Eindrapport-evaluatie-proces-aanmelding-sleutelgebied-Hilversum

Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied Een evaluatie van het proces van de aan- en afmelding van Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied

Rekenkamer Hilversum - 25 mei 2021

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Dit onderzoeksrapport is opgesteld in opdracht van de Rekenkamer Hilversum. Het bevat de bevindingen van de evaluatie van het proces van aan- en afmelding van Hilversum als sleutelgebied. Dit rapport is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema. Noordwijk, 25 mei 2021

Inhoudsopgave 1

Inleiding .................................................................................................. 1

2

Doel- en vraagstelling .............................................................................. 3

3

Bestuurlijke context ............................................................................... 4

3.1 Het samenwerkingsverband MRA .............................................................................5 3.2 Sleutelgebieden ........................................................................................................ 7 3.2.1 De maatschappelijke opgaven voor de Metropoolregio Amsterdam......................... 7 3.2.2 Het identificeren van sleutelgebieden ...................................................................... 8 3.2.3 De opgaven van Hilversum ...................................................................................... 11 3.2.4 De Nationale Omgevingsvisie en uitvoeringsagenda .............................................. 12

4

Historische procesreconstructie ............................................................. 15

4.1 4.2 4.3 4.4

Het motief voor aanmelding.................................................................................... 17 Complex van op elkaar ingrijpende processen ......................................................... 17 Proces van aan- en afmelding van het sleutelgebied Hilversum .............................. 19 Samenspel met de raad en de lokale samenleving ................................................. 22

5

Conclusies en aanbevelingen .................................................................24

5.1 5.2

Conclusies ...............................................................................................................24 Aanbevelingen ....................................................................................................... 26

Bijlage 1: Historische procesreconstructie ......................................................28 Bijlage 2: respondenten- en bronnenlijst ........................................................ 32

Pagina 1

1

Inleiding Aanleiding voor de evaluatie Op 12 november 2019 diende het college van de gemeente Hilversum een voorstel in bij de Metropoolregio Amsterdam (MRA) om het ‘Mediacentrum Hilversum’ aan te wijzen als een zogenaamd ‘sleutelgebied’. Het voorstel van het college is beschreven in een memo dat ter agendering door de regio Gooi en Vechtstreek is ingebracht in het DO Ruimte MRA (Directeurenoverleg) van 14 november 2019 en het BO Ruimte MRA (Bestuurlijk overleg) van 4 december 2019 1. Uit het ingebrachte voorstel valt op te maken wat het college verstaat onder het ‘Mediacentrum Hilversum’ als een sleutelgebied. Het omvat drie geografische gebieden: > Het Media Park; > De wijk Hilversum Noord; > De spoor- en stationsomgeving daartussen. Volgens het college zou het Media Park en de woonwijk Hilversum Noord een plangebied moeten worden waarin 3.000 tot 3.500 nieuwe woningen en 5.000 banen worden toegevoegd. Om deze gebieden te verbinden, en ook regionaal bereikbaar te houden, is de ontwikkeling van het stationsgebied volgens het college nodig. Naast de ontwikkeling van het sleutelgebied liften volgens het college ook andere gebieden binnen Hilversum mee; bij elkaar kan het gaan om 10.000 woningen.

In het sleutelgebied komen, aldus het college, grote en complexe vraagstukken rondom woningbouwopgaven, economische groei, het openhouden van het landschap en mobiliteitsvragen bij elkaar 2. Het college geeft in haar voorstel van 12 november 2019 aan, dat daarmee de regio Gooi en Vechtstreek met het sleutelgebied Mediacentrum Hilversum bijdraagt aan de woonopgave van de MRA. Op 4 december 2019 werd het Mediacentrum Hilversum door de MRA toegevoegd als negende sleutelgebied. Het zou moeten voorzien in 3.500 woningen in het Media Park en de wijk Hilversum Noord. De MRA geeft ook aan dat het creëren van een nieuw stedelijk centrum in het sleutelgebied ook van invloed is op andere ontwikkellocaties in Hilversum en dat Hilversum verwacht tot 10.000 woningen te kunnen realiseren in 2040. Daarmee volgt de MRA dus het voorstel van het college van 12 november 2019. De gemeenteraad werd op 13 november 2019 in een geheime vergadering door het college geïnformeerd over de aanmelding van het sleutelgebied en op 4 december 2019 werd de raad verder geïnformeerd tijdens een beeldvormende raadsvergadering. De geheimhouding was toen inmiddels door het college opgeheven. Na een stevige discussie - in een vergadering van ruim twaalf uur op 16, 17 en 23 juni 2020 in de raadscommissie - heeft het college uiteindelijk besloten om Mediacentrum Hilversum bij de MRA af te melden als sleutelgebied.

De raad nam vervolgens op 9 september 2020 unaniem een motie aan, waarin werd gevraagd om een evaluatie van het proces3. Het verzoek tot evaluatie is op 10 september 2020 bij de rekenkamer neergelegd4 en de rekenkamer heeft het verzoek gehonoreerd.

Het voorliggende rapport Het voorliggende rapport beschrijft het resultaat van de evaluatie. Het geeft zicht op de bestuurlijke context waarbinnen het college ‘Mediacentrum Hilversum’ als sleutelgebied bij de MRA heeft aangemeld, een reconstructie van het proces, een beschouwing op het politiek-bestuurlijke samenspel tussen college en gemeenteraad in dit proces en de lessen die hieruit getrokken kunnen worden. In het voorliggende rapport wordt met ‘Mediacentrum Hilversum’ bedoeld het door het college aangemerkte gebied Media Park, de wijk Hilversum Noord en de spoor- en stationsomgeving daartussen. Daarnaast

1 Bron: Memo Sleutelgebied Mediacentrum Hilversum, stellers Gemeente Hilversum i.s.m. Regio Gooi en Vechtstreek 2 Bron: Collegebrief d.d. 20 november 2019, zaaknummer 592435 3 Bron: M20/68 (NB: de tekst van de motie vermeldt abusievelijk de datum 19 september i.p.v. 9 september 2020) 4 Bron: Brief van 10 september 2020 aan de Rekenkamer

Pagina 2

wordt in dit rapport gesproken over ‘sleutelprojecten’. Een sleutelproject is wat anders dan een sleutelgebied. Een sleutelproject is een individueel woningbouwproject, een sleutelgebied is een geografische zone waar in samenhang het wonen maar ook de economie en de mobiliteit worden ontwikkeld.

Pagina 3

2

Doel- en vraagstelling Doelstelling Het doel van de evaluatie van het proces van de aan- en afmelding van het sleutelgebied Hilversum is handvatten te bieden, om het samenspel tussen college en raad in de toekomst verbeteren. De evaluatie bevat de volgende onderdelen: 1 Een overzichtelijk feitenrelaas van het proces van besluitvorming, van de aanmelding tot en met de afmelding: wie deed wat, wanneer, waarom en waartoe heeft dat geleid?; 2 Een beschouwing op het politiek-bestuurlijke samenspel tussen college en gemeenteraad in dit proces; 3 Conclusies en aanbevelingen die dit samenspel verbeteren en er toe bijdragen dat raad en college kunnen leren van dit proces voor de toekomst.

Onderzoeksvragen INVENTARISATIE: CONTEXT 1 Wat is de context waarbinnen de aanmelding van een sleutelgebied Hilversum kan worden geduid? a Welke afspraken gelden tussen de gemeente en de samenwerkingsverbanden Regio Gooi en Vechtstreek en de MRA, in het bijzonder met betrekking tot de regie en sturing op de MRA? b Welke afspraken gelden tussen de raad en het college inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? c Hoe is daarbij de cyclus ingericht om te komen tot een strategische agenda voor de MRA? d Hoe sluit de ontwikkeling van de strategische notitie aangaande sleutelgebieden daarop aan? e Hoe sluit dat aan op het lokale beleid van de gemeente Hilversum? Denk daarbij aan beleid op het terrein van wonen, economie, mobiliteit, duurzaamheid, natuur, et cetera. PROCESRECONSTRUCTIE

2 Welke relevante feiten kunnen worden geïdentificeerd in het proces van de aan- en afmelding van het sleutelgebied Hilversum bij de MRA? a Wat was het motief van het college voor de aanvraag? Wat is voorafgegaan? b Wat zijn daarbij, en daarna, cruciale momenten van (her)overweging? c Hoe is op die cruciale momenten van (her)overweging invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de raad en het college, inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? d Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de gemeente en de samenwerking in de Regio Gooi en Vechtstreek en de MRA? 3 Hoe was het samenspel tussen de raad en het college gedurende het proces, in het bijzonder met betrekking tot de cruciale momenten van (her)overweging? a Hoe is de raad door het college in positie gebracht? b Hoe was de informatievoorziening richting de raad? c Hoe heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld? LESSEN 4 Zijn er verbeterpunten aan te wijzen en zo ja, welke zijn dit? 5 Wat zijn aanbevelingen die het samenspel tussen de raad en het college kunnen verbeteren?

Pagina 4

3

Bestuurlijke context In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 1a t/m 1e beantwoord. Dat doen we in de verschillende paragrafen van dit hoofdstuk. Wanneer een onderzoeksvraag aan de orde is, wordt deze in een kader gepresenteerd en direct onder dat kader wordt het antwoord gegeven. De beantwoording van de vragen 1a t/m 1e, en de bevindingen waarop deze zijn gebaseerd, werpen licht op de bestuurlijke context waarbinnen de aanmelding van een sleutelgebied kan worden geduid. Hiermee beantwoorden we dan ook de overkoepelende onderzoeksvraag 1, zie hieronder ‘Kernbevinding’. ONDERZOEKSVRAAG 1 Wat is de context waarbinnen de aanmelding van een sleutelgebied Hilversum kan worden geduid?

KERNBEVINDING De aanmelding van het Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied bevindt zich in de context van vier complexe samenhangende hoofdprocessen die momenteel spelen, te weten:

1 De ontwikkeling van de Omgevingsvisie door Hilversum; 2 De ontwikkeling van een regionale omgevingsvisie door de regio Gooi en Vechtstreek; 3 De ontwikkeling van een verstedelijkingsstrategie door de MRA; 4 De Nationale Omgevingsvisie van het Rijk. Gaandeweg het proces van de ontwikkeling van de Omgevingsvisie kwam het college van Hilversum tot het inzicht dat Hilversum de komende decennia staat voor opstapelende opgaven, waarvoor volgens het college de middelen binnen Hilversum ontbreken om deze te realiseren. Daarnaast liep er binnen de MRA een eerder gestart proces rondom de ontwikkeling van een verstedelijkingsstrategie en ontwikkelde het Rijk de Nationale Omgevingsvisie. Vanuit de Nationale Omgevingsvisie vraagt het Rijk aan de grootste woningmarktregio’s (waaronder de metropoolregio Amsterdam) om zogenaamde zoekgebieden voor grootschalige ontwikkellocaties voor wonen, economie en mobiliteitsopgaven aan te geven. De MRA wil dit graag doen en wil hierbij afspraken maken met het Rijk over de hulp die het Rijk zou kunnen geven om de enorme woningbouwopgave binnen de metropool Amsterdam te kunnen realiseren. Om dit concreet te maken wil de MRA zogenaamde ‘sleutelgebieden’ aan het Rijk voorleggen. Dit zijn geografische zones die een substantiële bijdrage kunnen leveren aan de opgaven van het Rijk.

Deze zones kunnen binnen gemeenten liggen maar ook de gemeentegrenzen overstijgen. MRA vroeg op 4 november 2019 aan het college van de gemeente Hilversum om alsnog een sleutelgebied aan te leveren. Het college van Hilversum zag hierin een kans om middelen te verkrijgen vanuit het Rijk (via de MRA), met het bewustzijn dat hiermee het eigen ambitieniveau omhoog moet om in aanmerking te kunnen komen voor deze middelen. Het college van Hilversum heeft dan ook het sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ aangemeld waarin een ambitie werd beschreven die verder ging dan het vigerende beleid dat is vastgesteld door de raad, en ook nog niet was besproken met de raad in het kader van de ontwikkeling van een Omgevingsvisie voor Hilversum. Na een inventarisatie van de sleutelgebieden in 2019 heeft de MRA de sleutelgebieden in een strategische notitie beschreven en gepubliceerd op haar website. Deze notitie is niet, via het college van Hilversum, voorgelegd ter consultatie aan de raad van Hilversum. De MRA voorzag niet in deze procedure omdat dit strikt genomen conform het convenant met de gemeenten niet nodig was. Daarnaast ging en gaat de MRA ervan uit dat het ter consultatie leggen van stukken aan de raad een verantwoordelijkheid en taak is van het college van Hilversum.

Pagina 5

Zowel met betrekking tot de bestuurlijke procedure, de bestuurlijke betekenis en -gewicht van een sleutelgebied bestaan echter verschillende beelden tussen de MRA, het college van Hilversum en de raad van Hilversum. Dat blijkt uit verschillende gesprekken die gevoerd zijn in het kader van dit onderzoek. De MRA en het college van Hilversum duiden een sleutelgebied als een gebied dat een bepaalde potentie heeft om een bijdrage te leveren aan opgaven op het terrein van wonen, economie en mobiliteit. Het is volgens het MRA-bureau en het college dan aan de raad van Hilversum om te besluiten in hoeverre deze potentie te benutten en of daartoe ook de mogelijkheid is, en het is aan het college om de raad hierin mee te nemen en keuzes te laten maken. In de strategische notitie van de MRA over de sleutelgebieden wordt echter gesproken over de verwachtingen die Hilversum heeft dat er tot 10.000 woningen kunnen worden gerealiseerd. Dit laatste wordt door een deel van de raad, en door de lokale samenleving van Hilversum (zie ook het volgende hoofdstuk), geïnterpreteerd als een serieuze ambitie van het college van Hilversum waarvan het college ook de verwachting heeft dat deze kan worden gerealiseerd.

Door het gebruik van verschillende termen, die vooraf niet eenduidig met elkaar zijn gedefinieerd, zijn verschillende beelden ontstaan: wat is mogelijk (potentieel), wat willen we (ambitie) en wat kan (realiseerbaarheid) lopen in de beeldvorming dwars door elkaar. Dit heeft ook tot gevolg dat er verschillende beelden bestaan tussen de MRA en het college en de raad over de bestuurlijke status en het gewicht van de aan- of afmelding van een sleutelgebied en die van de strategische notitie van de MRA.

Pagina 6

3.1 Het samenwerkingsverband MRA ONDERZOEKSVRAGEN 1a Welke afspraken gelden tussen de gemeente en de samenwerkingsverbanden Regio Gooi en Vechtstreek en de MRA, in het bijzonder met betrekking tot de regie en sturing op de MRA? 1b Welke afspraken gelden tussen de raad en het college inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? 1c Hoe is daarbij de cyclus ingericht om te komen tot een strategische agenda voor de MRA?

De samenwerking in de Metropoolregio Amsterdam is een lichte vorm van samenwerking in de vorm van een ‘regeling zonder meer’. De samenwerking is gericht op afstemming van beleid, en daar waar nodig biedt het een platform voor belangenbehartiging en lobby van de regio en subregio’s naar het Rijk 5. De gemeente Hilversum heeft geen enkele beleids- of uitvoeringsbevoegdheid overgedragen aan de MRA. Er is afgesproken dat de regio Gooi en Vechtstreek de gemeenten in deze regio vertegenwoordigd in de MRA. De inbreng van de gemeente Hilversum in de MRA verloopt dus via de regio Gooi en Vechtstreek. De inhoudelijke kaders van de MRA zijn vastgelegd in een strategische agenda voor een periode van vier jaar, de zogenaamde Ruimtelijk-Economische MRA Agenda. De deelnemers aan de Metropoolregio Amsterdam stellen met deze agenda tenminste eenmaal per vier jaar prioriteiten voor een termijn van vier tot zes jaar vast. De agenda wordt verder uitgewerkt in samenhangende (werk) plannen. In volgorde: • Ruimtelijk-Economische MRA Agenda, perioden 2016-2020 (MRA agenda 1.0) en 2020-2024 (MRA Agenda 2.0); • Jaarwerkplan MRA (laatste in concept 2021). Onderdeel daarvan is uitvoeringslijn 2.1 ‘Verstedelijkingsstrategie’ en uitvoeringslijn 2.2 ‘Wonen’. De afspraken tussen gemeenten, waaronder Hilversum, en de MRA zijn vastgelegd in een bestuurlijk convenant.

Ten aanzien van mogelijkheden voor invloedsuitoefening door de raden is het volgende in het convenant opgenomen: > Deelnemers en hun vertegenwoordigende organen (gemeenteraden) worden geconsulteerd over: de strategische agenda, werkplannen en de budgetten; > De concepten worden acht weken voordat in de regiegroep, agendacommissie of het desbetreffende platform beraadslaging plaatsvindt, aangeboden aan de deelnemers en hun vertegenwoordigende organen. Zij kunnen hun wensen en opvattingen kenbaar maken. > De vertegenwoordigers van deelnemers leggen aan het eigen college en het vertegenwoordigende orgaan verantwoording af. De MRA samenwerking zoals hierboven beschreven is op dit moment in transitie, gericht op een nieuw af te sluiten convenant. In mei 2021 besluit de raad van Hilversum over een zienswijze op een voorstel van de MRA transitiecommissie6.

5 6

Bron: rapport rekenkamer Hilversum ‘ Grip op verbonden partijen’, januari 2018 Bron: toevoeging uit ambtelijke verificatie van het rapport van bevindingen

Pagina 7

3.2 Sleutelgebieden ONDERZOEKSVRAGEN 1d Hoe sluit de ontwikkeling van de strategische notitie van de MRA aangaande sleutelgebieden aan op de afspraken die gelden tussen de gemeente en de MRA?

De ontwikkeling van de strategische notitie van de MRA over de sleutelgebieden 7 valt strikt genomen niet onder de afspraken uit het convenant, zoals besproken in de voorgaande paragraaf. Dat blijkt uit het convenant en wordt bevestigd in de gesprekken in het kader van dit onderzoek. Uit die gesprekken blijkt dat de MRA het niet nodig vond om de raden te consulteren; het is volgens de MRA niet vereist dat de raden hun zienswijzen geven op de strategische notitie van de MRA over de sleutelgebieden 8. Deze procedure is alleen van toepassing op de strategische agenda van de MRA, de werkplannen en de begroting. Daarnaast gaat de MRA ervan uit dat het de verantwoordelijkheid is van de colleges van de gemeenten om de eigen raden in positie te brengen. Dit is een procedurele benadering, binnen de afspraken zoals vastgelegd in het convenant. Daarentegen hebben de gemeenten, waaronder Hilversum, geen beleidsbevoegdheden overgedragen aan de MRA. De vraag is dan ook hoe we de strategische notitie moeten duiden: wat is de bestuurlijke betekenis en status van de strategische notitie waarin Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied is genoemd? Om deze vraag te beantwoorden behandelen we in deze paragraaf de beleidsinhoudelijke context van sleutelgebieden in het algemeen en het sleutelgebied Mediacentrum Hilversum in het bijzonder.

3.2.1 De maatschappelijke opgaven voor de Metropoolregio Amsterdam In 2017 is de MRA gestart met de ontwikkeling en uitwerking van een verstedelijkingsstrategie 9. In de periode van april t/m september 2018 hebben hiertoe in MRA-verband gesprekken plaatsgevonden over hoe invulling kan worden gegeven aan de woningbouwopgave waar de metropoolregio Amsterdam een antwoord op moet vinden. De gesprekspartners waren de 33 gemeenten, de twee provincies en de Vervoersregio Amsterdam. De gesprekken vloeiden voort uit actiepunten 1.1 en 1.11 van de Ruimtelijke-Economische Actie-Agenda MRA voor de periode 2016-2020. Deze actiepunten vallen onder de werktitel ‘Ruimte geven aan wonen en werken’ en behelzen: > Dat alle MRA-gemeenten met elkaar afstemmen over de programmering van de woningbouw; > Het versnellen van de woningbouw-productie in de MRA. De colleges van de gemeenten zouden daarbij aan moeten geven welke binnenstedelijke locaties de komende 4 tot 10 jaar ter beschikking komen voor de bouw van nieuwe woningen. De metropoolregio Amsterdam staat namelijk voor een grote woningbouwopgave. Door groei van het aantal inwoners en banen is er behoefte aan circa 230.000 extra woningen, waarvan zo’n 105.000 woningen al voor 2025 nodig zijn10. De uitkomst van de gesprekken was dat het bouwen van woningen niet op zichzelf staat.

Het zou een bijdrage moeten leveren aan dat wat de regio wil zijn, zie het onderstaande kader.

7

8 9 10

‘Sleutelgebieden MRA, strategische notitie februari 2020’. In deze strategische notitie worden in totaal negen gebieden aangemerkt als sleutelgebied, waarbij het negende sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ op 3 december 2019 is toegevoegd. Bron: Interviews Bron: interviews Bron: Notitie van de MRA uit 2018: ‘Sleutelprojecten MRA: toelichting bij analyse en voorstellen’

Pagina 8

Wat voor regio wil de metropool Amsterdam zijn? ‘Een polycentrische regio met negen karakteristieke, compacte en multifunctionele kernen, ieder met een regionaal of (inter)nationaal treinstation, een eigen verzorgingsgebied en veelal omringd door landschap.’ Bron: Notitie van de MRA uit 2018: ‘Sleutelprojecten MRA: toelichting bij analyse en voorstellen’ De ‘polycentrische regio’ sluit aan op het toekomstperspectief dat het Rijk schetst voor Nederland in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), zie paragraaf x. Het is een ruimtelijk-planologisch concept waarmee eenstedelijke structuur wordt aangeduid. Het zijn stedelijke systemen die zijn geëvolueerd vanuit meerdere individuele steden die op korte afstand van elkaar zijn gelegen en zo de basisstructuur van een verstedelijkte regio vormen . Kenmerkend is de sterke verwevenheid tussen verscheidene kernen op korte afstand waarbij deze kernen complementair zijn aan elkaar . Dit veronderstelt een mate van synergie. Een polycentrische ontwikkeling betekent dat de verwevenheid tussen de kernen toeneemt. De dominantie vaneen centrumstad neemt af: van een monocentrische stedelijke regio naar een polycentrische regio.

Een andere uitkomst van de gesprekken was dat er afspraken met het Rijk nodig zijn. De gemeenten zouden niet in staat zijn om de woningopgave, en de samenhang met andere maatschappelijke opgaven, alleen te realiseren. Er moeten afspraken worden gemaakt met het Rijk ten aanzien van steun die het Rijk zou kunnen leveren. Denk aan (financiële) middelen, het oplossen van knelpunten, extra personele capaciteit, kennis en ervaring met complexe processen zoals stedelijke vernieuwing en herstructurering van gebieden. Ook zouden er keuzes moeten worden gemaakt over wat voor een type regio de MRA wil of moet zijn. In de stukken van de MRA worden twee typen benoemd, de polycentrische regio en de monocentrische stedelijke regio, waarbij gekozen wordt voor het eerst genoemde type.

3.2.2 Het identificeren van sleutelgebieden Om afspraken met het Rijk te kunnen maken is in de periode van april t/m september 2018 binnen de MRA het idee ontstaan om dit in eerste instantie te doen aan de hand van een selectief aantal zogenaamde ‘sleutelprojecten’. In de notitie van de MRA uit 201811 wordt een sleutelproject als volgt gedefinieerd: > ‘Sleutelprojecten laten zien hoe de metropoolregio Amsterdam zich wil ontwikkelen: compact, (hoog)stedelijk gemengd programma, bij voorkeur rondom regionale en/of (inter)nationale treinstations. > Sleutelprojecten versterken het polycentrisch functioneren van de Metropoolregio Amsterdam substantieel: het versterken van voorzieningen, impulsen geven aan stedelijke vernieuwing en herstructurering, het versterken van de woon-werkbalans in deelregio’s en het zorgen voor een aantrekkelijk landschap; > Sleutelprojecten zijn projecten waarvan de woningbouw start vóór 2025; > Sleutelprojecten vragen binnen de regio om samenwerking; > Voor sleutelprojecten is inzet nodig van de provincies en van het Rijk’. De noodzaak om te komen tot sleutelprojecten is in september 2018 geagendeerd in het PHO Bouwen en Wonen van de MRA12. Hierbij was geen portefeuillehouder vanuit de regio Gooi en Vechtstreek aanwezig.

Pas op 29 november 2018 heeft er voor het eerst een portefeuillehouder vanuit de regio Gooi en Vechtstreek aan het PHO Bouwen en Wonen deelgenomen, daarvoor was de regio Gooi en Vechtstreek (inclusief Hilversum) niet vertegenwoordigd in dit portefeuilleoverleg van de MRA.

11

Bron: notitie van de MRA uit 2018: ‘Sleutelprojecten MRA: toelichting bij analyse en voorstellen’

12 Bron: notitie van de MRA uit 2018: ‘Sleutelprojecten MRA: toelichting bij analyse en voorstellen’, bijlage 2

Pagina 9

De deelnemende bestuurders hebben toen ingestemd om te komen tot een concept-lijst van sleutelprojecten. Deze zouden moeten worden aangedragen door de deelregio’s en/of de gemeenten, met als doel om een beperkt aantal sleutelprojecten te selecteren, vanuit de opvatting: ‘de Metropoolregio wint richting het Rijk aan overtuigingskracht wanneer het zich beperkt tot een selectief aantal’. Met een uitvraag door de MRA zijn 33 projecten voorgedragen. Doordat sommige projecten een inhoudelijke samenhang hadden met elkaar zijn deze beschouwd als één project. Zodoende bleven er 22 potentiële sleutelprojecten over. Geen van deze projecten bevonden zich op het grondgebied van de gemeente Hilversum, omdat het college van Hilversum niet in staat was gebleken een project aan te dragen dat voldeed aan de criteria om in aanmerking te komen als sleutelproject13. Na analyse van de lijst potentiële sleutelprojecten heeft de MRA voorgesteld deze als volgt in te delen: 1 Sleutelprojecten: deze staan centraal in het maken van afspraken met het Rijk en krijgen bij voorrang ondersteuning in het oplossen van knelpunten en het versnellen van de woningbouw. Zij leveren gezamenlijk een substantiële bijdrage aan de woningbouwopgave, namelijk een toevoeging van ruim 80.000 woningen.

2 Voorbeeldprojecten: projecten die voorop lopen in het koppelen van woningbouw en andere ruimtelijke opgaven en hiervoor vragen om ondersteuning en actieve uitwisseling van kennis en ervaring in de regio; 3 Bespreekprojecten: projecten die aanleiding geven om met elkaar in gesprek te gaan over de opgave, de knelpunten en die vragen om ondersteuning te krijgen bij het oplossen van knelpunten; 4 Projecten zonder MRA-steun: deze leveren een bijdrage aan de woningbouwopgave, maar staan behoorlijk ver af van hoe de metropoolregio Amsterdam zich wil ontwikkelen. Het doel van de MRA was om uiteindelijk geografische zones te identificeren die in potentie een substantiële bijdrage zouden kunnen leveren aan opgaven op het terrein van wonen, economie en mobiliteit14 en waarmee de MRA afspraken zou kunnen maken over de te verstrekken middelen vanuit het Rijk. De eerder opgestelde lijst van sleutelprojecten diende hiervoor als basis. Sleutelprojecten zijn uiteindelijk vertaald naar potentiële zones, die ‘sleutelgebieden’ werden genoemd. Binnen de MRA is vervolgens een strategische notitie opgesteld rondom deze sleutelgebieden: ‘Sleutelgebieden MRA, strategische notitie februari 2020’. In deze strategische notitie worden in totaal negen zones aangemerkt als sleutelgebied, waarbij het negende sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ op 4 december 2019 als laatste is toegevoegd.

Dit omdat de MRA op 4 november 2019 het college de kans bood om een sleutelgebied aan te dragen, omdat het college van Hilversum in de voorgaande fase geen sleutelproject had ingediend. De bijdrage van het sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ aan de opgaven van de metropool Amsterdam wordt als volgt weergegeven in de strategische notitie ‘ Sleutelgebieden MRA’: • ‘In het sleutelgebied Mediacentrum Hilversum is ruimte voor circa 3.500 woningen. Hilversum beoogt een hoogstedelijk en internationaal mediamilieu waarin ruimte is voor verschillende doelgroepen, met de focus op betaalbaar wonen. Beoogde doelgroepen zijn onder andere young professionals, (internationale) kenniswerkers en studenten die verbonden zijn aan de mediasector. • Om te zorgen voor een goede woon- en werkbalans wordt per woning één baan toegevoegd. Dit wil Hilversum mogelijk maken door in te zetten op Hilversum als Mediastad (‘mediavalley’) en de ontwikkeling van het Arenapark als tweede economische hotspot. De ontwikkeling wordt gekenmerkt door de internationale allure, gericht op gezondheid, sport en innovatie.

13 14

Bron: interviews Bron: Interviews

Pagina 10

•

•

•

Het creëren van een nieuw stedelijk centrum in het Mediacentrum is ook van invloed op andere ontwikkellocaties in Hilversum. Hilversum wil rondom de NS-stations verdichten en de bestaande woningvoorraad in Hilversum-Noord vernieuwen. In totaal verwacht de gemeente Hilversum tot 10.000 woningen te kunnen realiseren in de periode tot 2040. Door het toevoegen van een groot aantal woningen en banen wordt de positie van Hilversum als regionaal OV-knooppunt en schakel tussen de MRA en Utrecht en Amersfoort versterkt. De (bestaande) Gooilijn wordt versterkt, waar de gehele regio Gooi en Vechtstreek van profiteert. Circa 75% van de mediabanen in Nederland bevindt zich in de Gooi en Vechtstreek. De verdere ontwikkeling van deze sector is van groot belang voor de lokale en regionale werkgelegenheid en draagt bij aan het terugdringen van de woonwerkpendel. De ligging van het Mediacentrum aan de rand van Hilversum, in de nabijheid van de omliggende natuur (weide en bossen) biedt koppelkansen om woningbouw en landschap met elkaar te verweven. In het sleutelgebied wordt natuurinclusief en klimaatadaptief gebouwd. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het herstel van biodiversiteit in de stad’.

Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek met portefeuillehouders van Hilversum, de MRA en de regio Gooi en Vechtstreek blijkt dat de strategische notitie van de MRA over de sleutelgebieden nadrukkelijk niet de status heeft van een bestuurlijk besluit, in de zin dat deze door de lokale colleges en raden is vastgesteld. Er is een gedeeld beeld bij de MRA en het college van Hilversum dat het enkel een document is waarin het potentieel van de sleutelgebieden is beschreven, in termen van in welke mate de sleutelgebieden een bijdrage zouden kunnen leveren aan de regionale opgaven op het terrein van wonen, economie en mobiliteit. Dit gedeelde beeld zou in feite vergelijkbaar zijn met de foto die de gemeente Hilversum heeft gemaakt in het kader van de ontwikkeling van de Omgevingsvisie. Ook deze foto heeft geen bestuurlijke status in de zin dat over politieke keuzes moet worden besloten. De foto is wat het is, een beeld van de huidige situatie van Hilversum. Zo worden de sleutelgebieden ook beschouwd door de MRA en het college: het is enkel een beschrijving van het potentieel van een gebied. Het aanmelden van Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied staat in deze redenatie dus volledig los van de ambities van Hilversum zelf, het is aan Hilversum om te beslissen in hoeverre zij dit potentieel willen benutten15.

Zo betekent de aanmelding van een sleutelgebied niets meer dan zicht bieden op een gebied dat in potentie een bijdrage kan leveren aan de opgaven waar de metropool Amsterdam voor staat. Dit heeft ook doorwerking op een afmelding van een gebied als sleutelgebied. In dat licht bestaat een afmelding in procedurele zin ook niet volgens de MRA16: “De afmelding van het sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ heeft geen enkel gevolg. Mediacentrum Hilversum blijft op de lijst van de MRA staan als potentieel gebied. De potentie van het gebied verdwijnt immers niet door het gebied van een lijst af te halen. Ook de strategische notitie ‘Sleutelgebieden MRA’ zal niet worden aangepast”. De strategische notitie ‘Sleutelgebieden MRA’, zoals opgesteld door de MRA, sluit echter niet aan op de voorgaande redenatielijn. In deze notitie wordt niet gesproken in termen van ‘potentieel’. Er wordt gesproken in termen van wat Hilversum verwacht te realiseren, en niet wat zou kunnen. Bijvoorbeeld: ‘In het sleutelgebied Mediacentrum is ruimte voor circa 3.500 woningen. Hilversum beoogt een hoogstedelijk en internationaal media-milieu waarin ruimte is voor verschillende doelgroepen, met de focus op betaalbaar wonen (…).

In totaal verwacht de gemeente Hilversum tot 10.000 woningen te kunnen realiseren in de periode tot 2040.’ Binnen de raad is er ook geen gedeeld beeld dat een sleutelgebied uitsluitend de functie heeft om potentieel van een gebied aan te duiden. Er bestaan verschillende beelden over de bestuurlijke status van de aanmelding van Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied. Zo wordt de bijdrage van het

15 16

Bron: Interviews Bron: Interviews

Pagina 11

sleutelgebied Mediacentrum Hilversum aan de opgaven van de metropool Amsterdam, zoals weergegeven in de strategische notitie ‘ Sleutelgebieden MRA’, ook door sommige raadsleden als een ambitie van het college van Hilversum opgevat17. Dit met name ten aanzien van de hierboven genoemde 10.000 te realiseren woningen. Deels kan dit worden verklaard vanuit de wijze waarop de MRA het heeft verwoord in zijn strategische notitie, maar het heeft ook te maken met de wijze waarop de MRA en het college van Hilversum regie hebben gevoerd over het proces om te komen tot sleutelgebieden. We gaan hier in het volgende hoofdstuk verder op in.

3.2.3 De opgaven van Hilversum ONDERZOEKSVRAAG 1e Hoe sluit dat aan op het lokale beleid van de gemeente Hilversum? Denk daarbij aan beleid op het terrein van wonen, economie, mobiliteit, duurzaamheid, natuur, et cetera.

Zoals besproken is binnen de MRA een strategische notitie opgesteld rondom de sleutelgebieden: ‘Sleutelgebieden MRA, strategische notitie februari 2020’. Deze notitie is in februari 2020 door de MRA gepubliceerd op de website van de MRA en was op dat moment een nieuw stuk met nieuwe informatie voor de raad van Hilversum. De strategische notitie sluit niet aan op het vigerende beleid van de gemeente Hilversum, want: > De raad van de gemeente Hilversum heeft zijn doelen en opgaven ten aanzien van wonen vastgesteld op 15 juni 2016 in de Woonvisie 2016-2020. Dat is dus circa twee jaar voordat de MRA is gestart met de inventarisatie van de sleutelgebieden. De kaders voor de woonvisie worden gegeven vanuit de door de raad op 15 mei 2013 vastgestelde Structuurvisie 2030; > De woonvisie heeft een planningshorizon t/m 2020, de strategische notitie heeft een horizon tot 2040; > In de woonvisie wordt aangegeven dat Hilversum in 2016 voor ruim 3.000 woningen plancapaciteit heeft, maar dit niet wil benutten. De strategische notitie gaat uit van een plancapaciteit van Hilversum van circa 3.500 woningen; > In de strategische notitie wordt beschreven dat de gemeente Hilversum verwacht tot 10.000 woningen te kunnen realiseren in de periode tot 2040. Deze verwachting wordt verder niet uitgesproken in de woonvisie van Hilversum.

Momenteel loopt er overigens binnen Hilversum een traject om de Structuurvisie 2030 te actualiseren naar een Omgevingsvisie. Dit als onderdeel van de nieuwe Omgevingswet die nog in werking moet treden. Hiertoe is als eerste stap een zogenaamde omgevingsfoto van Hilversum gemaakt en deze is op 25 oktober 2019 afgerond18. We lichten hieronder de woonvisie en omgevingsfoto verder toe. WOONVISIE 2016-2020 In de woonvisie is vastgesteld dat de gemeente Hilversum niet zal sturen op extra groei van het inwoneraantal. Dat betekent dat er alleen nieuwe woningen zullen worden gebouwd voor de autonome vraag vanuit de lokale samenleving van Hilversum. Vanuit deze visie is het aantal nieuw te bouwen woningen voor de periode 2016-2020 geraamd op 1.550 woningen (inclusief de door het Rijk opgelegde taakstelling van 300 woningen voor huisvesting van statushouders). Hilversum gaat daarbij uit van 250 nieuw te bouwen woningen per jaar en neemt daarmee een derde van de regionale behoefte voor haar rekening. In de woonvisie wordt aangegeven dat Hilversum weliswaar met ruim 3.000 woningen in 2016

17 18

Bron: Interviews Bron: Omgevingsfoto gemeente Hilversum 25 oktober 2019

Pagina 12

een grotere plancapaciteit voor nieuw te bouwen woningen, maar dit niet wil benutten. Dit om ruimte te houden om per locatie afwegingen te kunnen maken voor kwaliteit. In de woonvisie wordt wel gesteld dat er sprake is van een zogenaamde ‘dynamische woningbouwprogrammering’. Dat betekent concreet dat op basis van een lijst lopende projecten en behaalde resultaten, jaarlijks een actualisatie zal plaatsvinden op aantallen en kwaliteit van te bouwen woningen. Dit met als doel het woningbouwprogramma bij te kunnen sturen en beter af te stemmen op aantallen, doelgroepen en gewenste woonmilieus. De woonvisie van de gemeente Hilversum sluit aan op de regionale woonvisie uit 2017. Daarbij is een regionale woningbehoefte geformuleerd van 750 nieuw te bouwen woningen per jaar in de periode 20162020, en daarna 550 woningen per jaar tot 2030. Omdat het een regionale woonvisie is, zijn de nieuw te bouwen woningen in Hilversum daarin meegenomen. Het streven is de woningen zoveel als mogelijk bij OV-knooppunten te bouwen. In de regio Gooi en Vechtstreek zijn afspraken gemaakt over de verdeling van woningen in diverse prijscategorieën: woningen in het betaalbare, het midden- en dure segment. In de woonvisie 2016-2020 van de gemeente Hilversum is vastgelegd dat deze verdeling het uitgangspunt is voor de nieuw te bouwen woningen.

OMGEVINGSFOTO 25 OKTOBER 2019 Uit de omgevingsfoto van 25 oktober 2019 blijkt dat de regio Gooi en Vechtstreek en de metropoolregio Amsterdam groeiregio’s zijn. Vooral gemeenten langs het OV-spoor laten daarbij groei zien. De omgevingsfoto geeft aan dat het voorzien in de benodigde ruimte voor ruimteclaims, gepaard met het behouden van het niveau van kwaliteit, voor Hilversum een opgave is waarvoor geen eenvoudige oplossingen te vinden zijn. Om zo hoog mogelijke ambitieniveaus te kunnen behalen is het volgens de omgevingsfoto essentieel om zoveel mogelijk slimme oplossingen te vinden, waarmee efficiënt en meervoudig ruimtegebruik wordt gerealiseerd19.

De verwachting is dat Hilversum namelijk blijft groeien en dat de gemeente in 2040, ten opzichte van het jaar 2015, 6.000 meer inwoners zal hebben en 4.100 meer huishoudens. Ook geeft de omgevingsfoto aan dat er ruimte moet worden geboden voor economische groei. De bedrijventerreinen en kantoorlocaties zitten echter vol en bedrijven hebben op basis van de geldende bestemmingsplannen weinig tot geen uitbreidingsruimte. Dit heeft tot gevolg dat bedrijvigheid uit Hilversum vertrekt. Daarentegen zijn er wel nieuwe locaties zoals het Arenapark, het vernieuwde stationsgebied en Crailo, waar in de toekomst werkplekken beschikbaar komen.

3.2.4 De Nationale Omgevingsvisie en uitvoeringsagenda Zoals eerder besproken heeft de MRA met het identificeren van sleutelgebieden het doel voor ogen om met het Rijk afspraken te maken over de te verstrekken middelen door het Rijk. Dat past ook binnen de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Daarom lichten we de NOVI in deze paragraaf verder toe. De NOVI is een instrument vooruitlopend op de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Het is de eerste integrale nationale beleidsvisie en beschrijft de maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat in breed verband en meer in samenhang dan structuurvisies zoals opgesteld onder de huidige Wet ruimtelijke ordening. De NOVI is op 11 september 2020 vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ten tijde van de ontwikkeling van de NOVI heeft ook het proces gelopen binnen de MRA om sleutelgebieden te identificeren in de regio en dat is ook terug te zien in de NOVI. De strategische notitie ‘Sleutelgebieden MRA’ van februari 2020 sluit op de NOVI. Dat maakt duidelijk dat

19 Bron: omgevingsfoto gemeente Hilversum versie 3 december 2019

Pagina 13

de verstedelijkingsstrategie en de sleutelgebieden van de MRA onderdeel uitmaken van landelijke ambities en opgaven. Nationale Omgevingsvisie: de verstedelijkingsstrategie In de NOVI schetst het Rijk een toekomstperspectief waarin Nederland bestaat uit een mozaïek van gebieden die onderling mogen verschillen. Elke stad, dorp of regio heeft zijn eigen rol en betekenis in het geheel: ‘Het land heeft meer metropolitane kenmerken en kwaliteiten dan nu, maar heeft ook in 2050 nog een open en polycentrische ruimtelijke structuur’. In de NOVI geeft het Rijk aan te willen bouwen aan aantrekkelijke en gezonde steden door het Stedelijk Netwerk Nederland verder te ontwikkelen. Stedelijk Nederland functioneert dan als een netwerk van onderling goed met elkaar verbonden steden en regio’s, gedragen door een snel, duurzaam en comfortabel mobiliteits- en transportsysteem. Onder het Stedelijk Netwerk Nederland wordt verstaan: de Randstad, Amersfoort, Zwolle, Arnhem/Nijmegen, de Brabantse stedenrij, met uitlopers naar Twente, Groningen en (Zuid-)Limburg). De ontwikkeling moet plaatsvinden zoveel als mogelijk in bestaand stedelijk gebied, klimaatbestendig en ‘natuurinclusief’. Grote open ruimten tussen de steden moeten hun groene karakter behouden. Het aanbod en de kwaliteit van het groen in de stad worden versterkt en de aansluiting op het groene gebied buiten de stad wordt verbeterd.

Het huidige woningtekort en de toename van het aantal inwoners en huishoudens vraagt een groei van de woningvoorraad, vooral in en bij de stedelijke regio’s. Tussen 2019 en 2035 moet de woningvoorraad met circa 1,1 miljoen woningen worden vergroot. Het kabinet heeft voor de korte termijn daarom een pakket aan maatregelen voorgesteld om de woningbouw een impuls te geven. De woningbouwlocaties bevinden zich in het Stedelijk Netwerk Nederland, zie onderstaande kader. Daarbij gaat het Rijk met betrekking tot de metropoolregio Amsterdam uit van acht sleutelgebieden. Op 5 juli 2019 zijn deze acht sleutelgebieden voor de NOVI tussen het Rijk en de MRA gewisseld. Die ‘stand’ is in de NOVI opgenomen. Het sleutelgebied Mediacentrum Hilversum is dus niet in de NOVI opgenomen, omdat dit op 5 juli 2019 nog geen sleutelgebied was.

Keuzes voor verstedelijking: zoekgebieden voor grootschalige ontwikkellocaties Voor de meest gespannen woningmarktregio’s zijn de zoekgebieden voor grootschalige ontwikkellocaties: • Metropoolregio Amsterdam (MRA): acht regionale ‘sleutelgebieden’ die de MRA heeft vastgesteld. • Metropoolregio Utrecht (MRU): Utrecht stationsgebied, Merwedekanaalzone, Utrecht Science Park/Rijnsweerd, en A12-zone (breed); • Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH): Den Haag CID/Binckhorst, Rotterdam Stadionpark en A16-zone, overige zone Verstedelijkingsalliantie Zuid-Holland; • Metropoolregio Eindhoven (MRE): Spoorzone Eindhoven (waaronder Eindhoven Internationale Knoop XL, Strijp S en Strijp T); • Stad Groningen: Suikerfabriekterrein en Eemskanaalzone; • Arnhem-Nijmegen: Nijmegen Kanaalzone en Nijmegen Stationsgebied. Het realiseren van deze grootschalige ontwikkellocaties is van groot belang voor het behalen van de ambities voor verstedelijking in deze regio’s. Het is een gezamenlijke opgave voor alle overheidslagen om deze te laten slagen. In de regionale verstedelijkingsstrategieën en de uitvoering van de Woondeals wordt dan ook gekeken op welke manier de verschillende partijen kunnen bijdragen aan het behalen van die ambitie.

Pagina 14

De primaire verantwoordelijkheid voor de gebouwde omgeving, de woningvoorraad en de leefbaarheid ligt bij gemeenten en provincies. Het Rijk ziet zijn rol om de kaders te stellen en te stimuleren door waar nodig middelen ter beschikking te stellen, denk bijvoorbeeld aan de regeling woningbouwimpuls voor gemeenten en door met gemeenten en provincies samen te werken om knelpunten op te lossen. Bovendien is het Rijk verantwoordelijk voor de investeringen in de hoofdinfrastructuur, die in veel gevallen gekoppeld zijn aan grootschalige gebiedsontwikkeling. De nationale verstedelijkingsstrategie wordt verder ingevuld met verstedelijkingsstrategieën van de regio’s waar het Rijk partner is. In de meest gespannen woningmarktregio’s zet het Rijk zogenaamde Woondeals in om in samenwerking met deze regio’s de belemmeringen voor de realisatie van bouwlocaties weg te nemen. De metropoolregio Amsterdam wordt daarbij gezien als een van de gespannen woningmarktregio’s. Met de Woondeals gaat het erom gezamenlijk een versnelling en vergroting van de bouwproductie te realiseren. Tegelijkertijd spelen vooral in deze regio’s, ook los van de groeiende bevolking, grote knelpunten op het gebied van bereikbaarheid. Met het oog daarop lopen in enkele regio’s bereikbaarheidsprogramma’s van Rijk en regio.

Investeringen in nationale en vooral in stedelijke verkeers- en vervoersnetwerken zijn vaak voorwaardelijk voor het realiseren van de verstedelijkingsopgave. Deze investeringen in netwerken zijn, vanwege de hoge kosten, medebepalend voor locatiekeuze en fasering. Uitvoeringsagenda NOVI: Programma Verstedelijking en Wonen De uitvoeringsagenda van de NOVI is een programma waarin de regio specifieke verstedelijkingsstrategieën moeten worden opgenomen en waarmee de Woondeals kunnen worden opgesteld. De start van het programma was in het najaar 2020, na vaststelling en goedkeuring van de NOVI. Het programma moet uiterlijk medio 2022 worden afgerond. De stedelijke regio’s, waaronder de metropoolregio Amsterdam, werken dan ook momenteel aan de uitwerking van de regionale verstedelijkingsstrategieën, die in 2021 gereed moeten zijn. In het programma wordt dus in samenwerking met de decentrale overheden de integrale verstedelijkingsstrategie van de NOVI nader uitgewerkt en concreet toegepast in de regionale verstedelijkingsstrategieën.

Pagina 15

4

Historische procesreconstructie In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 2a t/m 2d en de vragen 3a t/m 3c beantwoord. Dat doen we in de verschillende paragrafen van dit hoofdstuk. Wanneer een onderzoeksvraag aan de orde is, wordt deze in een kader gepresenteerd en direct onder dat kader wordt het antwoord gegeven. De beantwoording van de vragen, en de bevindingen waarop deze zijn gebaseerd, werpen licht op de relevante feiten rondom het proces van aan- en afmelding van een sleutelgebied en het samenspel tussen de raad en het college. Hiermee beantwoorden we dan ook de overkoepelende onderzoeksvragen 2 en 3, zie hieronder ‘Kernbevinding’.

ONDERZOEKSVRAGEN 2 Welke relevante feiten kunnen worden geïdentificeerd in het proces van de aan- en afmelding van het sleutelgebied Hilversum bij de MRA? 3 Hoe was het samenspel tussen de raad en het college gedurende het proces en, in het bijzonder met betrekking tot de cruciale momenten van (her)overweging?

KERNBEVINDING Het proces van aan- en afmelding van Mediacentrum Hilversum start in de zomer van 2019 en doorloopt op hoofdlijnen vijf fases. Binnen deze fases zijn cruciale momenten te identificeren. Dit zijn momenten van een (her)overweging door het college of de raad. Op die momenten is ook het samenspel, of juist het gebrek aan samenspel, tussen raad en college te typeren. De vijf fases worden hieronder kort toegelicht en in de hierna volgende paragrafen verder uitgewerkt.

De vijf fases van aan- en afmelding: 1 Nazomer 2019: ambtelijke verkenning voor het identificeren van een sleutelgebied De gemeente Hilversum werd door de MRA ambtelijk betrokken omdat de MRA van mening was dat de gemeente Hilversum wel degelijk het potentieel had om een substantiële bijdrage te leveren aan de opgaven van de metropool Amsterdam op het terrein van wonen, economie en mobiliteit20. Hilversum is vanuit de MRA in de periode september 2019 tot november 2019 ondersteund met kennis en ambtelijke inzet vanuit de MRA, waarbij ook de regio Gooi en Vechtstreek ambtelijke inzet heeft geleverd21. Hiertoe is een werkatelier georganiseerd. De raad werd hierover door het college niet geïnformeerd. Hierbij merken we op dat uit het onderzoek niet scherp is gebleken in hoeverre het college van Hilversum en de ambtelijke organisatie precies was betrokken. Er bestaan verschillende beelden tussen de ambtelijke organisatie van Hilversum, die van de regio Gooi en Vechtstreek en de MRA over het proces in de nazomer van 2019. Dat blijkt uit interviews. Mogelijk hebben niet alle respondenten dit proces nog scherp op het netvlies.

2 November 2019: urgentiebesef bij het college en aanmelding sleutelgebied Aan de hand van een foto van Hilversum, die het college heeft laten maken in het kader van de ontwikkeling van de Omgevingsvisie, besefte het college dat er sprake is van een opstapeling van opgaven en dat Hilversum niet in staat zou zijn deze zonder hulp van het Rijk (via de MRA) te realiseren. Het college besloot het sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’, na een vraag hierover van de MRA, bij de MRA aan te melden op 12 november 2019. Hierbij was sprake van een hoge tijdsdruk, wat het college ertoe heeft bewogen om eerst de aanmelding te doen, en daarna de raad

20 Bron: interviews 21 Bron: interviews

Pagina 16

hierover op 13 november 2019 te informeren. De raad werd hiermee voor een voldongen feit geplaatst. Het college heeft hierover verantwoording af gelegd aan de raad, beloofde de raad verder te informeren via beeldvormende sessies en de raad verbond hier op dat moment geen consequenties aan. 3 December 2019 - februari 2020: beeldvorming met de raad In een reeks van drie beeldvormende sessies (4 december 2019, 15 januari 2020 en 29 februari 2020) werd de raad verder geïnformeerd door het college. De beeldvormende sessies tussen raad en het college verliepen constructief. Het college beloofde de raad om nog voor de zomer met een plan te komen. Het college heeft dit plan ook daadwerkelijk aangeleverd bij de agendacommissie van de gemeenteraad. Het college heeft de raad daarbij concreet voorgesteld het proces voor het sleutelgebied onderdeel te maken van het proces voor de Omgevingsvisie 22. De agendacommissie heeft het voorstel evenwel niet geagendeerd. 4 Maart 2020: omslag van het sentiment binnen de raad en de samenleving De strategische notitie van de MRA over de sleutelgebieden werd openbaar gemaakt door het MRAbureau met publicatie op de website van de MRA, zonder dit af te stemmen met het college van Hilversum23. Het college was dan ook niet in staat om de raad hierover vooraf te informeren.

De publicatie werd opgepikt door de lokale media van Hilversum en het werd de lokale samenleving duidelijk dat het college van Hilversum het Mediacentrum Hilversum heeft aangemeld als sleutelgebied, en daarbij de ambitie had uitgesproken om 10.000 nieuwe woningen te bouwen, zoals is verwoord in de strategische notitie. Hierover groeide een negatief sentiment in de samenleving en het college bleek niet bij machte de lokale samenleving op een adequate wijze te informeren, mede doordat nagenoeg alle energie van het college op dat moment was gericht op de effecten van de coronapandemie en maatregelen die genomen moesten worden. 5 Juni 2020: het college meldt Hilversum af als sleutelgebied Het college heeft een aantal strategische scenario’s ten aanzien van de Omgevingsvisie aan de raad voorgelegd. Het college kwam echter niet toe aan een inhoudelijk gesprek want het sentiment binnen de raad, en de lokale samenleving, was dermate negatief omgeslagen dat hiervoor geen vruchtbare bodem meer was. Het college besloot het sleutelgebied bij de MRA af te melden, met als doel het proces met de raad en het participatietraject met de samenleving te herstellen.

Gezien het voorgaande kan het samenspel van het college met de raad en het samenspel tussen college én raad met de samenleving, met betrekking tot het onderwerp Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied, als ‘reactief’ worden getypeerd, want: > Het college grijpt de kans op hulp vanuit het Rijk (via de MRA), die het aanmerken van een sleutelgebied met zich meebrengt. Dit doet het college op vraag van de MRA, het college laat zich hierbij door de MRA onder tijdsdruk zetten en maakt de keuze om de raad pas achteraf te informeren over de aanmelding van het sleutelgebied Mediacentrum Hilversum door het college. > De raad wordt met de aanmelding van Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied door het college voor een voldongen feit gesteld; > De aanmelding van Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied doorkruist daarmee een tot dan toe ingezet traject met de raad en een participatietraject met de lokale samenleving met betrekking tot de ontwikkeling van een Omgevingsvise voor Hilversum. Zowel het college als de raad zijn zich hiervan bewust; > De publicatie van de strategische notitie van de MRA aangaande de sleutelgebieden overkomt het college, en daarmee ook de raad, zonder daarover vooraf te zijn geïnformeerd door de MRA;

22 Bron: Gemeente Hilversum, Intensivering aanpak Omgevingsvisie, project ‘Aan de slag met de Omgevingsvisie Hilversum’, 25

februari 2020. Inclusief: Raadsvoorstel Addendum op bestuurlijk Plan van Aanpak ‘Aan de slag met de Omgevingsvisie’(intensivering), aangepast 26 februari 2020 23

Bron: interviews

Pagina 17

> Zowel de raad als het college kunnen niets anders meer dan te reageren op het, te verwachten, negatieve sentiment dat groeit in de lokale samenleving. Het college is verder niet bij machte de lokale samenleving adequaat te informeren.

4.1 Het motief voor aanmelding ONDERZOEKSVRAGEN 2a Wat was het motief van het college voor de aanvraag? Wat is voorafgegaan?

Het motief van het college om Mediacentrum Hilversum als sleutelgebied aan te melden bij de MRA was gelegen in het doel dat de MRA voor ogen heeft met het in kaart brengen van sleutelgebieden. De MRA is namelijk van plan om met het Rijk afspraken te maken over de ondersteuning die het Rijk zou kunnen leveren aan de opgaven van de metropool Amsterdam (zie voorgaande hoofdstuk). De MRA wil richting het Rijk een propositie ontwikkelen waarmee deze afspraken gemaakt kunnen worden. Voor het college van Hilversum had de aanmelding als doel om Hilversum in een positie te brengen waarbij ook aanspraak kan worden gemaakt op eventuele (financiële) ondersteuning vanuit het Rijk, via de MRA 24. Vanuit de analyses die gemaakt werden voor het ontwikkelen van de omgevingsvisie (omgevingsfoto en andere analyses) werd het voor het college steeds duidelijker dat Hilversum te maken heeft met een stapeling van majeure opgaven. Bij het college drong het besef binnen dat Hilversum hulp nodig heeft om al deze opgaven te kunnen realiseren. Het indienen van een sleutelgebied geeft toegang tot geld, netwerk en expertise25. Voor het college was de aanmelding een optie voor financiering van opgaven.

4.2 Complex van op elkaar ingrijpende processen Voordat we in de volgende paragraaf het proces van de aan- en afmelding van het sleutelgebied ‘Mediacentrum Hilversum’ door het college van Hilversum bespreken, schetsen we eerst de vier eerder genoemde hoofdprocessen. Het proces van aan- en afmelding van sleutelgebieden kan namelijk niet los worden gezien van de vier hoofdprocessen die tegelijkertijd, en ieder in een bepaald tempo, verlopen, zie het onderstaande schema. Deze processen lopen op landelijk, regionaal, subregionaal en lokaal niveau. De onderzoekers hebben in de stukken van de MRA, Regio Gooi en Vechtstreek en van Hilversum geen samenhangend schema gevonden waarin helder wordt beschreven hoe de verschillende processen qua timing voldoende precies op elkaar zijn afgestemd. Wel zijn er allemaal afzonderlijk raadsinformatiebrieven (vanuit de MRA, Regio G&V en het college van Hilversum) die fragmentarisch verschillende belangrijke momenten onder de aandacht brengen. Daarbij wordt gaandeweg steeds meer vraaggestuurd gewerkt, met als dominant vragende processen de Nationale Omgevingsvisie en de verstedelijkingsstrategie van de MRA. De regio G&V en het college van Hilversum voldoen graag aan deze vraag omdat zij kansen zien voor hulp vanuit het Rijk.

24 Bron: Interviews 25 Bron: raadsbrief van 17 december ‘Vervolg op BVS 4 december 2019 over Hilversum 2040 en Sleutelgebied’

Pagina 18

Figuur 4.1: vier lopende hoofdprocessen. Het vraaggestuurd werken is te kenmerken als een reactieve werkwijze van de regio Gooi en Vechtstreek en het college van Hilversum. Aansprekende voorbeelden zijn: > Raadsinformatiebrief Regio Gooi en Vechtstreek, 14 februari 2020: het Rijk wil voor belangrijke regio’s verstedelijkingsstrategieёn hebben om op nationaal niveau keuzes te maken bij de uitwerking van de Nationale Omgevingsvisie. Op 23 mei 2019 zijn hiertoe door het Rijk en de MRA al afspraken gemaakt. De regio deelt op 14 februari 2020 mee dat zij dit als kans ziet om agendapunten aan te leveren die kans maken op rijksbijdragen. > Begin november 2019 ontstaat er vanuit de MRA een versnelling. De MRA vraagt aan Hilversum om voor 4 december een sleutelgebied aan te leveren. Het college besluit om dit te doen, want het wil geen kansen voor financiële hulp vanuit het Rijk (via de MRA) missen. Hoewel zowel de regio Gooi en Vechtstreek als de gemeente Hilversum een eigen traject doorlopen voor het ontwikkelen van een regionale- en lokale omgevingsvisie, en deze qua timing op elkaar afstemmen, beginnen de trajecten binnen de MRA en de Nationale Omgevingsvisie dominanter te worden. De regio Gooi en Vechtstreek en de gemeente Hilversum worden daardoor richting de MRA meer reactief dan proactief.

Dat blijkt ook uit gesprekken in het kader van dit onderzoek: > Richting de MRA fungeert de regio Gooi en Vechtstreek met betrekking tot het onderwerp sleutelgebieden enkel als doorgeefluik, met als motto van de regio Gooi en Vechtstreek ‘Wat goed is voor Hilversum, is goed voor de regio’. Dit wordt in de bovenstaande figuur 4.2 gevisualiseerd met een oranje pijl die een directe aansluiting laat zien tussen Hilversum en de MRA, in plaats van een tussenstap via de regio Gooi en Vechtstreek. > De inhoud van de strategische notitie en de publicatie daarvan op de website van de MRA, is verder niet afgestemd met de regio Gooi en Vechtstreek of het college van de gemeente Hilversum. Het is voor de regio Gooi en Vechtstreek een algemeen probleem met stukken vanuit de MRA. De informatie- en vergadercycli van de MRA en de regio G&V zijn niet op elkaar af te stemmen, waardoor de deelnemers in de Gooi en Vechtstreek niet in staat zijn om tijdig over stukken met elkaar te spreken; > De MRA gaat ervan uit dat de colleges zelf de verantwoordelijkheid dragen om hun lokale raden te informeren en zo nodig om mandaat te vragen. De MRA wacht voor volgende stappen de lokale afstemming echter niet af, gezien de timing van de publicatie van de strategische notitie

Pagina 19

4.3 Proces van aan- en afmelding van het sleutelgebied Hilversum ONDERZOEKSVRAGEN 2b Wat zijn de cruciale momenten van (her)overweging? 2c Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de raad en het college inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? 2d Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de gemeente en de samenwerking in de Regio Gooi en Vechtstreek en de MRA? 3a Hoe is de raad door het college in positie gebracht? 3b Hoe was de informatievoorziening richting de raad? 3c Hoe heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld?

HET PROCES BINNEN DE GEMEENTE HILVERSUM Bijlage 1 omvat een historische procesreconstructie in detail. Daaruit valt op te maken op welke momenten de raad in beeld is geweest. We lichten de belangrijkste momenten hieronder toe aan de hand van vijf fases die na analyse van de procesreconstructie zijn te herkennen.

Nazomer 2019 Ambtelijke verkenning MRA en Hilversum voor het identificeren van een sleutelgebied Tijdens het proces in 2018, waarbij gemeenten op uitvraag van de MRA sleutelprojecten hebben aangereikt, heeft de regio Gooi en Vechtstreek en het college van Hilversum geen projecten ingediend die aan de criteria voldeden om in aanmerking te komen als sleutelproject (zie voorgaande hoofdstuk). De MRA heeft vervolgens een extern bureau ingehuurd om gemeenten verder te helpen bij het uitwerken van sleutelgebieden. Ook de gemeente Hilversum is hierbij door de MRA ambtelijk aangehaakt omdat de MRA van mening was dat de gemeente Hilversum wel degelijk het potentieel had om een substantiële bijdrage te leveren aan de opgaven van de metropool Amsterdam op het terrein van wonen, economie en mobiliteit26. Hilversum is vanuit de MRA in de periode september 2019 tot november 2019 ondersteund met kennis en ambtelijke inzet vanuit de MRA, waarbij ook de regio Gooi en Vechtstreek ambtelijke inzet heeft geleverd27. Hiertoe is een werkatelier georganiseerd. Daar werd het voor het MRA-bureau duidelijk dat de ambitie van het college van Hilversum gericht was op de bouw van 3.500 woningen, verspreid over verschillende ontwikkellocaties.