Visie op Samenwerking en Governance definitief

Visie op Samenwerking en Governance Gemeente Hilversum

1

2

Inhoud

1.

Inleiding ............................................................................................................................................... 3 1.1 Vormen van samenwerken ............................................................................................................... 4 1.2 Reikwijdte visie op samenwerken en governance .......................................................................... 5

2.

Visie op samenwerking ....................................................................................................................... 6 2.1 Waarom samenwerking? .................................................................................................................. 6 2.2 Voor en nadelen samenwerking....................................................................................................... 7 2.3 Strategische visie op samenwerking: uitgangspunten en doelen van samenwerking ................ 8 2.4 Nieuwe rollen en gedrag ................................................................................................................... 9

3.

Visie op Governance ......................................................................................................................... 12 3.1 Inleiding ........................................................................................................................................... 12 3.2 Richtinggevende uitgangspunten .................................................................................................. 12 3.3 Samenwerken is maatwerk ............................................................................................................. 13 3.4 Afwegingskader .............................................................................................................................. 15 3.5 Good Governance ........................................................................................................................... 16 3.6 Processen van governance binnen de rolverdeling van de gemeente ....................................... 17 3.7 Inrichten van de sturingsrelatie ..................................................................................................... 19 3.8 Beheer- en control instrumentarium.............................................................................................. 22

4.

Uitvoering Governance Samenwerking ........................................................................................... 25 4.1 Het aangaan en sturing op samenwerking .................................................................................... 25 4.2 Oprichtingsfase ............................................................................................................................... 25 4.3 Uitvoeringsfase ............................................................................................................................... 26 4.4 Evaluatie- en heroverwegingsfase ................................................................................................. 31

Bijlage I Bestaande samenwerkingen en netwerken.............................................................................. 33 Bijlage II Beslisboom Afwegingskader Samenwerking ......................................................................... 37 Bijlage III Uitgangspunten en werkafspraken per bestuursorgaan ....................................................... 41 Bijlage IV Aanleidingen ............................................................................................................................ 46 Bijlage V Uitwerking Amendement ‘Duidelijker Verbonden’ ................................................................. 49 Bijlage VI Checklist .................................................................................................................................. 54 Bijlage VII Aandachtspunten en reflectie op democratische legitimatie .............................................. 57

2

1. Inleiding De gemeente van vandaag is in beweging. Overheden werken steeds meer samen. Ontwikkelingen in de samenleving, decentralisatie van overheidstaken én toenemende ambities op velerlei terreinen vragen om een andere manier van werken. Een manier van werken die bijna altijd samenwerken is. Het gaat om het oplossen van maatschappelijke vraagstukken; complexe kwesties die geen enkele overheidsorganisatie alleen kan oplossen. Daarbij is niet langer de werkelijkheid van de eigen organisatie leidend, maar het effectief organiseren van oplossingen. De samenleving vraagt om een nieuwe overheidssturing waarin het samenwerken centraal staat. Daarbij wordt burgerparticipatie steeds belangrijker in domeinen waar de overheid activiteiten uitvoert en verantwoordelijk voor is. Inwoners en maatschappelijke organisaties nemen hierbij steeds vaker zélf initiatief. In de huidige participatiesamenleving is wat burgers zelf kunnen en willen oplossen het vertrekpunt. Dit vraagt om een groot verbindend vermogen van gemeenten en is nodig om te zorgen dat inwoners en organisaties zich betrokken voelen en partners worden bij de aanpak van maatschappelijke problemen. Maar het vraagt ook om een nieuw organiserend vermogen: het vermogen om te organiseren in flexibele netwerken, met wisselende rollen en partners.

Organiserend vermogen waarbij niet meer de eigen organisatie centraal staat maar het organiseren van resultaten voor burgers en samenleving. Het is niet alleen éénrichtingsverkeer van gemeenten naar inwoners en organisaties. Bewoners en externe partijen nodigen ook de gemeente uit om deel te nemen in hun netwerken. Anders gezegd: we zijn ook in de verbindende en in de regierol niet altijd de initiatiefnemer. Natuurlijk is dit niet helemaal nieuw. Vanouds zijn gemeenten de ‘meest nabije overheid’, die een verbindende rol heeft op zowel lokaal niveau als tussen lokaal, regionaal en bovenregionaal niveau. Wat wel nieuw is, is dat het zwaartepunt van de toegevoegde waarde en bestuurskracht (of realisatiekracht) verschuift naar de verbindingen. Daarmee wordt nog veel sterker dan voorheen adequate informatievoorziening een cruciale succesfactor voor de gemeente en voor haar netwerkpartners. Voorliggende nota richt zich op de visie hoe gemeente Hilversum wil acteren en samenwerken met partners rondom vraagstukken die op de gemeente afkomen.

De gemeente Hilversum kent een grote hoeveelheid en diversiteit aan samenwerkingsverbanden, formeel en informeel en is steeds vaker onderdeel van netwerken, gericht op het aanpakken van complexe beleidsvraagstukken, op het uitwisselen van kennis, uitbesteden van diensten en taken, samenwerking lokaal en op (boven) regionaal niveau, met ketenpartners, gemeenten, maatschappelijke organisaties, overheidsinstellingen, inwoners et cetera. Er wordt van gemeenten verwacht dat zij zich opstellen en profileren als volwaardige partner naar andere overheden, instellingen, organisaties en naar inwoners toe. We zien dan ook vaak de ontwikkeling, dat om de meer complexe problemen effectief en efficiënt aan te kunnen pakken, gemeenten veel met anderen partners samenwerken. Hierbij hoort een duidelijke governance-structuur over rollen, taken en verantwoordelijkheden. Onder governance wordt het geheel van afspraken bij besturing, beleid, uitvoering en verantwoording verstaan, bij het aangaan en participeren in verschillende samenwerkingsvormen. Dit omvat processen, gewoontes, wetten en regels. Governance heeft ook betrekking op de relaties tussen de verschillende stakeholders en de doelen van de organisatie. In deze tijd van toenemende complexiteit in de samenleving en de grotere schaal waarop veel organisaties werken is er een groeiende behoefte aan verantwoording en transparantie.

3

1.1 Vormen van samenwerken Beleidsdoelstellingen Gemeente

Zelf doen

Eigen mensen

Inkoop

Inhuur

Incidenteel

Producten

Deelnemen

Subsidie

Diensten

Samenwerken

GR

Structureel

BV

NV

Stichting

Treasury

Ov

Lening

Garantie

Figuur 1 Vormen van samenwerken Inkoop In veel gevallen worden diensten en/of producten ingekocht. Dit kan zijn omdat het bijvoorbeeld niet tot de kerntaken van de gemeente behoort. Voorbeelden hiervan zijn de inkoop van softwareapplicaties of het schoonmaken van onze gebouwen. Regels omtrent inkoop zijn vastgesteld in onze gemeentelijke inkoopvoorwaarden. Hierin is bijvoorbeeld opgenomen wanneer iets wordt aanbesteed en wat de gevolgen zijn wanneer de verkoper of dienstverlener zich niet aan de gemaakte afspraken houdt. Subsidie De gemeente verstrekt in bepaalde gevallen een subsidie voor het bereiken van onze doelstellingen. Kenmerkend aan een subsidie is dat er in tegenstelling tot inkoop er geen ‘goed’ of ‘dienst’ wordt geleverd aan de gemeente. Wel verwacht de gemeente dat de ontvangende partij een tegenprestatie levert. Het verstrekken van een subsidie aan een muziekfestival is een voorbeeld die bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van cultuur. Regels omtrent subsidie zijn onder andere opgenomen in de algemene subsidieverordening van de gemeente. Deelnemen en Samenwerken (verbonden partijen) Iedere gemeente heeft te maken met verbonden partijen. Verbonden partijen zien we in de vorm van publiekrechtelijke lichamen; gemeenschappelijke regelingen, centrumregelingen enz.

Ook zien we ze in de vorm van privaatrechtelijke organen; BV, NV, CV, Stichtingen, Verenigingen enz. Het BBV definieert een verbonden partij in artikel 1, lid b en c: b. verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft; c. financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Volgens deze definitie heeft de gemeente dus een bestuurlijk en financieel belang in een verbonden partij. Van een bestuurlijk belang is sprake indien de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming

4

binnen de verbonden partij. Een financieel belang is aan de orde als de gemeente financieel kan worden aangesproken wegens het functioneren van de verbonden partij of wanneer de gemeente geld kan kwijtraken bij een faillissement van een verbonden partij. Een financieel belang is bijvoorbeeld het aandelenbelang van de gemeente in een vennootschap. Een financieel belang kan ook zijn; een gemeenschappelijke regeling (of andere rechtspersoon) waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. Treasury Ondanks de verscherpte regelgeving op dit onderwerp, Wet Fido, staatssteun enz. hebben we in de afgelopen jaren ook gezien dat gemeenten er voor kiezen een lening te verstrekken of een garant- of borgstellingsovereenkomst te sluiten. Ook dit is een vorm van samenwerken.

1.2 Reikwijdte visie op samenwerken en governance Hiervoor heeft u kunnen lezen op welke manieren de gemeente samenwerkt. Ook zijn er diverse kaders, regels en afspraken vastgelegd die er aan bijdragen hierop grip te houden. Deze regels zijn vaak bij het opstarten en beëindigen van een samenwerking aan de orde. Deze nota is bedoeld om aandacht te krijgen voor hetgeen er voor en tijdens de samenwerking speelt en op deze wijze vroegtijdig zicht te krijgen wanneer het misgaat of bijsturing nodig is. Het is echter niet noodzakelijk om deze werkwijze op al onze samenwerkingen los te laten. Naast de voorgeschreven verbonden partijen richt deze nota zich op die samenwerkingsverbanden die een groot effect hebben op het behalen van onze (beleids)doelstellingen.

5

2. Visie op samenwerking 2.1 Waarom samenwerking? Gemeenten werken in toenemende mate samen. Die drang (of dwang) tot samenwerking wordt versterkt door een aantal ontwikkelingen zoals: •

Toenemende eisen aan gemeentelijke taken

Rijksoverheid en burgers stellen steeds meer en hogere eisen aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening. Zo hebben gemeenten zich in het kader van het NUP verplicht tot de realisatie van 23 basisvoorzieningen, waaronder een aantal basisregistraties (zoals BAG, BBA, BGT, WOZ), hetgeen een grote impact heeft op omvang, inhoud en karakter van de werkzaamheden. Burgers hebben in toenemende mate behoefte aan een plaats- en tijdonafhankelijke gemeentelijke dienstverlening. Om aan de verwachtingen van de afnemers van gemeentelijke diensten te kunnen voldoen, moeten processen meer geautomatiseerd, gebruikersvriendelijker, efficiënter, controleerbaarder en minder foutgevoelig worden georganiseerd. Mondige burgers verwachten van de gemeente uitleg en ruimte voor inbreng. Dit stelt eisen aan processen en competenties in de gemeentelijke organisatie. De ontwikkelingen op ICT gebied maken een andere bedrijfsvoering mogelijk, maar ook nodig vanwege de veranderende werkzaamheden. Ook de (gewenste) verhouding tussen gemeente en burgers verandert. De actieve participerende houding (‘eigen kracht’) die de overheid van burgers vraagt, verlangt ook een andere houding en werkwijze van de gemeente. Om in deze ontwikkelingen mee te kunnen gaan, is innovatie-kracht in de eigen organisatie nodig. •

Demografische ontwikkelingen

De Nederlandse bevolking blijft groeien. In 2063 zal Nederland 20 miljoen inwoners hebben, volgens de prognose van het CBS. Hierbij wordt verwacht dat in 2026 de 18 miljoen wordt bereikt. De impact van de Corona-crisis op oversterfte en een lagere migratie is in deze prognose meegerekend. De verwachte groei wordt vooral gerealiseerd doordat er meer mensen naar Nederland komen en door een stijgende levensduur. Daarnaast is de verwachting dat er vanaf 2023 ook weer meer kinderen geboren worden dan momenteel het geval is. In 2040 is een kwart van de bevolking 65-plus (CBS, 2020). Veel jongeren trekken de komende jaren naar de stad. Daardoor wordt in stedelijke gebieden (vooral in de Randstad) een groei voorspeld terwijl in de kleinere gemeenten sprake zal zijn van bevolkingskrimp. Kennisbanen zijn niet gelijk verdeeld. Ongeveer 19% van de banen in Nederland zijn kennisbanen. Dit zijn banen met specialistisch werk waarvoor een hbo- of universitaire opleiding nodig is. Deze banen zijn niet gelijk over Nederland verdeeld en bevinden zich vooral in stedelijke gebieden. Vooral in Utrecht, Amsterdam en Den Haag (de Randstad) zijn veel van deze banen te vinden (CBS, 2020). Er zullen verschuivingen gaan plaatsvinden in de samenstelling van de groep werkenden in ons land. Er is sprake van vergrijzing en ontgroening van de beroepsbevolking.

Het aandeel ouderen neemt verder toe en het aandeel jongeren neemt af. Regio’s waar een groei van de potentiële beroepsbevolking te zien is zijn regio’s die jongeren weten te trekken met opleidingsmogelijkheden of banen. Ook zijn hier de omstandigheden aantrekkelijk voor (kennis)migranten. Verder is de verwachting dat er een toename komt van arbeidsmigratie. Een deel van deze migranten zal zich blijvend vestigen in Nederland en een gezin meenemen of stichten in ons land. Door deze ontwikkeling neemt de beroepsbevolking, ondanks de vergrijzing en ontgroening, netto toe. In de afgelopen twintig jaar heeft migratie naar Nederland en een tweede generatie van migranten in Nederland gezorgd voor 96% van de groei. In de komende decennia groeit de bevolking alleen nog door mensen met een migratieachtergrond (CBS, 2020). We voorzien dat dit op termijn zeker een belangrijke ontwikkeling wordt

6

die met name eisen zal stellen aan het voorzieningenniveau. Dit zal ook gevolgen hebben voor de lokale woningmarkt.

•

Decentralisatie van overheidstaken

Op rijksniveau wordt ernaar gestreefd om de overheid in al zijn lagen af te slanken. De overheid kiest een bescheidener rol; maatschappelijke verantwoordelijkheden worden meer en meer bij de burgers zelf teruggelegd. Vanuit de gedachte dat het effectiever en efficiënter is om het beleid zo dicht mogelijk bij de burger te organiseren, is de decentralisatie van taken in gang gezet. Daarbij worden steeds meer rijks- en provinciale taken naar het gemeentelijk niveau overgeheveld. Denk hierbij aan de drie grote decentralisaties in het sociale domein. Bij de decentralisatie van taken naar gemeenten gaat het doorgaans niet om taken die de gemeente solistisch kan uitvoeren, maar om opgaven waarbij verschillende ketenpartners een rol spelen. Steeds meer moet in complexe, gemeentegrenzen overstijgende ketens en netwerken worden gewerkt en gedacht. •

Beperkingen in de financiële armslag

De financiële taakstellingen waarmee iedere gemeente de afgelopen jaren is geconfronteerd, leggen een extra druk op de realisatiekracht van gemeenten. De gemeente zal meer moeten doen met minder geld, want ook voor de nieuwe gedecentraliseerde taken zijn door het Rijk op voorhand forse efficiencykortingen toegepast. •

Vernieuwing bestuurlijke inrichting van Nederland

Voor de komende jaren kunnen forse veranderingen in de bestuurlijke inrichting van Nederland worden verwacht. Er is veel discussie over mogelijkheden om het openbaar bestuur beter en efficiënter te organiseren. Doel is te komen tot een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid, die kan functioneren met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen beperken zich tot hun kerntaken. Taken van het bestuur worden op een zo dicht mogelijk bij de burger gelegen niveau gelegd. De eisen aan de bestuurskracht van gemeenten nemen daardoor meer en meer toe; van de bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht van gemeenten wordt steeds meer gevraagd.

2.2 Voor en nadelen samenwerking Met samenwerking kunnen belangrijke voordelen worden bereikt. De voordelen van samenwerking zijn: • • • • • •

kwaliteit: de kwaliteitseisen die gesteld worden aan de gemeentelijke voorzieningen, de uitvoering van de gemeentelijke taken en het niveau van dienstverlening kunnen beter worden gewaarborgd; continuïteit: door meer schaalgrootte te creëren, is de organisatie niet afhankelijk van de kennis van individuen; risicospreiding: risico’s worden met andere partijen gedeeld; efficiëntie: door samenwerking kan tegen lagere kosten worden geproduceerd; expertise: de gemeente kan gebruik maken van kennis waarover zijzelf niet beschikt of kan beschikken; katalysatorfunctie: activiteiten kunnen versneld op gang worden gebracht;

Samenwerking kan echter ook niet te veronachtzamen nadelen met zich meebrengen. Te denken valt hierbij aan:

7

•

• • • •

2.3

de bestuurlijke spagaat: als bestuurder van een samenwerkingsverband moet een vertegenwoordiger zowel de belangen van de (eigen) gemeente als de belangen van het samenwerkingsverband behartigen; verlies aan identiteit: de doelstellingen van het samenwerkingsverband komen niet altijd overeen met het belang van de gemeente; verlies van zelfstandigheid: de afstand tussen de gemeente en het samenwerkingsverband is groter dan wanneer de dienstverlening door de gemeente zelf wordt uitgevoerd; verlies van grip op de financiën: het onderbrengen van taken in een groter geheel kan leiden tot minder sturing op kostenbeheersing; bestuurlijke drukte: samenwerking kan leiden tot een onoverzichtelijke wildgroei van samenwerkingsverbanden en bestuurlijke structuren met beperkte democratische legitimatie.

Strategische visie samenwerking

op

samenwerking:

uitgangspunten

en

doelen

van

We beschouwen in Hilversum samenwerken als een middel om betere resultaten voor onze burgers te bereiken. We hanteren bij onze keuzes voor het aangaan, continueren of beëindigen van samenwerkingsrelaties de toegevoegde waarde van de samenwerking voor de burger/inwoner als toetssteen. De resultaten voor de burger/inwoner, nu en op langere termijn, staan voorop. We willen daarbij de identiteit van de Hilversumse samenleving zoveel mogelijk behouden. Samenwerking mag niet ten koste gaan van de wezenskenmerken en het eigen karakter van onze gemeente. Samenwerking moet er waar mogelijk juist aan bijdragen dat de eigen identiteit en autonomie behouden blijven. Daarnaast moet ruimte blijven bestaan voor de eigen herkenbare ‘couleur locale’. We moeten waar mogelijk in staat zijn en blijven om onze eigen beleidsmatige wensen en ambities gestalte te geven. We moeten zoveel mogelijk ruimte houden om te kunnen blijven beslissen over de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen en de te leveren diensten en producten van onze gemeente c.q. de prijs daarvan. We blijven te allen tijde verantwoordelijk voor onze financiële positie. Het bepalen van beleid en strategie en het hebben van klantcontacten is een kerntaak van de gemeente. Hilversum blijft de eerste overheid voor de inwoners. Samenwerking moet bijdragen aan een kwalitatief hoogwaardige invulling van deze rol.

Gemeente Hilversum wil ten behoeve van de taakuitoefening en effectieve en efficiënte realisatie van beleidsdoelstellingen een responsieve en netwerkende organisatie zijn. Hierbij gaat het om een organisatie die zich (bestuurlijk en organisatorisch) snel, intelligent en flexibel weet aan te passen aan voortdurend wijzigende opgaven en omstandigheden. Dat is het ideaalbeeld van Hilversum als het gaat over de ‘gemeente van morgen’: een organisatie die responsief, sensitief, vitaal, veerkrachtig, compact en hoogwaardig is. Daar waar de continuïteit, de kwaliteit, de effectiviteit of de efficiency van de dienstverlening door de gemeente onvoldoende gewaarborgd is en/of wanneer eisen uit wet- en regelgeving of de wens van hogere overheden dit vorderen, komt samenwerking in beeld. Bij de keuze voor samenwerking spelen de volgende afwegingen een rol: •

• •

Kostenbeheersing / kostenreductie: kostenefficiënt werken kan voor een aantal taakvelden (op termijn) een andere schaal vragen omdat op de beschikbare schaal de uitvoeringskosten te hoog kunnen worden; Kwetsbaarheidsvermindering: het waarborgen van de bedrijfscontinuïteit en bedrijfszekerheid; Kwaliteitsverbetering van de dienstverlening: door toegenomen complexiteit kunnen de kwaliteit van de beleidsvormende, dienstverlenende en bedrijfsvoeringstaken onder druk komen te staan.

8

De diversiteit aan maatschappelijke opgaven brengt met zich mee dat er niet één schaal of samenwerkingsverband optimaal is voor een effectieve aanpak door de gemeente. Hilversum participeert daarom, evenals vrijwel alle Nederlandse gemeenten, in uiteenlopende bestuurlijke en operationele samenwerkingen. Bij ieder voornemen tot samenwerking of uitbesteding dient de gemeente Hilversum zich af te vragen of dit past binnen de gewenste regionale samenhang en bestaande samenwerkingsverbanden. We hechten sterk aan het waarborgen van de eisen van democratische legitimatie, democratische sturing en controle. De democratische legitimatie is gewaarborgd door een goede beheersing en sturing van het samenwerkingsverband vanuit de gemeente. Samenwerking moet juridisch en organisatorisch op een zo eenvoudig mogelijke wijze gestalte krijgen. Met het oog op de sturing moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de te leveren prestaties en de financiële middelen die de gemeente daarvoor beschikbaar stelt. Bij de verantwoording moet de gemeente inzicht krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het samenwerkingsverband.

2.4 Nieuwe rollen en gedrag Complexe maatschappelijke vraagstukken vragen een andere overheidssturing. Meer en meer wordt van een overheid gevraagd om een zogenaamde netwerkende en responsieve overheid te zijn. Een netwerkende en responsieve overheid gaat op zoek naar de kennis en ook de wensen en oplossingen in de samenleving. Dit noemen we ook wel netwerksamenwerking. Inwoners, en hun vertegenwoordigende organisaties, komen vaker rechtstreeks in beeld. Niet alleen om praktische redenen als efficiency en draagvlak, maar ook en vooral omdat het beleid er beter van wordt. Met een netwerkende en responsieve overheidssturing, wordt volop samengewerkt tussen de overheden onderling en met tal van maatschappelijke partijen en bewonersorganisaties. Zo kan ieder vraagstuk op een slimme wijze worden opgepakt door de juiste partijen en met de goede afspraken. Gemeenten en ambtenaren zoeken daarom naar mogelijkheden om flexibel en efficiënt in te kunnen spelen op de vragen en veranderingen ‘buiten’, bijvoorbeeld door opgavegericht te werken of een rol als facilitator in plaats van de meer traditionele rol als opdrachtgever. In de praktijk blijkt dat de klassieke overheidsorganisatie met een hiërarchische structuur en verticale sturing, meer en meer wordt ervaren als een belemmering voor samenwerken in de participatiesamenleving.

Ook bij de gemeente Hilversum wordt dit beeld herkend en uit zich dit in binnendoor of buitenlangs werken, specifieke programma’s of experimenten opzetten en zijpaden creëren die helpen om mee te kunnen bewegen met de wensen van buiten. Tegelijkertijd dient een gemeente rechtmatig en doelmatig te handelen en daarover verantwoording af te leggen en is nog wel steeds de partij, die in het algemeen belang op democratische wijze knopen kan en moet doorhakken. Het is daarom niet of/of, maar en/en. Niet alleen de gemeente Hilversum, maar vele gemeenten in Nederland, staan daarom voor de uitdaging om zich te ontwikkelen als netwerkorganisatie en tegelijkertijd verantwoordelijk en aanspreekbaar te blijven voor het oplossen van vraagstukken. Ofwel, een tweebenige gemeente die zowel ‘in control’ moet zijn als los moet laten, zowel efficiënt moet zijn als innovatief, zowel gestandaardiseerd moet werken als cocreërend, zowel betrouwbaar moet zijn als vertrouwen moet geven. Overheden, zo ook de gemeente Hilversum moeten in de vingers krijgen om vanuit verschillende rollen te kunnen handelen, ofwel ‘meervoudig te organiseren’.

Met meervoudig organiseren wordt bedoeld, het vervullen van de vier verschillende rollen die een gemeente kent, namelijk: de rechtmatige overheid (voldoen aan de randvoorwaarden), presterende overheid (sturen op resultaat en afleggen van verantwoording), samenwerkendeoverheid (doelen realiseren samen met andere partijen en organisaties) en responsieve overheid (inspelen op initiatieven uit de samenleving en buiten verbinden met binnen).

9

Gemeente Hilversum gebruikt hiervoor een model, gebaseerd op het assenmodel van de Nederlandse School Openbaar Bestuur (NSOB).

Samenwerking met andere partijen zit in alle sturingsparadigma’s, maar krijgt meer nadruk aan de rechterkant van het denkmodel. Het is goed om te benadrukken dat het allemaal accenten zijn in de sturing. Om een maatschappelijk vraagstuk op te lossen kan je kiezen tussen de accenten. Dat is soms een ideologische keuze, maar vaak ook een praktische keuze die past bij het vraagstuk. Als er een accent wordt gekozen, is het de kunst een verbinding te leggen met de andere perspectieven. Stel je kiest bij de netwerkende overheid voor het sluiten van een lokaal klimaatakkoord, dan is het ook van belang dat er volgens de wet wordt gewerkt, financiële middelen doelmatig worden besteed en dat er ruimte blijft voor maatschappelijke initiatieven ondanks dat deze partijen niet het akkoord hebben ondertekend. Belangrijk is dat de strategie en de wijze van samenwerking een expliciete politieke keuze is van de raad. De gemeente Hilversum wil zich kunnen bewegen in alle rollen, al naar gelang de situatie. Zowel een intern gerichte (rechtmatige en presterende) overheid, als een extern gerichte (netwerkende en responsieve) overheid. In deze laatste rol betekent dat meer horizontale governance in netwerken en grotere rollen voor de participerende burger en de professional in de wijk. Er is een tendens ingezet naar horizontaal toezicht, wederkerigheid en transparantie.

Het toezicht heeft meer oog op maatschappelijke waarde en is naar buiten gericht: dichterbij de burger en meer gericht op samenwerking. Dit behoeft een andere sturing. Een beweging naar flexibelere sturing, met meer focus op samenwerken en vertrouwen in partnerschap met de participerende burger en de professional in de wijk. Deze vorm van overheidssturing vraagt om nieuwe rollen en gedrag. Niet alleen voor de ambtelijke organisatie maar ook voor de raden, staten, colleges en de algemeen en dagelijkse besturen. Sturen op ruimte, het durven overlaten en vertrouwen, het stellen van gezamenlijke doelen en het delen van dilemma’s: het is geen vanzelfsprekende werkwijze. Tot slot is en blijft een belangrijke vraag: wat betekent deze visie op samenwerking voor de democratische controle en bestuurlijke verantwoording? Samenwerken is in de regel geen doel maar een middel om gewenste ambities en doelen gezamenlijk te bereiken. Om de Hilversumse raad te laten bijdragen aan de democratische legitimatie van lokale en

10

regionale samenwerkingen, wordt zij in staat gesteld om het doel van de samenwerking (op hoofdlijnen) te formuleren. In deze nota gaan we in op 3 zaken ter versterking van de grip op samenwerkingsverbanden: 1. Ontwikkeling van checklisten en een afwegingskader (zie bijlage II) om bij nieuwe samenwerkingen te komen tot de juiste samenwerkingsvorm; Het afwegingskader biedt zicht op de stappen en afwegingen die doorlopen moeten worden bij het maken van keuzes over nieuwe samenwerkingsverbanden en de (voor- en nadelen van) mogelijke samenwerkingsvormen. 2. Een proces om de lopende samenwerkingen periodiek te evalueren en te herijken, bijvoorbeeld langs dezelfde checklist en afwegingskader; Alle samenwerkingsverbanden worden periodiek (en wanneer daar directe aanleiding toe is) geëvalueerd door gemeenteraad en college waarbij ook bekeken wordt in welke mate deze samenwerkingen nog steeds de beoogde meerwaarde bieden. 3. Meer transparantie en inzicht op lopende samenwerkingen, zodat het college en raad hun sturende taak en hun democratische controle beter uit kunnen voeren. Raadsleden krijgen tijdig de gelegenheid om te reageren op de P&C-documenten van onze samenwerkingsverbanden. Dit wordt gefaciliteerd door in de bestuurlijke advisering in te gaan op de onderdelen financiën, resultaten, risico’s en algemene bestuurlijk relevante ontwikkelingen.

Met betrekking tot de begrotingen borgen wij dat tijdig voor de gemeentelijke kaderstelling voor de gemeentelijke begroting inzicht in de financiële meerjarige ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden voorhanden is.

11

3. Visie op Governance 3.1 Inleiding Zoals in hoofdstuk 1 is gepresenteerd kunnen gemeentelijke taken of doelen door de gemeente zelf uitgevoerd worden, maar kunnen ook (deels) op afstand worden gezet door verschillende vormen van samenwerking. Het afwegen van welke vorm van samenwerken het meest passend is voor welke taak, is niet gemakkelijk. In dit hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. De gemeente werkt samen met andere organisaties om haar taken uit te voeren en beleidsdoelen te bereiken. Aan besluitvorming tot samenwerking gaat een afweging vooraf over de wijze waarop de gemeente een taak al dan niet wil oppakken. Het college informeert daarover de raad en de raad doet een uitspraak over het voornemen van het college voor de taakuitvoering. Daarbij betrekken college en raad de overweging om de taak al dan niet in samenwerking met andere gemeenten of private organisaties uit te voeren. De werkwijze van de gemeente Hilversum bij samenwerking kent de volgende pijlers: 1. 2. 3. 4.

het afwegingskader dat wordt gehanteerd bij (het aangaan van) samenwerking; de goede ‘governance’ bij samenwerking; procesafspraken en rolverdeling tussen college en raad; periodieke evaluatie van de samenwerking.

Het college wordt ondersteund door de ambtelijke organisatie. De raad verkrijgt via het college informatie uit de ambtelijke organisatie. De pijlers komen in de volgende paragrafen aan de orde.

3.2 Richtinggevende uitgangspunten Het beleggen van een publieke taak bij een andere organisatie heeft als gevolg dat geen directe controle kan plaatsvinden door de gemeenteraad. Politiek-bestuurlijke invloed kan worden uitgeoefend door bijvoorbeeld een zienswijze in te dienen bij de begroting en jaarrekening. Bovendien heeft de gemeente niet altijd een meerderheidsstem in de andere organisatie. Naast een kosten baten analyse kunnen onderstaande uitgangspunten richting geven aan welke taken Hilversum zelf zou moeten uitvoeren en welke taken uitbesteed of in samenwerkingsverband plaats kunnen vinden. Zelf doen

12

• • •

Het gaat om een taak die specifiek betrekking heeft op Hilversum (het gaat om een taak die binnen de gemeentegrenzen afspeelt en uniek is voor de eigen gemeente). De beleidsvrijheid is groot en vraagt om richtinggevende bestuurlijk-politieke keuzes en daarmee om directe democratische legitimatie. De aard en het belang van de publieke taak vragen om te handelen vanuit de eigen organisatie en verantwoordelijkheden. Er worden (beleidsmatige) keuzes gemaakt, die niet aan andere kunnen worden overgelaten.

Inkoop, subsidie en treasury Onderstaande indicatoren geven aan wanneer uitbesteden aan de orde kan zijn. •

Beleidsneutraal. De publieke taak vraagt niet om inhoudelijke keuzes, die een groot politiekbestuurlijk karakter hebben (zoals de wijze van innen van belastingen of de keuze voor hard- en software binnen de ICT-afdeling).

Deelnemen en Samenwerken (Verbonden partij) • •

• • • •

•

Wettelijke plicht. De Veiligheidsregio is hier een voorbeeld van. De wet schrijft voor dat moet worden samengewerkt. Schaalvoordelen | optimalisering bedrijfsvoering. Samen is efficiënter. Door samen te werken kunnen financiële voordelen worden behaald. Denk hierbij aan gezamenlijke inkoop of het gemeenschappelijke gebruik van bedrijfsmiddelen. Gebiedsindeling. Het betreft vraagstukken, die de gemeentegrenzen overschrijden (vervoersproblematiek, woningmarkt, natuurgebieden). Samen sterk. Het uitdragen van belangen in de Provincie, Den Haag en Brussel. Het gaat hier om het bundelen van bestuurlijke krachten. Expertise en Kennis. Door specialistische kennis gezamenlijk te gebruiken en te ontwikkelen ontstaan efficiency voordelen. Bovendien leiden kennis en expertise tot meer inzicht. Samen verantwoordelijk. Een echte samenwerking betekent ook gezamenlijke verantwoordelijkheden. Alle partners hebben zeggenschap en kunnen invloed uitoefenen. De gedeelde verantwoordelijkheid c.q. zeggenschap vraagt om onderbouwing. Zeker omdat de gemeente veelal geen doorslaggevende stem heeft. Het is dan ook van belang, dat de alle partners (grotendeels) gelijke doelen nastreven. Beleidsarm- en/of neutraal. De taken zijn voornamelijk uitvoerend van aard (zoals de wijze van innen van belastingen en niet het vaststellen van de hoogte van tarieven).

3.3 Samenwerken is maatwerk De in paragraaf 3.2 genoemde stellingen kunnen behulpzaam zijn bij de vraag welke samenwerkingsvorm het beste past (of juist niet past). Belangrijk is echter vooral aan te sluiten welke wijze het meest efficiënt en effectief bijdraagt aan het behalen en realiseren van de doelstellingen. Veelal zal dit verbonden zijn aan datgene wat we graag aan de burgers en ondernemers van de gemeente terug willen geven. Aangezien op voorhand de casus inclusief de afwegingen niet bekend zijn is het niet mogelijk vooraf een voorkeur voor een samenwerking te bepalen. Bij het benoemen van een voorkeur zou dit er toe kunnen leiden dat dit niet de beste oplossing is voor het individuele geval. Hilversum zet in op maatwerk. Iedere casus wordt eigenstandig beoordeeld en zal aan de hand van een uitgewerkte businesscase een voorstel bevatten waarin de wijze van samenwerken of zelf doen zal worden toegelicht.

13

14

3.4 Afwegingskader Het afwegingskader taakuitvoering heeft als doel om af te wegen hoe een taak het beste kan worden uitgevoerd. Als sprake is van een publiek belang (stap 1 uit het afwegingskader) kan in de volgende stap nagedacht worden over uitvoering (stap 2) en opdrachtgeverschap (stap 3). Bijvoorbeeld wil de gemeente veel sturing geven en toezicht houden op de uitvoering van de taak? Stelt de wet eisen aan de uitvoering? Op basis hiervan kiest de gemeente de wijze van uitvoering (stap 4) en juridische vorm (stap 5). Door gebruik van het afwegingskader taakuitvoering wordt nadrukkelijk stil gestaan bij wat voor opdrachtgever gemeente Hilversum wil zijn. Eigen en gemeenschappelijke wensen worden in beeld gebracht. Hoe wil gemeente Hilversum zich verhouden ten opzicht van de opdrachtnemer? De wijze van uitvoering kan pas gekozen worden na invulling van het opdrachtgeverschap. Vanuit de invulling van het opdrachtgeverschap weegt Hilversum af hoe de taak het beste uitgevoerd kan worden. De gemeente kiest uit de volgende mogelijkheden: 1. Zelf doen, geen juridische entiteit 2. Samenwerken: a. Samenwerking zoeken met andere publieke of private partijen op basis van samenwerkingsafspraken. (afstemming of netwerkconstructie); b. Samenwerking zoeken met andere publieke of private partijen waarbij een rechtspersoon wordt ingericht om deze samenwerking vorm te geven.

Publiekrechtelijke rechtsvormen zijn een verbonden partij, privaatrechtelijke rechtspersonen zijn onder bepaalde voorwaarden een verbonden partij. 3. Uitbesteden. De taak uit besteden door middel van het verstrekken van subsidies (publieke partij) of door middel van het inkopen van goederen of diensten (private partij). 4. Het verstrekken van leningen/garanties. De in paragraaf 3.2 genoemde stellingen kunnen behulpzaam zijn bij de vraag welke samenwerkingsvorm het beste past voor de taakuitvoering.

15

Elke vorm van uitvoering heeft eigen regels. Stap 4 en 5 laten de verschillende wijzen van uitvoering zien en de bijbehorende juridische vorm. Elke juridische vorm kent eigen kaders: • • • •

Aanbesteden of open house: Strategisch inkoopbeleid ( vastgesteld op collegeniveau) Leningen of garanties: Nota financieel beleid (vastgesteld op raadsniveau) Subsidies: Algemeen Subsidie Verordening (vastgesteld op raadsniveau) Publiekrechtelijk, privaatrechtelijk, publiek-private samenwerking: Kaderstellende spelregels Samenwerking (vastgesteld op raadsniveau)

In stap 6 wordt de ‘governance’ ingericht. Er worden afspraken gemaakt over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Ook worden afspraken gemaakt over sturing en informatieverstrekking Het afwegingskader taakuitvoering gaat dus altijd vooraf aan de keuze voor samenwerking Als de keuze op samenwerking is gevallen, kan de juridische vorm gekozen worden.

3.5 Good Governance Wat wordt precies bedoel met de term ‘Governance’? We baseren ons op de volgende definitie: “Governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.” (zie: Min. van Fin., 2001). Wanneer taken die de gemeente uitvoert in het publieke belang op afstand worden geplaatst komt er extra nadruk te liggen op een goede ‘governance’. Het op afstand plaatsen van taken betekent voor de gemeente ook dat er minder directe sturing en invloed mogelijk is op de activiteiten die de uitvoeringsorganisatie verricht. Om te zorgen dat de gemeente wel grip blijft hebben op de (beleids)doelstellingen die zij nastreeft dient een goede ‘governance’ inrichting te zijn. Het college blijft namelijk altijd verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de realisatie van deze doelstellingen. Voor een goede ‘governance’ worden vier deelprocessen beschreven die onderling samenhangen. Deze vier deelprocessen dienen onderling met elkaar in balans te zijn.

De vier deelprocessen zijn als volgt: Sturen Sturen is het proces waarbij, door de gemeente, richting gegeven wordt aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen door het samenwerkingsverband. Dit door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van de processen. Van belang hierbij is dat heldere afspraken vooraf worden gemaakt die contractueel worden vastgelegd. Beheersen Na het inrichten van de organisatie en het vormgeven van de processen dient er een stelsel van maatregelen en procedures te worden ingevoerd en gehandhaafd. Hierdoor wordt zekerheid verkregen dat een organisatie blijvend de vastgestelde beleidsdoelen nastreeft en realiseert. Het is van belang dat er wordt afgesproken wie waarvoor verantwoordelijk is waarbij een functiescheiding gemaakt dient te worden tussen de beleidsverantwoordelijke, de persoon die de rapportages beoordeelt en adviseert aan het college en raad, en de (eventueel) vertegenwoordiger van de gemeente in het samenwerkingsverband.

16

Verantwoorden Over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet verantwoording worden afgelegd door middel van het verstrekken van informatie. Bij verantwoording gaat het om inzicht in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. De rechtmatigheid kan getoetst worden aan de hand van het jaarverslag met een goedkeurende verklaring van de accountant. Doelmatig- en doeltreffendheid kunnen getoetst worden door het bepalen of afspraken worden nagekomen, certificering van werkprocessen, het periodiek volgen van benchmarken en door audits en kwaliteitsdiensten. Toezicht houden Toezicht houden is de controlerende activiteit die uitgevoerd wordt om de resultaten van het beleid te kunnen beoordelen. Op deze manier kan worden vastgesteld dat de doelstellingen van de organisatie en die van de gemeente worden nagestreefd en gerealiseerd. Hierbij is het ook van belang dat de continuïteit van de samenwerking wordt gewaarborgd. Met name het financiële draagvlak (de balanspositie) wordt hierbij beoordeeld. De gemeente kan haar taak als toezichthouder vormgeven door zitting te nemen in het Algemeen Bestuur; het Dagelijks Bestuur; de Raad van Toezicht; de Raad van Commissarissen en/of de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Dit zal afhangen van de samenwerkingsvorm die gekozen is, de mate waarop er toezicht gehouden wordt en eventuele belangenverstrengeling.

Het afwegingskader taakuitvoering heeft als doel om af te wegen hoe een taak het beste kan worden uitgevoerd

3.6 Processen van governance binnen de rolverdeling van de gemeente De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Zij stelt beleidsmatige doelstellingen vast en is verantwoordelijk om daaraan financiële kaders te koppelen. Vervolgens dient zij te controleren of de afspraken op een doelmatige, doeltreffende en rechtmatige wijze zijn nagekomen. Ze wordt hierbij ondersteund door o.a. de accountant en de rekenkamer. Daarnaast kan de raad zienswijzen indienen bij

17

o.a. begrotingen en jaarrekeningen van de verbonden partijen en heeft zij een instemmingbevoegdheid bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling. Sturen Het college is het dagelijkse bestuur van de gemeentelijke organisatie en zorgt ervoor dat de beleidsmatige doelstellingen die de raad heeft gesteld worden uitgevoerd en legt hier verantwoording over af aan de raad. Bij de aansturing van een samenwerking en verbonden partijen in het bijzonder heeft het college zowel een eigenaarsrol als een opdrachtgeversrol richting de samenwerking. In de eigenaarsrol beslist het college over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verbonden partij. In de rol als opdrachtgever draait het voornamelijk om een beleidsmatige aansturing op de samenwerking en streeft het college naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs. Het is belangrijk dat het college goede afspraken maakt en vastlegt met de samenwerkingspartij. De informatie die aangeleverd moet worden en waarop gestuurd wordt, moet vooraf vaststaan. Daarbij zijn de volgende aspecten van belang bij het opstellen van voorwaarden en/of contracten: • • • • • •

aanwezigheid van duidelijke beleidskaders, meerjarenplannen waarin doelstellingen van de gemeente vertegenwoordigd zijn; werken met transparante meerjarenbegrotingen waarin duidelijk wordt hoe het samenwerkingsverband de doelstellingen wil gaan realiseren; werken met heldere output-afspraken en expliciete en waar mogelijk gekwantificeerde meerjarige doelstellingen; informatiestromen: welke rapportages levert de verbonden partij en welke informatie dient hierin verwerkt te zijn, hierbij zijn kengetallen ook van belang; het verwerken van voorwaarden en richtlijnen; het verwerken van mogelijkheden tot ingrijpen waaronder het geven van aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties, ontslag van bestuurders en inzage bevoegdheden en controlerechten.

Beheersen Dit bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures waarmee het college de zekerheid heeft dat de verbonden partij de gemeentelijke doelstellingen realiseert. Daar waar in de reguliere uitvoering van de gemeente informatie over de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen wordt verkregen door de producten uit de planning & control-cyclus en overleggen tussen wethouders en sectoren, moet de informatie over de realisatie van de doelstellingen door de verbonden partij op een andere wijze worden verkregen. De informatie wordt in principe verkregen via een vooraf afgesproken wijze van rapporteren en overlegstructuur. De rol van het ambtelijk apparaat is dat zij toezien dat deze afspraken worden nagekomen. Om als gemeente afstand te kunnen houden en toch voldoende inzicht te hebben in de realisatie van de doelstellingen, moeten de rapportages de juiste mix zijn van adequate inhoudelijke en financiële informatie (bijvoorbeeld kengetallen). Verantwoorden De verbonden partij moet aan haar stakeholders (waaronder het college) verantwoording afleggen of ze haar taken binnen de gestelde kaders en tegen de afgesproken prijs uitvoert. De gemeente maakt met de verbonden partij afspraken over de wijze van verantwoording.

Deze verantwoording dient te bestaan uit de rechtmatigheid van de bestedingen en de doelmatigheid en doeltreffendheid van de realisatie van de doelstellingen.

18

Toezicht Het college moet toezicht houden of de verbonden partij de gemaakte afspraken nakomt. Hierbij zal de wijze van toezicht afhankelijk zijn van de juridische vormgeving van de verbonden partij. De mate van toezicht zal afhankelijk zijn van de risico analyse van de verbonden partij. Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om, waar mogelijk, in de statuten of aandeelhoudersovereenkomst mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van aanvullende afspraken. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: • • •

aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties; ontslag van bestuurders; inlichtingen, inzage bevoegdheden en controlerechten.

3.7 Inrichten van de sturingsrelatie De rollen van eigenaar en opdrachtgever leiden voor gemeentelijke vertegenwoordigers vaak tot het hebben van “dubbele petten”. Als eigenaar van de verbonden partij moet de bestuurder ook in het belang van de verbonden partij handelen. Daarnaast dient het bestuurslid als opdrachtgever de belangen van de gemeente te behartigen. Deze dubbele petten problematiek komt vaker voor bij privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden aangezien deze zich minder richten op het publieke belang. Met name gedelegeerde leden van het Dagelijks Bestuur zullen hier last van hebben omdat ze direct in aanraking komen met de bedrijfsvoering van de verbonden partij. Het is daarom niet wenselijk dat de gemeente zich voegt in het Dagelijks Bestuur tenzij vanuit een risicoanalyse onderbouwd kan worden dat daar specifieke aanleiding toe is. Daarnaast is het van belang dat er een functiescheiding is binnen de gemeenten tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol. Een voorbeeld van dit dilemma is bijvoorbeeld het geval bij de Stichting Goois Natuur Reservaat (GNR). De dubbelrol van bestuurslid van de stichting en opdrachtgever levert de portefeuillehouder soms dilemma’s op. Een voorbeeld is de aanleg van HOV in het Gooi en de omleiding bij Anna’s Hoeve waar het belang van het GNR niet overeenkomt met het opdrachtgeversbelang. Deze paragraaf gaat hier verder op in.

Voorheen was het uitgangspunt om een gemeentebestuurder plaats te laten nemen in het bestuur van de verbonden partij. Maar hiermee krijgen bestuurders vaak te maken met het hierboven beschreven dubbele petten probleem. De wethouder die optreedt als bestuurder van de verbonden partij moet de belangen van de verbonden partij behartigen, deze kunnen echter verschillen van de belangen van de gemeente. Omgekeerd kan privaatrechtelijk de verbonden partij die een wethouder in haar bestuur heeft de schijn hebben daarvan voordelen te ondervinden. Om deze rollen zo zuiver mogelijk te vervullen zonder al te veel conflictrisico te lopen wordt bij de gemeente Hilversum een aantal algemene en specifieke uitgangspunten gehanteerd voor de gemeentelijke vertegenwoordiging. Deze uitgangspunten moet men zien als een richting en niet als een wet van Meden en Perzen. Men kan hier in de praktijk gemotiveerd van afwijken. Denk aan de huidige situatie bij het GNR, maar ook bij Gem Crailo en de Uitvaartstichting Hilversum Algemene uitgangspunten •

•

De rol van de gemeente als opdrachtgever wordt ingevuld via de lijnverantwoordelijkheid van de portefeuillehouder. De portefeuillehouder maakt als vertegenwoordiger van de gemeente afspraken met de verbonden partij. Is bij de verbonden partij een overheidscommissaris, externe bestuurder, een andere wethouder of burgemeester aangesteld als bestuurder of commissaris? Dan vindt aansturing van het gemeentelijk belang plaats in overleg met hem of haar. De inhoudelijk medewerker van het beleidsveld is ambtelijk verantwoordelijk voor het in positie brengen en houden van de gemeente voor wat betreft besluitvorming met betrekking tot de 19

betreffende verbonden partijen. Door middel van het tijdig verzamelen van informatie en het beoordelen van relevante informatie kan de aandeelhouder, commissaris of bestuurder worden geadviseerd, zodat de gemeentelijke belangen kunnen worden behartigd.

Uitgangspunten privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden Stichtingen Inzake de vertegenwoordiging in stichtingen wordt voorgesteld om bij voorkeur geen bestuurders of ambtenaren als bestuurder te benoemen in geval van een financiële relatie tussen de stichting en de gemeente (Code Cultural Governance). Voor de vertegenwoordiging in Raad van Toezicht geldt: bij voorkeur geen bestuurlijke of ambtelijke vertegenwoordiging (Code Cultural Governance; de RvT is zo samengesteld dat de leden onafhankelijk van elkaar, van de directie en van deelbelangen kunnen functioneren als goede toezichthouders en adviseurs). Deelnemingen Deelnemingen kennen een bestuur en een algemene vergadering van aandeelhouders. Bij de statuten kan worden bepaald dat er een raad van commissarissen zal zijn. •

Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA)

De wethouder financiën vertegenwoordigt de gemeente als aandeelhouder en sluit aan in de Algemene Vergadering Aandeelhouders bij de vennootschappen waarin de gemeente deelneemt en bewaakt de financiële continuïteit en rentabiliteit van de onderneming. De wethouder financiën zal alvorens zeggenschapsrechten uit te oefenen in de AVA de agenda en eventuele vergaderstukken voorleggen voor bindend advies aan het college. Dit principe past binnen het principe van collegiaal bestuur. Deze werkwijze is ook van toepassing voor de overige bestuurlijke vertegenwoordiging bij verbonden partijen (zoals de stichtingen) die onder de categorie ”zowel financieel als bestuurlijk groot belang” vallen. Op basis van de uitgangspunten vindt de functiescheiding (opdrachtgever-eigenaarsrol) plaats binnen het college; de portefeuillehouder kan zich volledig richten op de opdrachtgeversrol, de wethouder financiën kan zich volledig richten op de aandeelhoudersrol (indien de wethouder financiën tevens vakwethouder is, neemt een andere wethouder de aandeelhoudersrol waar). We zien dan ook geen reden om af te wijken van dit beleidskader en stellen voor om deze beleidslijn te continueren. •

Raad van commissarissen (RvC)

Met betrekking tot de raad van commissarissen kan het college kiezen voor interne of externe vertegenwoordiging. De interne vertegenwoordiging (wethouder of ambtenaar) is door de functie/positie binnen de gemeente onlosmakelijk met de gemeente verbonden. Daardoor kunnen de vereisten waaraan een commissaris volgens de Nederlandse Corporate Governance Code dient te voldoen, namelijk onafhankelijkheid en het vermijden van elke schijn van belangenverstrengeling, in het geding komen. Code Tabaksblat geeft ook aan dat de commissaris geen bestuurder of werknemer van de vennootschap mag zijn of zijn geweest en geen zakelijke relatie met de vennootschap hebben, geen aandelen bezitten en geen bestuurder, commissaris of vertegenwoordiger zijn van een rechtspersoon die minstens tien procent van de aandelen van de vennootschap bezit. De externe vertegenwoordiging heeft geen gemeentelijke functie en kan dus los van de gemeente en haar belangen worden gezien. Om die reden wordt gekozen voor externe vertegenwoordiging. Indien de gemeente het vanuit financieel of beleidsinhoudelijk oogpunt belangrijk vindt om rechtstreeks (niet als opdrachtgever of inkoper) invloed uit te kunnen oefenen op een verbonden partij, dan wordt bij 20

voorkeur een wethouder of de burgemeester tot commissaris benoemd bij vennootschappen (of tot bestuurder benoemd bij verenigingen of stichtingen). Hoewel wij ons ervan bewust zijn dat deze commissaris het bedrijfsbelang moet laten prevaleren, kunnen wij deze ter verantwoording roepen over de door hem gemaakte afweging tussen het gemeentebelang en het bedrijfsbelang in het geval van tegenstrijdige belangen. Er worden in beginsel geen ambtenaren afgevaardigd vanwege het feit dat deze geen politieke verantwoordelijkheid dragen, tenzij door middel van een risico-inschatting onderbouwd kan worden dat van deze beleidslijn afgeweken wordt. •

Bestuur

Naast de AVA en de Raad van Commissarissen heeft een kapitaalvennootschap ook een directie/ bestuur. Volgens het vennootschapsrecht heeft het bestuur, onder voorbehoud van statutaire beperkingen, in beginsel een eigen terrein waarop de andere organen van het kapitaalvennootschap en - met name -de AVA niet mogen treden. Ook de gemeentelijke vertegenwoordiger in de AVA niet. De bestuurder moet wettelijk de belangen van de vennootschap laten prevaleren boven elk ander belang, terwijl het collegelid de belangen van de gemeente moet behartigen. Zodra de belangen van de gemeente en vennootschap niet parallel lopen, komt de wethouder in een lastig parket (dubbele-pettenprobleem). Om dit probleem te voorkomen, wordt voorgesteld om geen collegeleden en ambtenaren plaats te laten nemen in het (dagelijks) bestuur. Naast vertegenwoordiging in kapitaalvennootschappen en stichtingen kunnen ook andere vertegenwoordigingen aan de orde zijn: • • • •

vertegenwoordiging in organen van coöperaties en verenigingen; vertegenwoordiging in stuurgroepen en andere gremia; vertegenwoordiging als toehoorder; enzovoorts.

Welke vorm van vertegenwoordiging het ook betreft, als uitgangspunt hanteren wij dat vooraf een risicoanalyse wordt opgesteld om rolconflicten en discussie omtrent de functievermenging te voorkomen. Op basis van deze analyse kan worden bepaald of het voordeel van (beter) behartigen van het publiek belang (hetgeen met de gemeentelijke vertegenwoordiging wordt beoogd) opweeg tegen de risico’s die geïnventariseerd zijn (besluitvorming door het college). Wanneer wordt gekozen om af te wijken van de voorkeursvorm van governance zal dit voorgelegd worden aan de raad. Uitgangspunten publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden De vertegenwoordiging in publiekrechtelijke rechtsvormen (gemeenschappelijke regelingen) is geregeld in de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). Het Algemeen Bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam (de meest voorkomende variant van een gemeenschappelijke regeling) en is eindverantwoordelijk voor alles wat in het samenwerkingsverband gebeurt. In het Algemeen Bestuur mogen vertegenwoordigers van de gemeenteraad zitten als het om een raadsregeling of een gemengde regeling gaat en vertegenwoordigers van het college van burgemeester en wethouders als het een collegeregeling betreft. De leden van het Algemeen Bestuur vertegenwoordigen de belangen van de eigen gemeente in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling.

Zij vervullen de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol of met andere woorden: de opdrachtgeversrol. Wanneer de regeling alleen strekt tot behartiging van opleiding en vorming van ambtenaren, kan in de regeling worden bepaald, dat ook de gemeentesecretaris als lid van het algemeen bestuur kan worden aangewezen.

21

Het Dagelijks Bestuur (DB) bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, die uit en door het Algemeen Bestuur worden aangewezen. De aangewezen leden van het dagelijks bestuur mogen niet allen afkomstig zijn uit dezelfde gemeente. Wanneer de aard van de regeling hier aanleiding toe geeft, kunnen één of meer leden van het dagelijks bestuur (behoudens de voorzitter) worden aangewezen van buiten de kring van het algemeen bestuur. De op deze wijze aangewezen leden mogen niet de meerderheid van het dagelijks bestuur uitmaken. Het Dagelijks Bestuur is belast met de dagelijkse aangelegenheden, het voorbereiden en het uitvoeren van besluiten van het Algemeen Bestuur. De leden van het Dagelijks Bestuur behartigen de belangen van het samenwerkingsverband. Zij vervullen de eigenaars- en opdrachtnemersrol.

3.8 Beheer- en control instrumentarium Beheersen is het stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor de gemeente blijvend nastreeft dat gestelde doelen worden gerealiseerd en afspraken worden nagekomen. Iedere samenwerkingsvorm is anders, daarom is er binnen het beheer- en control instrumentarium ruimte om te differentiëren per samenwerking en verbonden partij in het bijzonder. Maatwerk hierbij is noodzakelijk. Dit pakket van maatregelen zorgt ervoor dat de gemeente Hilversum goed toezicht heeft en houdt op haar samenwerkende partners. Dit betekent dat voor samenwerkingen die een hoge invloed hebben op het behalen van de gemeentelijke doelstellingen een risicokompas wordt opgesteld en deze jaarlijks wordt geactualiseerd. Aan de hand van deze uitkomsten worden beheersmaatregelen in de vorm van een toezichtarrangement getroffen. Risicokompas Het risicokompas en risicoprofiel hebben als doel om te bepalen hoeveel aandacht en dus toezicht een samenwerking nodig heeft. Het risicokompas en het hieruit voortvloeiende risicoprofiel, zeggen iets over hoe risicovol een samenwerking voor de gemeente Hilversum is op vier deelgebieden. Sommige samenwerkingen hebben een hoger risicoprofiel dan andere. Deze samenwerkingen verdienen daarom ook meer aandacht. Het kompas is opgedeeld in verschilde deelgebieden die aan de hand van indicatoren worden beoordeeld.

22

•

Bestuurlijk belang

Naarmate het bestuurlijk belang bij een samenwerking groter is neemt de verantwoordelijk van Hilversum hierin toe. De mate van bestuurlijk invloed wordt bepaald door bijvoorbeeld het aantal bestuursleden en het aantal bestuursleden hierin, wel of geen deelname aan het dagelijks bestuur en de statutaire bevoegdheden van het bestuur. •

Financieel belang

De omvang van het financiële belang bestaat uit meerdere facetten. Het kan gaan om inkoopcontracten, jaarlijkse bijdragen aan een gemeenschappelijke regeling enz. Daarnaast kan Hilversum ook leningen verstrekken of garant staan voor een lening aan een externe financieringsbron. •

Politiek belang

Het politieke belang van een samenwerking en verbonden partij in het bijzonder kan ook wel worden afgelezen aan de mate waarin deze in de belangstelling staat. Sommige samenwerkingen kunnen door de publieke betrokkenheid een verhoogd politiek risico voor de gemeente vormen. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn wanneer zij substantiële werkgelegenheid biedt binnen de eigen gemeente of als de doelgroep van de samenwerking een kwetsbare groep inwoners betreft. Ook hebben ze soms een groter maatschappelijk belang dan anderen. Het politiek belang kan ook groter zijn als in de omgeving

23

ontwikkelingen spelen die politiek/bestuurlijke risico’s met zich meebrengen. Het “politiek belang” en “omgeving” raken elkaar dan in de risicoanalyse. •