03. Eindrapport rekenkamercommissie Hof van Twente - Onderzoek beleidsindicatoren.pdf

Eindrapport

Sturen met beleidsindicatoren Een onderzoek van de rekenkamercommissie Hof van Twente

Aan

Rekenkamercommissie Hof van Twente

Van

Ing. Peter Struik MBA Mirjam van Haeften BSW www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de rekenkamercommissie Hof van Twente. De rapportage geeft zicht op welke wijze de gemeente stuurt met hulp van beleidsindicatoren en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Mirjam van Haeften BSW. Noordwijk, 28 mei 2021

Pagina 2

Inhoudsopgave 1

Inleiding...................................................................................................1

2

Doel, vraagstelling en aanpak ..................................................................3

2.1 2.2

Doel en vraagstelling .................................................................................................3 Reikwijdte, definities en aanpak van het onderzoek ................................................. 4

3

Inventarisatie van prestatie-indicatoren ................................................... 7

3.1 3.2

Analyse begroting 2018 ............................................................................................ 9 Analyse begroting 2020 .......................................................................................... 12

4

Ontwikkelen en vaststellen van prestatie-indicatoren ............................. 14

4.1 4.2

De planning & control cyclus in hoofdlijnen ............................................................. 15 Ontwikkeling van doelen en indicatoren .................................................................16

5

(Politieke) verantwoording ..................................................................... 18

6

Conclusies en aanbevelingen ................................................................. 20

6.1 6.2

Conclusies .............................................................................................................. 20 Aanbevelingen ....................................................................................................... 22

Bijlage 1

Prestatie-indicatoren 2018 ........................................................ 26

Bijlage 2

Prestatie-indicatoren 2020........................................................ 62

Bijlage 3

Opbrengst werkatelier .............................................................. 86

Bijlage 4

Verplichte beleidsindicatoren 2020 ........................................... 94

Bijlage 5

Respondenten- en bronnenlijst ................................................. 96

Pagina 1

1

Inleiding Achtergrond Met ingang van het begrotingsjaar 2017 zijn gemeenten verplicht een set uniforme beleidsindicatoren in hun verantwoordingsstukken op te nemen. Dat is één van de maatregelen die is genomen op basis van het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de zogeheten commissie Depla, een gremium dat was ingesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het doel hiervan is om te komen tot meer transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid 1. Artikel 25 van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) schrijft voor dat de verantwoording per programma inzicht moet bieden in de mate waarin de doelstellingen uit de programmabegroting zijn gerealiseerd. De programmaverantwoording dient per programma inzicht te bieden in: a De mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd ten minste toegelicht aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen beleidsindicatoren; b De wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken; c De gerealiseerde baten en lasten. Bron: Artikel 25 van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) Door de rijksoverheid zijn dus een aantal verplicht te verantwoorden beleidsindicatoren vastgesteld. Op dit moment gaat het om 34 verschillende beleidsindicatoren, zie voor een overzicht bijlage 4 van dit rapport.

De set verplichte beleidsindicatoren zijn inzichtelijk op de website waarstaatjegemeente.nl onder het product Besluit Begroting Verantwoording. Aanvullend op de door de rijksoverheid verplicht vastgestelde beleidsindicatoren kan het gemeentebestuur (gemeenteraad en college) besluiten tot breder gebruik van beleidsindicatoren. De website waarstaatjegemeente.nl kan hiervoor ook als inspiratiebron dienen. Het bevat, naast de verplichte indicatoren, ook indicatoren met betrekking tot allerlei verschillende thema’s en verdiepende dashboards zoals de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein, Zorggebruik, Lokale Monitor Wonen, Burgerpeiling en de Ondernemerspeiling. Al deze indicatoren zijn ontwikkeld en samengesteld door de Vereniging Nederlandse Gemeenten met onder andere de volgende uitgangspunten: > De indicatoren moeten een bijdrage leveren aan de versterking van het horizontaal toezicht. > De raadsleden moeten in staat worden gesteld om op maatschappelijke effecten te kunnen sturen. > De indicatoren zijn zoveel als mogelijk gebaseerd op landelijke bronnen waardoor er geen extra informatie uitvraag hoeft te worden gedaan en zodat gemeenten automatisch deelnemen. > Er worden bestaande bronnen gebruikt en de indicatoren worden regelmatig door de bronnen gepubliceerd.

1

Bron: artikel www.binnenlandsbestuur.nl, Verplicht en (on)bemind? Gemeenten en verplichte beleidsindicatoren, 12

maart 2020. 2 Met horizontaal toezicht gaan partijen samen het proces van toezicht en verantwoording aan. Dit scheelt tijd, en het vertrouwen groeit door de samenwerking. Je krijgt geen opeenstapeling van controlemechanismen, zoals bij verticaal toezicht.

Pagina 2

Het gebruik van wettelijk verplichte indicatoren door gemeenten2 Verschillende onderzoeken wijzen erop dat het gebruik van wettelijk verplichte indicatoren nog geen gemeengoed is binnen alle Nederlandse gemeenten: > Open State Foundation (OSF) is een onafhankelijke stichting zonder winstoogmerk, en heeft als missie het bijdragen aan een digitaal transparante overheid en daarmee een controleerbare en vitale democratie. De Open State Foundation analyseerde de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten voor het jaar 20183. Deze stichting constateerde dat voor de begrotingen 2018 van alle Nederlandse gemeenten 20% van de wettelijk verplichte indicatoren in de begrotingen ontbrak (Kunzler, 2018)4. > Met betrekking tot de begrotingen 2019 constateren Budding, Ormel en Schoute (2019) dat bij bijna de helft (46,7%) van alle gemeenten één of meerdere verplichte beleidsindicatoren ontbreken. Ook blijkt dat maar liefst 40,2% van de gemeenten geen zelf ontwikkelde indicatoren opneemt in de begroting. > Op basis van een analyse van begrotingen 2018 van meer dan 100 gemeenten constateren Budding en Ormel (2018) dat iets meer dan één op de vijf gemeenten (21,8%) ervoor kiest om de verplichte beleidsindicatoren slechts in een bijlage op te nemen5. Slechts één op de zeven gemeenten (14,2%) verwijst in de hoofdtekst regelmatig naar de indicatoren.

Dit zegt niets over het daadwerkelijk sturen met hulp van indicatoren maar het is wel een signaal dat de verbinding met de programma’s uit de gemeentelijke begroting ontbreekt. Ook constateren Budding en Ormel (2018) dat eén op de drie gemeenten (34,2%) de opgenomen indicatoren (in enige mate) voorziet van streefwaardes, en een enkeling gebruikt visualisaties en ontwikkelingen in de tijd. Indien gemeenten belang hechten aan de verplichte indicatoren (maar ook niet-verplichte), zou verwacht mogen worden dat: > Alle indicatoren een plek krijgen in de hoofdtekst van de begroting van gemeenten, en daarmee helder verbonden worden met de beleidsdoelen die de gemeente stelt in de verschillende programma’s van de begroting; > De indicatoren voorzien worden van een evalueerbare normstelling; > Er een duidelijke samenhang is in de beschrijving van het beleid en gepresenteerde indicatoren. Het gebruik van beleidsindicatoren door de gemeente Hof van Twente Uit het voorgaande kan de vraag gesteld worden of gemeenten het gebruik van beleidsindicatoren wel als nuttig ervaren? Tegen deze achtergrond hebben de onderzoekers voor de rekenkamercommissie het gebruik van beleidsindicatoren binnen de gemeente Hof van Twente onderzocht. Het voorliggende rapport bevat hiervan de bevindingen, conclusies en aanbevelingen.

2

3 4 5

Bron: artikel www.binnenlandsbestuur.nl, Verplicht en (on)bemind? Gemeenten en verplichte beleidsindicatoren, 12 maart 2020 https://www.data.openstate.eu/dataset/beleidsindicatoren-bbv-gemeenten-begroting-2018 Kunzler, T. (2018). Beleidsindicatoren BBV gemeenten – begroting 2018. Budding, G.T., Ormel, G.W., en M. Schoute (2019). Grote variatie in het gebruik van prestatie-indicatoren bij gemeenten, maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie 93 (11/12): 423-432. Budding, G.T. en G.W. Ormel (2018). Betere vergelijkbaarheid en meer transparantie verslaglegging gemeenten, maandblad voor accountancy en bedrijfseconomie 92 (11/12): 391-400.

Pagina 3

2

Doel, vraagstelling en aanpak 2.1 Doel en vraagstelling Doelstelling De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek bijdragen aan het lerend vermogen van de raad van de gemeente Hof van Twente. Dit door in kaart te brengen hoe de gemeente beleidsindicatoren gebruikt in de planning & control cyclus. De inzichten die hiermee worden opgedaan dienen om te bepalen of de huidige werkwijze een effectieve bijdrage levert aan het invullen van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Centrale vraagstelling De centrale vraagstelling heeft twee insteken: • Beschrijvende insteek. Op welke wijze maakt de gemeente gebruik van beleidsindicatoren in de planning & control cyclus? Dragen deze in de huidige werkwijze bij aan de invulling van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad en op welke wijze kan dit worden versterkt? • Educatieve insteek.

Hoe kan de gemeenteraad zelf leren het gebruik van beleidsindicatoren door te ontwikkelen en hoe kan het in de cultuur van de gemeenteraad worden verankerd? Deelvragen INVENTARISATIE 1 Welke beleidsindicatoren worden door de gemeente opgenomen in de programmabegroting en jaarrekening? Welke zijn wettelijk verplicht, en welke zijn lokaal aangevuld? 2 Bij welke beleidsindicatoren worden doelen geformuleerd en hoe zijn deze doelen te typeren? BELEIDSONTWIKKELING EN-VASTSTELLING 3 Hoe komen de beleidsindicatoren en – doelen tot stand? 4 Wat is daarbij de rol van externe actoren? − Denk hierbij aan partijen uit de lokale samenleving (inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties) en samenwerkingsverbanden zoals verbonden partijen.

5 Hoe heeft de werkwijze omtrent het sturen op beleidsdoelen via beleidsindicatoren zich de afgelopen jaren ontwikkeld? 6 Hoe vult de raad daarbij zijn kaderstellende rol in? – Hoe is daarbij de cultuur binnen de raad te typeren? (POLITIEKE) VERANTWOORDING 7 Hoe wordt de realisatie van beleidsdoelen (tussen)tijds gemonitord via beleidsindicatoren? 8 Hoe vult de raad daarbij zijn controlerende rol in? − Hoe is daarbij de cultuur binnen de raad te typeren? LESSEN 9 Welke lessen kunnen worden getrokken? 10 Hoe kan het gebruik van beleidsindicatoren verder worden verbeterd teneinde de kaderstellende en controlerende rol van de raad verder te versterken? − In het bijzonder: hoe kan de raad leren het gebruik van beleidsindicatoren zelf door te ontwikkelen en te verankeren in de cultuur binnen de raad?

Pagina 4

2.2 Reikwijdte, definities en aanpak van het onderzoek Reikwijdte van het onderzoek In strikte zin zijn beleidsindicatoren bedoeld om maatschappelijke effecten van het beleid te kunnen evalueren. Typische beleidsindicatoren zijn dan ook bijvoorbeeld het aantal werklozen, het aantal woninginbraken of het aantal mensen die regelmatig sporten. Indicatoren kennen echter vele verschijningsvormen. Er zijn naast beleidsindicatoren ook indicatoren die zich richten op uitvoeringsprestaties van een organisatie, of indicatoren die zicht geven op organisatieprocessen en de bedrijfsvoering. Ook wordt onderscheid gemaakt tussen input-, throughput, output en outcome indicatoren. Indicatoren zijn dus niet exclusief bedoeld voor het zicht krijgen effecten van beleid maar ook op de prestaties van de uitvoering of de inzet van middelen. In dit onderzoek sluiten we dan ook aan op het bredere gebruik van indicatoren. Dit vanuit het oogpunt dat indicatoren geen doel op zichzelf zijn, maar de raad en het college moeten ondersteunen in hun sturende rol. Daarbij dienen de raad en het college in staat te worden gesteld om inzicht te krijgen in de doeltreffendheid van het gevoerde beleid en de uitvoering en de doelmatigheid waarmee middelen worden ingezet. Dat zicht moet dusdanig scherp en compleet zijn dat de raad en het college in staat zijn om op basis daarvan bij te sturen.

Het onderstaande evaluatiemodel sluit hierop aan. Definities Vanuit het hierboven genoemde bredere perspectief kiezen we in dit onderzoek voor de term ‘prestatie-indicator’, in plaats van ‘beleidsindicator’. We zullen hierna in dit rapport dan ook in de volgende hoofdstukken consequent de term ‘prestatie-indicator’ hanteren. Zie het onderstaande kader voor een definitie van ‘prestatie-indicator’. We lichten de definitie onder dat kader ook verder toe. Een prestatie-indicator is een variabele of maatstaf waarmee een bepaalde prestatie kan worden weergegeven. Een prestatie-indicator die is voorzien van een doel of norm is ook bruikbaar om mee te kunnen sturen.

Het enkel weergeven van een prestatie is voor de raad en het college niet voldoende om te kunnen sturen. Hiervoor moet de prestatie ook kunnen worden beoordeeld. Er is met andere woorden ook een doel of norm nodig om te beoordelen of een eenmaal geleverde prestatie onvoldoende of voldoende is. Enkele voorbeelden ter illustratie: > In de programmabegroting van een gemeente treffen we een grafiek aan van het aantal werklozen over een periode van vijf jaar. De werkloosheid in een bepaald jaar is 5% van de beroepsbevolking. De prestatie-indicator is hier dus het aantal werklozen als percentage van de beroepsbevolking, dit wordt ook wel een ‘maatstaf’ genoemd. Deze maatstaf is geformuleerd in termen van een maatschappelijk doel (zie figuur 1.1 op de volgende bladzijde). Maar wat zegt dit getal, is dit goed of niet goed? Om dat te kunnen beoordelen is het nodig om dit getal te kunnen vergelijken met een vooraf gesteld doel. Dat doel kan bijvoorbeeld zijn: de gemeente streeft naar een percentage werklozen van maximaal 3%, of de gemeente streeft naar een percentage dat onder het landelijk gemiddelde ligt. Er is dus zowel een maatstaf als een norm nodig om een oordeel te kunnen vormen, en op basis van dat oordeel te kunnen (bij)sturen. > In de programmabegroting stelt de gemeente als doel om volgend jaar 20 controles uit te voeren in het kader van de drank- en horecawet.

De prestatie-indicator is hier ‘aantal controles’. Deze maatstaf is geformuleerd in termen van een uitvoeringsdoel (zie figuur 1.1 op de volgende bladzijde). De norm is 20 controles binnen een tijdsbestek van 1 jaar. Door de prestatie-

Pagina 5

indicator te voorzien van deze norm kan het college uitstekend, aan de hand van (tussentijdse) rapportages, zien of de uitvoeringsorganisatie dit uitvoeringsdoel heeft gerealiseerd.

Evaluatiemodel Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van het onderstaande evaluatiemodel, in de vorm van de prestatieladder van figuur 1.1. Dit model wordt regelmatig gebruikt in beleidsevaluaties en bestuurskrachtonderzoeken, waarbij de bepaling van het ambitieniveau van de gemeente een standaard onderdeel is. Met het evaluatiemodel kunnen de door de gemeente gebruikte prestatie-indicatoren van de gemeente worden getypeerd. Het evaluatiemodel bevat verder drie belangrijke hoofdnormen; hiermee is de wijze waarop de gemeente de prestatie-indicatoren inzet beoordeeld. In de prestatieladder worden op hoofdlijnen drie niveaus onderscheiden waarop de raad en/of het college kan sturen: 1 Sturen op maatschappelijke doelen: dit is het hoogste niveau waarop gestuurd kan worden en het beleid van gemeenten richt zich vaak op dat niveau. Op dit niveau draait het om het maatschappelijke effect van gemeentelijke beleid. 2 Sturen op uitvoeringsprestaties: op dit niveau draait het om de uitvoering, dus hoe de maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. 3 Sturen op middelen: dit is het laagste niveau waarop gestuurd kan worden. Het draait hier om de inzet van personele, materiele en financiële middelen.

Bijvoorbeeld: volgend jaar breiden we de formatie uit met 10 fte’s, of volgend jaar verbeteren we de werkprocessen, of stellen we € 100.000,- beschikbaar voor het oplossen van achterstallig onderhoud aan wegen.

Figuur 1.1: evaluatiemodel

Aanpak Het onderzoek is in vier stappen uitgevoerd:

Pagina 6

STAP 1: INVENTARISATIE Tijdens de inventarisatie zijn de programmabegrotingen van het jaar 2018 en het jaar 2020 van de gemeente bestudeerd en zijn alle gebruikte prestatie-indicatoren in kaart gebracht en getypeerd met hulp van het evaluatiemodel. STAP 2: VERDIEPING In deze stap zijn gesprekken gevoerd met ambtelijk beleidsmedewerkers en portefeuillehouders van het college. Doel van deze gesprekken was om de inventarisatie verder te verdiepen en te achterhalen hoe de door de gemeenten gekozen beleidsindicatoren tot stand zijn gekomen, of deze in de praktijk ook daadwerkelijk helpen om te sturen op beleidsdoelen en wat de ambities zijn van de gemeente om dit verder door te ontwikkelen. STAP 3: VERSLAGLEGGING In de laatste stap is de voorliggende rapportage tot stand gekomen, conform het protocol van de rekenkamercommissie. Dat wil zeggen dat het conceptrapport van bevindingen is voorgelegd voor een ambtelijke verificatie (feitencontrole). Daarna zijn in het eindrapport conclusies en aanbevelingen toegevoegd en is dit voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke zienswijze. De bestuurlijke zienswijze is integraal opgenomen in het voorliggende eindrapport. STAP 4: WERKATELIER VOOR DE GEMEENTERAAD Voor de gemeenteraad is in deze fase een werkatelier georganiseerd.

Het leerelement stond hierbij centraal door concrete aansprekende praktijkvoorbeelden te bespreken, met elkaar te verkennen hoe de raad zou kunnen sturen op beleidsindicatoren en wat daar eventueel nog voor nodig is.

Opmerking: het oorspronkelijke onderzoeksplan voorzag in het organiseren van het werkatelier na stap 2, dus voor deze rapportage. In verband met de maatregelen in verband met het coronavirus is ervoor gekozen deze stap uit te stellen tot april 2021. De rapportage zal dan als input dienen voor het werkatelier. Mocht ook in april 2021 het niet mogelijk zijn om het werkatelier fysiek te laten plaatsvinden dan zal een online vorm worden gekozen, die door de onderzoekers zal worden voorbereid en afgestemd met de griffie en de rekenkamercommissie.

Pagina 7

3

Inventarisatie van prestatie-indicatoren In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 1 en 2 beantwoord. Onderzoeksvragen 1 Welke prestatie-indicatoren worden door de gemeente opgenomen in de programmabegroting en jaarrekening? Welke zijn wettelijk verplicht en welke zijn door de gemeenten lokaal aangevuld? 2 Bij welke beleidsindicatoren worden doelen geformuleerd en hoe zijn deze doelen te typeren? Welke doelen richten zich op maatschappelijke effecten en welke op uitvoeringsprestaties en welke doelen zijn evalueerbaar en welke niet? Toegepaste normen • De gemeente neemt de wettelijk verplichte indicatoren op in de begroting en het jaarverslag (toegepast bij onderzoeksvraag 1) • De gemeente formuleert doelen op een zo hoog mogelijk niveau van de prestatieladder, en de doelen worden op een evalueerbare wijze geformuleerd (toegepast bij onderzoeksvraag 2). Kernbevindingen: beantwoording van de onderzoeksvragen 1

In de programmabegroting van 2020 worden door de gemeente 128 prestatie-indicatoren opgenomen op drie niveaus van de prestatieladder: > Maatschappelijke doelen: 32% van de prestatie-indicatoren; > Uitvoeringsdoelen: 38% van de prestatie-indicatoren; > Middelen: 30% van de prestatie-indicatoren. Alle wettelijk verplichte indicatoren zijn opgenomen in de programmabegroting. Daarvan zijn in 2020 11 van de 34 wettelijk verplichte indicatoren opgenomen in de programma’s van de begroting, de rest is opgenomen in een bijlage.

2

In de begroting van 2020 zijn van de 128 prestatie-indicatoren 91% voorzien van een doel of norm, en van 41% zijn de doelen ook op een evalueerbare wijze geformuleerd. Hiermee is van 41% van de doelen tussentijds te monitoren in welke mate deze zijn gerealiseerd. Per niveau van de prestatieladder geeft dat het volgende beeld: > Op het niveau van maatschappelijke doelen is het overgrote deel (68%) van de prestatieindicatoren voorzien van een doel, en van minder dan de helft (37%) is het doel ook in evalueerbare termen geformuleerd. > Op het niveau van uitvoeringsdoelen is ook het overgrote deel (75%) van de prestatieindicatoren voorzien van een doel, en van minder dan een derde (31%) is het doel ook in evalueerbare termen geformuleerd. > Op het niveau van middelen is het overgrote deel (72%) voorzien van een doel, en van meer dan de helft (56%) is dat doel ook geformuleerd in evalueerbare termen.

Ten opzichte van het jaar 2018 formuleert de gemeente scherper welke doelen zij wil realiseren, het percentage prestatie-indicatoren met een doel is namelijk substantieel gestegen van 65% naar ruim 90%. Er worden minder prestatie-indicatoren beschreven, maar die worden wel in meerdere mate voorzien van een doel. Net zoals in 2018 zijn deze doelen echter in beperkte mate op een evalueerbare wijze geformuleerd. In 2018 was dit in 35% van de prestatie-indicatoren het geval, in 2020 zien we een lichte stijging naar 41%. Ten opzichte van het jaar 2018 worden de doelen in mindere mate op het niveau van maatschappelijke doelen geformuleerd. De doelen zijn dan wel meer in evalueerbare termen geformuleerd, 61% in 2018 en 68% in 2020.

Pagina 8

Zowel in het jaar 2018 als 2020 zijn alle wettelijk verplichte indicatoren opgenomen in de programmabegroting. Dat doet de gemeente in een aparte bijlage, waarvan een deel van de wettelijke verplichte indicatoren ook zijn opgenomen in de programma’s van de begroting. In 2020 is ten opzichte van 2018 een aanzienlijk kleiner deel opgenomen in de programma’s. De gemeente merkt daarbij op dat niet alle wettelijk verplichte indicatoren even relevant zijn voor de gemeente. In de begroting wordt daarbij verder niet aangegeven waarom een indicator wel of juist niet relevant is.

Pagina 9

3.1 Analyse begroting 2018 Bijlage 1 bevat een analyse van de programmabegroting van de gemeente over het jaar 2018. De prestatie-indicatoren van de gemeente Hof van Twente zijn ontleend uit deze programmabegroting. Hiervoor is de begroting in verschillende stappen geanalyseerd: 1

2

Relevante tekstfragmenten van de verschillende programma’s uit de programmabegroting zijn overgenomen. Dit zijn tekstfragmenten waarin de gemeente doelen heeft geformuleerd, ongeacht het niveau waarop deze zijn geformuleerd (dus los van de niveaus van de prestatieladder). Uit de door de gemeente geformuleerde doelen in de tekstfragmenten hebben de onderzoekers de maatstaven (prestatie-indicatoren) en de streefwaarden (doelen/normen) gedestilleerd. Prestatie-indicatoren worden daarbij in veel gevallen niet expliciet genoemd door de gemeente, maar de tekstfragmenten bevatten deze wel impliciet. Dit laatste is belangrijk omdat, in het geval alleen de expliciet genoemde prestatie-indicatoren zouden worden geselecteerd, enkel de wettelijk verplichte indicatoren in beeld komen. Deze worden door de gemeente in de begroting namelijk wel expliciet genoemd onder de titel ‘beleidsindicatoren’.

3

Vervolgens is beoordeeld of de uit de tekstfragmenten genoemde doelen ook evalueerbaar zijn geformuleerd. Bijvoorbeeld: > De gemeente formuleert als doel: “Medewerkers van de gemeente met uitvoerende taken gaan fysiek over naar de Omgevingsdienst Twente”. > De prestatie-indicator is ‘omvang van het personeel’. > Het doel is hier ‘alle uitvoerende medewerkers’. Dit is een evalueerbaar doel want het gaat immers om ‘alle’ medewerkers, naderhand kan eenvoudig worden gecontroleerd of ‘alle’ uitvoerende medewerkers fysiek zijn overgegaan naar de omgevingsdienst.

4

Als laatste zijn de prestatie- indicatoren door de onderzoekers getypeerd langs de drie niveaus van de prestatieladder: middelen, uitvoeringsdoelen en maatschappelijke doelen. In het geval de gemeente het ‘ontwikkelen of opstellen van een visie, beleid of plan of verkennen en onderzoeken’ als doelen formuleert zijn deze overigens niet meegeteld als prestatie-indicator. Het maken van plannen of doen van onderzoek is wordt in dit onderzoek niet gekenmerkt als een uitvoeringsprestatie, maar als een beleidsontwikkelings- of besluitvormingsprestatie.

Het resultaat van de bovenstaande stappen wordt gepresenteerd in de onderstaande figuur 3.1 , en wordt daaronder ook verder toegelicht.

Pagina 10

Figuur 3.1 Analyse van de programmabegroting 2018 ALGEMENE BEELD Uit figuur 3.1 blijkt dat de gemeente 184 prestatie-indicatoren heeft, daarvan is 65 % voorzien van een doel of norm en van 35% zijn de doelen ook op een evalueerbare wijze geformuleerd. Hiermee is tussentijds te monitoren, of achteraf te controleren, in welke mate deze doelen zijn gerealiseerd. Alle wettelijke indicatoren zijn opgenomen in de begroting waarvan 34 stuks zijn opgenomen in de programma’s en 5 stuks zijn opgenomen in een van de verplichte paragrafen van de begroting.

Bijna de helft (45%) van de prestatie-indicatoren zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is evenredig verdeeld over uitvoeringsdoelen (29%) en middelen (27%). STUREN OP MAATSCHAPPELIJKE DOELEN Meer dan de helft (61%) van prestatie-indicatoren op het niveau van maatschappelijke doelen zijn ook voorzien van een doel/norm. Ongeveer een derde (35%) van de prestatie-indicatoren hebben ook een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “Faciliteren bewoners om zo goed mogelijk zelf onveiligheid aan te pakken”. De prestatieindicator is hier ‘mate van realisatie van de maatschappelijke opgave veiligheid’. Het doel of de norm is ‘zelfredzaamheid’. Dit doel is echter niet evalueerbaar geformuleerd: wanneer is iemand zelfredzaam, wie en hoeveel? > “In 2018 is er 10% toename van het aantal burgerinitiatieven op het gebied van duurzaamheid”. De prestatie-indicator is hier ‘ % groei aantal burgerinitiatieven’. Het doel is 10% toename, dat is evalueerbaar geformuleerd.

Pagina 11

STUREN OP UITVOERINGSDOELEN 81% van de prestatie-indicatoren op het niveau van uitvoeringsdoelen zijn ook voorzien van een doel of norm en 36% is ook voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “De Wet kwaliteitsborging voor gebouwen wordt in 2019 ingevoerd”. De prestatie-indicator is ‘voldoen aan wet- en regelgeving’. Het doel is hier te voldoen aan een specifieke wet, dat is evalueerbaar. > “In 2018 worden 12 rioolprojecten in uitvoering genomen”. De prestatie-indicator is ‘mate van projectrealisatie’. Het doel is 12 rioolprojecten, dat is evalueerbaar geformuleerd. STUREN OP MIDDELEN 71% van de prestatie-indicatoren op het niveau van middelen zijn ook voorzien van een doel of norm en 39% is ook voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel.

Voorbeelden zijn: > “Intensief samenwerken met het Veiligheidshuis en Veilig Thuis Twente voor de aanpak verwarde personen, huiselijk geweld en kindermishandeling”. De prestatie-indicator is hier ‘samenwerkingskracht’. Samenwerking zien we hier als middel om doelen te kunnen realiseren. Het doel is om op drie terreinen samen te werken, dat is evalueerbaar. > “Middels een regionaal dashboard is er inzicht in ontwikkelingen op het gebied van woninginbraken”. De prestatie-indicator is hier ‘informatiepositie’. Het doel is de beschikbaarheid van een dashboard, dit is evalueerbaar.

Pagina 12

3.2 Analyse begroting 2020 Bijlage 2 bevat een analyse van de programmabegroting van de gemeente over het jaar 2020. De prestatie-indicatoren van de gemeente Hof van Twente zijn ontleend uit deze programmabegroting. Hiervoor is de begroting in verschillende stappen geanalyseerd, die stappen zijn reeds toegelicht in de voorgaande paragraaf. Het resultaat van de stappen wordt gepresenteerd in de onderstaande figuur 3.2 , en wordt daaronder ook verder toegelicht.

Figuur 3.2 Analyse van de programmabegroting 2020. ALGEMENE BEELD Uit figuur 3.2 blijkt dat de gemeente 128 prestatie-indicatoren heeft geformuleerd. Dat zijn er substantieel minder dan in 2018 (184 stuks). Ook zijn in de verschillende programma’s van de begroting 11 wettelijk verplichte indicatoren opgenomen, in een bijlage zijn verder alle wettelijk verplichte indicatoren vermeld. De gemeente merkt hierbij op dat niet alle wettelijk verplichte indicatoren even relevant zijn voor de gemeente. In de begroting wordt daarbij verder niet aangegeven waarom een indicator wel of juist niet relevant is.

Van de 128 prestatie-indicatoren is 91% voorzien van een doel of norm, en van 41% zijn de doelen ook op een evalueerbare wijze geformuleerd. Hiermee is tussentijds te monitoren in welke mate deze doelen zijn gerealiseerd. De gemeente formuleert steeds scherper welke doelen zij wil realiseren. Ten opzichte van het jaar 2018 is het percentage prestatie-indicatoren met een doel of norm namelijk substantieel gestegen. In 2018 was dat 65% en in 2020 is dat ruim 90%. Daar is een duidelijke groei in ontwikkeling te zien. Er worden minder prestatie-indicatoren beschreven, maar die worden wel in meerdere mate voorzien van een doel of norm. Net zoals in 2018 zijn deze echter in beperkte mate op een evalueerbare wijze geformuleerd. In 2018 was dit in 35% van de prestatie-indicatoren het geval, in 2020 zien we een lichte stijging naar 41%.

Pagina 13

Een derde (32%) van de prestatie-indicatoren is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke doelen. De rest is verdeeld over uitvoeringsdoelen (38%) en middelen (30%). We lichten dit hieronder verder toe. STUREN OP MAATSCHAPPELIJKE DOELEN Op het niveau van maatschappelijke doelen is bijna 70% (68%) van prestatie-indicatoren voorzien van een doel en voor 37% van de prestatie-indicatoren is het doel ook evalueerbaar geformuleerd. Ten opzichte van 2018 worden de prestatie-indicatoren dus steeds meer voorzien van een doel, maar het evalueerbaar formuleren van doelen blijft achter op deze ontwikkeling. STUREN OP UITVOERINGSDOELEN Op het niveau van uitvoeringsdoelen is driekwart (75%) van de prestatie-indicatoren voorzien van een doel en van de prestatie-indicatoren is 31% voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel. Hier zien we een teruggang ten opzichte van het jaar 2018, toen waren 36% van de prestatieindicatoren voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel. STUREN OP MIDDELEN Op het niveau van middelen is meer dan 70% van de prestatie-indicatoren voorzien van een doel en van de prestatie-indicatoren is 56% ook voorzien van een evalueerbaar geformuleerd doel. Hier zien we dus dat de gemeente prestatie-indicatoren steeds meer voorziet van evalueerbare doelen, want in 2018 was dit percentage 39%.

Pagina 14

4

Ontwikkelen en vaststellen van prestatie-indicatoren In dit hoofdstuk worden onderzoeksvragen 3 t/m 6 beantwoord. Onderzoeksvragen 3 Hoe komen de prestatie-indicatoren en – doelen tot stand? 4 Wat is daarbij de rol van externe actoren? 5 Hoe heeft de werkwijze omtrent het sturen op prestatie-indicatoren zich de afgelopen jaren ontwikkeld? 6 Hoe vult de raad daarbij zijn kaderstellende rol in? – Hoe is daarbij de cultuur binnen de raad te typeren? Toegepaste normen • Het ontwikkelen van prestatie-indicatoren beperkt zich niet tot ambtelijk denk- en handwerk. Er worden verschillende actoren betrokken, zoals de gemeenteraad, het college en relevante partijen uit de samenleving. (toegepast bij onderzoeksvragen 5 en 6).

Kernbevindingen: beantwoording van de onderzoeksvragen 3

Er wordt gebruik gemaakt van landelijke bronnen zoals waarstaatjegemeente.nl met onder andere de wettelijk verplichte indicatoren, de landelijke Monitor Sociaal Domein maar ook informatie van verbonden partijen zoals de GGD. Daarnaast heeft Hof van Twente een eigen Lokale Monitor Sociaal Domein ontwikkeld en de gemeente ontwikkelt ook in samenwerking met andere Twentse gemeenten indicatoren, zoals in het geval van de Twentse Monitor Sociaal Domein. Deze monitor wordt uitgevoerd door het Kennispunt Twente in opdracht van 14 Twentse gemeenten, waaronder de gemeente Hof van Twente.

4

De gemeente maakt gebruik van externe bronnen die indicatoren toegankelijk maken. Denk aan waarstaatjegemeente.nl met onder andere de wettelijk verplichte indicatoren, de landelijke Monitor Sociaal Domein maar ook informatie van verbonden partijen zoals de GGD en de data uit het Kennispunt Twente.

5

De gemeente weet de afgelopen jaren de beleidsdoelen scherper te formuleren. Er worden minder prestatie-indicatoren beschreven, maar die worden wel in meerdere mate voorzien van een doel. Een worstelpunt blijft echter het op een evalueerbare wijze formuleren van deze doelen. Hiertoe zet de gemeente meer in op data-gestuurd werken. Daarbij wil de gemeente meer sturen op trends omdat de beleidsdoelen veelal een lange-termijn karakter hebben. Het werken met trends maakt dat de gemeente door extrapolatie ook vooruit kan kijken, en daarmee kan inspelen op ontwikkelingen die zich (gaan) voordoen in de samenleving. Het college wil hiervoor ‘voorspellende’ indicatoren inzetten en daarbij gebruik maken van bronnen van anderen, zoals maatschappelijke organisaties en het Kennispunt Twente. Het ontwikkelen van deze indicatoren beperkt zich dus niet tot het ambtelijk denk- en handwerk van de eigen ambtelijke organisatie want er worden ook externe actoren betrokken.

6

De raad is nog niet goed in staat goed aan te geven welke indicatoren voor de raad belangrijk zijn, en hoe en waarop de raad vervolgens wil sturen. De raad geeft daarbij het college wel de opdracht om hiertoe met voorstellen te komen en heeft de behoefte om meer vooraf dan achteraf te kunnen sturen. Het college heeft aangegeven met een voorstel te komen. In dat licht wordt de raad dus betrokken bij het ontwikkelen van indicatoren.

Pagina 15

4.1 De planning & control cyclus in hoofdlijnen In dit onderzoek zijn programmabegrotingen verdiepend geanalyseerd. De jaarverslagen van de gemeente sluiten aan op de programmabegrotingen en zijn grof bekeken. In de onderstaande figuur wordt de positie van de programmabegrotingen en jaarverslagen in de gehele P&C-cyclus van de gemeente gevisualiseerd. De programmabegroting is een belangrijk instrument waarmee de raad zijn kaderstellende rol invult, maar het is ook de basis voor de invulling van de controlerende rol. De kwaliteit van de programmabegroting bepaalt namelijk in grote mate in hoeverre de raad in staat is om met hulp van het jaarverslag zijn controlerende rol in te vullen, want: • In het geval de doelen in de programmabegroting evalueerbaar zijn opgesteld, kan de raad beter controleren in welke mate de doelen door het college worden gerealiseerd. • In het geval de doelen geformuleerd zijn in termen van maatschappelijke effecten kan de raad tevens beoordelen of het vastgestelde beleid doeltreffend is.

Figuur 4.1: P&C-cyclus: de korte-, middellange - en lange termijn en de rol van de raad.

Pagina 16

4.2 Ontwikkeling van doelen en indicatoren Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de ambtelijke organisatie en portefeuillehouders om een beeld te krijgen hoe de gemeente doelen en prestatie-indicatoren ontwikkelt en inzet. Daaruit blijkt het onderstaande. Hoewel het ontwikkelen van prestatie-indicatoren complex is, heeft de gemeente wel de ambitie om zich hierin verder te ontwikkelen. De gemeente maakt daarbij gebruik van verschillende bronnen: > Landelijke bronnen zoals waarstaatjegemeente.nl met onder andere de wettelijk verplichte indicatoren, de landelijke Monitor Sociaal Domein maar ook informatie van verbonden partijen zoals de GGD; > De Twentse Monitor Sociaal Domein. Deze monitor wordt uitgevoerd door het Kennispunt Twente in opdracht van 14 Twentse gemeenten, waaronder de gemeente Hof van Twente. > De door de gemeente ontwikkelde eigen Lokale Monitor Sociaal Domein. Daarin maakt de gemeente een analyse van eigen gegevens (via de BI-tool QlikSense) en daar waar nodig worden gegevens vanuit de Twentse Monitor Sociaal Domein toegevoegd6. De gemeente ziet de inzet van prestatie-indicatoren als onderdeel van data-gestuurd werken. Deze werkwijze wil de gemeente verder ontwikkelen en heeft daartoe een eigen Lokale Monitor Sociaal Domein ontwikkeld en werkt ook samen met andere Twentse gemeenten, zoals met betrekking tot de Twentse Monitor Sociaal Domein.

Daarbij geeft de gemeente aan dat effecten van gemeentelijk beleid vaak pas na vele jaren goed zichtbaar worden in de lokale samenleving. Het gaat dus in veel gevallen om lange-termijn doelen. Daarom wil de gemeente meer sturen op trends en zogenaamde ‘voorspellende indicatoren’7. De gemeente wil niet alleen achteruit kijken maar vooral ook vooruit kunnen kijken. Het werken met trends en voorspellende indicatoren maakt dat de gemeente tijdig kan inspelen op ontwikkelingen die zich (gaan) voordoen in de samenleving, bijvoorbeeld door het beleid bij te sturen. De gemeente probeert de beleidsdoelen zoveel als mogelijk op het hoogste niveau van de prestatieladder te formuleren, maar ervaart echter dat dit niet eenvoudig is. In sommige gevallen is het volgens de gemeente ook niet mogelijk om doelen ook in evalueerbare termen te formuleren. Dit geldt des te meer naarmate doelen op een hoog niveau van de prestatieladder worden gesteld, de zogenaamde ‘maatschappelijke doelen’. Dit is de reden waarom in veel gevallen wel een doel is gesteld, maar niet in evalueerbare termen. Het doel wordt dan meer in algemenere termen beschreven en is dan meer richtinggevend van aard, dan dat er een concrete norm is om op te kunnen sturen. Er zijn voor de gemeente meerdere redenen waarom het moeilijk is om alle doelen evalueerbaar te formuleren.

We vatten de belangrijkste die zijn genoemd in gesprekken hieronder samen: > De gemeente kan en wil niet op alle doelen uit de programmabegroting sturen. Het is met de huidige capaciteit en middelen eenvoudigweg niet mogelijk om op meer dan 100 doelen uit programmabegroting te sturen. De vraag is hoe een en ander eenvoudig en hanteerbaar kan worden gemaakt; > De cijfers voor de wettelijk verplichte indicatoren zijn niet actueel. De data loopt soms enkele jaren achter en is daardoor niet bruikbaar voor sturing;

6 7

Bron: toevoeging uit ambtelijke verificatie van het conceptrapport Bron: interviews

Pagina 17

>

>

>

>

Voor het sociaal domein concentreert de gemeente zich op de op verdiepende indicatoren zoals die worden gepresenteerd in de zelf ontwikkelde Lokale Monitor Sociaal Domein, in plaats van de globale indicatoren uit de gemeentelijke begroting; Het is voor de gemeente niet zinvol om alle doelen in evalueerbare termen te formuleren. Dit omdat maatschappelijke effecten in veel gevallen niet exclusief beïnvloedbaar zijn door de gemeente. Er spelen vaak externe factoren een rol die ook doorwerking hebben. De gemeente vervult niet voor alle doelen een substantiële rol. De gemeente kan of wil dit niet, respectievelijk omdat de gemeente in dat geval geen wettelijke taak heeft of dat hiervoor een politieke keuze is gemaakt; De raad is nog niet in staat aan te geven welke indicatoren voor de raad belangrijk zijn, en hoe en waarop de raad vervolgens wil sturen. De raad heeft met het college wel afgesproken dat - in het kader van de nota ‘Gezonde verbinding, sociaal domein in beweging 2019-2023’ - het college een voorstel aan de raad zal voorleggen om maatschappelijke en financiële effecten meer in beeld te krijgen8. De raad heeft de behoefte om meer vooraf te sturen, in plaats van enkel achteraf. Het college wil hiertoe voorspellende indicatoren ontwikkelen en daarbij mede gebruik maken van kennis van anderen, zoals maatschappelijke organisaties en de kennis binnen het Kennispunt Twente.

8 Bron: interviews

Pagina 18

5

(Politieke) verantwoording In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 7 en 8 beantwoord. Onderzoeksvragen 7 Hoe wordt de realisatie van beleidsdoelen (tussentijds) gemonitord via prestatieindicatoren? 8 Hoe vult de raad daarbij zijn controlerende rol in? − Hoe is daarbij de cultuur binnen de raad te typeren? Toegepaste normen • De realisatie van beleidsdoelen wordt regelmatig gemonitord via prestatie-indicatoren. • De raad controleert tussentijds en achteraf met hulp van de prestatie-indicatoren in hoeverre het college de beleidsdoelen weet te realiseren. Kernbevindingen 7

Beleidsdoelen worden (tussen)tijds gemonitord en gerapporteerd naar de raad via de programmabegroting, het jaarverslag en de eigen Lokale Monitor Sociaal Domein.

8

Het is nog geen gemeengoed of onderdeel van de werkwijze van de raad om te sturen op prestatie-indicatoren en trends. Daarvoor moeten zowel de raad als het college nog een leerproces doorlopen, het college zet hier ook op in en de raad geeft hiervoor ook de ruimte. De ontwikkeling van de eigen Lokale Monitor Sociaal Domein is daarbij een eerste stap. Het geeft de raad goed zicht op de getalsmatige ontwikkeling in het sociaal domein via allerlei indicatoren. De volgende stap waaraan de raad behoefte heeft is een nadere duiding van cijfers en trends. De raad wil vooral weten aan welke knoppen moeten worden gedraaid om negatieve trends om te buigen: welk beleid is dan nodig? Hoewel de raad dus met het zicht op indicatoren in staat wordt gesteld om zijn controlerende rol in te vullen, zoals in het sociaal domein, leidt dit nog niet tot (politiek) dialoog over de doeltreffendheid van beleid. Dat is wel een volgende stap die de raad en het college voor ogen hebben.

Pagina 19

Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met de ambtelijke organisatie en portefeuillehouders om een beeld te krijgen hoe de gemeente doelen en prestatie-indicatoren ontwikkelt en inzet. Daaruit blijkt het onderstaande. De raad kan monitoren en sturen op prestatie-indicatoren met hulp van de programmabegroting en het jaarverslag, daarin zijn de prestatie-indicatoren opgenomen. Daarnaast ontvangt de raad informatie uit de eigen Lokale Monitor Sociaal Domein. De raad stelt hier vervolgens ook vragen over. Een voorbeeld zijn de schriftelijke vragen van een fractie over de cijfers uit de Lokale Monitor Sociaal Domein over het derde kwartaal van 20209. Uit deze vragen blijkt dat met de monitor de raad een goed zicht heeft op de (getalsmatige) ontwikkelingen in het sociaal domein (de trends), maar nog wel behoefte heeft aan een duiding van alle gegeven cijfers. Als voorbeeld een aansprekend citaat uit schriftelijke vragen van de raad: “Door het ontbreken van een analyse wordt het lastig om beleid te bepalen: aan welke knoppen moeten we draaien om negatieve trends om te buigen?” Het meer data-gestuurd werken en het ontsluiten van data via de Lokale Monitor Sociaal Domein is daarmee een eerste goede stap. Het leidt echter nog niet tot dialoog over de doeltreffendheid van beleid, waarmee de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen.

Sturing op prestatie-indicatoren en trends is binnen de raad ook nog geen gemeengoed of onderdeel van een reguliere werkwijze. Het college wil hier wel een ontwikkelslag in maken en ziet dit als een leerproces, waarin gezamenlijk leren centraal staat. Het college maakt daarbij de kanttekening dat prestatie-indicatoren geen doel op zich zijn. Indicatoren moeten vooral helpend zijn bij het ontwikkelen van beleid, het stellen van kaders en controle op realisatie. Ook is het niet altijd mogelijk om vooraf prestatie-indicatoren vast te stellen. Soms zijn maatschappelijke opgaven dermate complex dat gaandeweg het beeld scherper wordt, en ook gaandeweg de juiste indicatoren in beeld komen. Het vraagt dus ook om flexibiliteit in sturing. Het college werkt momenteel aan het in beeld brengen van maatschappelijke en financiële effecten van de nota ‘Gezonde verbinding, sociaal domein in beweging 2019-2023. Hiervoor zullen indicatoren ook gaandeweg in beeld komen. De bedoeling is nu deze eerst te verkennen en ervaring in de praktijk op te doen.

9 Bron: schriftelijke vragen fractie PvdA d.d. 12 januari 2021 over de Monitor Sociaal Domein/Analyse Gezonde Verbinding.

Pagina 20

6

Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 9 en 10 beantwoord. Onderzoeksvraag 9 in paragraaf 6.1 ‘Conclusies’ en onderzoeksvraag 10 in paragraaf 6.2 ‘Aanbevelingen’. Onderzoeksvragen 9 Welke lessen kunnen worden getrokken? 10 Hoe kan het gebruik van prestatie-indicatoren verder worden verbeterd teneinde de kaderstellende en controlerende rol van de raad verder te versterken? − In het bijzonder: hoe kan de raad leren het gebruik van prestatie-indicatoren zelf door te ontwikkelen en te verankeren in de cultuur binnen de raad? Toegepaste norm • De prestatie-indicatoren zoals toegepast door de gemeente stellen de raad voldoende in staat zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. (toegepast bij onderzoeksvraag 9)

6.1 Conclusies In het onderstaande kader worden de belangrijkste lessen in de vorm van twee kernconclusies getrokken. Daarna volgt een toelichting op de kernconclusies. Zoals eerder beschreven kijken we in dit onderzoek vanuit een breed perspectief naar ‘beleidsindicatoren’ (zie paragraaf 2.2). We hanteren daarom hieronder verder de term ‘prestatie-indicator’, in plaats van ‘beleidsindicator’. Kernconclusies A

De gemeente Hof van Twente investeert in een data-gestuurde werkwijze, met de eigen ontwikkelde Lokale Monitor Sociaal Domein en in samenwerking met andere gemeenten binnen het Kennispunt Twente. Het sturen via prestatie-indicatoren is daarbij een belangrijk onderdeel. Tot op heden heeft dit ertoe geleid dat: • De gemeente steeds beter in staat is om in de begroting beleidsdoelen te formuleren en deze te verbinden met prestatie-indicatoren. Daarmee heeft de gemeente maatstaven in handen voor het monitoren van de realisatie van beleidsdoelen; • De gemeente steeds meer selectief is in welke prestatie-indicatoren wel of niet worden opgenomen in de programma’s van de begroting. Welke keuzes daaraan te grondslag liggen volgt echter niet transparant uit de begroting.

B

Het op een evalueerbare wijze formuleren van normen voor de prestatie-indicatoren blijft nog achter op de bovenstaande ontwikkeling. Daardoor is de raad nog niet goed in staat om te sturen via prestatie-indicatoren. Hiertoe voorziet het college de volgende doorontwikkeling: • Het zichtbaar maken van trends rondom beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare indicatoren; • Het analyseren en vervolgens duiden van deze trends; • Op basis van duiding de raad in positie brengen om te sturen, zowel vooraf (kaderstellend) als achteraf (controlerend).

Pagina 21

ALGEMENE BEELD De gemeente Hof van Twente investeert de afgelopen jaren in een data-gestuurde werkwijze. Het sturen via prestatie-indicatoren is daar een belangrijk onderdeel van. De gemeente heeft hiertoe een eigen Lokale Monitor Sociaal Domein ontwikkeld en werkt ook samen met andere gemeenten en maatschappelijke organisaties, zoals bij de ontwikkeling van de Twentse Monitor Sociaal Domein in het Kennispunt Twente.

Deze ontwikkeling leidt ertoe dat met betrekking tot de begroting van de gemeente: > De gemeente de afgelopen jaren scherper formuleert welke doelen zij wil realiseren. Vanaf 2018 verbindt de gemeente namelijk steeds meer prestatie-indicatoren aan een doel; > De gemeente wordt daarbij selectiever. Er worden minder prestatie-indicatoren genoemd in de programma’s van de begroting. Dat geldt ook voor de wettelijk verplichte indicatoren. Alle wettelijke indicatoren zijn opgenomen in de begroting, waarvan een deel in de programma’s en een steeds groter deel in een bijlage van de begroting; > Er worden dus minder prestatie-indicatoren benoemd, maar die worden wel in meerdere mate verbonden met een doel of norm. Hoewel prestatie-indicatoren steeds meer worden voorzien van een doel, blijft het op een evalueerbare wijze formuleren van deze doelen achter op deze ontwikkeling. We lichten dat hieronder verder toe. STUREN OP DOELEN Op het niveau van maatschappelijke doelen is in de begroting van 2020 het overgrote deel (68%) van de prestatie-indicatoren voorzien van een doel en in 37% van de gevallen is dat doel ook evalueerbaar geformuleerd. Het evalueerbaar maken van doelen blijft dus achter op de ontwikkeling van prestatie-indicatoren. Hierdoor is de raad nog niet voldoende in staat om met hulp van de in de begroting opgenomen prestatieindicatoren zijn controlerende rol in te vullen.

Op het niveau van uitvoeringsdoelen valt hetzelfde te constateren want in de begroting van 2020 zijn 75% van prestatie-indicatoren voorzien van een doel en in 31% van de gevallen is dat doel evalueerbaar geformuleerd. WAAR WORSTELT DE GEMEENTEN NOG MEE? Er zijn voor de gemeente meerdere redenen waarom het nog moeilijk is om alle doelen in evalueerbare termen te beschrijven. We vatten de belangrijkste hieronder samen: > De gemeente kan en wil ook niet op alle doelen uit de programmabegroting sturen. Dat is met de huidige capaciteit en middelen eenvoudigweg niet mogelijk. Daarom wordt de gemeente ook steeds selectiever in het opnemen van prestatie-indicatoren in de begroting van de gemeente; > De cijfers voor de wettelijk verplichte indicatoren zijn niet actueel. De data loopt soms enkele jaren achter en is daardoor niet bruikbaar voor sturing; > Het is voor de gemeente niet zinvol om alle maatschappelijke doelen in evalueerbare termen te formuleren. Dit omdat maatschappelijke effecten in veel gevallen niet exclusief beïnvloedbaar zijn door de gemeente. Er spelen vaak externe factoren een rol die ook doorwerking hebben;

Pagina 22

>

De gemeente vervult voor bepaalde doelen geen substantiële rol. De gemeente kan dit in die gevallen niet, bijvoorbeeld omdat de gemeente in dan geen wettelijke taak heeft.

Om de bovenstaande worstelpunten het hoofd te bieden wil het college inzetten op het zichtbaar maken van (maatschappelijke) trends, dit met hulp van prestatie-indicatoren van de gemeente maar ook met hulp van kengetallen die een bepaalde ontwikkeling in de samenleving weergeven. Denk bij het laatste aan macro-economische kengetallen of kengetallen die zicht bieden op demografische ontwikkelingen. Dit om de volgende redenen: > Maatschappelijke effecten van gemeentelijk beleid, zoals in het sociaal domein, worden pas na vele jaren merkbaar. Het gaat om een lange termijn ontwikkeling en daardoor is er behoefte aan ‘vooruitkijken’, in plaats van enkel ‘achteruitkijken’. > Er zijn allerlei externe factoren die, naast het gemeentelijke beleid, ook effect hebben op de ontwikkelingen in de samenleving. Veelal zijn deze factoren niet te beïnvloeden door de gemeente. Wel kunnen trends in samenhang worden bezien. Bijvoorbeeld door de ontwikkeling van de landelijke en regionale economie te vergelijken met die van de gemeente. Een verschil tussen landelijke/regionale- en lokale trends kan mogelijk iets zeggen over de doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid. Het zichtbaar maken van de trends, en de samenhang tussen trends, is echter nog niet voldoende.

De raad heeft behoefte om de trends ook te kunnen duiden: waarom gaat een trend omhoog of omlaag, wat is de gewenste richting en hoe kan dat met gemeentelijk beleid (of een bijstelling van beleid) worden beïnvloed? Doordat deze duiding momenteel ontbreekt, zoals in de rapportages van de eigen Lokale Monitor Sociaal Domein, kan de raad nog onvoldoende sturen met hulp van indicatoren.

6.2 Aanbevelingen Zowel de raad als het college zien de inzet van prestatie-indicatoren als een hulpmiddel om te sturen en willen daarbij meer data-gestuurd werken. Zij hebben hiertoe al stappen gezet en beleidsdoelen worden ook steeds meer in termen van maatschappelijke doelen geformuleerd. Het college richt zich met het formuleren van beleidsdoelen op steeds hogere treden van de prestatieladder. Om de raad zijn kaderstellende en controlerende rol te laten vervullen is er echter meer nodig. In dat licht doen we de onderstaande aanbevelingen aan de raad en aan het college. De raad kan daarbij vanzelfsprekend niet zelf de uitvoering van aanbevelingen ter hand nemen, geef als raad daartoe ook de opdracht aan het college om dit te doen. De onderstaande aanbevelingen zijn gebaseerd op de conclusies uit dit rapport en de uitkomsten van het werkatelier dat is georganiseerd voor een afvaardiging van de raad. Aanbeveling 1 Investeer in een gezamenlijk leertraject (raad-college-ambtelijke organisatie). Start hier al direct mee na het zomerreces van de nu lopende bestuursperiode. Dat zal ook een bijdrage leveren aan de start van een nieuwe bestuursperiode en sluit aan om met hulp van trends te sturen op een lange-termijn agenda voor de raad en het college.

Tijdens de werkateliers met de raden werd duidelijk dat leren (door te oefenen) en gaandeweg het geleerde ook toepassen nodig is. Het is niet realistisch om te veronderstellen dat in de eerste programmabegroting van een bestuursperiode alle benodigde prestatie-indicatoren zijn ontwikkeld en trends zichtbaar zijn. Vaak komt het inzicht in maatschappelijke vraagstukken gaandeweg een

Pagina 23

bestuursperiode tot stand. Geef dat ook een kans door gezamenlijk (raad-college-ambtelijke organisatie) te investeren in het ontwikkelen van prestatie-indicatoren, het zichtbaar maken van trends en vooral ook het duiden van deze trends. Investeer daarbij in de ambtelijke organisatie, het duiden van trends vraagt namelijk om voldoende analysecapaciteit. Begin na het zomerreces met twee of drie maatschappelijke opgaven uit de lange-termijn agenda: > Selecteer daarbij maatschappelijke opgaven waarbij doelen niet in een enkele bestuursperiode kunnen worden gerealiseerd. Denk bijvoorbeeld aan opgaven op het terrein van duurzaamheid of het sociaal domein, maar het kunnen vanzelfsprekend ook andere opgaven zijn; > Bedenk in ieder geval dat maatschappelijke effecten van gemeentelijk beleid vaak pas op langere termijn meer zichtbaar worden. Het is dus ook zinvol om tussendoelen en bijpassende prestatie-indicatoren te kiezen waarmee ook tussenresultaten en trends zichtbaar kunnen worden gemaakt. In opvolgende bestuursperioden kan dan worden voortgebouwd op hetgeen is geleerd in de voorgaande periode; > Zie het als een gezamenlijk leertraject. Bijvoorbeeld door een (klein) team rondom de geselecteerde opgaven te formeren. Denk aan raadsleden, betreffende portefeuillehouders van het college en ambtelijk adviseurs.

Ga met dit team aan de slag om grip te krijgen op prestatieindicatoren en stel dit in dienst van de raad en het college als geheel. Aanbeveling 2 Maak voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren onderscheid tussen drie niveaus waarop door de raad en het college kan worden gestuurd: 1 Sturen op maatschappelijke doelen; 2 Sturen op uitvoeringsdoelen; 3 Sturen op middelendoelen. Het toepassen van de drie niveaus helpt bij het definiëren van beleidsdoelen, stimuleert de samenhang tussen beleidsdoelen en prestatie-indicatoren én draagt zorg voor een gedeelde taal tussen de raad en het college. > Ontwikkel beleidsdoelen en bijpassende prestatie-indicatoren op ieder niveau: maatschappelijke doelen (wat willen we realiseren?), uitvoeringsdoelen (hoe gaan we dat realiseren?) en middelendoelen (waarmee gaan we dat realiseren)? > Gebruik een mix van kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indicatoren. Niet alles is namelijk meetbaar in kwantitatieve termen, en niet alles wat telbaar is telt. > Voorzie een prestatie-indicator altijd van een streefnorm of -beeld, op korte- of lange termijn te realiseren. > Hoewel in het onderzoek niet nadrukkelijk naar voren gekomen, is het ook aan te bevelen om met inzet van prestatie-indicatoren ook oog te hebben voor de kwaliteit van communicatie tussen de gemeente en de lokale samenleving.

Ontwikkel prestatie-indicatoren die begrijpelijk zijn voor inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties en betrek hen hier ook bij.

Gebruik een hulpmiddel om de drie verschillende sturingsniveaus te onderscheiden en ook samenhang tussen deze niveaus aan te brengen. Gedacht kan worden aan de in dit onderzoek toegepaste ‘prestatieladder’. Het biedt hulp bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren, het stellen van kaders (kaderstellende rol van de raad) en het evalueren van beleid en uitvoering (controlerende rol van de raad). Tijdens de werkateliers met de raden van de drie gemeenten is geoefend met de prestatieladder.

Pagina 24

In de prestatieladder worden op hoofdlijnen drie niveaus onderscheiden waarop de raad en het college kan sturen. De kunst is om op alle niveaus in samenhang beleidsdoelen en bijpassende prestatie-indicatoren te ontwikkelen: 1 Sturen op maatschappelijke doelen. Dit is het hoogste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden, het richt zich op wat de gemeente wil bereiken voor de lokale samenleving van Hof van Twente. Op dit niveau draait het om het gewenste maatschappelijk effect van gemeentelijk beleid en uitvoering. Houdt daarbij ook rekening met wat wel en wat niet-beïnvloedbaar is door de gemeente, maak dit ook zichtbaar. Er zijn op dit niveau twee verschillende typen prestatie-indicatoren te onderscheiden: indicatoren die zich richten op het maatschappelijk eindeffect (bijvoorbeeld: inwoners zijn gezond) en indicatoren die zich richten op een maatschappelijke tussenresultaat (bijvoorbeeld: we bouwen een sporthal). Beide typen indicatoren kenmerken zich doordat zij zich richten op dat wat je daadwerkelijk kunt zien, horen, voelen en ruiken in de samenleving. 2 Sturen op uitvoeringsdoelen. Op dit niveau draait het om de uitvoering, dus hoe de maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Er zijn op dit niveau verschillende typen prestatie-indicatoren te onderscheiden.

Prestatie-indicatoren die zich richten op richtlijnen, telbare activiteiten of globaal omschreven activiteiten. 3 Sturen op middelen: dit is het laagste niveau op de prestatieladder waarop gestuurd kan worden. Prestatie-indicatoren richten zich dan op een doelmatige inzet van personele, materiële en financiële middelen.

Pagina 25

Aanbeveling 3 Geef de ambitie om te sturen op basis van maatschappelijke trends handen en voeten via het data gestuurd werken. Neem daarbij uitdrukkelijker mee hoe dit een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Dit kan door in de informatievoorziening naar de raad de trends ook van een heldere analyse en duiding te voorzien. Dat stimuleert tevens de raad en het college om te sturen op een lange-termijn agenda.

Het sturen op basis van trends vraagt om een structurele investering van de gemeente. Prestatieindicatoren moeten dan namelijk regelmatig worden gemonitord, het vraagt om permanente collectie van data en een inspanning om de data te analyseren en te duiden. Het heeft echter ook veel voordelen, we noemen enkele belangrijke: > Maatschappelijke effecten van gemeentelijke beleid zijn vaak niet binnen een enkele bestuursperiode zichtbaar. De volledige doorwerking van het beleid is in dat geval pas na vele jaren merkbaar. Met trends kan zichtbaar worden gemaakt of het beleid effect heeft, ook in de eerste fase waarin de beleidsdoelen van de gemeente nog niet geheel zijn gerealiseerd; > Trends hebben een voorspellende karakter en daarmee kan de raad en/of het college ook tijdig bijsturen: er is zicht op waar de gemeente vandaan komt, wat het effect van beleid momenteel is en wat het voortschrijdende gemiddelde is dat kan worden doorgetrokken naar de toekomst; > Door het maatschappelijke effect van gemeentelijk beleid te meten met behulp van prestatieindicatoren, en deze in de tijd te monitoren, wordt de trend uiteindelijk zichtbaar.

Door tegelijkertijd de trend zichtbaar te maken van factoren die ook van invloed zijn op de samenleving, maar niet-beïnvloedbaar zijn door de gemeente, kan worden bepaald wat de bijdrage van het gemeentelijk beleid is aan de doelen die de raad en/of het college heeft gesteld. Denk bijvoorbeeld aan het vergelijken van de lokale werkgelegenheidscijfers met die van de regionale of landelijke economie. In het geval de regionale economie krimpt, dan werkt dat over het algemeen ook negatief door op de lokale werkgelegenheid. Met lokaal beleid kan de gemeente (bijvoorbeeld het beleid dat zich richt op het vestigingsklimaat voor bedrijven) de mate van doorwerking beïnvloeden.