Visie op Samenwerking en Governance definitief

46

wethouder. Echter betekent het simpelweg een risico op misbruik en op negatieve beeldvorming. Niet alleen de individuele wethouder maar ook de gemeente is daarin kwetsbaar. Het BING-rapport raadt deze dubbele verantwoordelijkheid dan ook af. Hiertoe heeft het college op 2 juni 2020 een besluit genomen over de mandatering bij subsidieverstrekking. Kort gezegd is het mandaat aan een individuele wethouder komen te vervallen. Subsidiebesluiten worden voortaan óf door het college óf ambtelijk (behoudens politiek gevoelige subsidies) in mandaat genomen. De raad is hierover geïnformeerd middels een raadsinformatiebrief op 13 augustus 2020. Amendement ‘Duidelijker Verbonden’ In de gemeenteraadsvergadering d.d. 26 september 2018, is het amendement ‘Duidelijker Verbonden’ A18/078 door de raad aangenomen. Met dit amendement besluit de raad het feitenrapport ‘Grip op samenwerking’ en de daarop gebaseerde conclusies van de rekenkamer voor kennisgeving aan te nemen en de aanbevelingen uit dit rapport over te nemen. De uitwerking van de aanbevelingen is de basis van dit visiedocument. Amendement A18-78 Duidelijker verbonden. De gemeenteraad van Hilversum raad, In vergadering bijeen op 26 september 2018, behandelend het rekenkameronderzoek gemeentelijke samenwerking, Overwegende dat: -

raad en college urgentie en ruimte voor verbetering van de sturing van verbonden partijen zien deze sturing vanuit kaderstelling, op hoofdlijnen en meer vooraf vorm moet krijgen De gewenste verbeter acties duidelijk moeten worden belegd

Besluit het raadsbesluit als volgt te wijzigen (integrale tekst): Raadsbesluit: De Raad van de gemeente Hilversum gelezen het raadsvoorstel van de griffier van 25 april 2018 besluit; I. Het feitenrapport “Grip op samenwerking” opgesteld door onderzoeks- en adviesbureau Partners + Pröpper d.d. 5 februari 2018 en de daarop gebaseerde conclusies van de rekenkamer voor kennisgeving aan te nemen. II. De volgende aanbevelingen van de rekenkamer over te nemen: 1. Expliciteer de strategische visie op samenwerking en stel deze vast. 2. Lever een bijdrage aan het vergroten van de slagvaardigheid van de samenwerkingsverbanden. 3. Gebruik de Regiopodia niet alleen voor informatie-uitwisseling maar gebruik ze ook voor het ontwikkelen van gemeenschappelijke kaderstelling en als platform voor het sluiten van coalities. 4. Verbeter de informatievoorziening. Zorg voor een dashboard per samenwerkingsverband (of voor de meest relevante verbanden), zodat de raad zicht krijgt op bestuurlijk relevante zaken. 5. Doe een periodieke evaluatie van de mate van grip op de samenwerking én de meerwaarde en resultaten van de samenwerking, om zo nodig en indien mogelijk bij te kunnen sturen. III.

Grip op de samenwerkingsverbanden te willen verbeteren en daartoe strategische doelen per samenwerkingsverband (te beginnen met de meest relevante) te beoordelen, te verbeteren en/of op te stellen en de uitvoering daarop te volgen. En verzoekt het college de uitwerking van de aanbevelingen onder II en het besluit III ter hand te nemen en hierover nader van gedachten te wisselen met de raad.

47

Toezegging In de gemeenteraadsvergadering d.d. 18 september 2019 zegt wethouder Walters toe een commissievoorstel te maken waarin de verschillende rollen van gemeente en organisaties naast elkaar worden gezet, waarbij wordt aangegeven welke vormen van governance mogelijk en gebruikelijk zijn en welke risico’s daarbij horen. Met voorliggend stuk wordt T19/122 afgedaan.

48

Bijlage V Uitwerking Amendement ‘Duidelijker Verbonden’ Met het aangenomen Amendement ‘Duidelijker Verbonden’, besluit de raad om: I Het feitenrapport “Grip op samenwerking” opgesteld door onderzoeks- en adviesbureau Partners + Pröpper d.d. 5 februari 2018 en de daarop gebaseerde conclusies van de rekenkamer voor kennisgeving aan te nemen. Daarnaast neemt de raad de aanbevelingen van de rekenkamer over, welke hieronder uitgewerkt zijn. II

1. Expliciteer de strategische visie op samenwerking en stel deze vast.

Zoals hierboven gesteld werken we samen om een (nieuwe) ambitie vorm te geven of om doelstellingen te behalen. De Gemeente Hilversum wil een responsieve en netwerkende organisatie zijn, waarbij het gaat om een organisatie die zich (bestuurlijk en organisatorisch) snel, intelligent en flexibel weet aan te passen aan zich voortdurend wijzigende opgaven en omstandigheden. Dat is het ideaalbeeld als het gaat over de ‘gemeente van morgen’: een organisatie die responsief, sensitief, vitaal, veerkrachtig, compact en hoogwaardig is. Deze visie op samenwerking en vorm van overheidssturing vraagt om nieuwe rollen en gedrag. Niet alleen voor de ambtelijke organisatie maar ook voor de raden, staten, colleges en de algemeen en dagelijkse besturen. Sturen op ruimte, het durven overlaten en vertrouwen, het stellen van gezamenlijke doelen en het delen van dilemma’s: het is geen vanzelfsprekende werkwijze. Bovendien is een belangrijke vraag: wat betekent deze samenwerking voor de democratische controle en bestuurlijke verantwoording? Samenwerken is in de regel geen doel maar een middel om gewenste ambities en doelen gezamenlijk te bereiken. Om de Hilversumse raad te laten bijdragen aan de democratische legitimatie van lokale en regionale samenwerkingen, wordt zij in staat gesteld om het doel van de samenwerking (op hoofdlijnen) te formuleren. II

2 Lever een bijdrage aan het vergroten van de slagvaardigheid van de samenwerkingsverbanden.

Het Rekenkamerrapport beveelt aan binnen een samenwerkingsverband zorg te dragen voor een werkwijze waarbij beleidsontwikkeling net zo belangrijk is als realisatie. De effecten van samenwerking voor de regionale en lokale samenleving worden hierdoor sneller zichtbaar en tastbaar. Echter, zou ‘bevorderen’ hier beter van toepassing zijn. In een samenwerkingsverband is de gemeente, net als in privaatrechtelijke situaties, niet alleen bepalend. Om de slagvaardigheid van de samenwerkingsverbanden te vergroten moet vaker samen beleid gemaakt worden. Een samenwerking start daarmee eerder en wordt niet pas betrokken wanneer het beleid al vastgesteld is. Bij de Regio Gooi en Vechtstreek liggen hier kansen. De doorlooptijd van beleids- en planontwikkeling zou vele malen korter moeten worden dan nu het geval is, waardoor vlotter kan worden overgegaan tot uitvoering. De procedure Nanning-Mol zorgt voor een helder proces om te komen tot regionaal beleid. Ook moeten rollen beter gedefinieerd worden. Flexibiliteit, dynamiek en aanpassingsvermogen in een samenwerkingsverband vereisen vooral een goede basisstructuur van de participerende organisaties, met enige ruimte in de capaciteit en kwaliteit om te kunnen aanpassen. Van iedere samenwerking moet het doel en de rollen helder zijn. Met ruimte voor het kiezen van een andere rol (verstevigen of loslaten, of aan de samenleving laten).

Slagvaardigheid is maatwerk. II 3. Gebruik de Regiopodia niet alleen voor informatie-uitwisseling maar gebruik ze ook voor het ontwikkelen van gemeenschappelijke kaderstelling en als platform voor het sluiten van coalities. Gemeenteraden staan met elkaar in verbinding om de gezamenlijke kader stellende en controlerende rol bij regionale samenwerking goed in te kunnen vullen. Deze verbinding formaliseren de gemeenten niet. Het risico is immers het ontstaan van een extra bestuurslaag met een schijnlegitimatie. Wel willen de 49

gemeenteraden en colleges elkaar inspireren en elkaars standpunten en overwegingen kennen. Toch leeft breed in de regio het gevoel dat de besluitvorming en de inhoudelijke betrokkenheid van de gemeenteraden bij de Regio beter kan. Daarom wil de gemeente Hilversum gebruik maken van de regiopodia: het inzetten van de differentiële voordelen en toegevoegde waarde van de afzonderlijke samenwerkingspartners. Hiertoe heeft de Werkgroep Verbetering Besluitvorming Regio op verzoek van het Algemeen Bestuur van de Regio Gooi en Vechtstreek gesproken over de besluitvormingsprocessen zoals die nu door de regio gehanteerd worden, hoe deze door de gemeenteraden ervaren worden en hoe de besluitvorming kan worden verbeterd. In augustus 2019 heeft de werkgroep een advies aan de gemeenteraden en de colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten voorgelegd. Dit advies van de werkgroep luidt: “Betrek gemeenteraden eerder bij besluitvorming, hanteer transparant en eenduidig besluitvormingsproces.” Dit is een mooi advies, maar kan ook langere besluitvormingstrajecten betekenen en dus een minder daadkrachtige en minder slagvaardige lokale overheid. Het advies beschrijft een aantal constateringen en biedt concrete oplossingsrichtingen aan. Een van de oplossingsrichtingen gaat over een helder en eenduidig besluitvormingstraject.

Deze oplossing richt zich op een betere en veel nauwkeuriger afstemming van de beeldvormende en besluitvormende processen rond de gezamenlijke opgaven. Als er een eenduidig besluit moet worden genomen door zeven gemeenteraden, dan luistert dit nauw. Een schema bij aanvang wordt gemist waarmee voor een ieder inzichtelijk is wat van welk orgaan op welk moment gevraagd wordt. Een oplossing voor dit probleem, en voor de gemiste eenheid in proces en informatie en gelijktijdige raadsbesluitvorming, kan gevonden worden door als onderdeel van de voorbereiding van een startnotitie, afstemming te laten plaatsvinden tussen een ambtelijke vertegenwoordiging van de regio en de regionale griffiers-kring over in ieder geval de inrichting van het proces, planning, bevoegdheden van de betrokken regionale en gemeentelijke bestuursorganen en aard van de besluitvorming (een zienswijze of een inhoudelijk besluit). Dit ten bate van de gemeenteraden. In november 2019 is, onder leiding van Nanning Mol (burgemeester van Laren) een gesprekronde met gemeenteraden uitgevoerd waaruit als aanbeveling naar voren kwam om geen structuurverandering door te voeren maar eerst ‘het bestaande’ beter te benutten met daarin ruimte voor innovatie. Tijdens de werkconferentie met gemeenteraadsleden op 6 maart is een aantal van de bestaande vormen met mogelijkheid tot doorontwikkeling voorgelegd.

Ook een recente ervaring met gelijktijdige raadsvergaderingen, van Laren, Gooise Meren en Hilversum over de inrichting van Crailo, werd hierin meegenomen. Hierbij hebben de griffiers een belangrijke rol: zij organiseren het proces zo, dat er ruimte is voor overleg tussen de fracties in de regio en faciliteren het komen tot gelijkluidende moties en amendementen, die in elke raad worden behandeld. Het besluitvormingstraject Crailo – Bestemmingsplan – Beeldkwaliteitsplan 2021 is direct ingericht volgens de geadviseerde structuur in bovengenoemd advies. In deze overlegstructuur is iedere fractie uit de regio vertegenwoordigd en is de stemverhouding gebaseerd op het aantal zetels van de fracties. De raden zijn voornemens deze procesafstemming vaker toe te passen bij regionale vaststellingen. Te denken valt aan: de afvalstoffenheffing verordening, de regionale huisvestingsverordening, het regionaal woonbeleid, etc. II 4. Verbeter de informatievoorziening. Zorg voor een dashboard per samenwerkingsverband (of voor de meest relevante verbanden), zodat de raad zicht krijgt op bestuurlijk relevante zaken. De democratische legitimatie van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden is gebaseerd op de democratische controle door gemeenten op het bestuur van het samenwerkingsverband.

De collegeleden hebben daarbij met name hun rol en verantwoordelijkheden in het samenwerkingsverband als AB of DB-lid. Net als bij de reguliere gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden, heeft de raad ook met betrekking tot samenwerkingsverbanden een kader stellende en controlerende rol. Om dit mogelijk te maken, heeft het college c.q. de betreffende vertegenwoordiging van een samenwerkingsverband de belangrijke taak om de 50

raad adequaat van relevante informatie te voorzien. Deze informatievoorziening aan de raad kent de volgende drie dimensies: 1.

Informatievoorziening gericht op besluitvorming over de samenwerkingsstructuur.

De raad dient kaders vast te stellen voor het aangaan van een voorgenomen samenwerkingsverband, statuten- en contractwijzigingen ed., het beëindigen van een samenwerking en over het toetreden van een nieuwe gemeente tot een samenwerkingsverband. Omdat er vaak ook (omvangrijke) financiële middelen mee gemoeid zijn, gebeurt dit in Hilversum aan de hand van de gebruikelijke procedure van raadsadvisering en de raadsbesluit- vorming daarover. Dit geldt alleen nog voor bepaalde samenwerkingsstructuren en ook dan heeft Hilversum vaak geen vetorecht. Bij bijvoorbeeld de ROM of een samenwerkingsverband met een juridische structuur waarbij sprake is van getrapte BV-vorming (Tomin), is de invloed van de raad gering. 2. Proactieve informatievoorziening aan de raad over politiek/bestuurlijk relevante ontwikkelingen binnen samenwerkingsverbanden. Met betrekking tot proactieve informatievoorziening door de gemeentelijke vertegenwoordiging c.q. portefeuillehouder is een onderscheid te maken tussen enerzijds gestructureerde periodieke informatievoorziening aan de raad naar aanleiding van relevante agendapunten en besprekingen op bestuursvergaderingen van de samenwerkingsverbanden en anderzijds meer ad hoc zaken en ontwikkelingen die proactief aan de raad gecommuniceerd dienen te worden.

In Hilversum geven wij invulling aan deze proactieve informatievoorziening aan de raad door relevante agendapunten van bestuursvergaderingen en mededelingen over regionale aangelegenheden op te nemen in een collegebrief die naar de raad wordt verstuurd. 3.

Rechtstreekse informatievoorziening door/namens Algemeen Bestuur samenwerkingsverbanden

Wij herkennen met betrekking tot de Hilversumse samenwerkingsverbanden de lijn dat in toenemende mate het Algemeen Bestuur van samenwerkingsverbanden zelf raadsleden actief informeren, bijvoorbeeld door het organiseren van een bijeenkomst (zoals bijv. VRG&V en de Regio Gooi en Vechtstreek doet) en het uitbrengen van eigen digitale nieuwsbrieven voor raadsleden. Bij de inrichting en vormgeving van informatievoorziening in het democratisch proces wordt overigens landelijk (door onder andere het Ministerie van Binnenlandse Zaken) de kanttekening geplaatst dat de raad zich er van bewust dient te zijn dat als de raad er voor kiest om een taak in een samenwerkingsverband te laten uitvoeren, dit per definitie betekent dat de raad zich dient te beperken tot het op hoofdlijnen sturen op het samenwerkingsverband. Vaak is het Hilversumse speelveld te klein en is samenwerken in een groter geheel noodzakelijk. Het is van belang dat de raad per verbonden partij een balans vindt tussen het politieke belang dat gehecht wordt aan de gemeentelijke taak die de verbonden partij uitvoert en het wenselijke aansturingniveau door de raad. Dit is immers bepalend voor de intensiteit van de controle door de raad en –daaruit voortvloeiend– de hoeveelheid en soort informatie die de raad daarvoor nodig heeft.

Enige terughoudendheid en evenwichtigheid is hierbij overigens geboden, gezien de rol van de raad in het duale stelsel. Dashboard Bovengenoemde aanbeveling roept op een dashboard te ontwikkelen om overzicht te creëren in het toenemend aantal samenwerkingsverbanden waarin de gemeente Hilversum deelneemt. Daarmee wordt het voor raadsleden overzichtelijker waar welke informatie staat. Het college onderschrijft deze ambitie en stelt voor hiervoor in de loop van 2022 een Dashboard Samenwerking in te richten. Dit is een goede oplossing om grip op samenwerking te organiseren. Het Dashboard geeft 24 uur per dag overzicht en inzicht in alle samenwerkingsverbanden waaraan je als gemeente deelneemt. Voor elke vorm van samenwerking is precies in beeld waar het om draait. Het college ambieert dit dashboard eenvoudig op te 51

zetten aan de hand van slimme ‘zoekvragen’. Bijvoorbeeld: in welk samenwerkingsverband loopt onze gemeente de grootste risico’s? Of: wat is de top vijf samenwerkingsverbanden met het grootste strategisch belang? Zo kunnen raadsleden, bestuurders en ambtenaren snel achterhalen wat zij belangrijk vinden. Werken met het dashboard is volgens het college tegelijkertijd werken aan doorleefde samenwerking en continue evaluatie. Een voorbeeld van een uitwerking van zo’n dashboard wordt in 2022 verkend en aan de Raad voorgelegd. Daarnaast verwachten wij dat elke verbonden partij nieuwsbrieven, eigen agenda’s en besluiten op de eigen website publiceert. Dit wordt een voorwaarde bij het aangaan van samenwerkingen. De Wet Openbaar Bestuur stelt immers: “Alles is openbaar, tenzij het niet openbaar is”. Net als gemeenten, dienen ook verbonden partijen hieraan te voldoen. II 5. Doe een periodieke evaluatie van de mate van grip op de samenwerking én de meerwaarde en resultaten van de samenwerking, om zo nodig en indien mogelijk bij te kunnen sturen. Het college zal de verbonden partijen en netwerksamenwerkingen met meer regelmaat laten terugkomen in gesprekken met de raad. Nieuw hierbij is dat in het Concern Control Plan wordt opgenomen dat elk jaar met een 213a onderzoek een verbonden partij geëvalueerd zal worden door het college.

Jaarlijks zal de raad, middels een BVS geïnformeerd worden over een bepaalde verbonden partij, netwerksamenwerking, subsidierelatie of aan de hand van een bepaald thema bijvoorbeeld rondom Sport of Cultuur. Hier wordt dan aandacht geschonken aan actuele ontwikkelingen en de evaluatie. Ook zullen de verbonden partijen de deelnemende raden zelf informeren over waar ze mee bezig zijn. Dit kan met een nieuwsbrief of met een presentatie in een BVS. Het college stelt voor om in 2022 de Veiligheidsregio te evalueren, vanwege de huidige discussie om te fuseren met Flevoland en de daaruit voortvloeiende implicaties. III Grip op de samenwerkingsverbanden te willen verbeteren en daartoe strategische doelen per samenwerkingsverband (te beginnen met de meest relevante) te beoordelen, te verbeteren en/of op te stellen en de uitvoering daarop te volgen. Voor Hilversum zijn de belangrijkste strategische motieven om een samenwerking aan te gaan ‘het vergroten van het ambitieniveau’ en ‘efficiënter werken’. Het vergroten van het ambitieniveau als motief zien we in belangrijke mate terug in de samenwerking rondom de Regio Gooi en Vechtstreek. Via deze samenwerkingen wordt onder andere geïnvesteerd in economische versterking, recreatie & toerisme en natuur & landschap.

Het idee is bijvoorbeeld dat daardoor de regionale werkgelegenheid zal toenemen, en de verwachting is dat dit zich ook verder vertaalt naar werkgelegenheid voor de inwoners van Hilversum. Ook zien we ‘efficiënter’ werken als motief terugkomen. Een voorbeeld is dat de uitvoering binnen het sociaal domein (onder andere de bundeling van inkoop van zorg) en afvalinzameling is ondergebracht in de Regio Gooi en Vechtstreek (bron: gemeenschappelijke regeling Gooi en Vechtstsreek). Hiermee ontstaat schaalgrootte om deze taken efficiënt te kunnen uitvoeren. Om dit voordeel te realiseren, past het dan, dat de gemeente als afnemer met een zekere bescheidenheid te werk gaat en de consequenties van deze bescheidenheid accepteert. Wanneer zaken niet gaan zoals het hoort, ligt dat bij de directie van de externe partij. Als deelnemer in het AB van die partij spreekt de gemeente deze directie daarop aan en zorgen we ervoor dat die zijn verantwoordelijkheid neemt. Daar houdt de rol van de gemeente Hilversum op. De gemeente Hilversum wil sturen op inhoud in plaats van op proces. Het vaststellen van te bereiken doelen per samenwerkingsverband vormt het belangrijkste instrument voor de gemeenteraad hierbij. Hoe die doelen vervolgens bereikt worden is een afgeleide hiervan en is primair een opgave voor het college.

Uiteraard zal het college de resultaten terugkoppelen naar de gemeenteraad en ook de gemeenteraad inschakelen als het gaat om het inhoudelijk actueel houden van de te bereiken doelen. Door dit onderscheid te maken, wordt zowel de rol van de gemeenteraad als die van het college helder afgebakend. Zo kan de bestuurlijke inzet zo efficiënt mogelijk worden gebruikt en wordt ook duidelijker waarom we

52

samenwerken. De raad formuleert de grote lijnen en het college moet zorgen dat die gerealiseerd worden. Dit moet ook operationeel in evenwicht zijn. De directie geeft aan wat er operationeel kan. Voorgesteld wordt om per samenwerking een inhoudelijke opgave op te stellen, die zal functioneren als leidraad bij het vertegenwoordigen van de Hilversumse belangen. De inhoudelijke opgave zal minimaal één maal per bestuursperiode samen met de gemeenteraad worden geactualiseerd, maar als het nodig is uiteraard vaker. Daar waar voorheen de gemeente Hilversum de grootste in de regio was, opereren we nu op basis van gelijkwaardigheid met andere gemeenten. Ook is het speelveld in de breedte verruimd naar andere grote steden zoals Amsterdam, Utrecht, Amersfoort. In de diepte verruimen we ook: de nadruk ligt op het brede veld en minder op de gemeenschappelijke regelingen. Belangrijke waarden zijn hierin: wijk- en buurtgericht, samenwerken met de inwoner, naar buiten gericht zijn. Dit zien we terug in de samenwerkingen met het Tergooi Ziekenhuis, Beeld en Geluid en de onderwijspartijen. Deze verschuiving maakt dat we beter moeten nadenken over onze positie en vaker evalueren. We moeten blijven afwegen waar we als gemeente staan in de samenwerking.

Voor alle samenwerkingsverbanden wordt door gemeenteraad en college periodiek (en wanneer daar directe aanleiding toe is) geëvalueerd in welke mate deze nog steeds de beoogde meerwaarde bieden. Deze momenten worden in de P&C cyclus opgenomen. Dit vereist mogelijk een andere (operationele) inrichting van onze organisatie. Het college draagt er zorg voor dat binnen de gemeente Hilversum voor elk samenwerkingsverband gewerkt wordt met een zogenaamde sturende en controlerende vierhoek: Bestuurlijk Opdrachtgever (BO), Ambtelijk Opdrachtgever (AO), Accounthouder (AH) en Business Controller (BC). De gemeentelijke organisatie ondersteunt het college en de individuele bestuurders door een goede advisering. Dit gebeurt vanuit de situatie waarbij de verantwoordelijkheid bij de verbonden partij wordt gelaten en zakelijk wordt gereageerd bij niet nakomen van afspraken. Om deze adviserende rol goed te kunnen vervullen moeten we de risico's kennen en een goede rolverdeling afspreken. Ambtelijk kan dit worden opgepakt door professioneel accountmanagement in de organisatie vorm te geven, dat door de betrokken verbonden partij als serieuze gesprekpartner wordt beschouwd. De accountmanager zorgt dat kwesties die in het bestuur van of in het overleg met een verbonden partij spelen en die Hilversumse bestuurlijke standpunten vergen, op tijd en adequaat in college en zo nodig raad worden gebracht.

Elke verbonden partij heeft daarbij te maken met slechts één accounthouder, die de contacten onderhoud voor alle aspecten van de relatie, zoals bijvoorbeeld beleid en financiën. Op deze manier wordt voorkomen dat een verbonden partij voor elk aspect met een andere medewerker binnen de gemeente te maken krijgt, of zelf moet gaan zoeken waar hij met zijn vraag terecht kan. Uiteraard gaat de accountmanager bij zijn collega’s binnen de gemeente te rade voor kennis en advies op de terreinen waar hij/zijminder in thuis is. Binnen de ambtelijke organisatie wordt gezorgd voor voldoende ‘checks & balances’, zodat in de ambtelijke advisering van het bestuur het onderscheid duidelijk wordt in de belangen van de opdrachtgever enerzijds en de eigenaar anderzijds. Uit de in deze nota aangegeven wijze van omgaan met verbonden partijen (en met grote gesubsidieerde instellingen), blijkt duidelijk het belang van goede accounthouders. Daarom wordt er in de organisatie permanent aandacht besteed aan de ontwikkeling van hun kennis en kunde. In het hoofdstuk over goed bestuur zijn de vier elementen daarvan aangegeven: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Deze elementen leiden in de relatie met verbonden partijen tot twee rollen voor de gemeente, namelijk die van opdrachtgever en die van eigenaar.

In de rol van opdrachtgever komen vooral de elementen van sturen en beheersen aan bod, terwijl de rol van eigenaar met name gaat over het verantwoorden en toezicht houden. De gemeente Hilversum werkt in samenwerkingsverbanden samen met andere gemeenten in de regio en de provincie.

53

Bijlage VI Checklist De Hilversumse gemeenteraad heeft vanuit haar volks vertegenwoordigende positie een belangenbehartigende, kader stellende en controlerende rol voor de democratische legitimatie van lokale en regionale samenwerkingsverbanden. In gesprek met de fracties over samenwerkingsverbanden gaat het over onderwerpen als actieve en tijdige communicatie, de functie van zienswijzen, de mate van grip, invloed en sturing, en de doelen en meerwaarde van samenwerkingen. Een trainee van de VNG heeft in de zomer van 2020 voor de gemeente Hilversum een onderzoek gedaan naar de rol van de raad in samenwerkingsverbanden en is hierover in gesprek gegaan met de fracties. In september 2020 heeft hierover een beeldvormende sessie met de raad plaatsgevonden, waarin de bevindingen van het onderzoek zijn gepresenteerd en besproken. Onderwerpen die aan bod zijn gekomen in het onderzoek: Kaderstelling bij samenwerkingen

Controle op samenwerkingen

Afbakening van taken en rollen

Afstemming en vertrouwen tussen raden

Democratische legitimiteit

Verbeteren informatievoorziening

Participatie van belanghebbenden

Tussentijds rapporteren en evalueren

Meerwaarde van samenwerking

Uitgebreide behandeling extra taken

Onderling commitment

Terugkoppeling over zienswijzen

Uitlegbare samenwerkingsstructuur

Vindbaarheid van informatie

Evalueerbare doelstellingen

Koppeling met P&C-cyclus

Met de belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek is een checklist ontworpen, voor het aangaan van en toezicht houden op samenwerkingsverbanden. Checklist voor het aangaan van een samenwerking Een succesvolle samenwerking is erbij gebaat om bij het aangaan van een samenwerking voldoende tijd te nemen voor de afstemming tussen de deelnemende partijen. De raad kan in deze fase nog veel bijsturen omdat de beslissing tot het aangaan van de samenwerking nog bij de raad ligt. Deze beslissingsmacht is minder sterk zodra de samenwerking is aangegaan. Door aan de voorkant door middel van een goede planning tijd te nemen voor onderlinge afstemming, kan er vaak juist een versnelling optreden na het aangaan van de samenwerking. 1. Wat zijn de ambities en doelen van de samenwerking? Stel als raad vast wat voor de gemeente belangrijke kernwaarden en doelstellingen van de samenwerking dienen te zijn. Wees expliciet waar nodig en laat ruimte waar mogelijk. Bepaal waar de ruimte voor de samenwerking eindigt en wat een politieke ‘no go’ is voor de samenwerking. Formuleer de gewenste en ongewenste uitkomsten niet uitvoerend of technisch, maar zorg juist dat de politieke verschillen duidelijk worden. Accepteer aan de voorkant de consequenties (minder grip, vertrouwen in de verbonden partij en dus meer risico’s, overlaten aan de verbonden partij etc.). Bijvoorbeeld: GEM Crailo levert in zijn eigen

54

tempo zijn P&C-producten aan. Begrijpelijk en verdedigbaar. Maar de consequentie is, dat de gemeente niet altijd over de meest actuele info beschikt als we onze MPG of jaarrekening opmaken.

2. Welke rol heeft de raad binnen de samenwerking? Maak als raad een expliciete keuze voor de rol die de gemeente binnen de samenwerking op zich neemt. De rol waarmee de gemeente in een samenwerking deelneemt bepaalt ook waar het toezicht van de gemeente op is gericht. 3. Hebben de deelnemende partijen hetzelfde beeld over de samenwerking? Breng de verschillende belangen in beeld om begrip voor de verschillende uitgangspunten te creëren en zo de continuïteit van de samenwerking te borgen. Dit moet ook aan de voorkant van de externe partij verlangd worden. Voer dat gesprek zowel extern als intern. Door in een vroeg stadium stil te staan bij uiteenlopende belangen kan bovendien worden gewerkt aan een gezamenlijk belang waarvoor een gezamenlijke oplossing kan worden bedacht. 4. Hoe wordt het onderlinge vertrouwen geborgd? Zorg zowel vóór als na formele besluitvorming voor regelmatige ontmoetingen tussen de deelnemende partijen van een samenwerking. Creëer daarbij ruimte voor het bespreken en bestaan van individuele belangen en investeer ook in onderlinge relaties tussen de partijen. Leer samen met de deelnemende partijen over het vraagstuk, over elkaars positie en elkaars ervaringen met betrekking tot de inhoud van de samenwerking. 5.

Wat zijn de kaders voor de gezamenlijke ambitie van de samenwerking? Nadat de onderlinge belangen zijn besproken kunnen de partijen samen het vraagstuk definiëren waarvoor de samenwerking wordt aangegaan. Werk uit waar de samenwerking zich voor gaat inzetten en leg vast wat de grenzen van de samenwerking zijn. Schrijf dit vervolgens uit in een gedeelde agenda. De samenwerkende partij heeft hier het voortouw in, zie bijvoorbeeld de ROM Utrecht. 6. Welke vorm heeft de samenwerking? Kies afhankelijk van de gezamenlijke ambitie voor een passende vorm van de samenwerking en hoe dit in de beleidsmatige interne processen wordt meegenomen. Maak bij de inrichting van de samenwerking gebruik van het kwadranten-model van de NSOB om te bepalen vanuit welk perspectief het vraagstuk het beste kan worden opgelost. Deze perspectieven zijn de rechtmatige overheid (voldoen aan de randvoorwaarden), presterende overheid (sturen op resultaat en afleggen van verantwoording), samenwerkende, samenwerkende overheid (doelen realiseren samen met andere partijen en organisaties) en responsieve overheid (inspelen op initiatieven uit de samenleving en , buiten verbinden met binnen).Bepaal ook hoe de andere perspectieven in de samenwerking worden geborgd. Werk vervolgens de samenwerkingsstructuur verder uit en zorg daarbij voor een balans tussen daadkracht en draagvlak.

Durf bij het inrichten van de samenwerking voorbij te kijken aan de vorm en structuur van de eigen organisatie. Maak afspraken over de timing en routing van de informatievoorziening zoals (terugkoppel)momenten waarop stukken of bijeenkomsten worden verwacht en richt deze momenten in op het maken van politieke (vervolg)keuzes. 7. Hoe wordt de samenwerking periodiek gereflecteerd en geëvalueerd? Denk van tevoren na over regelmatige (gezamenlijke) momenten van reflectie en evaluatie. Door te reflecteren kan inzichtelijk worden gemaakt of de verhoudingen tussen raad en college en tussen de samenwerkende partijen onderling nog goed verloopt. Door te evalueren kan worden getoetst of de gestelde ambitie door middel van de samenwerking kan worden gerealiseerd. Deze momenten functioneren daarmee als een soort thermometer van de samenwerking waardoor er tijdig kan worden ingegrepen wanneer dit nodig is. Dit kan volstaan met een jaarlijkse begroting en jaarrekening/-verslag incl.

55

accountantscontrole. Het in evenwicht brengen van willen en kunnen (kwaliteit en kwantiteit van mensen en middelen) is aan de samenwerkende/externe partij. De gemeente steunt hierop. Checklist voor het toezicht op een samenwerking Het goed organiseren van het toezicht op de samenwerkingsverbanden helpt om de rol van de raad als toezichthouder te versterken. De raad moet daarbij door het samenwerkingsverband en het college in positie worden gebracht om het toezicht goed vorm te kunnen geven. Ook is een grote rol weggelegd voor de griffie om te helpen in het structureren van de informatievoorziening en de onderlinge afstemming tussen gemeenteraden. 1. Wat is de scope van de toezichthoudende rol? De raad richt zich op zaken die raken aan de ambitie en risico’s van de samenwerking en laat praktisch organisatorische afspraken over aan de invulling van het college. Voor de raad is de wat vraag daarin belangrijker dan de hoe vraag. Dit is in de politieke praktijk nog wel complex. De onderwerpen waar de raad zich op richt zijn het realiseren van de geformuleerde ambities, de mate waarin en wijze waarop invulling wordt gegeven aan het besturingsmodel, het verdienmodel en het daaraan gekoppeld risicomanagement en de juridische verankering van het besturingsmodel.

De praktische uitwerking van de organisatievorm, huisvesting en werkwijzen zijn daarin volgend en de verantwoordelijkheid van de samenwerkende partij. Het college ziet daar als AB-lid in de samenwerkende partij hooguit op toe. Het daaraan verbonden operationele risico, dienen we, als gemeente, vooraf te accepteren. 2. Welke afspraken zijn gemaakt over het toezicht? Net zo belangrijk in het versterken van de toezichthouders rol is het formeel vastleggen van afspraken over toezicht. Enerzijds gaat het daarbij over de momenten waarop de raad informatie vanuit het samenwerkingsverband kan verwachten. Anderzijds gaat het daarbij over de soort informatie die zij kan verwachten. Door bij het aangaan van de samenwerking afspraken over toezicht vast te leggen weten raadsleden wanneer zij stukken kunnen verwachten en op welke momenten zij invloed kunnen uitoefenen op de samenwerking. 3. Is er structurele terugkoppeling over zienswijzen? Raadsleden hebben niet altijd het gevoel dat het indienen van zienswijzen leidt tot een verandering van beleid. Dit leidt tot een gevoel van weinig grip. Structurele terugkoppeling over het al dan niet overnemen van zienswijzen kan de achterliggende reden voor de afhandeling van zienswijzen voor raadsleden verduidelijken. 4.

Hoe krijgt de uitwisseling van zienswijzen en moties vorm? De rol van de raad als toezichthouder bij samenwerkingsverbanden kan worden versterken door een formele structuur te organiseren voor het uitwisselen van zienswijzen en moties. Daarmee kunnen verschillen tussen organisaties worden verduidelijkt en kunnen zienswijzen en moties beter op elkaar worden afgestemd. Een belangrijke rol is daarbij weggelegd voor de ondersteunende griffies, maar raadsleden kunnen zich ook beroepen op ambtelijke ondersteuning. Een voorbeeld binnen de Gooi- & Vechtstreek waarin de ondersteuning door griffies goed is gelukt, is de GEM Crailo. 5. Hoe zijn de contactmomenten georganiseerd? In het verlengde van de voorgaande stappen kan de rol van de raad worden versterkt door momenten te organiseren waarop raadsleden samen met andere vertegenwoordigende organen van gedachten kunnen wisselen. Op de eerste plaats kan een samenwerkingsverband hier invulling aan geven door het organiseren van plenaire informatieve bijeenkomsten. Daarnaast kan een samenwerkingsverband de onderlinge afstemming tussen partijen versterken door het organiseren van bijeenkomsten gericht op oordeelsvorming en het uitwisselen van onderlinge standpunten. 6. Hoe is de informatievoorziening geregeld?

56

Organiseer een centrale plek waar raadsleden terecht kunnen voor informatie over samenwerkingsverbanden. Dat kan helpen om overzicht te creëren in het toenemend aantal samenwerkingsverbanden waarin de gemeente Hilversum deelneemt. Daarmee wordt het voor raadsleden overzichtelijker waar welke informatie staat. 7. Zijn er reflectie en evaluatie momenten? Ook voor de rol als toezichthouder is het belangrijk om regelmatige momenten van reflectie en evaluatie te organiseren. Net als bij het aangaan van een samenwerking kan ook tussentijdse reflectie en evaluatie helpen om de onderlinge verhoudingen tussen Door te reflecteren kan inzichtelijk worden gemaakt of de verhoudingen tussen raad en college en tussen de samenwerkende partijen onderling nog goed verloopt.

Bijlage VII Aandachtspunten en reflectie op democratische legitimatie De volgende aandachtspunten zijn van belang om de rol van de gemeenteraad goed te verankeren in de besturing van een verbonden partij: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Het aanbrengen van focus. De rol en sturingsmogelijkheden in de verschillende stadia die (de totstandkoming van) een samenwerkingsverband/verbonden partij doorloopt. De sturingspositie van gemeente in een samenwerkingsverband/verbonden partij (en de invulling daarvan). De invulling van de informatiepositie. De praktische en organisatorische randvoorwaarden om kaderstelling en controle te doen slagen.

Aandachtspunt 1: Met aandacht voor minder zie je beter en bereik je meer De inrichting en besturing van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen is – niet alleen voor relatieve buitenstaanders – complexe materie. Besluitvorming moet plaatsvinden op basis van uitvoerige studies en lijvige rapportages in de vorm van bedrijfsplannen, business cases of de tekst voor statuten of een gemeenschappelijke regeling. Dat betekent dat raadsleden worden overspoeld met gedetailleerde informatie over taken, organisatievorm, benoemingsprocedures, besturing, juridische uitwerking, financiën, formatie, ICT, HRM, kwaliteitsborging, huisvesting en communicatie. In de praktijk worden al deze facetten vaak ook besproken bij de behandeling in de raad en ontbreekt het daarbij aan focus. Onvoldoende focus bij kaderstelling en controle maakt de rolverdeling tussen volksvertegenwoordiging en dagelijks bestuur van het bevoegde gezag diffuus. Bovendien bestaat het risico dat vanuit de (politieke) belangen van de individuele deelnemers compromissen worden gesloten bij de inrichting van het besturingsmodel van een samenwerkingsverband/verbonden partij. Vanuit de kader stellende en controlerende verantwoordelijkheid zou deze focus moeten liggen op: 1.

De mate waarin de prestaties van samenwerkingsverbanden/verbonden partij bijdragen aan het realiseren van de eigen (of gezamenlijk geformuleerde) maatschappelijke ambities. 2. De invulling van het besturingsmodel: in welke mate en op welke wijze houdt gemeente zicht en controle op samenwerkingsverbanden/verbonden partijen? Welk mandaat krijgt het samenwerkingsverband/verbonden partij? Hoe is de ‘governance’ (‘netjes besturen’, omgaan met stakeholders) geborgd? 3. Het verdienmodel van het samenwerkingsverband/verbonden partij, de daaraan gekoppelde financiële risico’s en de beheersing daarvan. 4. De juridische verankering, met name waar het gaat om het mandaat dat de verbonden partij krijgt. De rechtsvorm moet vooral een afgeleide zijn van het besturingsmodel en niet omgekeerd, zoals in de praktijk (te) vaak kan gebeuren. 57

De uitwerking van overige zaken zoals organisatievorm, huisvesting en werkwijze behoort tot de verantwoordelijkheid van het college en moet daar vooral blijven. Aandachtspunt 2: Weet wanneer je moet en kunt pieken In het ontstaan en bestaan van een samenwerkingsverband/verbonden partij zijn verschillende stadia te onderscheiden: van initiatief (en eerste verkenning) tot beëindiging aan deelname of opheffing van de organisatie. De mogelijkheden voor de gemeenteraad om kaders te stellen (of controle uit te oefenen) zijn sterk afhankelijk van het stadium waarin een samenwerkingsverband/ verbonden partij zich bevindt. De meeste invloed is mogelijk vóór een samenwerkingsverband/ verbonden partij is opgericht, dat wil zeggen in de fase van initiatief, verkenning en ontwerp. De raad moet waarborgen dat ze feitelijk kaders stellen vóór sprake is van een min of meer uitgewerkt ontwerp van een samenwerkingsverband/verbonden partij in bijvoorbeeld een bedrijfsplan of gemeenschappelijke regeling. Deze kaderstelling kan plaatsvinden door tijdig een ‘position paper’ of een scenario- of haalbaarheidsstudie aan de raad voor te leggen. Het accent van de raad moet daarbij liggen op de eerder genoemde focus: de opdracht aan het samenwerkingsverband/verbonden partij, de besturing, het verdienmodel en het mandaat.

Op die wijze wordt de raad in staat gesteld de kaders mee te geven aan de eigen bestuurders en wordt vermeden dat de raad alleen nog maar kan reageren op min of meer kant-en-klare voorstellen vanuit het samenwerkingsverband/verbonden partij in oprichting. Bovendien moet vroegtijdig – dat wil zeggen vóór de feitelijke oprichting – worden geadresseerd wat de (verwachte en gewenste) levensloop van een samenwerkingsverband/verbonden partij is en op welke momenten kaderstelling en controle vanuit de raad aan de orde moet zijn. Dit geldt voor de stappen in de aanloop naar de oprichting (inclusief go/no gomoment), de periode dat de organisatie wordt uitgelijnd, de reguliere bedrijfsvoering, de momenten van herijking (op welk moment moet wat worden geëvalueerd en welk soort besluit moet worden genomen?) en ook voor de ‘exit-condities’. Aandachtspunt 3: De sturingspositie is bepalend; kies die dus bewust Het besturingsmodel is de wijze waarop de deelnemers in het samenwerkingsverband/verbonden partij richting (kunnen) geven aan en toezicht houden op de inrichting en het handelen van het samenwerkingsverband/verbonden partij. Cruciaal daarbij is de positie die een gemeente inneemt in relatie tot het samenwerkingsverband/verbonden partij. De besturing kan betrekking hebben op verschillende zaken en daarbij horen ook verschillende posities: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Eigenaar (of mede--eigenaar) van de organisatie en dus (mede) risicodrager. Inhoudelijke koersbepaler (prioriteiten, strategie, et cetera). Toezichthouder/commissaris (vgl. lid van raad van toezicht, raad van commissarissen). Oprichter die financieel borg staat en op onderdelen instemmingsrecht heeft, bijvoorbeeld bij stichting. Opdrachtgever richting de organisatie (uitvoering taken, subsidieverstrekking, et cetera). Dagelijks bestuurder van de organisatie.

Deze rollen en posities worden niet altijd goed onderscheiden. Dat leidt in de praktijk nogal eens tot conflicten, met name tussen de rollen van opdrachtgever en mede-eigenaar. Als opdrachtgever kan de gemeente besluiten minder taken door een samenwerkingsverband/verbonden partij te laten uitvoeren (bijvoorbeeld bij bezuiniging of wijziging van prioriteiten en beleid). Voor de gemeente als mede-eigenaar kan taakvermindering echter druk zetten op de exploitatie en ertoe leiden dat zij financieel moet bijspringen. Zeker als meerdere deelnemers daartoe besluiten. Voorbeelden hiervan zijn te vinden bij de afvalverwerking, omgevingsdiensten en werkvoorzieningen.

58

Bij het bepalen van de meest wenselijke sturingspositie zal – vanuit kaderstelling – antwoord moeten worden gegeven op de vraag waarop de gemeente invloed wil hebben en hoe groot en hoe direct die invloed moet kunnen zijn. De meeste invloed op de taken die een samenwerkingsverband/verbonden partij uitvoert, heeft een gemeente in de opdrachtgeversrol en niet in de rol van mede-eigenaar of bestuurder. Bij voor de gemeente grote financiële en beleidsmatige onzekerheden of risico’s – zoals in het sociale domein – kan vanuit kaderstelling en controle een contractmodel dus wellicht de voorkeur hebben boven het (bij mandaat) onderbrengen van taken bij een gemeenschappelijke regeling zoals nu. Aandachtspunt 4: Waar je naar moet kijken is niet altijd wat de ander je laat zien Een samenwerkingsverband/verbonden partij rapporteert in eerste aanleg aan de ‘aandeelhouders’ over de (bedrijfsmatige) prestaties en financiële huishouding van de organisatie als geheel. De gemeenteraad moet echter kunnen beoordelen of het presteren en functioneren van het samenwerkingsverband/verbonden partij binnen de eigen beleidskaders past, of bijsturing van het samenwerkingsverband/verbonden partij op dat punt nodig is of dat de eigen kaders herijking behoeven.

Dat betekent dat er in elk geval op drie onderdelen in de rapportages van een samenwerkingsverband/verbonden partij een vertaalslag voor de raad moet worden gemaakt: 1. De bijdrage van een samenwerkingsverband/verbonden partij aan het realiseren van de ambities en maatschappelijke opgaven die aanleiding waren om tot het samenwerkingsverband/verbonden partij toe te treden. Bijvoorbeeld de bijdrage van de prestaties van een omgevingsdienst aan de beheersing van omgevingsrisico’s. 2. De kosten en baten en financiële risico’s van de verbonden partij in relatie tot de eigen gemeentelijke financiën. 3. De wijze waarop de besluitvorming, controle en bijsturing verlopen (transparantie, verantwoording, conform gestelde kaders, etc.) en de ‘governance’ (omgang met stakeholders) is ingevuld. Deze vertaling zal in eerste aanleg moeten worden gemaakt door het college in de hoedanigheid van bijvoorbeeld lid van het dagelijks bestuur van een samenwerkingsverband/verbonden partij. Daarbij zijn ook de beleidsmatige en financiële prognoses van belang. Niet alleen vanuit de bedrijfsvoering van het samenwerkingsverband/verbonden partij maar ook vanuit de context en ontwikkelingen waarbinnen het samenwerkingsverband/verbonden partij functioneert, waaronder het eigen beleid en de maatschappelijke prioriteiten van de gemeente.

Aandachtspunt 5: Niets is zo theoretisch als een goed werkende praktijk Ook als de inrichting van een samenwerkingsverband/verbonden partij op papier goed is geregeld, is dat geen garantie voor het goed functioneren van de democratische kaderstelling en controle. Vaak is dit terug te voeren op de uitvoeringscondities waarmee raadsleden te maken hebben. Om te beginnen doen raadsleden hun werk in deeltijd en vaak naast een reguliere baan. Daardoor ontbreekt nogal eens de tijd om zich voldoende te verdiepen in de (complexiteit van) materie. Daarnaast vraagt het op zijn merites kunnen beoordelen van de besturing, juridische verankering en financiële risico’s van een samenwerkingsverband/verbonden partij om specifieke expertise. Het is belangrijk dat de informatieverstrekking aan raadsleden daarmee rekening houdt, bijvoorbeeld door te zorgen voor goede samenvattingen van rapportages met daarbij een vertaling naar de gemeentelijke kaders. Bovendien is het verstandig dat de raad via de griffie haar eigen ambtelijke ondersteuning kan organiseren. Niet alleen als afzonderlijke raadsleden of fracties maar als gemeenteraad als geheel. Van die ondersteuning mag dan dezelfde hierboven genoemde focus worden verwacht. In de tweede plaats staan samenwerkingsverbanden/verbonden partijen voor menig raadslid niet alleen letterlijk maar ook figuurlijk op afstand.

Er is met andere woorden weinig echte verbondenheid. Toch zouden ze net als maatschappelijke organisaties een plek moeten hebben in het netwerk van raadsleden. Dat wil zeggen: zorgen voor contact en belangstelling tonen. 59

De keerzijde daarvan is dat ook van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen, en met name de directie, voldoende politieke en maatschappelijke sensitiviteit mag worden verwacht. Aandacht voor en (actief) contact met de stakeholders zou daarom een onderdeel van de ‘governancecode’ moeten zijn. In de derde plaats moet de raad ervoor zorgen dat ze voor hun informatiepositie niet helemaal afhankelijk zijn van hun eigen college of het samenwerkingsverband/verbonden partij. Er zijn vele (openbare) bronnen die als basis kunnen dienen voor het monitoren van de ontwikkelingen rond samenwerkingsverbanden/verbonden partijen: geassocieerde partijen als opdrachtnemers en klanten van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen, externe toezichthouders, onafhankelijke onderzoekers, media en andere deelnemers in een samenwerkingsverband/verbonden partij. De gemeenteraad heeft ook de mogelijkheid om zich ambtelijk te laten ondersteunen of om zelf onderzoek toe doen. Van die mogelijkheden wordt echter beperkt (efficiënt) gebruikgemaakt. In de vierde plaats moet er ook een zekere ‘etiquette’ in acht worden genomen in de relatie tussen volksvertegenwoordiging en de eigen bestuurlijke vertegenwoordigers in een samenwerkingsverband/verbonden partij. De belangrijkste ingrediënten daarvan zijn: ▪ ▪

▪ ▪

Het bestuur laten besturen; volksvertegenwoordigers moeten niet op stoel van het samenwerkingsverband/verbonden partij gaan zitten. In principe terughoudend zijn met informatieverzoeken die betrekking hebben op de interne huishouding van het samenwerkingsverband/verbonden partij. Behalve in situaties waar dit van belang is voor de beleidsmatige of financiële gemeentelijke kaders. Bereidheid tot informeel overleg en informatie-uitwisseling, niet alleen vanuit B&W maar bijvoorbeeld ook vanuit de directeur van een samenwerkingsverband/verbonden partij. Oog houden voor de informatiepositie van politieke minderheden.

Ten slotte zullen ook bij de kaderstelling en controle rond verbonden partijen de politieke tegenstellingen en belangen een rol spelen. Vanuit het oogpunt van democratische controle hebben alle partijen er belang bij dat samenwerkingsverbanden/verbonden partijen niet ‘ontsporen’ en dat de gemeenteraad dus goed is geïnformeerd. Het gaat bij de democratische controle niet alleen om het maken van een politiek statement in de eigen politieke arena maar ook om het verbeteren van de bestuurspraktijk van het samenwerkingsverband/verbonden partij. In de context van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen zal gemeenteraad enerzijds en het college anderzijds ook met één stem moeten spreken richting het samenwerkingsverband/verbonden partij. Enig samenspel, bijvoorbeeld in de voorbereiding van de discussie en besluitvorming over samenwerkingsverbanden/verbonden partijen, heeft in dat licht niet alleen praktische voordelen maar maakt de democratische controle van de gemeenteraad ook sterker. Kanttekeningen: ▪

▪

▪

Het tekort aan democratisch gehalte van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen moet niet worden overdreven. Veel samenwerkingsverbanden/verbonden partijen zijn immers vooral met de uitvoering van taken of medebewindstaken bezig, die toch al behoren tot het domein van het dagelijks bestuur (B&W). Bovendien is de beleidsvrijheid bij de uitvoering meestal zeer beperkt doordat de bestemming van middelen al grotendeels vastligt door aangegane verplichtingen en wettelijke eisen. Het tekort aan directe democratische controle is juist een voordeel. In de uitvoering (dienstverlening, toezicht en handhaving, hulpverlening en zorg) is uniformiteit gewenst. De getrapte democratie en de beperkte invloed van de raad is een buffer tegen ongelijkheid en politieke wisselvalligheid. Het tekort aan democratische controle is het gevolg van ontwerpfouten bij de inrichting. Er is fundamenteel niet zoveel mis met samenwerkingsverbanden/verbonden partijen. De problemen ontstaan vooral door een te bedrijfsmatige benadering bij de inrichting van

60

▪

samenwerkingsverbanden/verbonden partijen en tunnelvisie bij de inrichting. De inrichting en besturing van samenwerkingsverbanden/verbonden partijen wordt gedomineerd door professionals, juristen, managers en management consultants. Aan de raad wordt uitspraken gevraagd over gedetailleerde bedrijfsplannen en concept-gemeenschappelijke regelingen/statuten. Vaak ook onder tijdsdruk, al dan niet veroorzaakt door het Rijk. Raadsleden worden meegezogen in de bedrijfsmatige oordeelsvorming (en instemming). Voor zover er politieke aarzeling of weerstand is of wordt verwacht, wordt deze ‘ingepakt’ in compromissen in het besturingsmodel (zwaar aangezette dagelijkse besturen, geen onderscheid in dagelijks en algemeen bestuur, ambtelijke hulpstructuren) en financieel optimistische scenario’s. Van politieke, beleidsmatige en financiële kaderstelling – bij de oprichting én bij het in werking zijn – komt onvoldoende terecht. Een goede democratische controle op samenwerkingsverbanden/verbonden partijen is zoals genoemd ook van belang voor de decentralisaties in het sociale domein. Op het oog is de (verplichte) rol van verbonden partijen beperkt tot onderdelen van de Jeugdwet en de Participatiewet. In de praktijk worden de kaders voor de taakinvulling en uitvoering regionaal voorbereid. Dit trekt een wissel op de kader stellende en controlerende rol van de gemeenteraad.

Niet alleen binnen het sociale domein maar voor het gehele beleid van de gemeente. De kortingen van het Rijk op de budgetten van de WMO en de Participatiewet en open-eind-voorzieningen in onder meer de Jeugdwet blijven financiële druk zetten op de gemeente. Bij de eisen van een sluitende begroting – in tegenstelling tot het Rijk mogen gemeenten geen tekorten hebben – kan de regionale kaderstelling en inzet van middelen in het sociale domein dus zeer sturend gaan werken op de marges voor de lokale kaderstelling en op afwegingen voor andere beleidsterreinen en taakgebieden. De risico’s voor de democratische kaderstelling en controle zijn er daardoor niet minder om.

61