hoe eerder, hoe beter

22

4

Signalen van vastelastenpartners 4.1

Inleiding

Bij vroegsignalering handelen gemeenten op basis van de signalen die zij krijgen van de vaste­ lastenpartners. De kwaliteit van die signalen is van groot belang om vroegsignalering goed uit te voeren. In dit hoofdstuk komt aan bod hoe gemeenten omgaan met signalen en waar zij tegenaan lopen bij het beoordelen ervan.