6. Collegebrief inzake Informeren over landelijke en regionale ontwikkelingen Jeugd(-zorg)

Ze snappen heel goed dat ouders het beste voor hebben voor hun kind, maar vragen zich tegelijkertijd af of inzet van professionele jeugdhulp in alle gevallen nodig is. Volgens hen is sprake van een toenemende vraag naar lichte vormen van jeugdhulp. Hierbij geven zij voorbeelden als hulp bij dyslexie, zindelijkheidstraining of een behandeltraject voor ADHD. Huisartsen ervaren dat de reikwijdte van de wet hen weinig richting geeft om tot andere keuzes te komen dan het afgeven van een verwijzing voor jeugdhulp. Professionals benadrukken dat deze toename van de vraag naar lichtere vormen van jeugdhulp niet ten koste mag gaan van de beschikbare middelen voor specialistische jeugdzorg. Partners in de uitvoering vertellen de commissie daarnaast dat juist kwetsbare burgers het moeilijk vinden om hun recht te halen. Afbakening van de jeugdhulpplicht aan de achterkant In een aantal gesprekken werd ook gepleit voor afbakening van de reikwijdte aan de achterkant. Hierbij draait het om de vraag: wanneer is het toegestaan om te stoppen met hulpverlening? Een van de gesprekspartners verwoordde het als volgt: “we zijn heel goed in ‘trap op’, maar ‘trap af’ hebben we niet geregeld”.

Professionals geven aan dit erg ingewikkeld te vinden; wanneer is het resultaat van een behandeling goed genoeg en wanneer is het legitiem om te stoppen? Zij ervaren niet alleen soms druk van ouders om door te blijven gaan met een behandeling, maar ook het tuchtrecht weegt voor hen zwaar. Volgens hen is ruggensteun van bestuurders een absolute voorwaarde om in complexe situaties tot het besluit van beëindiging van een jeugdhulptraject te komen. Jongeren geven in hun gesprekken met de commissie aan dat het systeem nu star is: het is alles of niks. Jongeren blijven soms liever langer in zorg, omdat als het jeugdhulptraject is afgesloten het heel moeilijk is om weer op te starten. Dikwijls komt een jongere dan eerst weer op een wachtlijst. Jongeren geven aan behoefte te hebben aan meer flexibiliteit en mogelijkheden om in samenspraak met hun hulpverlener te kunnen afbouwen, zonder er direct helemaal alleen voor te staan. In het licht van de discussies over de afbakening van de jeugdhulpplicht, maken jongeren zich zorgen of er straks nog wel hulp voor hen beschikbaar is. Daarnaast benadrukken zij het belang van continuïteit van hulpverleners. Vooral in de residentiële zorg zien zij veel wisselingen van medewerkers. Het leidt ertoe dat zij steeds opnieuw hun verhaal moeten vertellen.

Ze geven aan dat de personele wisselingen ook gevolgen kunnen hebben voor de duur en effectiviteit van het behandeltraject.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

28

Ook gemeenten geven in hun gesprekken met de commissie voorbeelden van intensieve en langjarige jeugdhulptrajecten in gezinnen met complexe problematiek. Het roept bij bestuurders soms de vraag op welke intensiteit van zorg passend is. Zij ervaren het als een duivels dilemma: euro’s kunnen maar op één plek worden uitgegeven en inzet van jeugdprofessionals is schaars. Gaat de zorginzet voor dat ene gezin niet ten koste van het kunnen helpen van andere jongeren die ook hulp nodig hebben? Risico’s aan afbakening van de reikwijdte Wijkteams en professionals geven aan dat er soms casussen zijn waarbij de hulpvraag en de problematiek hetzelfde zijn, maar waarbij de context heel verschillend is en daarom een andere aanpak nodig is. Daardoor kan het voorkomen dat voor de ene jongere een paar gesprekken met een jeugdconsulent voldoende zijn, maar een andere jongere wel een traject bij de jeugd-GGZ nodig heeft. Professionals voorzien met de afbakening van de jeugdwet dat hun professionele ruimte wordt beperkt om die hulp in te zetten die het meest passend is. Daarnaast benoemen meerdere gesprekspartners het risico dat een afbakening van de reikwijdte leidt tot een afwenteling van middelcomplexe jeugdhulp naar specialistische zorg die wel onder de jeugdhulpplicht valt. Elke afbakening heeft het risico in zich voor het ontstaan van nieuwe schotten.

Dit kan samenwerking tussen partners en het uitwisselen van informatie bemoeilijken, en administratieve lasten juist vergroten.

Invloed van maatschappelijke ontwikkelingen Factoren die van invloed zijn In het Jongerenperspectief op de Hervormingsagenda (oktober 2023) geven jongeren aan dat zij druk vanuit de omgeving en de maatschappij, actuele problemen van deze tijd, zoals de krappe woningmarkt en de toename van het gebruik van sociale media, als belangrijke ontwikkelingen zien die bijdragen aan de stijging van het aantal jongeren dat een beroep doet op jeugdhulp. Jongerenwerkers die in wijken en scholen actief zijn, vinden vooral het gebruik van sociale media problematisch. Zij zien dat het leidt tot onzekerheid en een hoge prestatiedruk bij jongeren. Het perfecte plaatje dat online zichtbaar is, maakt dat jongeren het idee krijgen dat het (succes van het) leven maakbaar is. Deze problematiek doet zich niet alleen voor onder jongeren in lagere sociaaleconomische klassen. Gemeenten zien ook in gezinnen met hoger opgeleide ouders een toenemende vraag van jongeren naar jeugdhulp. Daarnaast signaleren meerdere gesprekspartners dat ook de intensiteit van de hulpvraag toeneemt, in het bijzonder onder tienermeiden. Naast deze maatschappelijke ontwikkelingen noemen diverse gesprekspartners ook de prestatiedruk op scholen, al beginnend in het basisonderwijs. De hoeveelheid toetsen en het belang dat daaraan wordt gehecht, leiden bij sommige jongeren tot veel stress.

Als kinderen buiten de boot vallen, werkt dat volgens hen traumatisch. Behoefte aan een maatschappelijke dialoog In de Hervormingsagenda is afgesproken een maatschappelijke dialoog te voeren over normaliseren en het versterken van het gewone leven. In de gesprekken is de behoefte aan zo’n maatschappelijke dialoog veelvuldig naar voren gekomen. Gesprekspartners vinden dat de dialoog zich moet richten op normaliseren, opgroeien en opvoeden. De dialoog moet zich dus niet beperken tot het jeugddomein. Volgens gesprekspartners worstelen ouders net zo goed als hun kinderen met de complexiteit van de samenleving en met de vraag hoe zij zich moeten verhouden tot alle informatie die via sociale media wordt gedeeld.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

29

Als het gaat over normaliseren, komt al snel de vraag op tafel wat eigenlijk normaal is. Volgens een gesprekpartner blijkt uit onderzoek dat er veel verschillende beelden bestaan over normalisatie en dat het samenhangt met veel aspecten. Het bepalen van een norm lijkt handig, maar het draagt het risico in zich van een ‘one-size-fits-all’-benadering. Volgens meerdere gesprekspartners ligt de basis voor succesvolle interventies in het inspelen op de situatie en het beschouwen van de context. De neiging is om alle kinderen af te zetten tegen een gemiddelde, terwijl de ontwikkeling van kinderen grillig is en dat is prima. Verdragen en vertragen. Het is de commissie opgevallen dat in meerdere gesprekken deze woorden naar voren kwamen. Gesprekspartners geven aan dat de maatschappij eigenlijk geen ongemak accepteert. Gemeenten ervaren een spanning tussen zelf risico’s nemen en de maatschappij die steeds minder risico’s toelaat. Als voorbeeld noemen zij de spanningen die in een wijk ontstaan als een jongere uit detentie terugkomt in de wijk of als er een kleinschalige woonvoorziening komt (als variant voor jeugdzorgPlus) en de wijk daartegen in verzet komt. De maatschappelijke dialoog moet er volgens gesprekspartners toe bijdragen dat de maatschappij weer leert te verdragen. Niet alle problemen die jongeren ervaren, vereisen direct inzet van professionele hulp.

Soms zijn vragen heel logisch, passend bij de leeftijd, of zijn andere vormen van ondersteuning meer geschikt. Veel gesprekspartners vinden dat in de maatschappelijke dialoog ook aandacht moet zijn voor de rol van de overheid. Wat mogen jongeren en ouders van jeugdzorg en andere maatschappelijke partners verwachten? Waar en wanneer ligt er een rol voor de overheid? Hoe kunnen we steunstructuren in de samenleving zelf beter benutten? Volgens de wijkteams kunnen zij in het voeren van die gesprekken een rol spelen. Een afbakening van de jeugdhulpplicht gaat daarin volgens hen niet helpen. Over wie het initiatief moet nemen tot die maatschappelijke dialoog lopen de meningen uiteen. Sommige gesprekspartners waarderen de aanzet die de vorige staatssecretaris van Jeugd en Preventie heeft gedaan tot het starten van die dialoog en vinden het jammer dat hieraan geen opvolging is gegeven.9 Anderen vinden het minder verstandig dat de overheid hierin het voortouw neemt, omdat de dialoog hierdoor mogelijk politiseert. Eind vorig jaar is op de website Voor Jeugd & Gezin een deelpagina gelanceerd over de maatschappelijke dialoog.10 De framing rondom jeugd In een rondetafelgesprek kwam de framing van jeugd in het brede maatschappelijke debat naar voren. Deze is negatief geladen; het gaat vrijwel altijd over problemen en nooit over perspectiefrijk opgroeien.

Het effect hiervan kwam terug in het gesprek dat de commissie met jongeren voerde: zij voelen zich dikwijls een kostenpost en een last voor anderen en de maatschappij.

Jeugd- en gezinsbrede aanpak Noodzaak van een brede aanpak In vrijwel elk gesprek dat de commissie heeft gevoerd, wijzen gesprekspartners erop dat de oorzaken van problemen die jongeren ervaren in het merendeel van de gevallen te herleiden zijn tot problemen in het gezin of in de nabije omgeving. In meerdere gesprekken gaat het over de problematiek van complexe of vechtscheidingen. Volgens partners in de jeugdbeschermingsketen is 70% van de jeugdzorgcasussen hieraan gerelateerd. 9) De huidige staatssecretaris van Jeugd, Preventie en Sport heeft zich begin november 2024 uitgesproken over zijn ambitie om het aantal jongeren dat een beroep doet op jeugdzorg terug te brengen. Aangezien de (rondetafel)gesprekken van de commissie toen al hadden plaatsgevonden, is hierop niet met de commissie gereflecteerd. 10) Zie Maatschappelijke Dialoog | Hervormingsagenda Jeugd | voor Jeugd & Gezin.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

30

Volgens hen zou bijvoorbeeld mediation kunnen helpen om te voorkomen dat jongeren in de jeugdbescherming terechtkomen. Een aantal gesprekspartners wijst de commissie in dat verband op het experiment in Zwolle met de inzet van een gezinsadvocaat, gefinancierd door de gemeente. Ook armoede, geldproblemen, GGZ-problematiek bij ouders, en onvoldoende passende woonruimte zorgen voor stress bij jongeren. Volgens professionals helpt het om in die situaties te kijken hoe hierin samen met betrokkenen binnen de gemeente op te trekken. Professionals geven aan dat het vinden van de juiste persoon soms al veel tijd en moeite kost, laat staan dat het daadwerkelijk leidt tot een gezinsbrede aanpak. Gevolg is dat jongeren soms na een behandeling weer geconfronteerd worden met de nog bestaande problemen. Hulpverleners zien dat die jongeren dikwijls terugvallen in oude patronen en soms zelfs achteruitgaan. Ook jongeren die de commissie zelf heeft gesproken, geven aan dat zij het moeilijk vonden na het hulptraject weer in hun oude omgeving terecht te komen, omdat de problemen in het gezin nog niet waren opgelost. De maatregelen uit de Hervormingsagenda bieden op dit moment volgens professionals geen handreiking om tot zo’n brede gezinsaanpak te komen.

De overheidspartners onderkennen dat in de Hervormingsagenda niet alle partijen die betrokken zijn bij het opgroeien van jongeren en ondersteuning van gezinnen, zijn aangehaakt. Iedereen werkt vanuit zijn eigen discipline. Professionals pleiten ervoor om uit het ‘hokjesdenken’ te komen waarbij iedereen zijn eigen opdracht heeft. In een ander gesprek werd de noodzaak benoemd om dakpansgewijs op bepalende momenten in het leven van jongeren en het gezin steun te bieden. Volgens gemeenten toont het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming aan dat een groot deel van de casussen niet door hoeft naar jeugdbescherming, omdat de oplossing in het gezin ligt. Meerdere partners kijken daarbij naar de rijksoverheid om tot meer samenhang en samenwerking te komen tussen de verschillende departementen. Het Rijk op haar beurt geeft aan met bijvoorbeeld de integrale aanpak kwetsbare gezinnen en de wijkaanpak schuldenproblematiek juist een brede insteek te kiezen. Op rijksniveau zijn ook diverse interdepartementale overleggen sociaal domein. De rijkspartners wijzen erop dat er grote verschillen zijn in hoe gemeenten omgaan met een gezinsbrede aanpak. Gemeentelijke gesprekspartners vertellen de commissie wakker te liggen van de toenemende problematiek onder jongeren en de onmacht om hen tijdig en passend te helpen.

Ze geven aan dat er oplossingen liggen in een brede aanpak van gezinsproblematiek, maar ontberen bijvoorbeeld grip op de wachtlijsten in de volwassenen-GGZ. Het koppelen van de afspraken uit het integraal zorgakkoord (IZA) en het gezond en actief leven akkoord (GALA) met de Hervormingsagenda Jeugd, kan naar verwachting helpen om tot een bredere afweging te komen. Daarbij is opgemerkt dat er ook geld beschikbaar is, omdat een deel van de transformatiemiddelen vanuit het IZA worden ingezet voor het sociaal domein. De rol van het lokale team Volgens velen is er behoefte aan een regisseur op gezinsniveau die het overzicht heeft en coördineert. De stevige lokale teams zouden die rol goed kunnen spelen. Professionals merken in de praktijk dat de samenstelling, de doelgroep (alleen jeugd of 0-100 jaar) en de taakopdracht van de lokale/wijkteams verschillen tussen gemeenten. Het is voor professionals soms zoeken bij wie ze moeten zijn. De wijkteams geven aan nu afhankelijk te zijn van de bereidheid van partners om samen te werken. Kaders zouden helpen om het minder vrijblijvend te maken. Er is een richtinggevende kader opgesteld voor de inzet van lokale teams. Er wordt nu gewerkt aan een convenant waarin de verbinding wordt gemaakt tussen de lokale teams, de GGZ en het onderwijs.

Uitgangspunt is het verminderen van de diversiteit op het ‘wat’ en recht te doen aan de lokale context op het ‘hoe’.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

31

De wijkteams vragen aandacht voor de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep over het vermengen van bevoegdheden in het lokale team (toekennen en uitvoeren van hulp). Zij roepen het ministerie van VWS op om dit op te pakken, bijvoorbeeld door een goede klachtenprocedure te ontwikkelen om eventuele problemen in de praktijk te ondervangen. Het is de commissie opgevallen dat in verschillende gesprekken de wens naar voren is gebracht om meer kennis en kunde in het lokale team in te brengen. Aanbieders geven de commissie mee dat zij eigenlijk veel dichter op de gezinnen zouden moeten zitten. Ook partners in de jeugdbeschermingsketen zijn van mening dat het nuttig is om veel eerder in een traject betrokken te zijn; consultatie vanuit een lokaal team of een huisarts kan heel behulpzaam zijn. Lokale teams voelen ook de behoefte om bijvoorbeeld een eenmalig consult te kunnen aanvragen bij een psychiater of iemand vanuit de volwassenen-GGZ. Wet- en regelgeving laat dit nu niet toe; er is geen betaaltitel om de kosten te kunnen declareren. Ook partners in het welzijnswerk zouden het fijn vinden als zij een consult zouden kunnen aanvragen bij een jeugdzorgorganisatie, maar geven aan dat hiervoor een indicatie nodig is. Er lekt veel tijd en energie weg om een antwoord te vinden op de vraag wie er moet betalen.

Tot slot is ook de suggestie gedaan om de kennis van de GGD en de inzet van de jeugdgezondheidszorg beter te borgen in de lokale teams. Het belang van samenwerking met huisartsen Gemeenten, wijkteams en ook de (vertegenwoordiging van) huisartsen die de commissie heeft gesproken, onderschrijven het belang van de aanwezigheid van een praktijkondersteuner (POH’er) jeugd of een jeugdhulpondersteuner bij de huisartsen en de verbinding met het wijkteam. Er is wel behoefte aan een herijking van de bestaande handreiking. Dit moet zorgen voor meer duidelijkheid over rollen, taken en financiering. Volgens gemeenten staan niet alle huisartsen open voor inzet van een POH’er jeugd en is het moeilijk hen hiertoe te verplichten. In een van de andere gesprekken kwam naar voren dat het niet voor elke huisartsenpraktijk rendabel is om een eigen POH’er jeugd aan te stellen, in verband met de schaalgrootte van de praktijk. Pleidooi voor preventie en vroegsignalering Er is brede consensus onder de vijfhoekpartners en bij partners ‘in het voorveld’ dat het belangrijk is de preventieve basis te versterken en dat voorveld te benutten in het kader van vroegsignalering. Hoewel de Hervormingsagenda ook dit wenkend perspectief heeft, geven gesprekspartners aan dat maar 10% van het beschikbare budget naar preventieve maatregelen gaat. Het overgrote deel gaat naar ‘reparaties achteraf’.

De oproep is daarom om meer financiële middelen in te zetten in het voorveld. Ervaringen van partners met de inzet van buurtteams tonen volgens hen aan dat brede samenwerking tussen wijkteams, jeugdwerkers en scholen echt het verschil kan maken, bijvoorbeeld in het terugbrengen van wachtlijsten. Er liggen volgens vele gesprekspartners veel meer mogelijkheden in het inzetten van collectieve voorzieningen. Een ander voorbeeld dat in een rondetafelgesprek naar voren kwam, zijn de GGZ-herstelcentra. Mensen zoeken elkaar daar op, kunnen met elkaar praten, ervaringen uitwisselen en voelen zich gehoord. Dit voorkomt soms een doorverwijzing naar een maatwerkvoorziening. Daarnaast pleit een aantal gesprekspartners voor betere benutting van burgerinitiatieven. Maatschappelijke, zorg- en onderwijspartners pleiten voor een integraal jeugd- en gezinsakkoord, naar analogie van het integraal zorgakkoord. Ook aanbieders zijn er voorstander van dat in een veel breder verband (ketenbreed) afspraken worden gemaakt. Opgeroepen wordt om de wijken in te gaan en te kijken wat daar nodig is: er moet gekozen worden voor een gebiedsgerichte benadering. Ook wordt gewezen op het belang van de signaalfunctie die (sport)verenigingen kunnen vervullen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

32

Jeugdgezondheidszorg, kinderopvang en scholen als belangrijke vindplaatsen In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde met onder meer vertegenwoordigers van koepels van kinderopvang en scholen werd duidelijk dat zij nauwelijks betrokken zijn bij de Hervormingsagenda Jeugd; zij beschouwen dit als een gemiste kans. De jeugdgezondheidszorg, de kinderopvang en de scholen zijn logische vindplaatsen voor kinderen en jongeren, maar ook voor ouders. Volgens een gesprekspartner ervaren scholen als geen ander de mentale problemen van jongeren. Het ontwikkelen van basisvaardigheden kan pas als de essentiële condities om te kunnen leren zijn ingevuld. In gesprekken komen verschillende voorbeelden naar voren hoe binnen de muren van het schoolgebouw al aandacht is voor sociaal-maatschappelijke problematiek. Zo wordt bijvoorbeeld de brugfunctionaris genoemd. Deze persoon voegt expertise toe aan de school, is laagdrempelig voor docenten en leerlingen, is onderdeel van het schoolteam, functioneert onafhankelijk, en heeft een normaliserend effect, ook richting ouders. Scholen konden hiervoor subsidie aanvragen die beschikbaar werd gesteld vanuit het ministerie van OCW. Ook de inzet van schoolmaatschappelijk werk en de verbindingsroute opvang-onderwijs-zorg komen naar voren.

Idealiter is sprake van een doorlopende lijn van onderwijs en zorg, waarop naar behoefte kan worden op- en afgeschaald. Geconstateerd wordt dat er vooralsnog geen gezamenlijke afspraken zijn over de inrichting van een basiszorginfrastructuur op scholen. Daar komt bij dat initiatieven op het snijvlak van onderwijs en jeugdhulp vaak met tijdelijke middelen worden gefinancierd. Daarnaast moeten succesvolle projecten, bijvoorbeeld de inzet van een jeugdconsulent op school, soms worden beëindigd, omdat het niet is toegestaan onderwijsgelden in te zetten voor zorg. Een betrokkene merkte in het gesprek met de commissie op dat het onderwijs functioneel is georganiseerd vanuit het collectief, terwijl de jeugdzorg decentraal is georganiseerd op maat. Deze twee verschillende perspectieven en financieringsstromen zijn moeilijk met elkaar te verenigen. Het belang van afstemming tussen onderwijs en jeugdhulp Partners in de jeugdzorg spreken richting de commissie hun zorgen uit over de effecten van ontwikkelingen in het onderwijs op de instroom van jeugdzorg. Gesprekspartners wijzen op eerder genoemde maatschappelijke factoren in combinatie met de grote klassen en het lerarentekort.

Druk van ouders om hun kind te laten testen op specifieke problematiek of het kunnen bieden van extra ondersteuning aan leerlingen die moeilijker mee kunnen komen in de klas, kunnen leiden tot inzet van passend onderwijs of het verwijzen van leerlingen naar gespecialiseerd onderwijs. Omdat niet alle ondersteuningsvragen alleen betrekking hebben op het volgen van onderwijs, wordt in voorkomende gevallen ook een beroep gedaan op inzet van jeugdhulp. Er is begrip voor de druk die leraren en docenten ervaren en de oplossingen die gekozen worden, maar gesprekspartners vinden ook dat nu sprake is van perverse prikkels. De druk om professionele jeugdhulp in te zetten, maakt het ook lastig om op een andere manier in te spelen op hulpvragen. Gesprekspartners, waaronder jongeren zelf, benadrukken het belang om kinderen/jongeren wel op school te houden. Uitval op school leidt vrijwel altijd tot inzet van jeugdhulp. Als gevolg van wachtlijsten voor het speciaal onderwijs komen jongeren soms voor langere tijd thuis te zitten, omdat het niet meer lukt in het reguliere onderwijs. De commissie hoort dat wanneer jongeren thuis komen te zitten, hun problematiek alleen maar toeneemt. Ook het meerdere keren wisselen van school is een bron van problemen.

Het zou, volgens een gesprekspartner, wenselijk zijn als er een prikkel in zowel het jeugdzorgstelsel als het onderwijs zou zitten om over de eigen grenzen heen te kijken.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

33

Een belemmering die daarbij overwonnen moet worden, is de privacywetgeving. Gesprekspartners geven bijvoorbeeld aan dat een jeugdconsulent op school allerlei vraagstukken rondom een leerling en het gezin met de docent kan bespreken, maar dat de consulent terughoudend is om dit ook met ouders te bespreken. Ook het medisch beroepsgeheim zorgt ervoor dat huisartsen geen informatie kunnen doorspelen aan een jeugdconsulent. Gesprekspartners merken dat de AVG hen in de weg zit om integraal te kunnen werken, over verschillende domeinen heen. Overgang 18-/18+ In een aantal gesprekken hebben partners hun zorgen geuit over de overgang van 18- naar 18+. Professionals en aanbieders geven aan dat zij een jongere bij het bereiken van de leeftijd van 18 jaar moeten loslaten, terwijl de jongere zelf hier nog niet klaar voor is. Dit ondanks de mogelijkheden die er zijn voor verlengde jeugdhulp. Jongeren moeten op die leeftijd in één keer op eigen benen staan of moeten opnieuw hulp zoeken. In de volwassenen-GGZ moeten zij vervolgens weer helemaal opnieuw beginnen, dikwijls inclusief wachtlijsten. Ook jongeren zelf geven in het gesprek met de commissie aan dat zij hier erg tegenop zien. Stoppen met jeugdhulp bij de leeftijd van 18 jaar is volgens professionals soms een desinvestering van de geboden hulp in de jaren daarvoor.

Kinderrechten De Kinderombudsvrouw wijst de commissie op het bestaan van de kinderrechtentoets en het uitgangspunt om bij de ontwikkeling van nieuw beleid deze toets te hanteren.

Af- en ombouw gesloten jeugdzorg Noodzaak en zorgen Het terugdringen van de residentiële zorg is een van de maatregelen in de Hervormingsagenda Jeugd. Een belangrijk onderdeel daarbinnen is de af- en ombouw van de gesloten jeugdzorg, ook wel jeugdzorgPlus genoemd. In de tweede editie van de Stand van de Jeugdzorg constateert de Jeugdautoriteit dat de afbouw stagneert; op peildatum 30 juni 2024 waren er nog 564 plaatsen.11 In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, geven betrokkenen en deskundigen aan kritisch te staan tegenover het terugbrengen van het aantal gesloten plaatsingen tot nul. Naar verwachting zal er altijd een groep jongeren overblijven voor wie het onmogelijk is om een andere vorm van zorg aan te bieden. Dat neemt niet weg dat betrokkenen de beweging van afbouw van de gesloten jeugdzorg onderschrijven; vrijheidsbeperkende maatregelen mogen nooit leiden tot beschadiging van jongeren. Het grootste vraagstuk bij de af- en ombouw van jeugdzorgPlus is de beschikbaarheid van alternatieven. Jongeren uit de gesloten jeugdzorg kunnen niet zomaar geplaatst worden op reguliere woongroepen. De ervaring is dat dit de dynamiek in bestaande groepen te veel verstoort. Als reguliere woongroepen jongeren uit de gesloten jeugdzorg weigeren op te nemen, bestaat het risico dat deze jongeren meerdere keren worden verplaatst. Dat ondermijnt het bieden van een stabiele basis.

Volgens betrokkenen is er onvoldoende en niet tijdig nagedacht over passende alternatieven. Het is nu vooral experimenteren met kleinschalige woonvormen en met nieuwe werkwijzen. Dit legt veel druk op de gespecialiseerde jeugdzorgorganisaties en de jeugdzorgprofessionals. Het vraagt van professionals andere vaardigheden en competenties. Tegen de achtergrond van de krappe arbeidsmarkt, maken jeugdzorgorganisaties zich zorgen of er straks wel voldoende geschikte medewerkers zullen zijn voor deze alternatieven voor jeugdzorgPlus.

11) Bron: Jeugdautoriteit, Monitor JeugdzorgPlus, peildatum 30 juni 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

34

De afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft ook consequenties voor de continuïteit van een aantal gespecialiseerde jeugdzorgaanbieders. In het rondetafelgesprek met de commissie onderkennen aanbieders deze ontwikkeling. Tegelijkertijd geven aanbieders aan dat veruit het grootste deel van de huidige plaatsingen voor jeugdzorgPlus spoedplaatsingen zijn. Zij stellen vast dat dikwijls onvoldoende gekeken is naar de achterliggende oorzaken van het gedrag van de jongere en dat er niet altijd een verklarende analyse is opgesteld. Dit zou volgens hen wel moeten en zou kunnen voorkomen dat jongeren met spoed moeten worden geplaatst. Betrokkenen vragen ook aandacht voor de maatschappelijke acceptatie van deze alternatieve vormen van intensieve jeugdzorg. In het werkbezoek van de commissie aan een aanbieder van gesloten jeugdzorg kwam naar voren dat er veel tijd gaat zitten in het vinden van draagvlak in een wijk. De ervaring leert dat wanneer sprake is van problemen in de wijk waar jongeren bij betrokken zijn, er al snel wordt gekeken naar de jongeren die bij hen in zorg zijn, terwijl dat niet altijd terecht is. Een ander zorgpunt betreft de verbinding met het onderwijs. Of jongeren nu in de gesloten jeugdzorg zitten of dat sprake is van een alternatieve woonvorm, het blijft essentieel dat zij toegang houden tot onderwijs.

Betrokkenen benadrukken het belang dat jongeren geen achterstand oplopen en ook in het schoolritme blijven. Ook jongeren zelf geven dit aan de commissie aan. Sommigen hebben ervaren dat alleen handvaardigheid of andere activiteiten werden aangeboden. Gesprekspartners benadrukken het belang om na te denken welke consequenties afbouw van de gesloten jeugdzorg heeft voor reguliere scholen. Tot slot geven gemeenten en aanbieders de commissie mee dat de alternatieven voor jeugdzorgPlus vooralsnog niet goedkoper zijn, terwijl in de Hervormingsagenda rekening wordt gehouden met een besparing.12 Gesprekspartners geven aan dat iedereen beter had moeten nadenken over de volgorde, fasering en de consequenties. Aanbieders vinden dat de huidige specifieke uitkeringen (SPUK’s) hen onvoldoende bestuurlijk comfort geven en pleiten voor meer landelijke coördinatie en meer sturingsinstrumentarium.

Samenhang met Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming en met Kwaliteit en Blijvend Leren Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming In meerdere gesprekken kwam het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming naar voren. Gemeenten geven aan het Toekomstscenario hoopgevend te vinden en zouden graag zien dat de benaderingswijze model zou staan voor de brede aanpak van de jeugdzorgproblematiek. Ook aanbieders zijn positief over de huidige proeftuinen, maar constateren dat het niet lukt om de aanpak op te schalen. Volgens hen is er teveel ruimte voor betrokken partijen om ‘nee’ te zeggen. Wat niet helpt is dat het Toekomstscenario niet is verbonden met de Hervormingsagenda Jeugd. Het zijn nu twee gescheiden werelden. Betrokkenen vinden dit onwenselijk en pleiten voor landelijke coördinatie. De partners in de jeugdbeschermingsketen vinden dat het Toekomstscenario moet kunnen bouwen op sterke lokale teams. Zij zien nu echter grote lokale verschillen, zowel in de taken die de lokale teams oppakken als in de manier waarop zij georganiseerd zijn. Een voorbeeld is het gebruik van de verklarende analyse. 12) Naar verwachting verschijnt in het voorjaar van 2025 een onderzoeksrapport naar de alternatieven en financiële consequenties van de afbouw van jeugdzorgPlus.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

35

Er zijn lokale teams die nog nauwelijks met een verklarende analyse werken en daardoor soms te vroeg of onvoldoende onderbouwd een beroep doen op jeugd- en gezinsbescherming. Volgens de ketenpartners gaan zowel het Toekomstscenario als de Hervormingsagenda uit van een te smalle focus op jeugd, terwijl een aanpak gericht op de brede gezinsproblematiek het vertrekpunt zou moeten zijn. De partners in de jeugdbeschermingsketen vragen daarnaast aandacht voor meer landelijke coördinatie op de inkoop van specialistische jeugdzorg, mede in het licht van de aansluiting van de 42 jeugdhulpregio’s13 op de 25 regionale veiligheidsteams14. Gesprekspartners geven aan dat gemeenten soms het benodigde jeugdzorgaanbod niet hebben ingekocht of dat er onvoldoende plaatsen beschikbaar zijn waar jongeren terechtkunnen. Een gebrek aan doorstroming leidt ertoe dat voor circa de helft van de rechterlijke uitspraken geen passende zorg gevonden kan worden. Soms betekent dit dat noodgedwongen niet de vraag, maar het beschikbare aanbod centraal gesteld wordt. Kwaliteit en Blijvend Leren In de Hervormingsagenda Jeugd is een aparte maatregel opgenomen over kwaliteitsverbetering en blijvend leren (KBL). De ambitie is om voor belangrijke delen van de jeugdhulp tot kwaliteitskaders te komen.

Het gaat erom – voor zover mogelijk – vast te stellen welke jeugdhulp aantoonbaar wel/niet werkt, en een gezamenlijke structuur en cultuur tot stand te brengen waar voortdurend leren vanzelfsprekend is. Op basis van het advies van de kwartiermaker (november 2022) is een werkstructuur opgezet, bestaande uit een werkorganisatie, een bureau, een adviesraad en een koersgroep met eigen taken en verantwoordelijkheden. De keuze was om deze governancestructuur naast die van de Hervormingsagenda Jeugd te laten bestaan. In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd is dikwijls aangegeven dat een breed gedeeld en gedragen inzicht ontbreekt in welke vormen van ondersteuning en behandeling in de jeugdhulp effectief zijn. In een van de rondetafelgesprekken stelden de aanwezige kennisinstituten dat er zeker informatie is over kwaliteit en bewezen interventies in de jeugdzorg. En ook over het succes van inzet van collectieve preventiemethoden is kennis beschikbaar. Uit onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat preventieve inzet op het gebied van mentale gezondheid, opvoedondersteuning en preventie van sociale problemen op school, leiden tot minder zorggebruik en minder schooluitval.15 De constatering is dat er met deze kennis te weinig wordt gedaan.

Anderen vinden dat het bepalen van de effectiviteit van de inzet van jeugdhulp sterk bepaald wordt door de context: jeugdproblematiek is immers vaak gerelateerd aan problemen in het gezin of de omgeving. Een andere gesprekspartner stelt dat er al veel kaders zijn, maar toepassing daarvan leidt niet per se tot meer kwaliteit. Tot slot wordt ook de suggestie gedaan om veel meer te luisteren naar wat inzet van jeugdhulp voor jongeren zelf heeft opgeleverd. Enkele gesprekspartners geven aan dat er een onafhankelijk instituut voor de jeugd nodig is die bepaalt welke behandeling wel/niet effectief is. Daarbij wordt de parallel getrokken met de rol van Zorginstituut Nederland. Daarnaast hoort de commissie dat er sprake is van een voortdurend kip-ei-probleem: moet er eerst eenduidigheid komen over kwaliteitsnormen om te kunnen standaardiseren, of moet er eerst een overzicht zijn van producten en diensten waarop vervolgens kwaliteitsnormen worden bepaald? Meerdere gesprekspartners vragen zich af wat de jeugdzorg in het kader van kwaliteitsontwikkeling en -normering kan leren vanuit andere (zorg)stelsels. 13) In december 2024 is uit het ontwerpbesluit Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg gebleken, dat besloten is tot 41 jeugdhulpregio’s.

14) In de Voortgangsbrief Jeugd van 5 november 2024 heeft het kabinet als ontwikkelrichting binnen het Toekomstscenario gekozen voor 25 regionale veiligheidsteams, georganiseerd op de geografische schaal van de veiligheidsregio’s. 15) Schakel- en Adviesraad Jeugd (SAR), Kostenbesparing door Preventie in het Jeugddomein.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

36

Zolang er geen gedeeld beeld is over de kwaliteitsstandaarden, stellen gesprekspartners dat het lastig is een collectief leertraject in te zetten. Daar komt bij dat de verwachtingen van KBL hoog gespannen zijn, maar het ontwikkelen van kwaliteitskaders of een kwaliteitskompas kost veel tijd; het is geen ‘eenvoudige’ handreiking. Het is een proces waarvoor in de eerste plaats tijd en voldoende middelen nodig zijn. Betrokkenen in de KBL-structuur merken op dat er beperkte ruimte en tijd is om te leren. Daarvoor moeten mensen vrijgespeeld worden, terwijl alle aandacht en energie uitgaan naar het uitvoeren van andere maatregelen uit de Hervormingsagenda. De uitvoeringskracht van KBL is beperkt. Ook personele wisselingen binnen KBL zorgen voor vertraging in het proces. Gemeenten spreken de wens uit dat er transformatiemiddelen beschikbaar komen om het onderling leren te faciliteren en een impuls te geven. Daarnaast hoort de commissie ook de behoefte aan meer regie. De wijkteams zien nu dat er nog veel verschillen zijn in het land. Onderling leren vindt wel plaats, maar het is nog te vrijblijvend. De gekozen eigen governancestructuur voor KBL roept bij verschillende partners vragen op. Aanbieders geven aan op voorhand niet te hebben meegedacht over KBL. Zij ervaren de uitwerking als erg complex.

Ook andere betrokkenen merken op dat de brede samenstelling van partijen binnen KBL het lastig maakt om tot een gezamenlijke taal te komen. Aanbieders geven aan behoefte te hebben aan opdrachtverheldering voor de inzet van de koersgroep: voor wie maken we dit, aan wie leggen we verantwoording af en wat moeten we opleveren? In de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd is in december 2024 ingestemd met een wijziging in de governance van KBL om de stuurgroep van de Hervormingsagenda Jeugd een rol te geven in de besluitvorming rondom KBL, en de rol van de koersgroep aan te passen.

Spanningsvelden op inhoud en op samenwerking Uniformeren en uitgaan van bewezen effectieve behandelmethoden versus ruimte voor professioneel handelen en investeren in de relatie met de jongere Zoals in de vorige paragraaf over kwaliteit en blijvend leren al beschreven, is de inzet vanuit de Hervormingsagenda Jeugd erop gericht om in 2028 te komen tot een uniforme set aan kwaliteitskaders voor de jeugdzorg. Professionals onderkennen deze noodzaak. In gesprek met de commissie geven ze aan dat het soms lastig is de verschillen in aanpak te kunnen uitleggen. Kaders zijn nuttig, maar kunnen ook restrictief zijn. Volgens professionals moet er ruimte zijn en blijven om onderbouwd te kunnen en mogen afwijken; “we hebben behoefte aan een lerend systeem”. Professionals benadrukken dat een van de belangrijkste factoren voor het succesvol zijn van een behandeling, een goede relatie is tussen de professional en de cliënt. Door te investeren in die relatie kunnen zij het beste inschatten wat de jongere nodig heeft. Dat kan betekenen dat soms iets anders nodig is dan wat binnen het oorspronkelijke behandelplan is afgesproken. Professionals waarschuwen dat die mogelijkheden kunnen verdwijnen wanneer de kaders te strak worden vastgelegd. Het gebruik van behandelinstrumenten moet niet worden voorgeschreven in wet- en regelgeving.

Professionals en lokale teams pleiten voor eenheid op visie in plaats van eenheid in gedrag. Zoals al eerder in dit hoofdstuk benoemd, speelt ook de angst van het tuchtrecht een grote rol. Professionals voelen de druk om direct het goede te doen. Ook gemeenten onderkennen de juridische klem waar professionals mee te maken hebben en vinden dat daarop iets moet gebeuren. Verplichte regionale samenwerking versus ruimte voor lokale keuzes In de gesprekken met de gemeenten komen verschillende meningen naar voren over de verplichte regioindeling die in een Algemene Maatregel van Bestuur wordt vastgelegd en de noodzaak om de gemeentelijke samenwerking in de jeugdhulpregio te verankeren in een gemeenschappelijke regeling (GR).

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

37

In meerdere gesprekken hoort de commissie twijfel over de robuustheid van elk van de 42 jeugdhulpregio’s.16 Daarnaast zijn er kritische geluiden over de keuze van de regio-indeling. De indeling van de veiligheidsregio’s / GGD’en of die van de zorgkantoren (zoals gebruikt voor de integrale zorgakkoorden) was volgens sommigen logischer geweest. Ook over de verplichte GR lopen de meningen uiteen. Sommige gemeenten vinden het goed dat de samenwerking hiermee wordt geformaliseerd en minder vrijblijvend is. Anderen vinden juist dat de verplichte GR de goede samenwerking in de regio’s, gebaseerd op convenanten, afstandelijker maakt en dat het veel tijd en energie kost om tot een GR te komen. De verplichte regionale samenwerking en de zorgvormen die straks op dat niveau moeten worden ingekocht, roepen wisselende reacties op. Sommige gemeenten vragen zich af hoeveel ruimte er nog overblijft om op lokaal niveau keuzes te maken. Daarnaast hoort de commissie dat gemeenten weinig grip hebben op de regionale uitgaven in relatie tot het aandeel jongeren dat vanuit de eigen gemeente hulp krijgt. Ook aanbieders en professionals zien risico’s. Zij voorzien dat door regionalisering de afstand tussen specialistische zorg en middelcomplexe en lichte zorg groter wordt. Dat belemmert de mogelijkheden om flexibel op en af te schalen.

Volgens de rijkspartners zijn de verplichte regio-indeling en de zorgvormenlijst bovenal ingegeven om tot meer standaardisatie te komen. Relatie tussen gemeenten en aanbieders Veel gesprekspartners benadrukken bij de commissie het belang van standaardisatie en uniformering. Zij onderschrijven de stevige inzet die daar nu op wordt gepleegd. Volgens direct betrokkenen verloopt het proces van standaardisatie qua samenwerking goed; er bestaat veel wil en draagvlak onder de partners. Er is behoefte aan standaardisatie van zorgvormen, productcodes, tarieven, inkoopprocedures en contractvoorwaarden. Benadrukt wordt dat ook standaardisering op de verantwoording nodig is. Wel zouden gemeenten de zorgvormenlijst graag smal willen houden, terwijl aanbieders juist pleiten voor een breed pakket. Door de samenhang met de zorgvormenlijst loopt het proces van standaardisatie wel vertraging op. Daarnaast kost het tijd om de kwaliteitskaders die al bekend zijn, te inventariseren. Nieuwe tarieven kunnen pas vastgesteld worden als de product- en dienstomschrijvingen klaar zijn, waarbij de vraag is of daarvoor al de kwaliteitscriteria bekend moeten zijn. Ook zitten gemeenten nog met bestaande contracten die in sommige gevallen nog een aantal jaren doorlopen.

In de Hervormingsagenda wordt onder de maatregel ‘eenvoudigere uitvoering van inkoop’ een aantal keren gesproken over het organiseren van partnerschap tussen gemeenten en aanbieders. In de rondetafelgesprekken die de commissie heeft gevoerd is dit ook aan de orde gekomen. In een van de werkbezoeken werd aangegeven dat alle partners een ander beeld hebben bij wat partnerschap inhoudt. En dat partnerschap niet alleen iets vraagt van aanbieders, maar ook van gemeenten: ook zij moeten transformeren. Gemeenten geven aan het lastig te vinden om te investeren in partnerschap als sprake is van grote financiële problemen bij aanbieders. Gemeenten voelen de noodzaak om die aanbieders overeind te houden om jeugdzorg te kunnen blijven leveren. Deze financiële afhankelijkheid staat partnerschap in de weg. Gemeenten zijn van mening dat aanbieders een stap naar voren moeten zetten. Welke veranderingen willen zij in gang zetten en welke bewezen effectieve behandelmethodes kunnen zij aangeven? Andersom zeggen gemeenten ook dat ze meer actief moeten sturen richting aanbieders. Volgens gemeenten zeggen aanbieders dat ze innoveren binnen de zorg, maar gemeenten vinden dat er vooral innovaties buiten de zorg nodig zijn: aanbieders moeten mee in de beweging naar inzet van voorliggende voorzieningen. Het vooral sturen op continuïteit van de organisatie is daarin volgens gemeenten niet helpend.

16) Zie voetnoot 13.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

38

De commissie ziet dat gemeenten verschillende keuzes maken over de wijze van inkoop van jeugdhulp. Sommige gemeenten kiezen voor meer regie en sturing en contractering van slechts een paar aanbieders. In het gesprek met een kleinere gemeente kwam naar voren dat zij juist veel belang hecht aan keuzevrijheid en daarom kiest voor een open house aanbesteding. Jongeren en ouders kunnen namelijk afstand voelen tot grote aanbieders die in de grotere gemeenten werkzaam zijn. Zoals eerder opgemerkt in de rapport, geven aanbieders in de gesprekken met de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda een “verbouwing van de sector” betekent: het gaat over regionalisering, zorgvormen, kwaliteitseisen, aanbesteding en bedrijfsvoering. Aanbieders constateren dat er behoorlijke verschillen bestaan in hun samenwerking met gemeenten. In sommige regio’s zien aanbieders al vormen van partnerschap ontstaan. Dit heeft onder meer te maken met de regionale samenwerking die er al tussen gemeenten is en de gezamenlijke visievorming over de opgaven en invulling van het regionale zorglandschap. Op basis van die visie organiseren gemeenten vervolgens de aanbesteding en inkoop. Aanbieders zijn hier positief over.

Daarnaast geven ze aan dat het partnerschap ook afhankelijk is van personen; een bevlogen bestuurder helpt en ook collegiaal bestuur draagt ertoe bij dat inhoud en financiën in samenhang worden bekeken. Aanbieders erkennen dat het soms lastig uitleggen is aan de raad van toezicht waarom ze niet willen meedoen aan een open house aanbesteding, omdat het binnenhalen van een contract toch prioriteit heeft. Aanbieders geven aan dat in regio’s waar de samenwerking met gemeenten minder goed verloopt, de weg naar partnerschap blijft hangen door onderling wantrouwen, aanbestedingskeuzes en financiering. Een deskundige vertelde de commissie dat er aanbieders zijn die overwegen te stoppen met het bieden van jeugdhulp vanwege alle vereisten, de verschillen tussen gemeenten, het gebrek aan een consistente visie en de kortlopende contracten. In de werkbezoeken hoort de commissie dat de relatie tussen gemeenten en aanbieders gebaat is bij wederzijds begrip en onderling vertrouwen. Het is belangrijk om elkaars rollen goed te begrijpen, elkaars beweegredenen en elkaars dilemma’s te kennen, en te weten wat er achter de deur van de ander speelt. In Groningen gaan zowel ambtenaren als wethouders op regelmatige basis langs bij de grootste jeugdhulpaanbieders. Zo blijven gemeente en aanbieders op de hoogte van elkaars situatie en de ontwikkelingen die spelen.

In het rondetafelgesprek dat de commissie voerde over de staat van de jeugd werd de relatie tussen gemeenten en aanbieders getypeerd als een onderhandelingssituatie. Dit draagt niet bij aan het opbouwen van vertrouwen. Volgens gesprekspartners zit wantrouwen intrinsiek in het stelsel, waardoor partijen niet toekomen aan fundamentele verbeteringen. Meerdere gesprekspartners laten de commissie weten dat sprake is van een verdienmodel voor aanbieders van lichte en middelcomplexe zorg. Daar zit volgens hen ook de grootste groei. De schaarste op de arbeidsmarkt zorgt voor perverse prikkels: aanbieders kiezen voor het leveren van die zorg die voor hen het meest aantrekkelijk is. Daarnaast stelt een aantal gesprekspartners dat er ook voorbeelden zijn waarin het aanbod zelf de vraag creëert. Relatie tussen Rijk en gemeenten In de gesprekken die de commissie met de rijkspartners en de gemeenten heeft gevoerd, komt ook de spanning tussen de overheden als aandachtspunt naar voren. Volgens de VNG staat de voortdurende discussie tussen Rijk en gemeenten over de financiering van de jeugdzorg op gespannen voet met het gezamenlijk optrekken in de opgave. Het maakt dat de noodzakelijke transformatie van de jeugdzorg vanaf 2015 onvoldoende uit de verf is gekomen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

39

Niettemin werken VWS en VNG nauw samen in de uitvoering van de Hervormingsagenda en typeren zij de onderlinge verstandhouding als goed. Als het gaat om besluitvorming tussen Rijk en gemeenten, voelt het voor de rijkspartners soms ongemakkelijk om de afspraken te maken met de VNG als vereniging van alle gemeenten. Het Rijk onderkent dat de VNG haar best doet om het gezamenlijke belang van de gemeenten in te brengen en de gemaakte afspraken ook uit te dragen naar de gemeenten, maar de VNG kan opvolging van gemaakte afspraken niet afdwingen bij gemeenten. De rijkspartners benoemen in het gesprek met de commissie een aantal spanningsvelden: de validiteit van de aannames onder de decentralisatie, de praktijk die laat zien dat het voor gemeenten lastig is om te sturen op de uitgaven en de vraag hoe normerend het Rijk moet/mag zijn in een gedecentraliseerd stelsel. Enerzijds kijken gemeenten nadrukkelijk naar het Rijk voor afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet. Anderzijds benadrukken gemeenten in de gesprekken met de commissie dat er op lokaal niveau voldoende ruimte moet zijn om tot eigen keuzes te komen.

De gedachte achter de decentralisatie dat elke gemeente haar eigen invulling zou geven aan de organisatie van de jeugdzorg, blijkt volgens de rijkspartners in werkelijkheid beperkt; overal zijn vergelijkbare voorzieningen, terwijl de problematiek in gemeenten toch echt wel verschilt. De indruk is dat mede als gevolg van de financiële druk, er binnen gemeenten weinig inhoudelijk debat plaatsvindt over jeugdzorg.

3.3 De sturing op de Hervormingsagenda In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Betrokkenheid en representatie; • Coördinatie, afstemming en sturing.

Betrokkenheid en representatie Inrichting governance Voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd is een overlegstructuur ingericht waarbij sprake is van besluitvorming op drie niveaus: operationeel, tactisch en strategisch. Op operationeel niveau is er voor elke maatregel een aparte themagroep met een thematrekker. De samenstelling van de themagroepen loopt uiteen, maar voor de meeste themagroepen geldt dat alle vijfhoekpartners zijn aangesloten. Afhankelijk van het thema zijn ook andere partners verbonden. Daarnaast is er het programmateam dat het totale proces regisseert en coördineert. Tot slot is er ook een coördinatorenoverleg met een afgevaardigde namens elk van de vijfhoekpartners. Op tactisch niveau is er de stuurgroep Hervormingsagenda Jeugd met een onafhankelijk voorzitter. Op strategisch niveau is er tot slot het bestuurlijk overleg (BO) Jeugd. Zowel voor de stuurgroep als het BO Jeugd geldt dat daarin alle vijfhoekpartners zijn vertegenwoordigd. Voor de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek is een aparte stuurgroep en apart BO ingesteld, bestaande uit betrokkenen van Rijk en gemeenten. Ervaringen van betrokkenen In verschillende gesprekken die de commissie heeft gevoerd, is deze inrichting van de governance aan de orde geweest.

Betrokken partners omarmen het uitgangspunt van gedeeld eigenaarschap en waarderen het dat ze op alle niveaus aan tafel zitten. Aanbieders, professionals en cliëntenvertegenwoordigers (de ‘driehoek’) geven aan dat ze het wel lastig vinden om voldoende tijd en capaciteit vrij te maken om aan elk van de tafels te kunnen deelnemen. Betrokkenen ervaren flinke druk op het proces om voortgang te boeken. Dat leidt tot een stevige belasting op degenen die participeren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

40

De driehoek stelt dat met name VWS, maar ook de VNG hiervoor mensen kunnen vrijmaken, maar dat dit voor hen echt moeilijk is. Daardoor voelt het voor sommigen dat de Hervormingsagenda vooral ‘van VWS’ is. Daarnaast geven betrokkenen uit de driehoek aan dat het ook op inhoud ingewikkeld is om goed te blijven aanhaken. De beleidstaal en de complexiteit van de materie is geen onderdeel van hun dagelijkse praktijk. Een ander punt van zorg dat de commissie van veel betrokken partijen hoort, is de representatie van de partners in de driehoek. Zij zijn via hun koepels vertegenwoordigd in de werkgroepen, stuurgroep en het BO. In de gesprekken komt naar voren dat het geluid vanuit de koepels niet altijd in overeenstemming is met het geluid van de mensen in de uitvoering. En ook in de uitvoering zelf zijn de meningen niet altijd gelijkluidend. Het maken van de verbinding tussen uitvoering en vertegenwoordigers kost tijd en verloopt nog niet gemakkelijk. Het is soms lastig om met één mond te spreken, juist omdat er meerdere vertegenwoordigers zijn namens de aanbieders, de professionals en de cliënten. De partners zelf en ook het programmateam stoeien met de vraag hoe die representatie beter geborgd kan worden en hoe ‘de praktijk’ beter in de governance van de Hervormingsagenda een plek kan krijgen. In het bijzonder geldt dit voor cliënten en hun ouders.

Zij geven aan zich onvoldoende gehoord te voelen. Ze proberen hun inzichten en ervaringen over te brengen, maar vinden het moeilijk om daarmee voldoende aansluiting te vinden bij de andere partners aan tafel. Volgens hen is hun ervaring en expertise juist onmisbaar om het stelsel op een effectieve manier te hervormen. Niettemin voelen (vertegenwoordigers van) cliënten en ouders zich aan tafel geen gelijkwaardig gesprekspartner ten opzichte van Rijk, gemeenten, aanbieders en professionals. De sturing op de uitvoering van de Hervormingsagenda kwam ook in het gesprek met de partners in de aanpalende domeinen naar voren. Zij gaven aan niet betrokken te zijn bij de Hervormingsagenda. Volgens een vertegenwoordiger van de onderwijskoepels worden er nu alleen maar bypasses georganiseerd om de verbinding tussen onderwijs en jeugdhulp te maken. Dat is niet handig en niet effectief.

Coördinatie, sturing en slagkracht De commissie is ook met de partners in gesprek gegaan over de manier waarop de sturing op realisatie van de Hervormingsagenda wordt ingevuld. Gemeenten zijn positief over het implementatieplan. Ze hadden hier graag inhoudelijk op doorgepakt, maar constateren dat VWS het plan vooral wil benutten als procesplan voor de gehele Hervormingsagenda. Volgens de professionals hadden zij een beperkte rol in de totstandkoming van het implementatieplan; ze hebben daar een ongemakkelijk gevoel bij. Dit heeft te maken met de beperkte aandacht die er in de verschillende werkgroepen is voor de impact van beleidskeuzes op de uitvoering in de praktijk. Professionals verwijzen bijvoorbeeld naar de werkgroep standaardisatie. Er wordt veel verwacht van standaardisatie, waardoor er ook veel (tijds)druk zit op uitvoering van deze maatregel. Professionals zien dat daardoor de koppeling tussen beleid en praktijk op dit moment onvoldoende of te laat gemaakt wordt. Iets soortgelijks ervaren zij in de werkgroep toegang. Professionals pleiten voor meer zorgvuldigheid en een impactanalyse bij de uitvoering van maatregelen. In zijn algemeenheid vinden professionals het jammer dat de oorspronkelijke gezamenlijke programmatische aanpak zich heeft ontwikkeld tot een projectmatige structuur van werkgroepen.

Volgens betrokkenen is er in de werkgroepen nauwelijks tijd en ruimte voor reflectie, terwijl dat wel van waarde is.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

41

In verschillende gesprekken hebben betrokkenen gereflecteerd op de rol en het functioneren van de stuurgroep. De commissie hoort van meerdere betrokkenen dat in de stuurgroep nauwelijks inhoudelijke afstemming is. Iemand typeert het als een “aftikmachine”. Inhoudelijke afstemming gebeurt vooral bi- of trilateraal. Betrokkenen geven aan de stuurgroep meer te willen benutten om een strategisch gesprek te voeren over de uitvoering van de Hervormingsagenda in het licht van bredere maatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast stellen betrokkenen vast dat er in de stuurgroep te weinig aandacht is voor de verbinding tussen de inhoudelijke uitwerking van de Hervormingsagenda en de financiële ontwikkelingen in de jeugdzorg. In de stuurgroep is afgesproken dat elke vijfhoekpartner een transformatieplan opstelt waarin is opgenomen hoe betrokkenen hun achterban meenemen in de uitvoering van de Hervormingsagenda. De vertegenwoordigers van de aanbieders geven aan zoekende te zijn hoe zich als sector te positioneren; de impact van de Hervormingsagenda op de sector is groot. Andere partners onderkennen dat er veel van aanbieders wordt verwacht en dat zij zekerheden zoeken. Volgens hen leidt dit ertoe dat de aanbieders tot op heden minder vanuit de beweging van de Hervormingagenda als geheel kijken; de nadruk ligt nog vooral op het belang van de sector zelf.

Ter versterking van hun inzet en het ontwikkelen van een visie op de verandering, heeft het ministerie van VWS de aanbieders financiële ondersteuning toegezegd. Een aantal gesprekspartners geeft bij de commissie aan dat de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd gebaat is bij meer sturingskracht. Dat begint volgens betrokkenen met prioritering van maatregelen. Nu is alles even belangrijk. Meer focus op een aantal maatregelen kan ook betekenen dat er minder hoeft te worden gepolderd op alle onderwerpen, aldus een gesprekspartner. In de huidige inrichting van de governance zit volgens betrokkenen te weinig regie om tot deze keuzes te komen. Ambtelijk en bestuurlijk opschalen van discussiepunten in de stuurgroep blijkt lastig te zijn. In praktijk vindt escalatie richting het BO Jeugd nauwelijks plaats.

3.4 De financiering van de jeugdzorg en de besparingsmogelijkheden In deze paragraaf gaat de commissie in op de volgende onderwerpen: • Sturingsruimte gemeenten; • Compensatie financiële tekorten; • Haalbaarheid meerjarig financieel kader; • Kwaliteit en beschikbaarheid van data.

Sturingsruimte gemeenten In verschillende (rondetafel)gesprekken is gesproken over de mate waarin gemeenten in staat zijn om te sturen op de instroom naar jeugdzorg en op de uitgaven. Gesprekspartners zijn het erover eens dat de open einde regeling van de Jeugdwet weinig sturingsmogelijkheden biedt. Gemeenten typeren de Hervormingsagenda als een uitvoeringstransitie in een markt met een toenemende vraag, terwijl ze weinig grip hebben op de toegang en er sprake is van financiële druk. Daarbij merken ze op dat ook bij het onderwijs het water aan de lippen staat en dat het niet lukt om de financiële schotten in wetgeving te doorbreken. Volgens gemeenten loopt het aan alle kanten vast. Gemeenten wijzen erop dat zij maar beperkte invloed hebben op de instroom van jongeren voor een maatwerkvoorziening. Er zijn meerdere toegangspoorten. Naast de indicatiestelling van het wijkteam, kunnen ook huisartsen, jeugdartsen, medisch specialisten, rechters en gecertificeerde instellingen (GI’s) een verwijzing afgeven voor inzet van jeugdzorg.17 17) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers over de verdeling van het aantal jeugdhulptrajecten naar type verwijzer.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

42

Betrokkenen onderkennen dat deze verschillende instroommogelijkheden het voor gemeenten lastig maken om grip te krijgen op het aantal beschikkingen dat wordt afgegeven. Het maken van afspraken met huisartsen en inzet van de praktijkondersteuners jeugd kunnen volgens gesprekspartners wel helpen om de instroom langs deze lijn te reguleren. Naast beperkte grip op de instroom wijzen diverse gesprekspartners ook en aantal andere oorzaken aan die het voor gemeenten moeilijk maken om te sturen op de uitgaven voor jeugdzorg. Gemeenten geven zelf aan dat het toenemende aantal kinderen met een zorgvraag, complexere trajecten en compensatie van loon- en prijsontwikkeling belangrijke redenen zijn waarom zij elk jaar te maken krijgen met tekorten op de begroting. Naar eigen zeggen ervaren gemeenten zowel problemen aan de p-kant (prijs) als aan de q-kant (volume). Ook in het gesprek met onderzoekers werden verschillende oorzaken voor de kostenstijgingen genoemd. Zij geven aan dat het leveren van maatwerk, omdat aanbieders soms moeten uitwijken naar andere aanbieders als onderaannemer, jeugdhulptrajecten duurder maken. Daarnaast geven zij aan een toename te zien van het aantal jongeren met een langdurige zorgvraag; 2/3 van de jeugdhulptrajecten duurt volgens een gesprekspartner langer dan een half jaar. Ook de begeleidingskosten van deze jongeren nemen toe.

Tot slot is ook een lichte groei in korte behandeltrajecten zichtbaar. Gesteld wordt dat de doorlooptijd per aanbieder misschien wel korter wordt, maar dat geldt niet voor de doorlooptijd van de behandeling van een jongere. In meerdere gesprekken zijn voorbeelden genoemd van zeer complexe kind- en gezinsproblematiek waarbij de uitgaven voor jeugdzorg jaarlijks (zeer) hoog oplopen. Een kleinere gemeente gaf aan dat zij nu te maken heeft met drie complexe casussen. De inzet die daarvoor nodig is, is even groot als het totale bedrag dat de gemeente beschikbaar heeft voor uitgaven in het voorveld. Dure casuïstiek drukt zwaar op de gemeentebegroting en is nauwelijks te beïnvloeden. Tot slot vragen gemeenten aandacht voor de financieel kwetsbare positie van verschillende grote jeugdzorgaanbieders. De Jeugdautoriteit geeft aan dat de achttien jeugdzorgaanbieders die bij hen in casuïstiek zijn – en dus concreet worden bedreigd in hun voortbestaan – samen ongeveer 30% van de omzet van de sector vertegenwoordigen.18 Gemeenten voelen zich met de rug tegen de muur staan. Een faillissement van een grote jeugdzorgaanbieder betekent immers dat een groot aantal jongeren van de een op de andere dag geen zorg meer ontvangt, zonder dat er een alternatief geboden kan worden.

Gemeenten vinden dat de Hervormingsagenda hen geen instrumenten biedt om op deze financiële problematiek van aanbieders te sturen.

Compensatie financiële tekorten19 In de gesprekken met Rijk en gemeenten zijn ook de consequenties van de stijgende uitgaven en oplopende tekorten op de jeugdzorg aan de orde geweest. Gemeenten voelen dat het volledig risico van deze financiële ontwikkeling bij hen ligt. Volgens een gesprekspartner staan gemeenten al twee tot drie jaar op de handremmodus. Gemeenten zijn steeds op zoek naar manieren om de tekorten te dekken. Dit gaat ten koste van investeringen in aanpalende domeinen. Gemeenten typeren deze ontwikkeling als dubbele problematiek. In het licht van de uitspraak van de Commissie van Wijzen (mei 2021) pleiten gemeenten er bij de commissie voor dat de rijksoverheid de verantwoordelijkheid moet nemen om de verliezen te compenseren.

18) Bron: Jeugdautoriteit, De Stand van de Jeugdzorg, oktober 2024. 19) Zie hoofdstuk 2 voor de cijfers en hoofdstuk 5 voor een overzicht van de feiten.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

43

Op hun beurt verwijzen de rijkspartners naar gegevens waaruit blijkt dat gemeenten geld overhouden op de totale begroting en dat circa een derde van de gemeenten uitkomt met het beschikbaar gestelde budget voor jeugdzorg in het Gemeentefonds. Het Rijk heeft bij de commissie aangegeven geen financiële ruimte te zien om de tekorten van gemeenten op de rijksbegroting op te vangen. In het gesprek met onderzoekers kwam ook het huidige verdeelmodel van het Gemeentefonds ter sprake. Gesteld werd dat het verdeelmodel voor jeugd onvoldoende passend is bij de huidige ontwikkelingen. Het is nodig meer rekening te houden met de verschillen tussen gemeenten.