RK HW - Casusonderzoek verbonden partijen - Eindrapport DEF

Bestuurlijke Nota

Grip op verbonden partijen! Balans bij drie verbonden partijen?

Voorwoord De Rekenkamer Hoeksche Waard (RK HW) onderhoudt goede contacten met de gemeenteraad. Enkele fracties hebben de RK HW op het spoor gezet om nader onderzoek te verrichten naar Bres Accommodaties B.V. De RK HW heeft dit verzoek verbreed en heeft onderzoek gedaan naar drie verbonden partijen: Bres Accommodaties B.V., de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Dit onderzoek is dus mede tot stand gekomen naar aanleiding van een verzoek van raadsfracties. Met dit rapport hoopt de RK HW inzicht te geven in de drie verbonden partijen en in de wijze waarop de raad grip heeft hierop. De rode draad in dit rapport is het vinden van balans: enerzijds een goede balans tussen vertrouwen en controle en anderszijds een goede balans tussen de (financiële) risico’s en zeggenschap van bestuurders. Tot slot geeft dit rapport inzicht dat er keuzes gemaakt moeten worden door de raad over de informatie die hij wenst te ontvangen over een verbonden partij, de hoeveelheid inspanningen die de raad wil leveren ten aanzien van een verbonden partij en de mate van invloed die de raad wil uitoefenen op de verbonden partij. De RK HW bedankt hierbij alle mensen die op welke wijze dan ook hebben meegewerkt aan dit rapport.

De RK HW ziet uit naar de bespreking van de raad over dit rapport en is benieuwd hoe de raad de grip op verbonden partijen in de toekomst vormgeeft. Dit rapport hoopt daar een bijdrage aan te leveren. Evident is dat het college de raad goed moet informeren en ruimte moet geven aan de raad om zijn taken te vervullen. Onontbeerlijk is de ondersteuning door de griffie voor meer grip op verbonden partijen door de raad.

Rekenkamer Hoeksche Waard

Mevrouw mr. drs. A.M.M. (Sandra) van Breugel (voorzitter) Mevrouw A. (Lize) Kooijman MSc De heer mr. drs. J. (Jelle) Stelpstra Mevrouw drs. P. (Patricia) Feelders (secretaris-onderzoeker)

December 2022

2

Aanleiding Verbonden partijen zijn privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft (artikel 1 BBV). Dit kunnen gemeenschappelijke regelingen zijn of privaatrechtelijke rechtsvormen zoals een B.V. Grip houden op verbonden partijen is lastig voor raadsleden, omdat het een ‘bestuur op afstand’ is. De RK HW heeft besloten met behulp van casusonderzoek een aantal verbonden partijen te bekijken om de systematiek en uitwerking in de praktijk in kaart te brengen. De afgelopen jaren is Bres Accommodaties meerdere keren naar voren gebracht door fracties als potentieel onderzoeksonderwerp, dat is de eerste onderzochte casus. Om de raad een breder inzicht te geven in verbonden partijen heeft de RK HW daarnaast gekozen voor twee andere typen verbonden partijen: De gemeenschappelijke regeling (GR) Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ) en de Stichting Inkoopbureau West-Brabant. De RK HW heeft na een offerte-uitvraag bij meerdere onderzoeksbureaus het onderzoeksbureau & Van de Laar de opdracht gegund vanwege de aanwezige expertise. Zij hebben in opdracht van de RK HW het onderzoek uitgevoerd. De RK HW is verantwoordelijk voor de inhoud van dit rapport.

Onderzoeksvraag en definities De doelstelling van dit onderzoek is om de systematiek en dagelijkse praktijk van een aantal verbonden partijen van de gemeente Hoeksche Waard in kaart te brengen, om zo te kijken of de raad voldoende in staat wordt gesteld grip te houden op deze verbonden partijen. Dit onderzoek beoogt niet een representatief beeld te schetsen van verbonden partijen, maar een diepgaand inzicht te geven in drie verbonden partijen. De onderzoeksvraag luidt: “Hoe zijn sturing, controle en verantwoording ten aanzien van de verbonden partijen georganiseerd en wat is de uitwerking hiervan in de praktijk?” Per casus zijn hierbij volgende deelvragen gesteld: 1. Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en zijn de argumenten voor die keuze nog actueel? 2. Wat zijn de doelstellingen en kaders voor de verbonden partij? 3. Hoe zijn de doelstellingen en kaders vertaald naar afspraken en overeenkomsten met deze verbonden partij, bijvoorbeeld in de vorm van (dienstverlenings-)overeenkomsten? 4. Welke formele afspraken zijn er ten aanzien van het afleggen van verantwoording? 5. Ontvangt de raad volledige, tijdige en juiste informatie van het college en de verbonden partij? 6. Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en te controleren en welke zijn de afgelopen 2 jaar gebruikt en op welke wijze? Is het effectief geweest? 7.

Hoe ervaren raadsleden, collegeleden en ambtelijke contactpersonen de samenwerking? Wat zijn punten ter verbetering? 8. Wat zijn de resultaten tot nu toe? 9. Worden de doelen gerealiseerd, wat merken inwoners daarvan en wat zijn de maatschappelijke effecten (outcome)?

Onderzoeksaanpak In dit onderzoek is gebruik gemaakt van documentatie van de verbonden partijen en de gemeente Hoeksche Waard. Daarnaast zijn er meerdere gesprekken gevoerd op ambtelijk en bestuurlijk niveau (college en raad) binnen de gemeente en met vertegenwoordigers van de drie onderzochte verbonden partijen. Dat heeft geleid tot een Nota van Bevindingen (zie bijlage). 3

Uitgangspunten van het beleid voor verbonden partijen In de gemeente Hoeksche Waard is een ‘Nota verbonden partijen’ van kracht waarin de strategie wordt omschreven hoe verbonden partijen in algemene zin aan te sturen en hier regie op te voeren. De Nota ‘Verbonden partijen gemeenten Hoeksche Waard’ werd in eind 2013 / begin 2014 vastgesteld door de raden van de vijf voormalige gemeenten van Hoeksche Waard. Deze nota is uitgewerkt in het document ‘Uitwerking Nota verbonden partijen’ (2015). Binnen de gemeente is besloten om de ‘Nota verbonden partijen’ te actualiseren op het moment dat het wetsvoorstel tot wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in de Eerste Kamer is gepasseerd en daarna wet is geworden. Inmiddels is per 1 juli 2022 de nieuwe wet van kracht. Volgens de programmabegroting 2023-2026 zal voor de zomer van 2023 een nieuwe ‘Nota verbonden partijen’ ter besluitvorming aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Naast de ‘Nota verbonden partijen’ vormen verschillende notities en verordeningen de basis voor het beleid voor verbonden partijen.1

Samenvatting van de bevindingen van de onderzochte verbonden partijen Bres Accommodaties is ingeregeld als een B.V., waardoor er veel ruimte is om invulling te geven aan de exploitatie en het beheer van gemeentelijk vastgoed. Tegelijkertijd is er behoefte van de gemeente en de raad om grip te houden op deze B.V. Deze behoefte is sterker aanwezig bij het college dan bij de ambtelijke organisatie en de raad. De wethouder die bestuurlijk betrokken is bij Bres Accommodaties ziet mogelijkheden om meer nabijheid te organiseren. De ambtelijke organisatie vindt het juist noodzakelijk om meer zakelijke afstand te organiseren met een duidelijke scheiding van taken, rollen en verantwoordelijkheden. Op het moment dat belangrijke beslissingen genomen moeten worden (zoals met de toevoeging van 60 gemeentelijke locaties aan de portefeuille van Bres Accommodaties) wordt de verbonden partij door de raad op de voet gevolgd, maar zodra deze thematiek niet meer actueel is, neemt de raad een rol op afstand aan. Dit tot tevredenheid van de raad zelf. Er is wel behoefte aan meer gerichte informatievoorziening over thema’s die bij de inwoners van Hoeksche Waard leven én over het construct van de overheids-B.V. Dat de gemeente 100% aandeelhouder en eigenaar is, maakt de samenwerking met deze verbonden partij complex. Dit vergt balanceerkunst tussen grip houden en zelfstandigheid.

Zeker omdat er kansen liggen om te bepalen hoe precies invulling te geven aan het construct overheids-B.V. en daarmee aan de rol van de gemeente. Bij de GR OZHZ heeft de gemeente veel mogelijkheden om te sturen en richting te geven. OZHZ is een beleidsarme uitvoeringsorganisatie die doelen en uitgangspunten van de gemeente gebruikt om invulling te geven aan de taken die door de gemeente aan OZHZ zijn gemandateerd. Het is een verplichte GR in die zin dat de juridische vorm is voorgeschreven en de dienst verplicht basistaken voor de gemeente Hoeksche Waard levert. Ondanks het verplichte karakter van de GR is er ruimte om als gemeente richting te geven aan het takenpakket: door het mandateren van extra taken en het op maat bepalen van de (kwaliteit van de) basistaken. Hier is een volledig vrije (beleids)keuze voor de gemeente. Hoewel grip van de gemeente is geregeld door het juridische construct en alle daarbij horende kaderstellende en controlerende raadsinstrumenten (zo wordt de gemeente(raad) uitgebreid geïnformeerd), heeft de raad weinig aandacht voor deze verbonden partij. Er wordt met vertrouwen gekeken naar het college (portefeuillehouder) en dit is naar

1

Zie hoofdstuk 4 van de Nota van Bevindingen voor een overzicht.

4

tevredenheid van de raad. De samenwerking wordt als positief ervaren door het ambtelijke voorwerk dat wordt verricht d.m.v. de twee structureel ingeregelde werkgroepen.2 Door het Inkoopbureau West-Brabant vorm te geven als een stichting ontstaat er automatisch afstand. De Stichting Inkoopbureau West-Brabant hinkt echter op twee gedachten: enerzijds betreft het een stichting-construct dat niet is ingericht op samenwerking en waarbij de gemeente(raad) automatisch meer op afstand staat. Anderzijds is gekozen om te werken met een algemeen bestuur en dagelijks bestuur waarin de gemeente Hoeksche Waard deelneemt. Een bestuurder van de gemeente Hoeksche Waard neemt deel aan beide besturen, waarbij het algemeen bestuur beslissingen neemt en toezicht houdt, terwijl het dagelijks bestuur bestuursbeslissingen uitvoert. Dit laat zien dat men gelijktijdig grip wil houden en afstand wil bewaren. Dit onderzoek laat zien dat zowel de verbonden partij als de gemeente (lees college en ambtelijke organisatie) meer grip wil op het functioneren van de verbonden partij Stichting Inkoopbureau West-Brabant. Dit door het verbeteren van het inzicht in alle inkoop en aanbestedingen en door het helder afbakenen van taken, rollen en verantwoordelijkheden. Er is op dit moment te weinig zicht van de gemeente op het eigen doelbereik binnen de samenwerking met Stichting Inkoopbureau West-Brabant.

Afgezien van de inspanning die de raad heeft geleverd om de aandacht te vestigen op lokaal inkopen, staat de raad ten opzichte van deze verbonden partij op grote afstand.

Reflectie op de bevindingen Tijdens het onderzoek werd een spanning zichtbaar in de aansturing van en het toezicht op verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard. De gemeente en verbonden partijen ervaren spanning tussen grip van de gemeente versus zelfstandigheid van de verbonden partij. Kies je als gemeente ervoor om grip te houden op een verbonden partij of juist om afstand te bewaren door de verbonden partij ruimte te geven voor het stellen van kaders en/of de uitvoering van beleid? En als je kiest voor grip, gaat het dan om grip door het gemeentelijk ambtelijk apparaat, door het college of door de gemeenteraad? In het bijzonder werden gedurende het onderzoek twee spanningsbalansen zichtbaar in de samenwerking met verbonden partijen. Enerzijds de balans tussen zeggenschap & (financiële) risico’s en anderzijds de balans tussen vertrouwen & controle. Balans tussen zeggenschap & (financiële) risico’s Een verbonden partij staat per definitie meer op afstand van de gemeente dan de eigen gemeentelijke organisatie, door het verzelfstandigen (“op afstand zetten”) van de uitvoering van bepaalde gemeentelijke taken. Een dergelijke verzelfstandiging wil echter niet zeggen dat de gemeente geen zeggenschap meer heeft: de verbonden partij blijft immers gemeentelijke taken uitvoeren waarbij de gemeente risico draagt als eigenaar en in die hoedanigheid ook zeggenschap heeft.

De mate van zeggenschap (het bestuurlijk belang) en het financiële risico dat de gemeente draagt (het financiële belang) moeten met elkaar in balans zijn. Anders gezegd: wanneer de gemeente grote financiële risico’s loopt, vraagt dat ook een actieve rol en meer zeggenschap van de gemeente. Anderzijds kan de gemeente de teugels ook wat meer laten vieren wanneer er weinig risico’s zijn. Dit geldt zowel bij publiekrechtelijke verbonden partijen zoals de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid als bij de privaatrechtelijke verbonden partijen zoals Bres Accommodaties en Stichting Inkoopbureau West-Brabant.

2

In de Adviesgroep Eigenaren (AGE) worden de financiële zaken besproken. In de Adviesgroep Opdrachtgevers (AGO) wordt gesproken over de inhoud.

5

Idealiter zal de gemeente eerst vaststellen wat de reden is om deel te nemen aan de verbonden partij (de raad zal kaders stellen die het college uitvoert), welk doel de gemeente ermee beoogt en tot slot bepalen welk (financieel) risico de gemeente loopt en welke mate van zeggenschap hierbij past. Met het verstrijken van de tijd is het aan de raad en college om te evalueren of het (financieel) risico past bij de mate van zeggenschap. Met andere woorden: staan de inspanningen door de gemeente in verhouding tot de risico’s en het doel wat men voor ogen had? Tijdens het onderzoek naar de (drie) verbonden partijen was sprake van tevredenheid over de mate van invloed die de gemeente kan uitoefenen ten opzichte van verbonden partijen. Dat de raad op afstand staat is geen issue voor de raad. Tegelijkertijd bleek tijdens het onderzoek dat er vragen gesteld worden binnen de gemeente Hoeksche Waard over de wijze waarop de zeggenschap van de gemeente is georganiseerd ten opzichte van de verbonden partij. Een duidelijk voorbeeld van deze spanningsbalans zijn de vragen over Bres Accommodaties en de werkbaarheid van de dubbelrol van de gemeente ten aanzien van Bres Accommodaties. De gemeente is namelijk eigenaar en opdrachtgever.

Een deel van de gemeente (college en ambtelijke organisatie) is van mening dat er gekozen moet worden voor meer zakelijke distantie, terwijl juist een ander deel meer nabijheid wil organiseren. Een eenduidige keuze en daarmee een handelingskader voor alle betrokken partners in de samenwerking is gewenst. De rollen en verantwoordelijkheden van Bres Accommodaties enerzijds en de gemeente Hoeksche Waard anderzijds moeten immers helder zijn. Bij de Stichting Inkoopbureau West-Brabant spelen vragen over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Zo zijn de gemeente en de Stichting Inkoopbureau West-Brabant anno 2022 bezig met het onderzoeken van de toekomstige invulling van hun samenwerking.

Bestuurlijk belang

Financieel belang

Bestuurlijk belang

Financieel belang

Sturing via ambtelijke gremia

Risico voor exploitatie OZHZ (incl. bijbetalen bij tekorten)

Vertegenwoordiging in dagelijks bestuur

Risico voor taakuitvoering door OZHZ

Stemrecht in algemeen bestuur

Kosten voor uitvoering

Bestuurlijk belang

Financieel belang

Figuur 1. Balans tussen zeggenschap (bestuurlijk belang) en risico’s (financieel belang) per verbonden partij

Balans tussen vertrouwen & controle De samenwerking tussen de gemeente (raad, college en ambtelijke organisatie) en een verbonden partij gedijt goed als er onderling vertrouwen is. Goede politieke controle vraagt echter ook om een bepaalde mate van geïnstitutionaliseerd wantrouwen. De raad en het college hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid en dienen belangen die in elkaars verlengde liggen, maar deze overlappen elkaar niet altijd geheel. Zo moet de 6

raad het college controleren. Een kritische blik vergt een bepaalde (beperkte) mate van (gezond) wantrouwen in zowel de samenwerking, de verbonden partij als de wethouder en het eigen apparaat. Daarmee is niet gezegd dat deze actoren per definitie iets fout doen, maar dat er met een open blik wordt gekeken dat er weleens iets fout kan gaan en/of zaken verbeterd kunnen worden. Doorgeslagen wantrouwen leidt daarentegen tot een afrekencultuur. Dat is ongewenst en zou ook haaks staan op de huidige cultuur zoals die uit het onderzoek blijkt. Er moet dus een juiste balans worden gevonden tussen vertrouwen en loslaten enerzijds en actieve controle (en geïnstitutionaliseerd wantrouwen) anderzijds. Slechts bij een goede balans werkt een samenwerking goed. Waar die balans ligt, hangt af van de cultuur in de gemeente.

Vertrouwen

Controle Figuur 2. Balans tussen vertrouwen en controle

Er zijn verschillende manieren om de controle vorm te geven. Denk hierbij aan het werken met raadsrapporteurs die een of meerdere verbonden partijen op de voet volgen namens de raad. Het is ook mogelijk om (meer)jaarlijks één of meer verbonden partijen te oormerken als nader te volgen verbonden partij door de raad. Denk daarbij aan verbonden partijen die voor grote uitdagingen staan, die minder bekend zijn bij de raad en/of waarbij een sterke sturingsbehoefte van de raad wordt ervaren. Deze laatste behoefte werd tijdens voorliggend onderzoek geuit over een van de verbonden partijen, namelijk: de Dienst Gezondheid & Jeugd Zuid-Holland Zuid. Ook is het mogelijk te werken met een (raads)commissie verbonden partijen. Deze commissie stuurt namens de raad de besluitvormingsprocessen ten aanzien van de verbonden partijen aan. Elke vorm kent zijn eigen voor- en nadelen en functioneert bij de gratie van de vertrouwensbasis tussen de samenwerkingspartners die hieraan deelnemen. Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat er vanuit de raad veel vertrouwen is in het functioneren van de onderzochte verbonden partijen, vooral in het samenspel tussen de verbonden partij en de gemeente Hoeksche Waard vertegenwoordigd door de wethouder in het bestuur van de verbonden partij.

In Hoeksche Waard lijkt voor de drie onderzochte verbonden partijen anno 2022 vanuit de raad de balans tussen het werken vanuit vertrouwen versus proactieve controle te zijn doorgeschoten naar vertrouwen. Dat geeft rust, maar leidt ook tot een risico dat er een gebrek aan politieke controle ontstaat, en daarmee desinteresse of onwetendheid. Dat laatste bleek bijvoorbeeld enigszins ten aanzien van Stichting Inkoopbureau WestBrabant waarbij verschillende raadsleden aangaven weinig kennis te hebben van deze verbonden partij. Vanuit het gemeentelijk ambtelijk apparaat wordt overigens wél gestuurd en gecontroleerd. Dus van een totaal gebrek aan controle of vertrouwen is zeker geen sprake. Drie i’s: Informatie, Inspanning en Invloed Het balanceren tussen grip en afstand per verbonden partij vraagt om maatwerk. Daarbij moet allereerst afgewogen worden hoe groot de belangen van de gemeente zijn (zie onder balans zeggenschap & risico). Bij eventueel in te zetten instrumenten om de sturing vanuit de gemeente te vergroten moet steeds bekeken worden welk doel hiermee bereikt moet worden, of dat doel bereikt kan worden (= doeltreffendheid) en of 7

het in te zetten instrument daartoe ook het meest geëigende instrument is (= doelmatigheid). Daarbij kunnen de volgende drie i’s helpen. •

•

•

Informatie: Kies je als raad voor het ontvangen van maatwerk-informatie op hoofdlijnen of informatie op detailniveau? Hieronder valt ook de keuze voor het type te ontvangen informatie (beleid versus organisatie). Inspanning: Kies je als raad ervoor om veel of weinig tijd te besteden aan een verbonden partij? Dit valt samen met een beslissing ten aanzien van de mate van geïnstitutionaliseerd vertrouwen versus het koesteren van wantrouwen. Invloed: Kies je als raad ervoor om instrumenten in te zetten waarmee je veel sturing kunt geven aan een verbonden partij (bijvoorbeeld door het indienen van zienswijzen) of kies je er als raad ervoor terughoudend te zijn? (zie bijlage D in de Nota van Bevindingen voor een opsomming van de instrumenten)

Informatie

Inspanning

Invloed

Figuur 3. De drie i’s van balanceren tussen grip en zelfstandigheid t.a.v. verbonden partijen

Voor elke ‘I’ geldt dat er geen goede of foute keuze is, zolang er per verbonden partij maar door de raad een keuze gemaakt wordt ten aanzien van de drie I’s en dat deze keuzes binnen een bepaalde bandbreedte gemaakt worden zodat deze zich op passende manier tot elkaar kunnen verhouden. Want hoewel alle keuzes gemaakt kunnen worden, werkt niet alles even goed samen. Net zoals bij een mengpaneel kunnen de knoppen van de afzonderlijke systemen wel op verschillende manieren gebruikt worden, maar pas als deze knoppen op een juiste manier ten opzichte van elkaar geplaatst worden, kan er een balans ontstaan. De inzet van instrumenten ter vergroting van grip moet worden afgewogen tegen de effectiviteit en efficiency van de taakuitvoering door de verbonden partij. Ook daar moet een balans zijn. De verhoogde grip moet er niet toe leiden dat de effectieve en efficiënte taakuitvoering onder druk komt te staan.

8

Sturing & Controle (= democratische sturing)

Effectieve & efficiënte taakuitvoering (= doelmatige en doeltreffende uitvoering)

Figuur 4. Afwegingskader inzet instrumentarium grip verbonden partijen: democratische sturing versus doelmatige en doeltreffende taakuitvoering

Conclusies 1. De ‘Nota verbonden’ partijen is (door recente wetgeving) achterhaald. De huidige ‘Nota verbonden partijen’ dateert van 2013. Sinds 2013 hebben meerdere wetswijzigingen plaatsgevonden ten aanzien van grip op verbonden partijen en zijn vele handreikingen en rapporten geschreven over hoe dit in te richten. Die wijzigingen zijn niet verwerkt en ook de bevindingen uit de genoemde handreikingen en rapporten zijn niet geïmplementeerd. 2. De raad is tevreden over de mate van grip op verbonden partijen. Raadsleden geven aan vertrouwen te hebben in het college en geen signalen te ontvangen dat er iets mis zou zijn bij één van de onderzochte verbonden partijen. Men ervaart zodoende voldoende grip. 3. De raad kan mogelijkheden (kaderstelling en controle) t.a.v. verbonden partijen beter benutten. Gelet op het feit dat raadsleden voldoende grip ervaren (zie vorige punt) worden er weinig instrumenten ingezet om te sturen op verbonden partijen. Er wordt weinig aanvullende informatie gevraagd. Een aandachtspunt is dat de raadsleden niet te passief moeten worden, omdat een gebrek aan controle ook tot minder scherpte leidt en tot een cultuur kan leiden waarin geen verantwoording meer wordt afgelegd. 4. De raad is tevreden over de informatie die hij ontvangt en er is ruimte voor meer gerichte informatie.

De raad zou (individuele) verbonden partijen willen ontmoeten en gerichte informatievoorziening over verbonden partijen willen ontvangen. Dit om op hoofdlijnen verbonden partijen te kunnen sturen, te controleren en beter de volksvertegenwoordigende rol te kunnen vervullen. 5. Er is ruimte voor ontwikkelmogelijkheden en debat over de onderzochte verbonden partijen. Per verbonden partij worden ontwikkelmogelijkheden gezien op het gebied van de balans tussen vertrouwen & controle en de balans tussen zeggenschap & risico. Bij Bres Accommodaties speelt de vraag over de werkbaarheid van de dubbelrol van de gemeente die 100% eigenaar is van de B.V. De gemeente is eigenaar van de panden van waaruit Bres Accommodaties de uitvoering vormgeeft. De gemeente is ook opdrachtgever van de diensten aan Bres Accommodaties voor de uitvoering. De gemeente subsidieert verenigingen die weer gebruik maken van de diensten van Bres Accommodaties en hiervoor aan Bres Accommodaties betalen (en hun gemeentelijke subsidie hiervoor inzetten). Bres Accommodaties is een B.V. Dat duidt op de mogelijkheid van winstgevendheid (het is immers geen stichting). Deze rollen lopen door elkaar. Dat maakt het ingewikkeld en niet transparant. 9

Om dit op te lossen is de meest vergaande vorm om de gemeentelijke panden aan Bres Accommodaties B.V. te verkopen. Bres Accommodaties kan dan de taken commercieel uitvoeren, waarbij de baten voor 100% ten gunste van de gemeente komen. Aan de andere kant van het spectrum staat het opheffen van Bres Accommodaties B.V. en de gemeente de uitvoering zelf te laten doen. De RK HW schetst deze situatie om de discussie op scherp te stellen, zodat raad en college het debat kunnen voeren. Waar het optimum ligt bij Bres Accommodaties is aan de politiek. De RK HW pleit voor duidelijke rollen. De OZHZ is een gemeenschappelijke regeling met deels verplicht karakter. Aandachtspunten zijn dat de controle niet uit het oog wordt verloren en dat het duidelijk is welke mogelijkheden de raad heeft om te sturen bij zowel de basistaken als de plustaken die OZHZ uitvoert voor de gemeente. Op dit moment spreekt de gemeente over de Stichting Inkoopbureau West-Brabant ten aanzien van welke taken daar worden ondergebracht en op welke wijze. De RK HW voegt hieraan toe om bij de discussie te betrekken welke wijze van bestuurlijke betrokkenheid noodzakelijk is bij de nieuwe verhouding. Door het verschuiven van meer taken naar de gemeentelijke organisatie raakt dit mogelijk uit balans. 6. Maatschappelijke effecten zijn in het vizier, deze kunnen nader worden gespecificeerd en gemonitord.

Bij verbonden partijen zijn maatschappelijke kaders meegegeven, zoals de kwaliteit van dienstverlening. Deze kunnen meer specifiek worden gemaakt en gemonitord met een terugkoppeling aan de raad.

Aansporingen Het is aan de raad om te bepalen hoe hij zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van verbonden partijen vormgeeft. De Rekenkamer Hoeksche Waard heeft het onderzoek met interesse gedaan en komt tot een aantal aansporingen voor de raad. 1. Actualiseer de ‘Nota verbonden partijen’ met voortvarendheid. De urgentie is er. Het verdient aanbeveling de ‘Nota verbonden partijen’ periodiek bij te werken, zodat de nota ook als toetsingskader actueel blijft. Volgens de programmabegroting 2023-2026 zal voor de zomer van 2023 een nieuwe ‘Nota verbonden partijen’ ter besluitvorming aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Hierin kunnen de inzichten uit dit onderzoek worden meegenomen en daarnaast de wetswijzigingen (de wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen die sinds 1 juli 2022 van kracht is en de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen die sinds 1 juli 2021 van kracht is). 2. Bepaal per verbonden partij hoe invulling te geven aan de drie i’s (informatie, inspanning, invloed). De samenwerking met, de sturing van en het toezicht op verbonden partijen vraagt om een fundamentele keuze ten aanzien van de balans tussen grip en afstand. Het is aan de raad om periodiek of als ontwikkelingen van de verbonden partij daar aanleiding toe geven te bepalen hoe vorm te geven aan de drie i’s.

De raad dient dit in afstemming met het college, de ambtelijke organisatie en indirect met de verbonden partij te bepalen. Deze keuze dient voor langere tijd geagendeerd te worden door de raad aangezien de beeldvorming hierover, net zoals de toepassing ervan, tijd nodig heeft om tot bloei te komen. 3. Laat de griffie ondersteunen: zorg voor structurele informatie over verbonden partijen. De griffie kan ondersteunen door: • Het structureel investeren in kennis en vaardigheden van raadsleden t.a.v. verbonden partijen in algemene zin (bijvoorbeeld bij de start van een nieuwe raadsperiode). • Het structureel organiseren van informatiebijeenkomsten van afzonderlijke verbonden partijen (bijvoorbeeld bij de start van een nieuwe raadsperiode) met het oog op informatievoorziening en verbinding. 10

•

Het coördineren van de sturing en controle van verbonden partijen door de raad, door oog te hebben voor een tijdige aanlevering van documentatie en een jaarplanning op te stellen voor de bespreking van verbonden partijen.

4. Geef als raad het college de opdracht om voor 1 juli 2023 ontwikkelpunten te implementeren. Er is in grote lijnen weliswaar tevredenheid over het samenspel en de resultaten van de drie verbonden partijen, maar het onderzoek legde ook diverse leerpunten bloot die door het college in afstemming met de ambtelijke organisatie, de raad en de verbonden partij kunnen worden opgepakt, zijnde: Bres Accommodaties: Maak als gemeente Hoeksche Waard een keuze op welke afstand te opereren van Bres Accommodaties. De nadruk kan liggen op het zijn van een vennootschap – een onderneming – waarbij de aandeelhouder (de gemeente) op afstand staat en vooral bekijkt of de doelen behaald worden en over eventuele winsten beslist. Anderzijds kan de nadruk ook op de overheidskant liggen: het gaat immers om publieke middelen en (deels) de uitoefening van publieke taken in opdracht van de gemeente. Dat laatste zou juist kunnen rechtvaardigen dat de gemeente een stevigere vinger aan de pols houdt. Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid: Koester het samenspel dat er is. De formule met werkgroepen wordt ook door andere omgevingsdiensten gebruikt, maar wordt niet overal als succesvol ervaren.

Hoeksche Waard moet dus (mede) blijven investeren in dit samenspel, met aandacht voor zowel het zorgvuldig toepassen van formele uitgelijnde processen (met de daarbij horende verantwoordelijkheden en bevoegdheden) als oog hebben voor verbinding. Stichting Inkoopbureau West-Brabant: Maak een goede afweging tussen het beleggen van inkoopactiviteiten bij het Inkoopbureau versus deze als gemeente zelf te doen. Onderbouw in hoeverre de inspanning van het zelf oppakken van de inkooptaak opweegt tegen de kosten ervan. Aan het op afstand zetten van taken bij een inkoopbureau zijn risico’s verbonden, maar hetzelfde geldt voor het weer terughalen van activiteiten die eerst waren belegd bij deze verbonden partij. In dit onderzoek kwam naar voren dat het risico anno 2022 voor Hoeksche Waard niet zozeer gelegen is in het ervaren van een gebrek aan grip, maar vooral gelegen is in de vraag of meerwerk geleverd kan worden mocht dit nodig zijn. Een taakverschuiving richting Hoeksche Waard veronderstelt wel dat de gemeente dit zelf moet kunnen leveren. Daarnaast is de vraag of het gemeentebestuur nog vertegenwoordigd moet zijn in de stichting wanneer de taakopdracht aan het Inkoopbureau grotendeels teruggenomen wordt. De bestuurlijke inspanning weegt dan mogelijk niet meer op tegen de risico’s die de gemeente loopt.

Bijlage: Nota van Bevindingen

11

Nota van bevindingen

Grip op verbonden partijen Casusonderzoek Rekenkamer Hoeksche Waard

Auteur(s)

dr. Linda Muijsers-Creemers & mr. Rob de Greef

Versie

19 december 2022

Plaats

Hoeksche Waard/ Eindhoven

Inhoud 1.

2.

3.

4

Context, vraagstelling en aanpak ................................................................................................ 3 1.1.

Aanleiding Rekenkameronderzoek .................................................................................................. 3

1.2.

Complexiteit grip op verbonden partijen ........................................................................................ 3

1.3.

Onderzoeksvraag ............................................................................................................................. 4

1.4.

Doel................................................................................................................................................... 5

1.5.

Onderzoeksleidraad en analysemodel ............................................................................................. 5

1.6.

Aanpak .............................................................................................................................................. 6

1.7.

Leeswijzer ......................................................................................................................................... 7

Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien van verbonden partijen .......... 9 2.1.

Inleiding ............................................................................................................................................ 9

2.2.

Wijzigingen die per 1 juli 2022 zijn ingegaan, geen wijziging van de gemeenschappelijke regeling .......................................................................................................... 10

2.3.

Wijzigingen die niet direct ingaan, maar wel een afweging vergen.............................................. 10

2.4.

Wijzigingen die direct ingaan, maar wel maatwerk vergen .......................................................... 11

Bevindingen drie verbonden partijen in beeld ........................................................................ 13 3.1.

Inleiding .......................................................................................................................................... 13

3.2.

Bres Accommodaties...................................................................................................................... 13

3.3

Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid ............................................................................................. 29

3.4

Stichting Inkoopbureau West-Brabant.......................................................................................... 46

Reflectie op werkwijze verbonden partijen in Hoeksche Waard ........................................... 57 4.1

Inleiding .......................................................................................................................................... 57

4.2

Samenvattend overzicht beantwoording onderzoeksvragen per casus ....................................... 58

4.3

Balanceren tussen grip van de gemeente versus zelfstandigheid verbonden partij: doorkijkje naar de toekomst o.b.v. lessen uit het heden ............................................................... 62

Bijlagen A.

Onderzoeksleidraad ..................................................................................................................... 66

B.

Overzicht geraadpleegde documenten .......................................................................................... 69

C.

Overzicht respondenten ............................................................................................................... 71

D.

Aanvullende toelichting kaderstellend en controlerend instrumentarium raad ten aanzien van verbonden partijen ..................................................................................................... 72

E.

Mandaatlijst OZHZ....................................................................................................................... 76

F.

Vergelijkend overzicht omzet deelnemende partijen OZHZ 2021 .................................................... 82

1

1 Context, vraagstelling en aanpak

De aanleiding van het onderzoek, de daaruit volgende vraagstelling en doelstelling en de gevolgde aanpak.

HOOFDSTUK 1 – Context, vraagstelling en aanpak

1. Context, vraagstelling en aanpak 1.1.

Aanleiding Rekenkameronderzoek

In de publieke sector is samenwerking met andere partijen niet meer weg te denken. Zeker als het gaat om het aanpakken van de maatschappelijke opgaven van morgen zoals de energietransitie, de duurzaamheidstransitie maar ook de komst van de Omgevingswet. Maatschappelijke opgaven vragen van gemeenten en in het bijzonder hun colleges, ambtelijke organisaties en raden, om hun krachten te bundelen met andere partijen. De uitdaging voor gemeenten is om kritisch na te denken over hun rol en positie ten aanzien van deze maatschappelijke vraagstukken en samenwerkingsverbanden over eigen organisatiegrens. Want hoe kun je als raad je rol als volksvertegenwoordiger goed uitoefenen, kaders meegeven en het college controleren als er steeds meer over de grenzen van de eigen gemeente wordt gewerkt met andere partijen? Hoe houd je als raad grip op samenwerkingsverbanden waarvan je op afstand staat? Wat vraagt dit van de rolverdeling en afstemming tussen raad en college? En welke sturingsmogelijkheden heeft de raad? Kortom, wat kunnen raden doen om hun rol en toegevoegde waarde ten opzichte van deze samenwerkingsverbanden te versterken? Nederlandse gemeenten kennen een grote variëteit aan samenwerkingspartners, -doelen en -vormen en daarmee ook een veelheid aan vragen van raadsleden hoe hier grip op te houden.

Zo werkte de gemeente Hoeksche Waard anno 2022 samen met 13 verschillende ‘verbonden partijen’ die taken uitvoerden namens de gemeente: privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.1 Uiteenlopend van gemeenschappelijke regelingen, stichtingen tot vennootschappen en coöperaties. Hoewel raadsleden diverse instrumenten tot hun beschikking hebben om grip te houden op verbonden partijen, is dit geen vanzelfsprekendheid. Wethouders zitten veelal in het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband, maar de raad blijft een ‘bestuur op afstand’. Ook met de komst van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) die versterkend dient te werken voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad, blijft dat zo. Deze wet is niet van toepassing op B.V. ‘s en stichtingen. Daar speelt het Burgerlijk Wetboek (BW) een belangrijke rol bij de mogelijkheden. De verschillende juridische regimes hebben ook gevolgen voor de politieke verantwoording, de financiële verantwoording en voor de sturingsmogelijkheden. Effectieve sturing, controle en verantwoording van verbonden partijen door gemeenten en hun raden, vraagt om helderheid over de wijze waarop de raad als democratisch gekozen orgaan hier grip op kan houden en over welke sturingsmogelijkheden hij concreet beschikt.

In contacten tussen de Rekenkamer Hoeksche Waard en de raad en vragen van de raad blijkt dat raadsleden worstelen met de vraag hoe grip te houden op verbonden partijen. Door fracties zijn verbonden partijen naar voren gebracht om nader te onderzoeken. De Rekenkamer Hoeksche Waard heeft in het voorjaar van 2022 besloten een onderzoek te doen naar de sturing, controle en verantwoording van enkele verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard en in het bijzonder de betekenis hiervan voor de gemeenteraad.

1.2.

Complexiteit grip op verbonden partijen

Gemeenten werken samen met deze partijen om hun eigen taken te verwezenlijken en maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden. De sturing, controle en verantwoording van een verbonden partij is veelal meer complex dan de aansturing van de eigen ambtelijke organisatie omdat er sprake is van verschillende (soms tegenstrijdige) belangen van partijen en een indirecte sturingsrelatie. De gemeente is namelijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de taken van de verbonden partij, maar de dagelijkse aansturing en uitvoering ligt bij het bestuur van de verbonden partij en daarmee buiten het directe zicht van de gemeente en de raad. In dit verband wordt dan ook wel gesproken over een ‘bestuur op afstand’. Wat de sturing, controle en verantwoording van een verbonden partij ook complex maakt, is dat het college (en soms de raad) ‘dubbele petten’ kan hebben als opdrachtgever en als lid van de verbonden partij. Dit zorgt ervoor dat de gemeente ook zelf uiteenlopende en soms tegenstrijdige belangen kan nastreven.

1

Artikel 1 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV).

3

HOOFDSTUK 1 – Context, vraagstelling en aanpak

De gemeenteraad, het college van B&W en de verbonden partij vervullen allen een andere rol in de samenwerking: • • •

Raad: sturing geven door bepaling financiële en inhoudelijke kaders en het meegeven van een doel/ taak aan verbonden partij. Vervolgens de controle van de mate waarin doelen worden gerealiseerd College van B&W: beheersen inrichting en aansturing van verbonden partij. Daarnaast toezicht op adequate verantwoording verbonden partij en afleggen verantwoording aan raad Verbonden partij: uitvoering opgedragen taken en afleggen verantwoording

Hoewel de raad eindverantwoordelijk is voor het verwezenlijken van vooraf bepaalde doelen en het college van B&W zorgdraagt voor een goede aansturing en verantwoording van de verbonden partij, zijn alle spelers en bovengenoemde activiteiten van belang voor het behalen van (maatschappelijke) doelen van samenwerking door de verbonden partij. Sturing, controle en verantwoording zijn dan ook niet voor niets cruciale activiteiten in het – in overheidsland bekende – governance model. Een model waarin een cyclus van sturen, beheersen, verantwoorden en controle centraal staat.

Controle

Verantwoorden

Extern Governance Intern

Sturen

Beheersen .

Lange termijn

Korte termijn

Figuur 1. Governance model (afgeleide Bossert, 2004 die het heeft over toezicht houden i.p.v. controle) Hieronder een toelichting op de activiteiten sturen, beheersen, verantwoorden en controle: • •

• •

Sturen: richting geven aan het realiseren van doelen Beheersen: het beheersen van inrichting en aansturing van verbonden partij. Dit door het invoeren en handhaven van een stelsel van maatregelen, procedures en processen zodat zorg wordt gedragen voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde doelen Verantwoorden: over opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden informatie verschaffen Controle: beoordeling realisatie doelen

De mate waarin een gemeente en raad grip hebben op een verbonden partij, (maatschappelijke) doelstellingen kunnen verwezenlijken en daar waar nodig risico’s kunnen beheersen (effectiviteit), is afhankelijk van de wijze waarop betrokken partijen deze cyclus van sturen, controle en verantwoorden goed met elkaar weten te organiseren.

1.3.

Onderzoeksvraag

De Rekenkamer Hoeksche Waard wil met behulp van casusonderzoek een aantal verbonden partijen verder bekijken om de systematiek en uitwerking in de praktijk in kaart te brengen. Één van de casussen is Bres Accommodaties. De afgelopen jaren is Bres Accommodaties al meerdere keren naar voren gebracht door fracties als potentieel onderzoeksonderwerp. De RK HW heeft daarnaast gekozen voor de volgende verbonden partijen: Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en Stichting Inkoopbureau West-Brabant. De Rekenkamer Hoeksche Waard heeft voor deze verbonden partijen gekozen in verband met de sturingsmogelijkheden voor de raad en een spreiding in typen verbonden partij (zie ook de toelichting van diverse rechtsvormen en de daaraan gekoppelde wettelijke bepalingen in paragraaf 1.7 leeswijzer). De onderzoeksvraag luidt: “Hoe zijn sturing, controle en verantwoording ten aanzien van de verbonden partijen georganiseerd en wat is de uitwerking hiervan in de praktijk?”

4

HOOFDSTUK 1 – Context, vraagstelling en aanpak

Per casus kunnen hierbij volgende deelvragen worden gesteld: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

1.4.

Waarom is gekozen voor deze vorm van samenwerking en zijn de argumenten voor die keuze nog actueel? Wat zijn de doelstellingen en kaders voor de verbonden partij? Hoe zijn de doelstellingen en kaders vertaald naar afspraken en overeenkomsten met deze verbonden partij, bijvoorbeeld in de vorm van (dienstverlenings-)overeenkomsten? Welke formele afspraken zijn er ten aanzien van het afleggen van verantwoording? Ontvangt de raad volledige, tijdige en juiste informatie van het college en de verbonden partij? Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en te controleren en welke zijn de afgelopen 2 jaar gebruikt en op welke wijze? Is het effectief geweest? Hoe ervaren raadsleden, collegeleden en ambtelijke contactpersonen de samenwerking? Wat zijn punten ter verbetering? Wat zijn de resultaten tot nu toe? Worden de doelen gerealiseerd, wat merken inwoners daarvan en wat zijn de maatschappelijke effecten (outcome)?

Doel

De doelstelling van dit onderzoek is om de systematiek en dagelijkse praktijk van een aantal verbonden partijen van de gemeente Hoeksche Waard in kaart te brengen, om zo te kijken of de raad voldoende in staat wordt gesteld grip te houden op deze verbonden partijen. Dit om te komen tot concrete aanbevelingen voor de gemeente Hoeksche Waard ten aanzien van de sturing, controle en verantwoording van verbonden partijen. In het bijzonder hoe de rol van de gemeenteraad Hoeksche Waard daarin te versterken. Dit onderzoek beoogt niet een representatief beeld te schetsen van verbonden partijen, maar een diepgaand inzicht te geven in een aantal verbonden partijen. De rapportage bevat feitelijke bevindingen en beelden.

1.5.

Onderzoeksleidraad en analysemodel

Om een objectief, navolgbaar en transparant onderzoek uit te voeren, werd tijdens het onderzoek gewerkt met een onderzoeksleidraad. Om richting te geven aan het onderzoek en om te borgen dat het onderzoek optimaal inzicht geeft. Een onderzoeksleidraad die is gebaseerd op wettelijke en lokale kaders op het gebied van verbonden partijen in algemene zin en voor de drie afzonderlijke samenwerkingscases in het bijzonder. In bijlage I is de onderzoeksleidraad te lezen. Tijdens het onderzoek werd gekeken naar een vijftal thema’s. Deze thema’s maken onderdeel uit van de onderzoeksleidraad: 1. 2. 3.

4. 5.

Doel Wettelijke kaders (huidige en nieuwe) Formele lokale kaders: a. Verdeling verantwoordelijkheden en bevoegdheden b. Afspraken samenwerking, sturing, controle en verantwoording c. Inrichting governance (juridische vorm en inrichting organisatiestructuur) verbonden partij Feitelijke praktijk: a. Rollen b. Samenspel (inclusief spelregels) (Ervaren) effectiviteit: a. Doelen behaald b. Maatschappelijke outcome c. Ervaren effectiviteit organisatie en besturing samenwerking verbonden partij

De aspecten sturing, beheersing, controle en verantwoorden uit het good governance model staan centraal in dit onderzoek. Deze vier aspecten maken onderdeel uit van de doorlichting van de vijf thema’s.

5

HOOFDSTUK 1 – Context, vraagstelling en aanpak

Hieronder een visuele weergave van het analysemodel dat de basis vormt voor het onderzoek.

Formele kaders (wettelijk en lokaal) Sturen

Beheersen

Doel

Verantwoorden

Controle Feitelijke praktijk

(Ervare

(Ervaren) effectiviteit

Figuur 2. Analysemodel: visualisatie toetsingskader

1.6.

Aanpak

Om gericht antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag, is op hoofdlijnen gekeken naar het beleid en werkwijze van verbonden partijen in Hoeksche Waard. Daarnaast werd een meer diepgaande analyse gemaakt van de formele kaders, feitelijke praktijk en (ervaren) effectiviteit bij drie verbonden partijen. In dit onderzoek is niet alleen aandacht voor de rol van de verbonden partij, de ambtelijke organisatie en het college maar juist ook voor de betrokkenheid van de raad (in kaderstellende en controlerende zin). Om een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag werden de volgende informatiebronnen gebruikt: • Documenten: medio 2022 werd relevante documentatie opgevraagd bij de ambtelijke organisatie. Deze documenten zijn geanalyseerd • (Groeps)gesprekken: medio 2022 hebben interviews plaatsgevonden met een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie, het college en de verbonden partijen • Documentatie wetgeving Wgr; medio 2022 werd actuele documentatie over wijziging Wgr bestudeerd • In oktober 2022 heeft een groepsgesprek plaatsgevonden met de raad Een overzicht van de geraadpleegde documenten en de bevraagde respondenten is te vinden in de bijlage. Op basis van documentenanalyse wordt een beschrijving gegeven van de implicaties van de wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen (hoofdstuk 2 nota van bevindingen).

Daarnaast is een analyse van feiten en beelden over verbonden partijen in Hoeksche Waard opgesteld (zie hoofdstuk 3 en 4 nota van bevindingen). Zoals bekend checkt de Rekenkamer bij de ambtelijke organisatie de feiten uit de rapportage van de bevindingen; dit is gebeurd. De nota van bevindingen vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen (zie bestuurlijke nota).

6

HOOFDSTUK 1 – Context, vraagstelling en aanpak

1.7.

Leeswijzer

De opbouw van dit rapport is als volgt: allereerst wordt op de implicaties van de wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen ingegaan (hoofdstuk 2). Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van de drie verbonden partijen aan de hand van de verschillende deelvragen. Vervolgens wordt op hoofdlijnen de werkwijze ten aanzien van verbonden partijen in de gemeente Hoeksche Waard beschreven in hoofdstuk 4. De beschrijving van de drie verbonden partijen dient gelezen te worden met oog voor de verschillende rechtsvormen en daarmee de diverse wettelijke bepalingen die van toepassing zijn. Bres Accommodaties is een besloten vennootschap, waarvan de gemeente Hoeksche Waard 100%-aandeelhouder is. Er is dus wel sprake van een verbonden partij, maar niet van een samenwerkingsverband (zoals een gemeenschappelijke regeling). Deze besloten vennootschap is een rechtspersoon, waardoor het Burgerlijk Wetboek van toepassing is.2 Voor de Stichting Inkoopbureau West-Brabant geldt eveneens dat het Burgerlijk Wetboek van toepassing is.3 De Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid is een gemeenschappelijk openbaar lichaam in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Het betreft hier een gemeenschappelijke regeling tussen colleges van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten4, Het betreft daarnaast een collegeregeling (raden en provinciale staten nemen immers niet deel), wat weer invloed heeft op de sturings- en verantwoordingsmogelijkheden.

2

De algemene bepalingen uit titel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zijn van toepassing, net als de bijzondere bepalingen uit titel 5 van Boek 2 BW die gaan over de besloten vennootschap in het bijzonder. Daarnaast gelden ook de verplichtingen uit o.a. titel 9 van Boek 2 BW, over de jaarrekening en het bestuursverslag. 3 Deze stichting is een rechtspersoon, waardoor de algemene bepalingen uit titel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn, net als de bijzondere bepalingen uit titel 6 van Boek 2 BW die gaan over de stichting in het bijzonder. 4 Een zogeheten interbestuurlijke gemeenschappelijke regeling, waardoor hoofdstuk IV van de Wet gemeenschappelijke regelingen van toepassing is.

7

2 Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien de van verbonden partijen In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de betekenis van de komst van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) voor de rol van de raad ten aanzien van verbonden partijen. De nieuwe wet dient versterkend te werken voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.

8

HOOFDSTUK 2 – Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien van verbonden partijen

2. Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien van verbonden partijen 2.1.

Inleiding

Voor samenwerking tussen gemeenten is een bijzondere wet in het leven geroepen: de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De oorspronkelijke Wet gemeenschappelijke regelingen is in 1984 vastgesteld. Er hebben daarna nog wel enkele wetswijzigingen plaatsgevonden, maar die hebben de hoofdlijnen van de wet niet aangepast. De Wet gemeenschappelijke regelingen regelt onder meer welke samenwerkingsvormen er zijn. Daarnaast wordt geregeld hoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen tot stand komt. Met democratische legitimatie wordt dan bedoeld de invloed die inwoners, via hun volksvertegenwoordigingen, kunnen uitoefenen op het bestuur van een samenwerkingsverband, en alle besluiten die binnen het samenwerkingsverband worden genomen. Anders gezegd: een gekozen orgaan moet zowel democratisch kunnen sturen (kaders kunnen stellen) als kunnen controleren (via politieke verantwoordingslijnen). Bij de Wet gemeenschappelijke regelingen is dit vormgegeven via het zgn. verlengd lokaal bestuur. Dat wil zeggen nauwe banden tussen het samenwerkingsverband en zijn deelnemers. Die banden komen op meerdere manieren tot uitdrukking: • • •

•

De samenstelling van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling is zo ingericht dat in principe slechts raadsleden of collegeleden zitting kunnen hebben in het bestuur van een samenwerkingsverband Het dagelijks bestuur legt verantwoording af aan het algemeen bestuur De leden van het algemeen bestuur, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan leggen verantwoording af aan de raad en/of het college en vertegenwoordigen de raad en/of het college binnen het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband krijgt zowel zijn bevoegdheden als financiële middelen in beginsel van de deelnemers

Via de bovenstaande banden kunnen gemeenteraden (en colleges) dus invloed uitoefenen op een gemeenschappelijke regeling. Toch wordt er in het hele land, zo blijkt uit periodieke onderzoeken van o.a. de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, nog steeds een gebrekkige democratische legitimatie ervaren. Dat heeft de wetgever ertoe gebracht de Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 juli 2022 aan te passen.5 Doel van dit wetsvoorstel is onder meer de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te vergroten. Het hierboven beschreven verlengd lokaal bestuur blijft het uitgangspunt. De democratische legitimatie van een gemeenschappelijke regeling blijft dus komen van de gezamenlijke gemeenteraden. De wetgever heeft met deze wetswijziging enkele nieuwe instrumenten voor gemeenteraden geïntroduceerd om zo (nog) meer invloed uit te kunnen oefenen op een gemeenschappelijke regeling. Het is aan de raden zelf om te bepalen of en hoe ze deze instrumenten willen inzetten. In dit onderdeel wordt alleen ingegaan op de wijzigingen. Bij de aanbevelingen wordt bekeken of en hoe de instrumenten strategisch ingezet kunnen worden.

Voor de volledigheid wordt hier nog opgemerkt dat de Wet gemeenschappelijke regelingen uitsluitend ziet op vormen van gemeenschappelijke regeling, zoals de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, maar niet op privaatrechtelijke rechtspersonen zoals Bres Accommodaties B.V. en Stichting Inkoopbureau West-Brabant. De wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn in drie categorieën in te delen: 1) 2) 3)

Wijzigingen die direct per 1 juli zijn ingegaan, en waarvoor de gemeenschappelijke regeling niet aangepast hoeft te worden Wijzigingen die niet direct zijn ingegaan, maar waarvoor de gemeenschappelijke regeling binnen 2 jaar moet worden aangepast (dus vóór 1 juli 2024) om te bepalen of en hoe de instrumenten worden ingezet Wijzigingen die wél direct per 1 juli zijn ingegaan, maar waarbij het toch slim is in de gemeenschappelijke regeling maatwerk toe te passen

Deze wijzigingen worden hieronder besproken.

5

Wet van 15 december 2021, Stb. 2022, nr. 18. Zie nader de handreiking van de VNG Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen? (VNG 2022).

9

HOOFDSTUK 2 – Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien van verbonden partijen

2.2.

Wijzigingen die per 1 juli 2022 zijn ingegaan, geen wijziging van de gemeenschappelijke regeling

De gewijzigde Wgr bepaalt dat voor het wijzigen van de regeling (bij regelingen waaraan geen raden deelnemen6) colleges van burgemeester en wethouders resp. burgemeesters voortaan het ontwerp van de gemeenschappelijke regeling eerst moeten toezenden aan de gemeenteraden.7 De gemeenteraden kunnen dan bij hun colleges binnen acht weken na ontvangst van de ontwerpregeling hun zienswijze indienen over de ontwerpregeling. De raad mag ook van de mogelijkheid tot het geven van zienswijzen afzien.8 Voor deze zienswijzeprocedure geldt dus dat het college de ontwerpregeling voor zienswijzen aan de raad zendt. Dit wijkt af van de zienswijzeprocedure op de ontwerpbegroting, waar het dagelijks bestuur om de zienswijze vraagt. Nadat de raad eventuele zienswijzen heeft ingediend vervolgt de procedure zoals deze voor 1 juli 2022 gold. Dit betekent dat het college een voorlopig besluit neemt omtrent de ontwerpregeling, en vervolgens de toestemming vraagt aan de gemeenteraad voor het wijzigen van de regeling.9 De gemeenteraad heeft 13 weken om te beslissen omtrent de toestemming. De termijn van 13 weken begint te lopen vanaf het moment van verzending door het college.10 Dit is natuurlijk een maximumtermijn, de raad mag het ook sneller doen.

Mocht de raad er binnen 13 weken niet uit kunnen komen, dan kan de raad beslissen de toestemmingstermijn te verlengen.11 Beslist de raad onverhoopt niet tijdig, dan is de toestemming van rechtswege verleend.12 De raad kan toestemming overigens alleen onthouden wegens strijd met het recht, of strijd met het algemeen belang.13

2.3.

Wijzigingen die niet direct ingaan, maar wel een afweging vergen

Er is ook een aantal nieuwe instrumenten en verplichtingen waarover voor 1 juli 2024 een keuze gemaakt moet worden. De gemeenschappelijke regeling moet daarop worden aangepast. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de verlengde wijzigingsprocedure (zie vorige paragraaf). Het gaat dan om: 1)

2)

3) 4) 5)

Voortaan moet nadrukkelijk in de gemeenschappelijke regeling bepaald worden hoe de gevolgen van een uittreding worden geregeld. Daarbij moet in elk geval worden ingegaan op de gevolgen voor het vermogen van het openbaar lichaam/de bedrijfsvoeringsorganisatie en van de uittredende en overblijvende deelnemers14 Besluiten van het bestuur van een openbaar lichaam, het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie of van een gemeenschappelijk orgaan kunnen voortaan aan zienswijzen van de gemeenteraden worden onderworpen. In de gemeenschappelijke regeling moeten hierover afspraken worden gemaakt (waarbij de afspraak ook kan zijn dat er geen zienswijzen geïntroduceerd worden15). Op de zienswijzen moet inhoudelijk gereageerd worden16 In de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over het betrekken van ingezetenen17 In de gemeenschappelijke regeling moeten afspraken worden gemaakt over evaluatie van de gemeenschappelijke regeling18 Sinds 1 juli 2022 geldt er naast een passieve informatieplicht ook een actieve informatieplicht voor het bestuur van het openbaar lichaam (algemeen bestuur, dagelijks bestuur, voorzitter en commissies), het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie en een gemeenschappelijk orgaan.19 Zij moeten de gemeenteraden actief informeren, waarbij de besturen moeten afwegen wat de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taak. In de

6

De Wet gemeenschappelijke regelingen kent verschillende typen regelingen. Zo zijn er regelingen waaraan uitsluitend gemeenteraden deelnemen (raadsregelingen), waaraan uitsluitend colleges deelnemen (collegeregelingen) en waaraan uitsluitend burgemeesters deelnemen (burgemeestersregelingen). Verder bestaan er gemengde regelingen, mengvormen van de andere varianten, waarbij de wet onderscheid maakt tussen gemengde regelingen mét raden en gemengde regelingen zonder raden (lees: waaraan zowel colleges als burgemeesters deelnemen). Welk gemeentelijk bestuursorgaan mag deelnemen is afhankelijk van de ingebrachte bevoegdheden. 7 Artikel 1 lid 5 jo. lid 2 Wgr. 8 Artikel 1 lid 5 jo. lid 3 Wgr. 9 Artikel 1 lid 5 jo. lid 4 Wgr. 10 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 1 Awb. 11 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 2 Awb. 12 Artikel 10:32 lid 1 jo. artikel 10:31 lid 4 Awb. 13 Artikel 1 lid 5 jo. lid 4 Wgr. Zie verder Kamerstukken II 2019/20, 35513, nr. 3, p. 10. 14 Artikel 9 lid 1 Wgr. 15 Artikel 10 lid 5 Wgr. 16 Artikel 10 lid 6 Wgr. 17 Artikel 10 lid 7 en 8 Wgr. 18 Artikel 11a Wgr. 19 Artikel 17 lid 2 Wgr.

10

HOOFDSTUK 2 – Betekenis nieuwe wetgeving (Wgr) voor de raad ten aanzien van verbonden partijen

6)

2.4.

gemeenschappelijke regeling moeten nadere afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de inlichtingen worden verstrekt20 Er komt een mogelijkheid een gemeenschappelijke raadsadviescommissie in te stellen.21 Deze bestaat uit raadsleden en adviseert zowel het algemeen bestuur van een openbaar lichaam als de gemeenteraden

Wijzigingen die per 1 juli 2022 zijn ingegaan, maar wel maatwerk vergen

Tot slot wordt ook de begrotingscyclus aangepast. Zie daaromtrent het schema hieronder.

Tabel 1. Wijzigingen begrotingscyclus door aanpassing Wet gemeenschappelijke regelingen 2022

20 21

Artikel 17 lid 3 Wgr. Artikel 24a Wgr.

11

3 Bevindingen: drie verbonden partijen in beeld

In dit hoofdstuk worden drie verbonden partijen waarmee de gemeente Hoeksche Waard samenwerkt diepgaand in beeld gebracht. Hierbij wordt gekeken naar de sturing, beheersing, controle en verantwoording van deze verbonden partijen en de (ervaren) effectiviteit hiervan. Met aandacht voor de rol van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de verbonden partij. De verschillende cases worden in beeld gebracht aan de hand van de – in hoofdstuk 1 van de nota van bevindingen beschreven – deelvragen van dit onderzoek.

HOOFDSTUK 3 – Bevindingen drie verbonden partijen in beeld

3. Bevindingen drie verbonden partijen in beeld 3.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk worden drie verbonden partijen waarmee de gemeente Hoeksche Waard samenwerkt diepgaand in beeld gebracht. De cases worden in beeld gebracht aan de hand van de verschillende onderzoeksvragen. Daarbij wordt stilgestaan bij de sturing, beheersing, controle en verantwoording van deze verbonden partijen en de (ervaren) effectiviteit hiervan. Met oog voor de rol van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de verbonden partij.