6. Raadsinformatiebrief 2024-69 inzake Aanbieding van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Tekst van het document
Van
Burgemeester en Wethouder/Burgemeester
Zaak nr.
1409233
Aan
Gemeenteraad
RIB nr.
7 november 2024
Portefeuillehouder
F.G.J. Voorink
Datum
2024-69
Informatie bij
Michiel van Oosterom
Tel. nr.
06 21163632
Onderwerp Aanbieding van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Kernboodschap Onder de Omgevingswet wordt het kostenverhaal ondergebracht in een programma. Dit programma geeft het kader voor het verhalen van kosten voor de ontwikkeling van een initiatief en financiële bijdragen voor het verbeteren van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Zo is het voor initiatiefnemers helder welke kosten de gemeente aan hen gaat doorberekenen en hoe de gemeente de hoogte van de bijdrage bepaalt. Het is verplicht om in de omgevingsvisie en/of een omgevingsprogramma de financiële bijdragen te verankeren en hierbij de ruimtelijke en functionele samenhang tussen de beoogde ontwikkeling waarvoor een financiële bijdrage wordt gevraagd en de aangewezen activiteit (zoals een woningbouwontwikkeling) te borgen. Dit programma schetst de investeringsopgave, die nodig is voor de opgave en ambities van de gemeente Hilversum voor het behoud en versterken van een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving. Zowel kwalitatief (welke investeringen?) als kwantitatief (wat kost het?). Vervolgens geeft dit programma een helder beleidskader voor de financiering van deze investeringen (wie draagt bij en hoe hoog is de bijdrage?). Dit geeft initiatiefnemers vooraf duidelijkheid over de wijze van kostenverhaal en de te betalen financiële bijdragen.
Het schrijft een uniforme werkwijze voor die geldt voor iedere initiatiefnemer die een nieuw bouwplan of bouwactiviteit binnen de gemeente wil realiseren. Na het vaststellen van dit programma verhaalt de gemeente op uniforme en transparante wijze een bijdrage voor de ontwikkeling van een gebied op initiatiefnemers.
Aanleiding Hilversum is een stad waar mensen graag wonen, werken en samenkomen. Om te zorgen dat dit zo blijft, investeert de gemeente Hilversum in de komende jaren in de realisatie van toekomstvisies op het gebied van mobiliteit, economie, wonen, groen en de energietransitie. De Omgevingsvisie is de paraplu waar al deze visies onder vallen en geeft antwoord op de vraag wat voor gemeente Hilversum in 2040 wil zijn. Deze investeringen zijn nodig om een fijne leefomgeving te behouden, bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit en de betaalbaarheid van woningen, of om de groene leefomgeving te behouden en te versterken. Deze investeringen gebeuren deels door ontwikkelende partijen, maar de gemeente moet daarvoor ook inspanningen leveren. Denk daarbij aan kosten voor de ambtelijke inzet, de eventuele aanpassingen in het openbaar gebied voor een specifiek bouwplan en de nodige investeringen die niet 1
alleen dit bouwplan dienen maar ook andere gebieden. Bij initiatieven van marktpartijen faciliteert de gemeente dus de bouwplannen. Voor deze inzet zijn gemeenten verplicht om kosten te verhalen op initiatiefnemers (art. 13.11 Omgevingswet). Om deze kosten te mogen verhalen zijn gemeenten wel verplicht om ze op een billijke en transparante wijze door te rekenen aan alle partijen die profiteren van de gemeentelijke investeringen. Dit gebeurt door middel van de vaststelling van een ‘Programma kostenverhaal en financiële bijdragen’. Met dit doel heeft het college op 26 maart j.l. een eerste stap genomen door in te stemmen met het concept programma en de daarin gemaakte keuzes en uitgangspunten. Ook heeft het college deze concept versie vrijgegeven voor inspraak en voor consultatie bij de raad. Dit vanwege de eisen over een zorgvuldige belangenafweging die het college moet doen vooruitlopend op de vaststelling van elk programma.
Consequenties Het doel van programma kostenverhaal en financiële bijdragen is tweeledig. Het heeft zowel een interne als een externe functie: Intern: dit programma geeft het kader voor het verhalen van kosten bij ontwikkelende partijen die daadwerkelijk tot ontwikkeling willen overgaan. Daarnaast geeft het programma aan wat de toerekenbare kosten en financiële bijdragen zijn voor c.q. aan eigen gemeentelijke grondexploitaties en welke bijdragen vanuit andere gemeentelijke middelen worden voorzien. Extern: met dit programma wordt aan initiatiefnemers duidelijk gemaakt hoe de gemeente omgaat met kostenverhaal en financiële bijdragen, zodat helder is wat deze partijen kunnen verwachten (wie draagt bij en hoe hoog is die bijdrage). Zo is het voor een initiatiefnemer van een bouwplan duidelijk welke kosten de gemeente op hen gaat verhalen en hoe de hoogte van de financiële bijdrage wordt bepaald. Invoering van kostenverhaal en financiële bijdragen conform het nu voorliggende programma levert op termijn extra inkomsten op voor de gemeente Hilversum. In nieuw af te sluiten anterieure overeenkomsten voor toekomstige bouwprojecten wordt toepassing van kostenverhaal op basis van dit programma de nieuwe standaard. Deze extra inkomsten zijn in de eerste jaren naar schatting nog heel beperkt.
Dit komt doordat de gemeente voor verreweg de meeste bouwprojecten die in de eerste vijf tot 10 jaar worden opgeleverd, al juridisch bindende afspraken heeft gemaakt over kostenverhaal (in anterieure overeenkomsten) of al grondexploitaties heeft vastgesteld. De inkomsten uit kostenverhaal op basis van dit programma worden besteed aan posten die genoemd worden in de investeringslijsten in de bijlagen van het programma. De bijdragen zijn bestemd voor de specifieke investeringen zoals daar opgenomen. Daarom worden de nog te ontvangen bijdragen gestort in drie afzonderlijke te vormen bestemmingsreserves: 1. 2. 3.
Bestemmingsreserve Gebiedseigen kosten 1221-gebied; Bestemmingsreserve Gebiedsoverstijgende kosten geheel Hilversum; Bestemmingsreserve Vereveningsfonds sociale huurwoningen.
De raming zal verder worden uitgewerkt via de reguliere planning- en control cyclus, waarbij de bestemmingsreserves op het daartoe geëigende moment worden ingesteld op voorstel van het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad.
Vervolgtraject 2
Dit besluit wordt bekend gemaakt via lokaleregelgeving.overheid.nl. Het college zal de financiële bijdragen zoals vastgesteld in dit programma jaarlijks indexeren. Indien nodig zal dit programma en de bijbehorende investeringslijst worden geactualiseerd. Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris,
de burgemeester,
mr. C.P. Torres Barrera
dr. ir. G.M. van den Top
Bijlage(n): 1. Programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Deze raadsinformatiebrief is digitaal beschikbaar op internet onder “Vergaderstukken”, B en W-vergadering van 8 oktober 2024.
3
Programma Kostenverhaal en Financiële bijdrage Bijlagen
8 oktober 2024
1
Inhoud Bijlage 1: Onderbouwing
5
Introductie
5
Afbakening
5
Plangebonden kosten
5
Rest kosten
6
Grenzen en criteria om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten
8
Met welke plannen mogen welke bijdragen worden gecontracteerd?
15
Vormeisen I: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedseigen en gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente)
17
Vormeisen II: nodige beleidsmatige onderbouwing vereveningsbijdrage sociale huurwoningen van corporaties (het huiswerk van de gemeente)
18
Concrete vertaling in Hilversum van alle criteria, grenzen en vormeisen, en gemaakte keuzes
19
Uitgangspunt inbrengwaarde grond in publiekrechtelijk kostenverhaal: WOZ-waarde
27
Bijlage 2: De bestedingen
28
Introductie
28
De bestedingen gebiedseigen 1221 en gebiedsoverstijgende kosten geheel Hilversum (verantwoording onder welke categorieën ze vallen)
28
Bestedingen gebiedseigen 1221
29
Bestedingen gebiedsoverstijgend geheel Hilversum – Mobiliteit
30
Bestedingen gebiedsoverstijgend geheel Hilversum – Groen en Blauw
32
Vereveningsbijdrage sociale huurwoningen van corporaties
33
Bijlage 3: De betalende nieuwbouwplannen
35
Introductie
35
Het betalend nieuwbouwprogramma
35 2
Bijlage 4: Toets proportionaliteit en tarieven
36
Introductie
36
1e toets Proportionaliteit: aandeel kosten voor rekening nieuwbouwprogramma dat profijt van heeft, en voor rekening bestaande stad die ook profijt heeft 36 2e toets Proportionaliteit: tarief per gewogen eenheid van nieuwbouw dat profijt heeft (tarieven zijn hoger bij functies die meer kunnen betalen)
39
Samenvatting tarieven
41
Bijlage 5: Protocol berekening bijdrage per nieuwbouwplan
43
Introductie
43
Protocol (hoe worden de bijdragen berekend)
43
3
4
Bijlage 1: Onderbouwing
•
Introductie
•
Hieronder wordt eerst de reikwijdte van het programma Kostenverhaal en financiële bijdragen aangegeven: voor welke kostenverhaalbijdragen biedt dit programma een juridische basis. Vervolgens wordt op een systematische wijze ingegaan op de verschillende bestedingssoorten en wordt ook ingegaan op de vraag welke soorten bestedingen door te rekenen zijn via welke wettelijke titel. Ook wordt aangegeven welk beleid gemeenten moeten vastleggen om een bijdrage te mogen doorrekenen. En uiteindelijk wordt aangegeven hoe Hilversum dit beleid neerlegt in onderhavig programma Kostenverhaal en financiële bijdragen en hiermee alle nodige onderbouwing vastlegt.
Extra sociale huurwoningen van corporaties om plannen te compenseren die onvoldoende van deze woningen realiseren. Openbare infrastructuur en voorzieningen: o Gebiedseigen 1221: de openbare infrastructuur en voorzieningen binnen ontwikkelgebied 1221 die alleen van dienst zijn voor de nieuwbouwplannen in dit ontwikkelgebied. o Gebiedsoverstijgend hele gemeente: de investeringen overal in Hilversum die van dienst zijn voor nieuwbouwplannen in de hele gemeente.
Andere soorten kosten die de gemeente maakt ten behoeve van nieuwbouwplannen worden apart berekend en zijn niet vastgelegd in dit programma. Dat zijn: •
Er wordt telkens gerefereerd aan het regime onder zowel de Wro alsook onder de Omgevingswet. Hiermee is onderhavig programma van toepassing op zowel plannen die onder het Wro-regime vallen (overgangsregeling) alsook op plannen die onder de Ow vallen. Onder de Wro vallen aanvragen omgevingsvergunning die uiterlijk 31 december 2023 zijn ingediend, en plannen die planologisch worden ingepast middels een nieuw bestemmingsplan waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd uiterlijk op 31 december 2023. Op de rest van nieuwbouwplannen is de Omgevingswet van toepassing.
•
Plangebonden kosten: ambtelijke plankosten, planschade en fysieke ingrepen gerelateerd aan specifieke bouwplannen (ze worden per aanvraag ad hoc berekend). Bijdrage aan mobiliteitsfonds (ze worden op basis van nota Parkeernormen berekend).
Plangebonden kosten Dit zijn kosten die louter voor een klein exploitatiegebied worden gemaakt. Het gaat om het exploitatiegebied van een specifiek bouwplan, een of enkele gebouwen in een afgebakend, klein gebied. Deze kosten gaan over de ambtelijke plankosten, planschade en de kosten van fysieke ingrepen direct gerelateerd aan het bouwplan. De plangebonden kosten worden meestal binnen of net buiten het bouwplan gerealiseerd, maar ze kunnen ook worden gemaakt daarbuiten (bijvoorbeeld compenserende milieumaatregelen, of compensatie van verloren gegane natuurwaarde,
Afbakening Op basis van dit programma Kostenverhaal en financiële bijdragen rekent Hilversum aan nieuwbouwplannen bestedingen door in:
5
groen- en watervoorzieningen). In Hilversum worden de plangebonden kosten per specifiek bouwplan berekend, deze tarieven worden dus niet in onderhavig programma Kostenverhaal en financiële bijdragen vastgelegd.
dan de plangebonden kosten1, en die onder een tot zekere mate vergelijkbare kostensoortenlijst (bijlage IV bij art. 8.15 Ob) moeten vallen. Onder de Omgevingswet geldt ook een vergelijkbare definitie van ‘voorzieningen’ (genaamd ‘werken, werkzaamheden en maatregelen’ in onderdeel A8 van deze bijlage IV Ob).
Rest kosten
‘Bovenplanse kosten’ (art. 6.13, lid 7 Wro)
Naast de plangebonden kosten maakt de Wro en de Ow onderscheid in enkele andere soorten bestedingen. Ze zijn van nut voor grotere exploitatiegebieden waarin meerdere bouwplannen worden gerealiseerd (gebiedseigen) of voor meerdere exploitatiegebieden (gebiedsoverstijgend):
De mogelijkheid om tekorten en overschotten te verrekenen tussen verschillende exploitatiegebieden waartussen een ruimtelijke-functionele relatie bestaat (bijvoorbeeld wonen met wonen, bedrijven met bedrijven, e.d.). Deze kosten kunnen ook, maar hoeven niet per se onder de kostensoortenlijst te vallen. In de Omgevingswet komt dit begrip niet meer voor, maar wel een ander die de inhoud van bovenplanse kosten dekt (en meer, zie ‘financiële bijdrage’ hieronder).
‘Bovenwijkse voorzieningen’
Maatregelen zoals gedefinieerd in de kostensoortenlijst arts. 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Bro, die niet alleen voor een specifiek klein bouwplan betekenis hebben, maar ook voor de omgeving. De ‘omgeving’ kan zijn een groot exploitatiegebied waarin het bouwplan zich bevindt, of ook andere exploitatiegebieden en zelfs de hele gemeente. De ‘omgeving’ gaat om nieuwbouwplannen en vaak ook bestaand vastgoed.
‘Financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen’ (art. 6.24, lid 1, onder a Wro; art. 13.22 Ow)
Bestedingen met een ruimere reikwijdte, zoals maatschappelijk gewenste functies waaronder natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen. Deze kosten kunnen ook, maar hoeven niet per se onder de kostensoortenlijst te vallen. In art. 13.22 Ow is een equivalent opgenomen onder de noemer ‘financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’.
De term ‘voorzieningen’ wordt omschreven in art. 6.2.5 Bro, en betreft fysieke ingrepen/activiteiten/werken, zoals wegen, riolering, parkeerplaatsen, etc. Dus geen bouwkosten, behoudens aan het openbaar vervoer of de ondergrondse infrastructuur gerelateerde technische gebouwen of gebouwde parkeervoorzieningen. Het equivalent van bovenwijkse voorzieningen in de Omgevingswet zijn de aan het kostenverhaalgebied verplicht door te rekenen kosten die verder gaan
‘Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied in omgevingsplan’ (arts. 13.23 en 13.24 Ow)
De Tweede Kamer introduceerde in oktober 2019, via een amendement op de Aanvullingswet grondeigendom Ow, een nieuw instrument, namelijk de mogelijkheid om de net omschreven financiële bijdrage
6
publiekrechtelijk af te dwingen2. Dit nieuwe instrument is inmiddels opgenomen in artikelen 13.23 en 13.24 Ow. De reikwijdte en de details van dit nieuwe instrument zijn vastgelegd op 14 september 20223 en opgenomen in artikelen 8.21 en 8.22 Ob. Hieruit blijkt dat via dit nieuwe instrument de reikwijdte aan kosten van ‘bovenplanse kosten’ en een belangrijk deel (maar niet alles) van de financiële bijdrage doorberekend kunnen worden.
voorzieningen, is er dus niet als gemeenten de nieuwe financiële bijdrage in het omgevingsplan vastleggen. Hetzelfde geldt voor een vereveningsbijdrage voor middensegment woningen: deze kan via de financiële bijdrage privaatrechtelijk worden afgesproken maar niet via de nieuwe regeling worden afgedwongen, die het alleen mogelijk maakt om een bijdrage voor sociale huur en koopwoningen af te dwingen via het omgevingsplan.
De nieuwe publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage (art. 13.23 en 13.24 Ow) heeft dus een beperktere reikwijdte dan de bijdrage die afgesproken kan worden in de anterieure overeenkomst (art. 13.22 Ow). Via de nieuwe regeling vervalt namelijk de mogelijkheid die privaatrechtelijk wel bestaat nu onder de Wro en onder de Ow om kosten te verhalen van ‘belangrijke maatschappelijke functies, zoals (…) sport (…) (en, red.) culturele voorzieningen’.4 Met andere woorden: de mogelijkheid die er nu is onder de Wro en de Ow om privaatrechtelijk een bijdrage af te spreken voor de stichtingskosten (bouwkosten) van maatschappelijke
Overlap tussen categorieën kosten naar verwachting minder onder Ow
Tussen al deze categorieën is er onder de Wro een zekere overlap. Namelijk, er zijn vele bestedingen die onder meer van deze begrippen kunnen vallen. Hierdoor leven er veel misverstanden over de exacte begrenzing van elk categorie. Dat blijkt ook uit onderzoek naar de praktijk onder de Wro: bij voorbeeld er zijn veel gemeenten die kosten doorrekenen als financiële bijdrage die eigenlijk ook als bovenwijkse voorzieningen doorgerekend zouden kunnen worden en viceversa5. Onder de Ow zal dit overlap naar verwachting minder aan de orde zijn. Dat komt omdat het onderscheid tussen bovenwijkse voorzieningen (de op het kostenverhaalgebied verplicht te verhalen kosten die verder gaan dan plangebonden kosten, afdeling 13.6) en de financiële bijdrage (afdeling 13.7) helderder is.
1 Art. 13.11, lid 1 Ow. 2 Gewijzigd amendement Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet van
kamerlid Ronnes c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 133, nr. 34, aangenomen op 16 oktober 2019. 3 ‘Besluit van 14 september 2022 tot wijziging van het Omgevingsbesluit vanwege het aanwijzen van categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald’. 4 Nota van Wijziging Omgevingswet (Kamerstukken II 2018/19, 35133, nr. 5, p. 2). Een bijna identieke omschrijving, toegespitst op de financiële bijdrage, werd gegeven in de Memorie van Toelichting Wro: ‘maatschappelijk belangrijke functies zoals (…) culturele voorzieningen’ (Kamerstukken II 2004/05, 30218, nr. 3, blz. 25).
5 Zie IHS Erasmus Universiteit Rotterdam, Rapportage naar het gebruik van art.
6.24, lid 1 onder a Wro (financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen), Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG), blz. 16, 20 en 21. Te vinden op https://vng.nl/files/vng/publicaties/2019/rapport_onderzoek_art-6.24wro.pdf
7
o
Grenzen en criteria om kosten door te rekenen via de verschillende sporen en instrumenten
o
Gemeenten zijn niet vrij om ongelimiteerd kosten door te berekenen aan nieuwbouwplannen. De reikwijdte en omvang van de door te rekenen kosten varieert per spoor en –instrument. Hieronder worden eerst de verschillende sporen en instrumenten opgesomd, vervolgens worden de nodige grenzen en randvoorwaarden uiteengezet en tenslotte wordt aangegeven wat de reikwijdte is van kosten die doorberekend mogen worden.
Grens publiek en privaat spoor: onderhouds- en exploitatiekosten niet verhaalbaar
In de kamerbehandeling van de Wro is een duidelijke grens getrokken: financiële bijdragen voor gebruik of beheer (dus instandhoudings-, onderhoud- en exploitatiekosten) mogen niet worden doorberekend, via welk spoor of instrument dan ook6. Er is wel een uitzondering hierop: het ongedekte tekort van exploitatiekosten van openbare parkeergarages mogen wel worden verhaald, zowel publiek- als privaatrechtelijk. Dit geldt ook onder de Ow.
Sporen en –instrumenten om kosten door te rekenen Publiekrechtelijk spoor
Via het publieke spoor kunnen kosten worden doorberekend zonder behoefte aan een anterieure overeenkomst. Dit zijn de publiekrechtelijke instrumenten: •
•
Onder de Wro is de financiële bijdrage niet publiekrechtelijk afdwingbaar, maar privaatrechtelijk kan deze bijdrage wel worden afgesproken; Onder de Ow is de financiële bijdrage wel publiekrechtelijk afdwingbaar, maar privaatrechtelijk mag deze financiële bijdrage iets ruimer zijn.
Grens publiek en privaat spoor: baatafroming niet toegestaan
Uit de parlementaire behandeling van de Wro blijkt dat baatafroming niet is toegestaan, waarmee bedoeld wordt dat de verkregen bijdragen dienen te zijn gebaseerd op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar7.
‘Regulier’ kostenverhaal: o Exploitatieplan (Wro); o Kostenverhaalsregels en -voorschrijften met tijdvak in omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit (Ow); o Kostenverhaalsregels zonder tijdvak in omgevingsplan (Ow); Afdwingbare financiële bijdrage in omgevingsplan (Ow).
Privaatrechtelijk spoor
Door middel van een anterieure overeenkomst (Wro en Ow) kan een bijdrage worden afgesproken t.b.v. de kosten die publiekrechtelijk afdwingbaar zijn en meer:
6 Blz. 7 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2006/07, 30218, D); blz. 3 Nadere
Memorie van Antwoord (Kamerstukken I 2006/07, 30 218, G). 7 Blz. 20 Memorie van Antwoord (Kamerstuk I 2007/2008, 30218, D) sluit afroming van waardestijging als gevolg van planologische besluiten expliciet uit.
8
Onder de Ow is baatafroming ook niet toegestaan. Dat wordt niet alleen vastgelegd voor het ‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6) maar tevens voor de financiële bijdrage (afd. 13.7). Het Besluit 14 september 2022 schrijft namelijk voor dat gemeenten telkens de bestedingsdoelen van financiële bijdragen concreet moeten maken, zodat baatafroming wordt uitgesloten.
Kostensoortenlijst
Via het ‘regulier’ kostenverhaal mag aan nieuwbouwplannen alleen die bestedingen worden doorberekend die voldoen aan de kostensoortenlijst8. Onder de kostensoortenlijst vallen de waarde van grond en opstallen, de kosten van het vrijmaken, slopen en saneren ervan, de kosten van onderzoek en ambtelijke inzet (‘plankosten’) en planschade (‘planschadekosten’), en de kosten van ‘voorzieningen’ (wegen, openbare ruimte, ondergrondse infrastructuur, parkeerplaatsen, gebouwen t.b.v. het openbaar vervoer or ondergrondse infrastructuur, gebouwde parkeervoorzieningen e.d.). Onder de kostensoortenlijst vallen dus niet de stichtingskosten (bouwkosten) van maatschappelijke gebouwen (sporthallen, cultuur- of buurthuizen, gezondheidszorg, onderwijs e.d.) of betaalbare woningen.
Grens privaat spoor: begrenzing contractsvrijheid
Voor anterieure overeenkomsten geldt dat de contractsvrijheid van de gemeente beperkt wordt door zowel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur alsmede de op basis van het burgerlijk wetboek geldende redelijkheid en billijkheid. Een gemeente moet gelet hierop bij het aangaan van een overeenkomst zorgvuldig de betrokken belangen wegen en mag haar bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan zij is toegekend (betaalplanologie is niet toegestaan). Bij het sluiten van een anterieure overeenkomst is immers sprake van een zekere afhankelijkheid van de tegenpartij van de gemeente: zonder vaststelling van de planologische maatregel krijgt zij niet de mogelijkheid haar grond te bebouwen. De gemeente mag van deze situatie geen gebruik maken om een onredelijk hoge financiële bijdrage te vragen.
Profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit
Ook moeten deze bestedingen voldoen aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (p/t/p)9: o o
Criteria ‘regulier’ kostenverhaal: kostensoortenlijst & p/t/p
Om kosten door te rekenen via het ‘regulier’ kostenverhaal (dus exploitatieplannen Wro en kostenverhaalsregels/-voorschriften, met en zonder tijdvak afd. 13.6 Ow) dienen ze te voldoen aan twee criteria: de kostensoortenlijst en de p/t/p-criteria.
Profijt: het exploitatiegebied moet voordeel hebben van de besteding; Toerekenbaarheid: het exploitatiegebied geeft (mede) aanleiding om de besteding te realiseren (causaliteit);
8 De kostensoortenlijst is opgenomen in artikelen 6.2.3, 6.2.4 en 6.2.5 Bro en in
Bijlage IV Ob. 9 De p/t/p criteria zijn opgenomen in art. 6.13.6 Wro en in art. 13.11, lid 1 Ow.
9
o
•
Proportionaliteit: indien meerdere exploitatiegebieden profijt hebben van de besteding, moeten de kosten van deze besteding naar evenredigheid worden verdeeld.
•
Criteria financiële bijdrage: functionele samenhang & proportionaliteit & categorieën
Via de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage in omgevingsplan én in anterieure overeenkomsten kunnen bestedingen worden doorberekend die voldoen aan mildere criteria: kosten mogen ook buiten de kostensoortenlijst vallen en er volstaat wanneer er sprake is van een functionele samenhang, van proportionaliteit en wanneer ze passen binnen specifieke categorieën.
De bewoners en gebruikers van het betalende exploitatiegebied zullen redelijkerwijs in de toekomst gebruik kunnen maken van de maatregel, bijvoorbeeld van de te realiseren wegen en fietspaden. De maatregelen hebben een positief uitstralingseffect op het exploitatiegebied, zoals bijvoorbeeld parken dat doen op de omgeving waarin ze liggen, of nieuwe wegen op de verkeersafwikkeling van hele wijken of zelfs de hele gemeente, of de sanering van verpauperde wijken op de leefbaarheid en bereikbaarheid van omliggende gebieden.
Er is sprake van complementariteit in functies: zowel het betalende nieuwbouwplan als de maatregelen betreffen functies die in gemeentelijk beleid in samenhang worden gezien. De maatregelen zijn nodig om verliesgevende functies in bepaalde locaties te realiseren (bv sociale woningen), en het betalende plan betreft de winstgevende onderdelen van dezelfde functie (bv bouw van vrije markt woningen). Het betalende plan hoeft ruimtelijk gezien geen profijt te ondervinden van de bouw van sociale woningen elders, het volstaat met het feit dat beide functies in samenhang worden gezien. Financieel gezien profiteert de ontwikkelaar trouwens wel omdat hij geen of minder sociale woningen hoeft te realiseren. Maar het is geen voorwaarde dat er sprake is van financieel gewin, dus bijvoorbeeld nieuwe bedrijventerreinen kunnen een bijdrage worden gevraagd om verpauperde bedrijventerreinen te revitaliseren, ook als de nieuwe bedrijventerreinen noch ruimtelijk noch financieel hiervan profiteren. Het volstaat dat beide functies (sociale en vrijemarkt woningen respectievelijk nieuwe en verpauperde bedrijventerreinen) in beleid in samenhang worden gezien.
Functionele samenhang (profijt of complementariteit)
Er moet sprake zijn van een functionele samenhang tussen het betalend exploitatiegebied en de bestedingen. Wanneer is er sprake van functionele samenhang? Tot het besluit 14 september 2022 was er veel onduidelijkheid over dit begrip. Middels dit besluit heeft de wetgever zich voor het eerst duidelijker uitgesproken over wat het onder ‘functionele samenhang’ verstaat10. Er is sprake van functionele samenhang in twee situaties: Er is sprake van profijt: het exploitatiegebied heeft profijt van de maatregelen, hetgeen op twee manieren aan de orde kan zijn:
Er hoeft maar sprake te zijn van profijt of complementariteit, opdat sprake is van een functionele samenhang. Er is dus geen behoefte aan
10 Nota van Toelichting Besluit 14 september 2022, paragraaf 3.2.
10
causaliteit (toerekenbaarheid) om sprake te zijn van een functionele samenhang.
o o o
Proportionaliteit
Noch het besluit 14 september 2022 noch de ‘Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet’ hebben het expliciet over de behoefte aan een proportionele toedeling van financiële bijdragen aan de verschillende exploitatiegebieden die profiteren van een investering. Wel heeft dit besluit het over de noodzaak om gemeentelijke plannen evenredig te behandelen als de particuliere plannen11. Dit sluit ook aan bij de geest van het kostenverhaal in het algemeen: dat sprake is van proportionaliteit in de toedeling van kosten.
Onderscheid tussen ‘regulier’ kostenverhaal en financiële bijdrage
Het besluit van 14 september 2022 heeft duidelijk gemaakt dat kosten die op basis van de wettelijke criteria via 13.6 Ow verhaald moeten worden, niet via 13.7 mogen worden doorberekend. Dit wil zeggen dat wanneer kosten voldoen aan de wettelijke criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, ze niet als financiële bijdragen mogen worden doorberekend. Kosten die niet voldoen aan de wettelijke criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, maar wel aan de wettelijke criteria voor de financiële bijdrage, mogen dan (geen verplichting) worden doorberekend als financiële bijdragen. Hierboven zijn de wettelijke criteria voor zowel het ‘regulier’ kostenverhaal als de financiële bijdrage uiteengezet, samengevat:
Past binnen categorieën
Tenslotte, kosten dienen te passen binnen een of meerdere van de ‘categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald’ die in het Besluit 14 september 2022 zijn vastgelegd. Samengevat zijn dat investeringen (art. 8.21, lid 1 Ob): o o o
In recreatievoorzieningen van de gemeentelijke of regionale groenstructuur (onder d Ob), In sociale huur- of koopwoningen (onder e), In stedelijke herstructurering (onder f).
Wettelijke criteria ‘regulier kostenverhaal’: o o
Ter verbetering van landschappelijke waarden (onder a), Ter vermindering van stikstofdepositie of bescherming en verbetering chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen (onder b), In infrastructuur voor verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijke of regionaal belang (onder c),
Kosten moeten passen onder de kostensoortenlijst, én Kosten moeten voldoen aan de p/t/p criteria.
Wettelijke criteria ‘financiële bijdrage’: o o o o
11 Besluit 14 september 2022, Nota van Toelichting, paragraaf 5.2.
11
Kosten voldoen niet aan een of meerdere van de criteria van het ‘regulier’ kostenverhaal, én Kosten passen binnen de categorieën ontwikkelingen waarvoor financiële bijdragen kunnen worden verhaald, én Kosten hebben een functionele samenhang met de betalende plannen, én Kosten worden proportioneel toeberekend.
De mogelijkheid bestaat dat dezelfde infrastructuur deels verhaalbaar is via 13.6 (dat deel dat verplicht verhaald moet worden omdat het voldoet aan de wettelijke criteria voor het ‘regulier’ kostenverhaal) en deels via 13.7 (dat deel dat niet verplicht moet worden verhaald maar wel voldoet aan de wettelijke criteria voor de financiële bijdrage), zolang deze kosten niet twee keer bij hetzelfde plan in rekening worden gebracht. Kortom, zolang dubbele belasting wordt voorkomen12.
12 Zie Nota van Toelichting besluit 14 september 2022, artikelsgewijze toelichting
van art. 8.21, tweede lid Omgevingsbesluit.
12
13
Samenvatting tot dusver over de criteria per spoor en instrument
De verschillende criteria per spoor en instrument worden schematisch weergegeven in onderstaande tabel: Spoor/ Instrument om kosten door te rekenen
Kostensoortenlijst & relatie bestedingen-exploitatiegebieden
Grenzen: begrenzing contractsvrijheid & onderhouds- en exploitatiekosten en baatafroming uitgesloten
Publiekrechtelijk Exploitatieplan (Wro)
-Binnen kostensoortenlijst -Voldoen aan p/t/p
Kostenverhaalsregels met tijdvak (Ow)
Idem als boven
-Zorgvuldige belangenafweging en geen
Kostenverhaalsregels zonder tijdvak (Ow)
Idem als boven
misbruik van bevoegdheid
Afdwingbare financiële bijdrage in
-Binnen en buiten kostensoortenlijst.
-Onderhouds- en exploitatiekosten mogen
omgevingsplan (Ow)
-Wel binnen categorieën kosten zoals uitgewerkt in Besluit 14
niet worden verhaald (behalve tekort
september 2022
openbare parkeergarages).
-Functionele samenhang
-Bijdragen moeten altijd gebaseerd zijn op
-Proportionaliteit
concrete kosten die de gemeente maakt (dit om baatafroming te voorkomen)
Privaatrechtelijk Anterieure overeenkomst (Wro en Ow)
-Binnen en buiten kostensoortenlijst. -Ruimere categorieën kosten dan in Afdwingbare financiële bijdrage o.g. in omgevingsplan -Functionele samenhang -Proportionaliteit
Uit deze grenzen en criteria, en uit andere wettelijke voorschriften, vloeien voort een aantal vormeisen waaraan het gemeentelijk kostenverhaalbeleid moet voldoen. Maar voordat deze vormeisen worden uiteengezet, eerst de vraag met welke plannen mogen gemeenten contracteren over een exploitatiebijdrage. Dit is relevant om in Bijlage Protocol berekening bijdrage per bouwplan te bepalen aan welke plannen de gemeente een bijdrage gaat vragen.
14
Met welke plannen mogen welke bijdragen worden gecontracteerd?
kostenverhaalplichtig is (omdat het geen aangewezen bouwplan betreft), mogen gemeenten onder de Wro alle kostensoorten op de initiatiefnemer verhalen middels een privaatrechtelijke overeenkomst.
De Wro bevat de plicht om het ‘regulier’ kostenverhaal (plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen)13 te verzekeren wanneer sprake is van ‘aangewezen bouwplannen’. Als deze kosten niet anderszins zijn verzekerd en de gemeente niet bereid is om deze kosten zelf te dekken, dan dient de gemeente deze kosten op de aanvrager van het aangewezen bouwplan te verhalen. Er is dus sprake van een soort indirecte kostenverhaalplicht.
In de Omgevingswet is wel een directe kostenverhaalplicht opgenomen (art. 13.11 Ow): gemeenten moeten plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen verhalen op initiatiefnemers van aanvragen die kostenverhaalsplichtig zijn (dus bij aangewezen ‘activiteiten’), tenzij deze kosten anderszins verzekerd zijn. Een ander verschil met de Wro is dat de Ow geen mogelijkheid meer biedt aan gemeenten om te contracteren over alle soorten kosten en ook mag niet meer altijd gecontracteerd worden met niet-kostenverhaalplichtige aanvragen.
Artikel 6.24 Wro bevat een titel om een overeenkomst aan te gaan over alle soorten kosten, dus niet alleen plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen, maar ook bovenplanse kosten en financiële bijdragen. En de mogelijkheid om te contracteren wordt in dit wetsartikel niet begrensd tot aangewezen bouwplannen. Daarnaast bevat art. 6.4a Wro specifiek een titel om een overeenkomst aan te gaan over planschade (een soort plangebonden kosten), zonder deze mogelijkheid te beperken tot aangewezen bouwplannen. Op basis van zowel art. 6.24 als 6.4a Wro is inmiddels jurisprudentie ontstaan die gemeenten die te maken hebben met aanvragen die geen aangewezen bouwplannen zijn maar wel kosten veroorzaken, de mogelijkheid geeft (geen verplichting) om deze kosten privaatrechtelijk te verhalen. Kortom, ook als een aanvraag niet
Kortom, de mogelijkheid om te contracteren wordt in de Ow scherper afgebakend dan in de Wro: o
o
13 De Wro heeft het over de verplichting om de ‘kosten van de grondexploitatie’ te
verzekeren. Uit art. 6.24 lid 1 onder a jo. art. 6.13 lid 1 onder c onder 1o en 2o Wro blijkt dat de ‘kosten van de grondexploitatie’ die kosten zijn die vallen onder de kostensoortenlijst. Aangezien gebiedseigen kosten en bovenwijkse voorzieningen onder de kostensoortenlijst vallen, zijn ze de ‘kosten van de grondexploitatie’.
o
15
Voor de verplicht te verhalen kosten (‘regulier’ kostenverhaal: plangebonden kosten en bovenwijkse voorzieningen) mag, in tegenstelling tot de Wro, alleen gecontracteerd worden met aanvragers van kostenverhaalplichtige plannen (art. 8.13 Ob). Voor niet-kostenverhaalplichtige aanvragen vervalt dus de mogelijkheid die er nu wel is om te contracteren over het regulier kostenverhaal. Een uitzondering betreft de planschadekosten (een soort plangebonden kosten), die zowel in de Wro (art. 6.4a) als in de Ow (art. 13.3c, nu genaamd nadeelcompensatie) een aparte, specifieke titel hebben om te contracteren, ook met niet-kostenverhaalplichtige activiteiten. Hier verandert dus niks t.o.v. de Wro. Financiële bijdragen mogen gecontracteerd worden met activiteiten die omschreven zijn in art. 8.20 Ob: dit zijn de kostenverhaalplichtige activiteiten uit 8.13 Ob plus ook andere activiteiten:
de bouw van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, voor: ▪ land- of tuinbouw, voor zover de oppervlakte ten minste 100 m2 bedraagt; ▪ opwekking of winning, omzetting of transport van energie of van gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager; ▪ infrastructuur, voor zover het gaat om wegen, vaarwegen, spoorwegen of telecommunicatieinfrastructuur; ▪ handelsreclame; of ▪ recreatie; en o andere activiteiten, voor zover het gaat om het gebruik van: ▪ een of meer bestaande gebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, mits de bruto-vloeroppervlakte van de nieuw toegelaten functie ten minste 1.500 m2 bedraagt; ▪ gronden, mits de grondoppervlakte van het nieuw toegelaten gebruik ten minste 1.000 m2 bedraagt, of ▪ een of meer bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning. Kortom, met niet kostenverhaalplichtige plannen die passen in art. 8.20 Ob mag wél onder de Ow een financiële bijdrage worden gecontracteerd. De reikwijdte in art. 8.20 Ob is beperkter dan onder de Wro, waar in principe met alle type aanvragen een overeenkomst mocht worden aangegaan over een financiële bijdrage. Kortom, met aanvragen die buiten art. 8.20 en 8.13 Ob vallen mag dus niet meer een financiële bijdrage worden gecontracteerd.
OVER WELKE KOSTEN MAG EEN BIJDRAGE GECONTRACTEERD WORDEN MET WELKE AANVRAGEN?
o
o
Wet ruimtelijke ordening Soorten kosten
Omgevingswet
Kostenverhaal
Niet-
Kostenverhaal
Niet-
plichtige
Kostenverhaal
plichtige
Kostenverhaal
aanvragen
plichtige
aanvragen
plichtige
aanvragen
aanvragen
Plangebonden kosten en bovenwijkse
ja
ja
ja
nee
Planschade kosten
ja
ja
ja
ja
Bovenplanse kosten
ja
ja
n.v.t.
Financiële bijdrage
ja
ja
ja
voorzieningen (‘regulier’ kostenverhaal)
Ja mits aanvraag past in art. 8.20 Ob
Hilversum kiest ervoor om de in dit Programma KV vastgelegde bijdragen alleen te verhalen op de kostenverhaalplichtige plannen. Hilversum ziet vooralsnog af van de mogelijkheid om een financiële bijdrage te vragen aan plannen die vallen onder art. 8.20 Ob maar niet kostenverhaalplichtig zijn.
16
Vormeisen I: nodige beleidsmatige onderbouwing gebiedseigen en gebiedsoverstijgende bestedingen (het huiswerk van de gemeente)
(1a) aan welke maatregelen wordt het geld uitgegeven (doel)? (1b) hoeveel kost elke maatregel aan de gemeente?
Uit eerdere paragrafen is gebleken wat de grenzen zijn van het kostenverhaal, en aan welke eisen moet worden voldaan per kostenverhaalspoor en -instrument. De vraag nu is wat moeten gemeenten, wanneer en waar vastleggen om de geschetste kostenverhaalmogelijkheden te mogen benutten.
(1c) in hoeverre zijn deze bestedingsvoornemens realistisch? (1d) passen de maatregelen onder de kostensoortenlijst? 2) Toedeling aan betalende plannen: (2a) aan welke gebieden/locaties worden de kosten doorberekend?
Regulier kostenverhaal en financiële bijdrage: onderbouwing (1), (2) en (3) vooraf in nota Kostenverhaal
(2b) hoe wordt de bijdrage berekend en toebedeeld aan elke nieuwbouwplan?
Zoals gezegd, de verkregen bijdragen moeten gebaseerd zijn op concrete kosten die de gemeente maakt en niet het afromen van een stijging van de waarde van het onroerende goed van de eigenaar (‘baatafroming’). Ook moet worden bepaald of de bijdragen via het regulier kostenverhaal of via de financiële bijdrage worden verhaald. Logischerwijs dient de gemeente vooruitlopend op de beoordeling van concrete bouwinitiatieven de volgende onderbouwing op te nemen in beleid (‘onderbouwing’)14:
(2c) op basis van welke juridisch titel worden de kosten doorberekend? Via het ‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6 Ow) of via de financiële bijdrage (afd. 13.7 Ow)? 3) Relatie tussen maatregelen en betalende plannen: (3a) of en zo ja welke functionele samenhang is er tussen maatregelen en welke gebieden/locaties, oftewel of er sprake is van profijt en/of complementariteit.
1) Doelbestemming:
(3b) of en zo ja welke causale relatie is er tussen maatregelen en welke gebieden/locaties. 14 Het uitgangspunt hier is dat baatafroming van tevoren dient te worden
uitgesloten in vastgesteld beleid en achteraf verantwoord. Dit uitgangspunt leunt op enerzijds onderzoek van IHS Erasmus Universiteit Rotterdam (Rapportage naar het gebruik van art. 6.24, lid 1 onder a Wro -financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen-, Eindversie 19/06/2019, in opdracht van BZK en VNG, blz. 1920). Dit uitgangspunt leunt anderzijds op de nieuwe regeling publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage. Hier wordt meerdere malen vastgelegd dat voordat het bouwinitiatief zich voordoet, duidelijk moet zijn dat de bijdrage naar noodzakelijke kosten moet gaan en niet naar andere (beleids)doelen.
17
Financiële bijdrage: onderbouwing vooraf in structuurvisie, omgevingsvisie of
Verantwoording achteraf (onderbouwing 4)
programma
Achteraf moeten gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van de bijdragen, zodat gewaarborgd wordt dat deze besteed zijn aan de maatregelen waarvoor ze gevraagd zijn en dus geen sprake is geweest van baatafroming. Deze verantwoording kan in een van de producten uit de begrotingscyclus, bijvoorbeeld het Meerjarenplan Grondexploitaties. In ieder geval is het transparant als de gemeente deze verantwoording opneemt in de nota kostenverhaal waarin bovengenoemde onderbouwing is opgenomen. Zo wordt bij elke actualisatie van dit beleid verantwoord wat gedaan is met de tot dan toe verkregen middelen.
Voor de financiële bijdrage moet een structuurvisie (Wro), of omgevingsvisie of programma (Ow) van tevoren een ‘basis’ bieden15. Uit de kamerbehandeling Wro kan worden geconcludeerd dat het gaat om de ‘functionele of ruimtelijke samenhang’ op een hoger schaalniveau tussen het betalende exploitatiegebied en de besteding16. Uit het besluit 14 september 2022 waarin de nieuwe publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage wordt geregeld blijkt concreter wat de ‘functionele samenhang’ inhoudt dat in een omgevingsvisie of programma moet zijn vastgelegd.
Hilversum legt voor het eerst een dergelijke nota kostenverhaal vast en zal daarom pas bij een komende actualisatie deze verantwoording geven.
Hieruit kan geconcludeerd worden dat tenminste in de structuurvisie, omgevingsvisie of programma het volgende moet worden vastgelegd: i) ii) iii)
De voorgenomen maatregelen met het oog op de beoogde ontwikkelingen: dit is hetzelfde als (1a), De betalende exploitatiegebieden: dit is hetzelfde als (2a), én De samenhang tussen beide: dit is hetzelfde als (3a).
Vormeisen II: nodige beleidsmatige onderbouwing vereveningsbijdrage sociale huurwoningen van corporaties (het huiswerk van de gemeente) De eisen hier zijn dezelfde als voor andere financiële bijdragen, nogmaals: ▪ ▪
15 Art. 6.24.1.a, tweede deel zinsnede Wro spreekt namelijk over een bijdrage ‘op
▪
basis van een vastgestelde structuurvisie’, art. 13.22, lid 1 Ow spreekt over een bijdrage ‘op basis van een omgevingsvisie of programma’ en de Nota van Toelichting van het Besluit 14 september 2022 over de publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage heeft het meerder malen over het vastleggen van nodige onderbouwing in een omgevingsvisie of programma. 16 Blz. 18 Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 218, nr. 6); blz. 25 Memorie van Toelichting (Kamerstuk I 2004/05, 30 218, nr. 3). Blz. 7 en 25 Memorie van Antwoord aan Eerste Kamer (Kamerstukken 2006-2007, 30 218 D).
Onderbouwingen (1), (2) en (3) moeten zijn opgenomen in beleid, Daarvan moeten (1a), (2a) en (3a) opgenomen zijn in een structuurvisie, omgevingsvisie of programma, én Er dient achteraf verantwoording worden gegeven over de besteding van de verkregen bijdragen. Hilversum introduceert nu voor het eerst deze vereveningsbijdrage dus dit zal pas bij een komende actualisatie van dit programma Kostenverhaal en financiële bijdragen gebeuren.
Naast deze generieke eisen waar financiële bijdragen aan moeten voldoen heeft de artikelsgewijze toelichting van het Omgevingsbesluit specifiek 18
voor deze vereveningsbijdrage een aanvullende eis gesteld (artikelsgewijze toelichting art. 8.21, onder e):
bijdragen onderbouwing (1a), (2a) en (3b) opnemen in een structuurvisie, omgevingsvisie of programma. De Omgevingsvisie Hilversum 2040 bevat maar een deel van deze onderbouwing, en niet voor alle maatregelen. Daarom worden in bijlagen 2 t/m 5 van onderhavige nota Kostenverhaal onderbouwing (1) t/m (3) opgenomen, inclusief de onderbouwing van het tekort van de vereveningsbijdrage corporatie huurwoningen.
“Een tweede vereiste is dat het op een andere locatie realiseren van de sociale huur- of koopwoningen ertoe leidt dat op die locatie een tekort ontstaat of een reeds bestaand tekort hoger uitvalt. Als de sociale huuren koopwoningen worden gebouwd op gronden van particuliere eigenaren zal dit zich voordoen als de op grond van artikel 13.11 van de wet verplicht te verhalen kosten hoger zijn dan de opbrengsten van de
Ook wordt deze nota Kostenverhaal als programma van de Omgevingsvisie vastgesteld. Programma’s zijn onder andere bedoeld om doelen uit de Omgevingsvisie te helpen uitvoeren. De nota Kostenverhaal bevat geen nieuwe maatregelen (investeringen), het bevat alleen een overzicht van alle voorgenomen en gewenste investeringen in openbare infrastructuur en voorzieningen en in betaalbare woningbouw. De nota creëert hiermee de juridische basis om een deel van de kosten van deze maatregelen door te rekenen aan de bouwende partijen die ervan profiteren. Daarnaast voorziet de Omgevingsvisie de mogelijkheid om meerdere thematische programma’s vast te stellen waarmee de Omgevingsvisie wordt uitgewerkt of geïmplementeerd. Een Programma Kostenverhaal en financiële bijdragen past daar goed onder.
gronden. Als de gemeente zelf eigenaar is van de gronden zal dit zich voordoen als het realiseren van een hoger aandeel sociale woningen dan het gemeentelijk streefpercentage leidt tot een verlies of een hoger verlies op de verkoop van gemeentegrond.”
Kortom, de gemeente mag alleen het tekort verhalen dat ze draagt vanwege het realiseren elders van de extra sociale huurwoningen van corporaties. Andere mogelijkheden (verhalen van de mindere inkomsten die de gemeente ervaart, of het afromen van de meerwinst die de ontwikkelaar maakt dankzij het niet zelf moeten realiseren van deze woningen) worden hiermee uitgesloten.
Onderbouwing (4, verantwoording achteraf van besteding verkregen middelen) kan nog niet worden opgenomen omdat Hilversum nu deze bijdragen voor het eerst gaat vragen. Deze verantwoording zal daarom pas gebeuren bij de volgende actualisatie van dit programma Kostenverhaal en financiële bijdragen.
Concrete vertaling in Hilversum van alle criteria, grenzen en vormeisen, en gemaakte keuzes Programma Kostenverhaal en financiële bijdragen Hilversum biedt alle nodige onderbouwing
Gemeenten moeten dus voor alle bestedingen onderbouwing (1), (2), (3) en (4) ergens vastleggen en openbaar maken (in een nota kostenverhaal of in een product van de begrotingscyclus). En specifiek voor de financiële
19
Hiermee biedt onderhavige nota/programma Kostenverhaal en financiële bijdragen (ruim meer dan) alle nodige onderbouwing om alle kosten desnoods
▪ ▪
publiekrechtelijk door te rekenen.
Hiermee wordt niet alleen baatafroming voorkomen en een juridische dekking geboden. Ook wordt hiermee gewaarborgd dat het geld niet besteed wordt aan onderhoud- en exploitatiekosten. En tenslotte wordt hiermee een duidelijk wegingskader gecreëerd waarbinnen concrete initiatieven worden beoordeeld binnen het gemeentelijke onderzoek naar de ruimtelijke inpasbaarheid, waarmee voldaan wordt aan de eis van een zorgvuldige belangenafweging en dat de gemeente geen misbruik maakt van haar bevoegdheden.
▪
▪ ▪
Hieronder en in de bijlagen staan meer details van hoe alle criteria, grenzen en vormeisen zijn vormgegeven. Tevens staan er enkele keuzes die Hilversum heeft gemaakt.
1e toets proportionaliteit gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten: aandeel kosten voor rekening nieuwbouwprogramma dat profijt heeft, en voor rekening bestaande stad die ook profijt heeft
Vragenlijst om de te verhalen bestedingen te selecteren en onderscheid te
De toets proportionaliteit (mate van profijt) wordt in twee stappen gemaakt. Eerst moet worden bepaald wat de verdeling is van de kosten tussen de nieuwbouwplannen en het bestaand vastgoed die profijt hebben. Dus er wordt gekeken naar de nieuwbouw en de bestaande gebouwen in het gebied of de gebieden die profijt hebben van de maatregel. De nieuwbouw en bestaande gebouwen in de gebieden die geen profijt hebben van de maatregel worden niet meegeteld. De eerste toets proportionaliteit resulteert dus in een percentage van de kosten per maatregel dat wordt toebedeeld aan de nieuwbouw en een ander percentage aan de bestaande stad in het gebied/gebieden die profijt hebben. Deze percentages zijn anders per maatregel wanneer maatregelen profijtelijk zijn voor verschillende gebieden.
maken tussen ‘regulier’ kostenverhaal en financiële bijdrage
Onderhavig programma Kostenverhaal en financiële bijdragen maakt een duidelijk onderscheid tussen bestedingen die doorberekend worden via het ‘regulier’ kostenverhaal (afd. 13.6 Ow) of via de financiële bijdrage (afd. 13.7 Ow). Dat wordt bereikt door in bijlagen ‘De bestedingen’ en ‘Toets proportionaliteit en tarieven’ geen onderhoud- en beheerskosten op te nemen en per maatregel aan te geven: ▪ ▪
hard deze investeringen zijn en dus welk percentage van deze kosten wordt verhaald, Of de maatregel valt onder de kostensoortenlijst, Of de maatregel valt onder de categorieën maatregelen met het oog op beoogde ontwikkelingen, Welke gebieden/locaties hebben een functionele samenhang met de maatregel (profijt en/of complementariteit), los van de vraag of er wel of niet sprake is van causaliteit, Welke concrete nieuwbouwlocaties zijn causaal gerelateerd aan de maatregel (toerekenbaarheid), Welke gebieden en locaties hebben welke mate van profijt van de maatregel (proportionaliteit).
Wat is het tekort van de gemeente per extra te realiseren sociale corporatie huurwoning. Wat de kosten zijn voor de gemeente van alle investeringen in gebiedseigen 1221 en gebiedsoverstijgende infrastructuur, en hoe
20
Om deze verhouding nieuwbouw/bestaand te bepalen zou eigenlijk gekeken moeten worden naar de verhouding tussen de autonome groei in mobiliteitsbehoefte van de bestaande stad versus de mobiliteitsbehoefte van nieuwbouw. De gedachte hierachter is dat de bestaande behoefte van de bestaande stad voldoende bediend is met de bestaande infrastructuur en voorzieningen, en dat alleen de autonome groei van de bestaande stad, samen met de nieuwbouw, mee zouden moeten betalen aan de nieuwe investeringen. Een goede graadmeter voor de behoefte aan openbare infrastructuur en voorzieningen zijn de verkeersbewegingen. Deze geven weer hoe vaak bewoners en gebruikers zich verplaatsen tussen werk, wonen en andere activiteiten. Op basis van de kengetallen uit de CROW publicatie 381 kunnen de verkeersbewegingen van de autonome groei van de bestaande stad (2% van de huidige verkeersbewegingen) en van de nieuwbouw worden berekend (uitgaande van de mate van stedelijkheid ‘weinig stedelijk’ is dat 5 verkeersbewegingen voor een woning). Dit zou leiden tot een aanzienlijk percentage van de kosten dat wordt doorberekend aan nieuwbouw.
nieuwe investeringen. Deze correctie houdt in dat niet 100% maar 70% van het bestaande aantal woningen worden meegeteld. Het percentage profijt voor nieuwbouw wordt dus gebaseerd op de verhouding 70% van het aantal bestaande woningen versus 100% van het aantal nieuwbouwwoningen. In de verschillende gebieden leidt dat tot andere percentages, gebaseerd op deze formule: Verdeelsleutel nieuwbouw-bestaande stad = nieuwbouwwoningen / (70% bestaande woningen + nieuwbouwwoningen)
Bronnen aantal woningen: ▪
▪
Echter, Hilversum kiest voor een conservatievere verdeelsleutel, dat voordeliger is voor nieuwbouwplannen omdat ze hiermee een lager aandeel van de kosten moeten betalen. Er wordt namelijk gekeken naar de verhouding in aantal woningen tussen de bestaande stad en de nieuwbouw. Maar hier wordt wel een correctie in aangebracht om de realiteit mee te wegen dat de bestaande stad vaak in belangrijke mate wel voldoende heeft met de bestaande openbare infrastructuur en voorzieningen, en het vooral de nieuwbouw is die profijt heeft van
21
Voor het aantal nieuwbouwwoningen in geheel Hilversum wordt uitgegaan van de ambitie in de Omgevingsvisie (6.000 nieuwbouwwoningen tot 2040) en voor het 1221 en daarin het Bruisend Hart gebied wordt uitgegaan van de laatste stand van zaken in de planvorming (in totaal 1.800 nieuwbouwwoningen, waarvan 150 in Bruisend Hart). Hiervan wordt 70% meegerekend. Voor het aantal bestaande woningen worden de meest recente gegevens gehanteerd: 43.620 in geheel Hilversum in 2023 (bron: Hilversum in cijfers) en 4.183 in het 1221 gebied (1.200 in Geuzenbuurt, 1.067 in Electrobuurt en 1.916 in Kleine Driftbuurt, bron: https://hilversumhub.maps.arcgis.com/apps/dashboards/5c673e2a3b8948b09cbbb055 e4d120b6). Van deze 4.183 bestaande woningen wordt ingeschat dat 150 zich in het Bruisend Hart bevinden.
tarieven hoger voor de meest profijtelijke functies. Concreet: het aandeel kosten dat wordt toebedeeld aan het nieuwbouwprogramma dat profijt heeft (zie 1e toets proportionaliteit) wordt gedeeld door het aantal gewogen eenheden van het nieuwbouwprogramma dat profijt heeft.
AANDEEL BESTAANDE STAD/NIEUWBOUW 70% van bestaande
%
woningen
Nieuwbouwwoningen
%
1221-gebied (incl Bruisend Hart)
2.928
61,93%
1.800
38,07%
1221-gebied (excl Bruisend Hart)
2.878
63,56%
1.650
36,44%
Geheel Hilversum
30.534
83,58%
6.000
16,42%
Uitgangspunten: ▪
▪
Kortom: in het 1221-gebied draagt het bestaande vastgoed 61,93% van de gebiedseigen kosten en nieuwbouw 38,07%. Voor de gebiedseigen kosten die in het 1221-gebied worden doorberekend maar niet in het Bruisend Hart draagt het bestaande vastgoed 63,56% van de kosten en nieuwbouw 36,44%. En in geheel Hilversum draagt het bestaande vastgoed 83,58% van de gebiedsoverstijgende kosten en nieuwbouw 16,42%. Zie details over de 1e toets proportionaliteit in bijlage ‘Toets proportionaliteit en tarieven’.
Alleen het nog niet gecontracteerd nieuwbouwprogramma en de nog niet vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties worden meegerekend, reeds gecontracteerd/vastgesteld niet; De gewichtsfactoren zijn gebaseerd op de residuele grondprijzen in de gemeentelijke grondexploitatie in het Stationsgebied.
Uit deze gewichtsfactoren blijkt dat sociale huurwoningen van corporaties geen bijdrage betalen (gewichtsfactor 0), en dat sociale huurwoningen van beleggers en lage middelduur huur een lagere bijdrage betalen (0,6) dan grondgebonden (1,3) en overig (1). Zie de details over het betalende nieuwbouwprogramma in bijlage ‘De Betalende Nieuwbouwplannen’. De details over de 2e toets proportionaliteit zijn te vinden in bijlage ‘Toets proportionaliteit en tarieven’.
2e toets proportionaliteit gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten: tarief per gewogen eenheid van nieuwbouw dat profijt heeft (de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten)
Een tweede stap is berekenen hoeveel betaalt elk specifiek nieuwbouwplan. Hier volgt Hilversum het principe dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen: elke functie heeft een wegingsfactor gerelateerd aan de residuele grondprijs, hiermee zijn de
22
Bestemming categorieën Woningen
Gewichtsfactor
-sociale huurwoningen corporaties: het gaat om huurwoningen in eigendom van en geëxploiteerd door een toegelaten instelling met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13,
0
eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag. -sociale huurwoningen van niet corporaties: het gaat om huurwoningen niet in eigendom van en geëxploiteerd door een toegelaten instelling met een aanvangshuurprijs onder de grens als bedoeld
0,6
in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag. -lage middelduur huur: zie definitie in de woonvisie of uitwerkingen/actualiseringen van dit beleid.
0,6
-grondgebonden
1,3
-overig
1
Kantoor/bedrijf (inclusief agrarische functies)
0,2
Commerciële publieke functies: detailhandel, dienstverlening, horeca, cultuur, sport en ontspanning, recreatie en maatschappelijke. Openbare/maatschappelijke niet commerciele infrastructuur: nutsvoorzieningen, onderwijs, gezondheid, welzijn, sport en andere maatschappelijk, niet commerciële infrastructuur. Gebouwde parkeerruimte
0,7
0 0
23
nieuwbouwlocaties. Dat is aan de orde wanneer deze maatregelen ook profijtelijk zijn voor andere nieuwbouwlocaties, en niet alleen voor de specifieke nieuwbouwlocaties die de oorzaak vormen. Een proportioneel deel van de kosten wordt dan via het ‘regulier’ kostenverhaal doorberekend aan deze causaal gerelateerde nieuwbouwlocaties. Het ander deel van de kosten kan via de financiële bijdrage worden doorberekend aan die andere nieuwbouwlocaties waarmee geen causaal verband is, mits ze voldoen aan de wettelijke eisen:
Macroaftopping mogelijk voor gebiedseigen en gebiedsoverstijgende tarieven
Hilversum past desnoods macroaftopping toe op de tarieven gebiedseigen en gebiedsoverstijgend als de ontwikkelaar kan tonen dat er onvoldoende opbrengst zit in zijn plan om een volledige bijdrage te betalen én de gemeente doorgang van dit plan in het maatschappelijk belang acht. Op de vereveningsbijdrage sociale huurwoningen wordt geen macroaftopping toegepast. Private en gemeentelijke, kleine en grote plannen gelijk behandelen
•
Proportionaliteit betekent ook dat zowel private als gemeentelijke plannen gelijkwaardig worden behandeld. Echter, particuliere plannen waarin het kostenverhaal is uit onderhandeld in een concept anterieure overeenkomst wanneer dit programma Kostenverhaal en financiële bijdragen wordt vastgesteld worden uitgezonderd. Reeds vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties betalen wel de nieuwe tarieven, mits bij de jaarlijkse actualisatie blijkt dat daar voldoende financiële ruimte voor is. Partijen die bouwen op uitgiftekavels van gemeentelijke grondexploitaties zijn uitgezonderd van betaling, hier wordt het kostenverhaal namelijk aan de gemeentelijke grondexploitatie doorberekend.
•
•
De maatregel valt onder de categorieën maatregelen met het oog op de beoogde ontwikkeling waarvoor een financiële bijdrage mag worden gevraagd, én Er is sprake van een functionele samenhang tussen de maatregel en de betalende nieuwbouwlocaties (profijt of complementariteit), én Er is sprake van proportionaliteit.
Kortom, het kan gebeuren dat de kosten van enkele maatregelen deels verhaalbaar zijn via afd. 13.6 (dat deel dat verplicht verhaald moet worden omdat het voldoet aan de wettelijke criteria voor het ‘regulier’ kostenverhaal) en deels via afd. 13.7 (dat deel dat niet verplicht moet worden verhaald maar wel voldoet aan de wettelijke criteria voor de financiële bijdrage). De voorwaarde is dan wel dat de kosten van dezelfde maatregel niet twee keer bij hetzelfde nieuwbouwplan in rekening worden gebracht (via het regulier kostenverhaal en via de financiële
Deze gelijke behandeling betreft ook de omvang van de nieuwbouwplannen. Zodra plannen kostenverhaalplichtig zijn, dan vallen ze onder dit programma Kostenverhaal en financiële bijdragen. Gebiedseigen en gebiedsoverstijgende kosten kunnen soms via 13.6 én 13.7 worden doorberekend, zolang dubbele belasting wordt voorkomen
Bij maatregelen die een causaal verband hebben met specifieke nieuwbouwlocaties kan uit de 1e toets proportionaliteit blijken dat alleen een deel van de kosten doorberekend mag worden aan deze specifieke 24
bijdrage). Kortom, dubbele belasting wordt dan voorkomen17. In Hilversum is (vooralsnog) geen sprake van dit soort maatregelen, maar in komende actualisaties is dat wel een mogelijkheid.
Beslisboom
Uit al deze vragen vloeit voort welke kosten doorberekend worden aan welke gebied/locaties via welke juridisch titel (‘regulier’ kostenverhaal of financiële bijdrage), en wat de uiteindelijke tarieven zijn per gebied/locatie. Uitgedrukt in een beslisboom:
Waar wel sprake van is in Hilversum, is dat 50% van de kosten van de fietsstalling Oosterspoorplein en het Park Bruisend Hart rechtstreeks, buiten dit programma om, aan nieuwbouwplan Bruisend Hart wordt doorberekend, en 50% via dit programma aan de rest van nieuwbouwplannen in het ontwikkelgebied 1221. Omdat Bruisend Hart dus 50% van deze kosten gaat dragen buiten dit programma om betaalt dit plan een lager tarief gebiedseigen kosten dan de rest van 1221. Hier is er geen sprake van doorrekening via verschillende wettelijke titels omdat beide kostendelen via het ‘regulier’ kostenverhaal worden doorberekend. Deze investeringen zijn namelijk (mede) noodzakelijk om alle nieuwbouw in het 1221 (Bruisend Hart én rest 1221) te kunnen realiseren. Onderbouwing vereveningsbijdrage sociale huurwoningen van corporaties
Ten behoeve van de vereveningsbijdrage sociale corporatie huurwoningen wordt in bijlage ‘De Bestedingen’ de bijdrage onderbouwd die wordt gevraagd per ontbrekende eenheid. Deze bijdrage is gebaseerd op het werkelijke tekort dat de gemeente draagt om in de komende jaren in het Circusterrein circa 270 sociale huurwoningen van corporaties te realiseren.
17 Zie Nota van Toelichting besluit 14 september 2022, artikelsgewijze toelichting
van art. 8.21, tweede lid Omgevingsbesluit.
25
26
Uitgangspunt inbrengwaarde grond in publiekrechtelijk kostenverhaal: WOZ-waarde
Financiële administratie gestorte bijdragen
Hilversum benut de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt. Een daarvan betreft de inbrengwaarde van grond in het publiekrechtelijk kostenverhaal. In art. 8.17 Omgevingsbesluit is opgenomen dat gemeenten nog steeds de onteigeningsprincipes mogen hanteren om de inbrengwaarde van grond te berekenen (middels taxaties), net zoals onder de Wro, maar dat gemeenten ook de WOZ-waarde mogen hanteren. Deze keuzevrijheid is nieuw t.o.v. de Wro. Als de gemeente de WOZ-waarde gebruikt, is er geen behoefte aan dure en tijdrovende taxaties. Ook geeft de WOZ-waarde een meer accuraat beeld van de waarde van de huidige functies en gebouwen dan taxaties dat gebaseerd zijn op de onteigeningsprincipes. Deze taxaties houden namelijk ook rekening met speculatieve grondtransacties en met de toekomstige bestemming.