20250201+Armoedebeleid+-+rapport+website

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid Landelijke basis, ­lokaal maatwerk

Jasper J. van Dijk Yannick Feld Julia van Rijn

Instituut voor Publieke Economie

Instituut voor Publieke Economie

Het Instituut voor Publieke Economie (IPE) is een onafhankelijke denktank. Wij publiceren onderzoek en analyses over economisch beleid. Zo maken we complexe onderwerpen toegankelijk, brengen we nieuwe ideeën onder de aandacht en mengen we ons in het maatschappelijke debat. We werken daarbij samen met wetenschappelijke, journalistieke, ambtelijke en politieke instellingen. Nederland heeft behoefte aan onafhankelijke economische analyse. Op tal van onderwerpen zien we stuurloos beleid. Denk aan ons begrotingsbeleid, dat binnen enkele jaren sterk is verkrapt en vervolgens weer verruimd. Of ons belastingstelsel, dat elk jaar minder samenhang lijkt te kennen. Ten slotte vraagt de economie van de toekomst om denkkracht, bijvoorbeeld als het gaat om industriepolitiek of digitalisering. Wij maken complexe onderwerpen toegankelijk en transparant. Zo zetten we ondergewaardeerde onderwerpen op de agenda. Informatie blijft nu vaak binnen ministeries en overheidsinstanties. Wij vinden dat richtinggevende keuzes een open debat verdienen, omdat beter begrip leidt tot betere politiek. Wij werken nieuwe ideeën uit. Die ruimte hebben we, omdat we niet gebonden zijn aan Haagse besluitvorming. Omdat we onafhankelijk zijn van politiek of ambtenarij, kunnen we ons eigen oordeel vormen. Daarbij richten we ons op de lange termijn, die te vaak vergeten wordt in het hier en nu.

Wij komen op voor het publieke belang. Beleid wordt beïnvloed door deelbelangen. Als er veel op het spel staat voor enkelen, verheffen zij hun stem via belangengroepen en lobbyisten. Dat kan ten koste gaan van anderen. Daarom melden wij ons, als het publieke belang erom vraagt. Zo versterken wij onze democratie.

2

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid Landelijke basis, lokaal maatwerk

Januari 2025

Eerlijker en eenvoudiger

armoedebeleid De hulp voor mensen in armoede is versnipperd Voor sommige mensen zijn de landelijke regelingen zoals de toeslagen te weinig om rond te komen

Gemeenten proberen deze gaten te vullen, maar doen dit met veel verschillende armoederegelingen 90 verschillende regelingen bij 21 gemeenten

50 regelingen waren een unieke variant

Ook als alle losse regelingen worden opgeteld zijn de verschillen groot 267

Rotterdam

Hetzelfde huishouden kan, afhankelijk van de woonplaats,

€200

Alphen a/d Rijn

65

Omvang gemeentelijke regelingen per maand voor een paar met twee kinderen op 100% van het sociaal minimum

meer of minder per maand krijgen

Gemeenten en hun inwoners komen in het huidige stelsel in de knel

De verschillen tussen gemeenten zijn onrechtvaardig

Veel regelingen maakt het krijgen van hulp ingewikkeld

Te veel mensen gebruiken de regelingen niet

Het alles-ofniets-karakter kan leiden tot een armoedeval

Gemeenten kampen met uitdagingen in de uitvoering

Versterk de landelijke basis en geef ruimte voor lokaal maatwerk

Maak vijf geharmoniseerde gemeentelijke regelingen

Vervang zes gemeentelijke regelingen met landelijk beleid

Voeg 21 participatieregelingen samen tot één minimaregeling

In het kort De hulp voor mensen met een laag inkomen is versnipperd en daardoor oneerlijk. Sommige mensen krijgen te weinig landelijke ondersteuning om rond te kunnen komen. Daarom zijn er naast de bekende landelijke toeslagen veel verschillende lokale regelingen, waarmee gemeenten proberen hun inwoners te ondersteunen. Het is niet ongebruikelijk dat gemeenten vijftien verschillende regelingen voor mensen met een laag inkomen hebben, waarbij elke gemeente het net even anders doet. Hierdoor vraagt de overheid veel van mensen in armoede, loopt deze groep hulp mis en ontstaan er oneerlijke verschillen. Zo kan hetzelfde huishouden, afhankelijk van de woonplaats, 200 euro meer of minder per maand krijgen. De vele verschillende loketten, voorwaarden en typen vergoedingen maken het krijgen van hulp ingewikkeld. Het gevolg is dat mensen in armoede veel tijd en mentale energie kwijt zijn aan alle overheidstrajecten en de bijbehorende administratie. Met de stress die kwetsbare huishoudens al hebben is het vaak ondoenlijk om door een lokale bureaucratie heen te worstelen. Het gevolg is dat deze huishoudens geld mislopen. Ook gemeenten zelf kampen met uitdagingen. De druk op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk is groot, mede doordat maatwerk wordt toegepast in situaties waar dit niet nodig is.

De ideale inkomensondersteuning houdt rekening met verschillen tussen mensen, maar voorkomt willekeur. Inkomensondersteuning moet rekening houden met verschillen tussen mensen, maar het risico van maatwerk is dat mensen in vergelijkbare situaties verschillend behandeld worden. Wij onderstrepen de aanbeveling van de Commissie Sociaal Minimum om landelijk te doen wat landelijk kan en gemeenten ruimte te geven voor het bieden van maatwerk. Wij doen een voorstel om de balans tussen gemeenten en het Rijk te herstellen. We vonden vijf regelingen die het beste bij gemeenten passen, omdat ze gericht zijn op individueel maatwerk of lokale verschillen. Maar we vonden ook zes regelingen die beter landelijk kunnen worden uitgevoerd, omdat de Rijksoverheid voldoende gegevens heeft en er geen individueel maatwerk nodig is. Ten slotte vonden we 21 participatieregelingen die kunnen worden samengevoegd tot één minimatoelage. Zo krijgen gemeenten meer ruimte om essentieel individueel maatwerk te bieden en wordt de inkomensondersteuning in Nederland eenvoudiger en eerlijker. landelijk of

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 3

Dankwoord Dit rapport is mede mogelijk gemaakt door vele betrokkenen die ons gedurende het traject van waardevolle expertise en inzichten hebben voorzien. We willen hen op deze plek graag hartelijk bedanken. Wij noemen de onderstaande personen graag in het bijzonder.

dr. Anna Custers lector armoede interventies Hogeschool van Amsterdam Annelie van Manen procesmanager vereenvoudiging inkomensondersteuning Divosa dr. Arthur van der Linden strategisch adviseur Belastingdienst Bert van Putten directeur KWIZ Bob Ricardo ervaringsdeskundige Sterk uit Armoede Corinne van Gaalen senior wetenschappelijk onderzoeker Nibud dr. Erik Meij onderzoeker CMO STAMM Guido van Vulpen wethouder gemeente Wageningen Hans Beens economisch beleidsmedewerker SZW Jeannette de Ridder coördinator bestaanszekerheid en samenleven VNG prof. dr. Koen Caminada hoogleraar Universiteit Leiden dr. Mandy Bosma senior onderzoeker Planbureau Fryslân dr. Mark Reijnders wetenschappelijk medewerker SCP Martijn Boer directeur Zorgweb dr. Meike Bokhorst senior wetenschappelijk medewerker WRR dr. Olaf Simonse onderzoeker bij het Kenniscentrum Psychologie en Economisch Gedrag mr. Roel Becker promovendus staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden Stephan van der Raadt sociaal raadsman gemeente Den Haag dr. Suzanne Pietersma strategisch adviseur Belastingdienst Tim ’S Jongers directeur Wiardi Beckmann Stichting dr. Vinzenz Ziesemer directeur Instituut voor Publieke Economie

4 Instituut voor Publieke Economie

Inhoud In het kort

3

Dankwoord

4

1

7

Een blik op inkomensafhankelijke regelingen: hoe ze werken en wat er misgaat

1.1 Gemeenten vullen gaten in landelijk inkomensbeleid

7

1.2 Er zijn veel en grote verschillen tussen gemeenten

13

1.3 Het huidige pakket aan regelingen veroorzaakt problemen bij gemeenten en hun inwoners

17

2

23

Wat weten we over goed minimabeleid?

2.1 Landelijke regelingen voor de basis, lokale voor maatwerk

23

2.2 Ondersteuning in geld kan effectiever zijn dan in natura

28

2.3 Brede regelingen maken ondersteuning toegankelijker

30

3

33

Gemeentelijke regelingen op de weegschaal

3.1 Maak vijf geharmoniseerde lokale regelingen

35

3.2 Maak zes gemeentelijke regelingen landelijk

36

3.3 Voeg participatieregelingen samen tot één minimaregeling

41

3.4 Beperk de overige regelingen zoveel mogelijk

43

4

45

Overkoepelende verbeteringen

4.1 Maak geld geven makkelijker voor gemeenten

45

4.2 Stel expliciete kaders voor minimaregelingen

47

4.3 Richt een landelijk kennis- en datacentrum voor gemeentelijk minimabeleid op

48

5 Conclusie

51

Over de auteurs

52

Bronnen

53

Bijlage: Toelichting waardebepaling

57

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 5

6 Instituut voor Publieke Economie

1

Een blik op inkomensafhankelijke regelingen: hoe ze werken en wat er misgaat

De hulp van de Rijksoverheid voor mensen met een laag inkomen is ingewikkeld ingericht en soms onvoldoende. Gemeenten proberen dit – al mogen zij eigenlijk geen inkomensbeleid voeren – zo goed mogelijk op te vangen. Dit heeft tot gevolg dat mensen afhankelijk zijn van hun gemeente om rond te komen, de verschillen tussen mensen in vergelijkbare situaties groter worden en de complexiteit toeneemt. 1 1.1 Gemeenten vullen gaten in landelijk inkomensbeleid

Figuur 1.1 laat hun conclusie zien. Sinds

Mensen rond het bijstandsniveau komen

de huurtoeslag en het kindgebonden bud-

maandelijks geld tekort. Dit volgt uit on-

get verhoogd, waardoor de tekorten van-

derzoek van de Commissie Sociaal Mini-

daag de dag kleiner zijn, met name voor

mum uit 2023. Deze commissie heeft uit-

mensen met kinderen. Desalniettemin

gezocht wat mensen nodig hebben om in

blijkt uit cijfers van het CBS dat nogal altijd

de Nederlandse samenleving rond te ko-

540 duizend mensen in Nederland arm zijn,

men en mee te kunnen doen. Dit vergele-

en 1,2 miljoen mensen nét boven de ar-

ken de onderzoekers met wat er binnen-

moedegrens leven. 3

2

2023 heeft de overheid het minimumloon,

komt via de bijstand of AOW, aangevuld met toeslagen en gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen.

Figuur 1.1: Inkomensondersteuning voor veel huishoudens in bijstand te laag Saldo van inkomsten en uitgaven bij een uitgavenniveau gelijk aan de sociaalminimumnorm – Met een flexbudget van 6% – In een ondergemiddelde gemeente (bedragen in € per maand)

Geen kinderen Alleenstaande

-94

1 kind

70

Bijstand

2 kinderen

Stel

Geen kinderen

-195

1 kind

-220

2 kinderen 3 kinderen

AOW

-52

Alleenstaande

Geen kinderen

Stel

Geen kinderen

-320 -483

114 42

Bron: Een zeker bestaan I (2023) Commissie Sociaal Minimum

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 7

Nader bekeken > Omvang armoedebeleid in euro’s In 2021 ging er naar schatting ongeveer 980 miljoen euro om in gemeentelijk minimabeleid. Hiervan werd 647 miljoen euro besteed aan bijzondere bijstand en 333 miljoen euro aan regelingen die hier niet onder vallen. Kosten uit maatschappelijke zorg Individuele studietoeslag Directe levensbehoeften 3% 5% Overige minimaregelingen 20% 6% Collectieve ziektekostenverzekering

Financiële transacties

6%

Individuele 9% inkomenstoeslag

Overige bijzondere bijstand*

15% Kwijtschelding lokale belastingen 10% 13% 12%

Maatschappelijke participatie

Voorzieningen voor wonen

Onderdelen van de bijzondere bijstand Regelingen buiten de bijzondere bijstand

Deze bedragen zijn berekend op basis van de verdeelsleutel uit de factsheet bijzondere bijstand van Divosa 4 en de CBS-cijfers over de uitgaven aan bijzondere bijstand in 2021. 5 De cijfers voor 2022 en 2023 zijn ook bekend, maar deze hebben wij niet gebruikt, omdat het beeld sterk werd vertekend door de energietoeslag. Ook 2021 kent een belangrijke kanttekening. In dat jaar waren de uitgaven aan bijzondere bijstand hoger dan in voorgaande jaren, als gevolg van de noodmaatregel Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten die de overheid nam in reactie op de coronacrisis. Deze zijn door gemeenten voornamelijk opgenomen onder "Voorzieningen voor wonen".

8 Instituut voor Publieke Economie

Figuur 1.2: Gemeentelijke regelingen kunnen oplopen tot 7% van het inkomen van een huishouden in de bijstand Opbouw van het inkomen per maand in €, voor vier verschillende huishoudens in 20241

€1.970

€2.543 5% 4% 4%

€2.598

€3.582

6% 3%

9%

7%

4%

7%

24%

15%

15%

100%

7% 12%

19% 66%

15%

72%

52%

51% Alleenstaande Zorgtoeslag

Alleenstaande met kind Kinderbijslag

Gemeentelijke regelingen1

Stel Huurtoeslag

Stel met twee kinderen Kindgebonden budget

Bijstand

1. Hoogste waarde van de gemeentelijke regelingen voor dit huishouden in de door ons onderzochte gemeenten. Percentages tellen niet precies op tot 100% vanwege afronding. Bron: Belastingdienst, gemeentesites, Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

Tot 2023 werden mensen steeds afhan-

oplopen tot 7% van het inkomen van een

kelijker van hun gemeente om rond te

huishouden in de bijstand. Zie bijlage voor

komen. Nog steeds is de afhankelijkheid

een toelichting op de gebruikte methode.

van gemeentelijke regelingen te groot. Dit zegt ook de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 6 Gemeenten mogen officieel

geen

‘inkomenspolitiek’

voeren,

maar sinds 1984 geeft de Rijksoverheid gemeenten steeds meer ruimte voor inkomensafhankelijke regelingen. 7 De landelijke regelingen waren destijds al ontoereikend voor bepaalde groepen. De Rijksoverheid heeft toen besloten om deze regelingen niet te verruimen, maar in plaats daarvan de introductie van nieuwe inkomensafhankelijke regelingen door gemeenten te gedogen. 8 Figuur 1.2 laat zien dat gemeentelijke

regelingen

ondertussen

kunnen

Tekorten bij gemeenten in 2026 zetten het vangnet onder druk. Vanaf 2026 worden gemeenten met naar schatting structureel €2,4 miljard gekort. 9 Veel gemeenten zullen hun begroting in 2026 en 2027 niet sluitend krijgen. Door een gebrek aan beleidsvrijheid op andere terreinen, verwachten gemeenten dat meer dan 50% van hun bezuinigingen plaats gaat vinden binnen het sociale- en zorgdomein. Er zal worden gekort op preventieve zorg, sociaal werk en daarmee samenhangende voorzieningen zoals wijkcentra, en inkomensondersteuning. 10 Dit bedreigt het vangnet voor de meest kwetsbare inwoners.

540 duizend Nederlanders zijn arm en 1,2 miljoen leeft nét boven de armoedegrens

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 9

Nader bekeken > Wettelijke grondslag regelingen Hoeveel beleidsvrijheid een gemeente heeft bij de vormgeving van een inkomensafhankelijke regeling, hangt af van de wettelijke grondslag. Bij regelingen gebaseerd op de Participatiewet schept het Rijk de kaders waarbinnen de gemeente beleid mag vormgeven. Zo is in de Participatiewet opgenomen dat gemeenten een individuele inkomenstoeslag moeten aanbieden voor inwoners met een langdurig laag inkomen. Tegelijkertijd zijn gemeenten vrij om te bepalen wat onder ‘langdurig’ en ‘laag’ wordt verstaan. Wel is in de Participatiewet vastgelegd dat de vermogensgrens van de bijstand gehanteerd moet worden bij de toekenning van de individuele inkomenstoeslag. Een ander voorbeeld is de kwijtschelding van lokale lasten, waarbij gemeenten zich moeten houden aan de Invorderingswet. Een groot deel van de gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen is gebaseerd op de Gemeentewet. Bij regelingen gebaseerd op deze wet hebben gemeenten meer beleidsvrijheid, mits het beleid niet in strijd is met overig recht en het algemeen belang. 11 Regelingen gebaseerd op de Gemeentewet worden gefinancierd uit de bijdrage die gemeenten ontvangen uit het Gemeentefonds. Dit is een Rijksbijdrage waarvan gemeenten zelf mogen bepalen hoe zij haar besteden.

De hoogte van deze bijdrage hangt onder andere af van het aantal inwoners, het aantal uitkeringsgerechtigden, de oppervlakte van de gemeente en hoeveel belasting een gemeente jaarlijks kan innen. 12 Het is niet altijd duidelijk op welke wet een regeling precies is gebaseerd. Gemeenten met onderling vergelijkbare regelingen verwijzen soms naar verschillende wettelijke grondslagen. Zo wordt een meerkostenregeling in sommige gemeenten gebaseerd op de Gemeentewet en in andere gemeenten op de Participatiewet.

10 Instituut voor Publieke Economie

Er is geen helder onderscheid tussen armoedebestrijding en inkomensbeleid

Het onderscheid tussen geoorloofde en

Regelingen in de vorm van tegoeden of

ongeoorloofde inkomensafhankelijke re-

natura zijn het veiligst voor gemeenten.

gelingen is grijs. In de huidige gedoogcon-

Gemeenten mogen met hun inkomensaf-

structie maakt het ministerie van Sociale

hankelijke regelingen b mensen met een

Zaken en Werkgelegenheid onderscheid

laag inkomen ondersteunen in noodzake-

tussen ongeoorloofde inkomenspolitiek

lijke voorzieningen, en deelname bieden

enerzijds, en geoorloofde armoedebestrij-

aan het sociale leven, sport en cultuur. Het

ding of participatieregelingen anderzijds.

algemene inkomen vergroten mag alleen

Er is geen helder onderscheid tussen ar-

het Rijk. 14 Zolang een regeling wordt vorm-

moedebestrijding en inkomensbeleid. Dit

gegeven in natura of in tegoeden lijkt deze

kan willekeur in de hand werken, omdat de

geoorloofd. Het uitkeren van vrij besteed-

ene gemeente zich meer in dit grijze ge-

baar geld wordt vaak gezien als over de

bied kan of durft te begeven dan de andere

grens. Daarnaast is het juridisch van belang

gemeente.

dat een regeling individueel wordt toege-

a,13

kend. Regelingen die aan een groep mensen kunnen worden toegekend op basis van een aantal criteria worden sneller gezien als ongeoorloofde inkomenspolitiek.

a

Sommige gemeenten zoeken de randen op van wat geoorloofd is. Zo besloot de gemeente Utrecht de vermogensgrens voor de kwijtschelding van lokale lasten op te hogen, om te worden teruggefloten door het Rijk. Het verhogen van de vermogensgrens wordt gezien als ongeoorloofde inkomenspolitiek. De Raad van State oordeelde dat het Rijk het besluit van de gemeente Utrecht terecht vernietigd had (zie uitspraak 202400721/1/A2). In januari is Utrecht samen met stichting Collectief Kapitaal een crowdfundingsactie gestart voor inwoners in de bijstand. Het doel is om honderd inwoners in de bijstand 1000 euro te geven.

b

Op basis van artikel 108 van de Gemeentewet.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 11

Figuur 1.3: Overzicht van alle gevonden gemeentelijke regelingen

12 Instituut voor Publieke Economie

1.2 Er zijn veel en grote verschillen tussen gemeenten We hebben – inclusief alle varianten – 90

plaatsing van de bolletjes laat de verschillen tussen gemeenten zien. Het verschil kan oplopen tot 200 euro per maand.

verschillende inkomensafhankelijke re-

De verschillen zijn niet beperkt tot huis-

gelingen gevonden bij de 21 door ons on-

houdens op bijstandsniveau. Figuur 1.5

derzochte gemeenten. Van deze varian-

laat ook grote verschillen zien voor huis-

ten werden er 52 door één onderzochte

houdens met inkomens die oplopen tot

gemeente gebruikt. Het wiel wordt dus re-

150% van het sociaal minimum. Figuur 1.6

gelmatig opnieuw uitgevonden. Sommige

laat zien dat de hoogte van regelingen in

van de 90 varianten leken sterk op elkaar.

sommige gemeenten sterk afhangt van in-

Daarom hebben we ze ingedeeld in 51 re-

formele regelingen. Zo wordt de waarde in

gelingen die we schematisch hebben

Rotterdam voor meer dan de helft bepaald

weergegeven in figuur 1.3. Het getal in de

door informele regelingen, terwijl informele

cirkel geeft steeds aan hoeveel varianten

regelingen geen rol spelen in Ede. Maar ook

we vonden van een regeling. Van alle on-

bij de formele regelingen zijn de verschillen

derzochte gemeenten had de gemeente

groot. Zie bijvoorbeeld het verschil van 221

Leudal met 9 het kleinste aantal regelingen

euro per maand tussen Leudal en Amster-

en de gemeente Amsterdam met 32 het

dam. Ook eerdere onderzoeken, die voor

grootste aantal. d

meer verschillende soorten huishoudens

c

In de gecombineerde waarde van de regelingen waar een huishouden recht op heeft, zien we grote verschillen tussen

de regelingen in kaart hebben gebracht, signaleren grote verschillen in de waarde van lokale regelingen. 15, 16, 17, 18

gemeenten. Figuur 1.4 laat voor vier verschillende huishoudens de totale geschatte waarde zien van alle gemeentelijke regelingen waar ze recht op hebben. De Figuur 1.4: Grote verschillen in omvang inkomensafhankelijke regelingen Spreiding minimaregelingen in 21 gemeenten voor vier voorbeeldhuishoudens (in € per maand) €0

€50

€100

€150

€200

€250

€300

Alleenstaande €52 Alleenstaande ouder met kind

€79

Paar €98 Paar met twee kinderen

€202

Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

c

Acute regelingen zoals de energietoeslag zijn niet meegenomen in deze selectie.

d

Dat een gemeente relatief weinig regelingen heeft zegt niet per se iets over de ruimhartigheid van het armoedebeleid in de desbetreffende gemeente. Zo kan een gemeente zonder aparte witgoedregeling wel witgoed vergoeden vanuit de individuele bijzondere bijstand. Zie voor een uitgebreidere toelichting op de gebruikte data de bijlage.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 13

X

Figuur 1.5: Grote verschillen tussen gemeenten bij verschillende inkomensniveaus Spreiding minimaregelingen in 21 gemeenten voor een voorbeeldhuishouden van twee volwassenen en twee kinderen voor verschillende inkomensniveaus – Uitgedrukt als percentage van het sociaal minimum – In € per maand)

€300

Alphen aan den Rijn Amsterdam

Eindhoven Maastricht

Rotterdam Andere gemeenten

€250

€200 €202 €150

€174 €221

€100

€50

€0

100%

110%

120%

130%

140%

150%

Noot: Naarmate het inkomen stijgt, neemt het aantal symbolen in de figuur af omdat bij deze inkomens ondersteuning van €0 wordt gegeven. Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

Figuur 1.6: Verschil in waarde gemeentelijke regelingen loopt op tot 200 euro per maand Omvang gemeentelijke regelingen per maand voor voorbeeldhuishouden met twee volwassenen en twee kinderen op 100% van het sociaal minimum 267

230

171 150

143

€202 129

221

99

88

75

113

79

74

Maastricht

Haarlem

Emmen

Borger-Odoorn

Utrecht

Den Haag

Groningen

Terneuzen

Eindhoven

Amsterdam

Rotterdam

14 Instituut voor Publieke Economie

101

91

91

84

82

65

112 23

Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

101

46

47

59

Alphen a/d Rijn

120

Amersfoort

107

Breda

138

112

Almere

176

Nijmegen

180

Formele regelingen Informele regelingen

Leudal

183

Leiden

191

Leeuwarden

196

Enschede

211

Ede

239

Figuur 1.7: Hoogte en toegang gemeentelijke regelingen verschilt sterk Gecombineerde waarde lokale regelingen X inkomensgrens1 als percentage van het sociaal minimum voor een paar met twee kinderen (in € per maand) €300 Rotterdam

Terneuzen €200

Groningen

Waarde

Maastricht

Haarlem

Leeuwarden

Enschede

Leudal

Alphen a/d Rijn

Den Haag

Utrecht

Borger-Odoorn Emmen

€100

Amsterdam

Eindhoven

Breda

Ede

Amersfoort Leiden

Almere

Nijmegen

Legenda

250.000 €0 110%

120%

130%

140%

150%

160%

Inkomensgrens

1. Gewogen gemiddelde van alle inkomensgrenzen die de gemeente hanteert voor dit huishouden Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

Niet alleen de omvang van inkomensaf-

Er is verschil in de wettelijke borging van

hankelijke regelingen verschilt sterk tus-

de regelingen. Daarom maken we in figuur

sen gemeenten. Hetzelfde geldt voor de

1.6 onderscheid tussen formele en infor-

toegang ertoe. Sommige regelingen wor-

mele regelingen. Onder formele regelingen

den alleen aangeboden voor huishoudens

verstaan we de minimaregelingen die vol-

die precies op bijstandsniveau zitten, ter-

ledig door de gemeenten worden gefinan-

wijl andere ook gelden voor huishoudens

cierd en uitgevoerd. Deze regelingen zijn in

op meer dan 150% van het sociaal mini-

lokale verordeningen vastgelegd en elke

mum. Deze verschillen bestaan binnen én

inwoner die aan de voorwaarden voldoet,

tussen gemeenten. Figuur 1.7 toont de ver-

heeft hier recht op. Onder informele rege-

schillen in inkomensgrenzen tussen ge-

lingen verstaan we de regelingen die niet

meenten voor een voorbeeldhuishouden

door de gemeente worden uitgevoerd.

e

van een paar met twee kinderen.

e

Ook mensen die te maken hebben met loonbeslagen kunnen onderaan de streep geld tekortkomen. Deze mensen kunnen vaak geen aanspraak maken op gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen, omdat deze veelal zijn gebaseerd op het bruto-inkomen. Wel kunnen zij individuele bijzondere bijstand aanvragen.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 15

Figuur 1.9: Onderscheid formele en informele regelingen

Informeel Omschrijving

Formeel

Stichting bestrijdt armoede met eigen financiering

Gemeente geeft stichting geld voor een regeling

Gemeente legt regeling vast in verordening en voert uit

Stichting

Stichting

Gemeente

Uitvoering Vastgelegde voorwaarden Financiering

Overheid

Giften Voedselbanken, Rode Kruis

Voorbeelden

Jeugdfonds Sport en Cultuur, Stichting Leergeld

100% overheid Individuele inkomenstoeslag, tegemoetkoming schoolkosten

Bron: IPE-analyse

Informele regelingen kunnen volledig particuliere initiatieven zijn, maar ook tussenvormen, waarbij een gemeente een stichting geld geeft om een regeling uit te voeren. Dit is schematisch weergegeven in figuur 1.8. Veel informele regelingen zijn gericht op kinderen: meer dan de helft van de kindregelingen die wij vonden was informeel. Bij informele regelingen is het risico van enige willekeur bij de toekenning groter, omdat de wettelijke borging ontbreekt. 19 Door de voorgenomen bezuinigingen worden informele regelingen waarschijnlijk belangrijker, wat de wettelijke borging van minimaregelingen verder onder druk zet.

We zien ook grote verschillen in de vormgeving van formele regelingen. Gemeenten kunnen inwoners helpen met vrij besteedbaar geld, met een tegoed, of met spullen of diensten. Deze vormen – modaliteiten – zijn weergegeven in figuur 1.9. Wij vonden 37 regelingen in natura, 17 in de vorm van een tegoed en 8 met vrij besteedbaar geld.

Figuur 1.8: Vormen (modaliteiten) gemeentelijke regelingen

Voorbeeld:

Natura

Tegoed

Geld

Gratis spullen of diensten geven

Een tegoed voor een bepaald doel

Vrij uit te geven geld (kan ook gestort)

een wasmachine, rechtsbijstand, of een busabonnement

een participatiepas met een tegoed voor bepaalde winkels, of scholingsvouchers

de individuele inkomenstoeslag, of de studietoeslag

Geen keuzevrijheid

Bron: IPE-analyse

16 Instituut voor Publieke Economie

Volledige keuzevrijheid

1.3 Het huidige pakket aan regelingen veroorzaakt problemen bij gemeenten en hun inwoners

van onder andere Stimulansz, De Nationale Ombudsman, het Sociaal Planbureau Groningen, het Planbureau Fryslân, het Centrum voor Lokaal Bestuur, de Commissie Sociaal Minimum, de FNV en het Nibud la-

Complexiteit Voor elk probleempje een eigen loketje met een eigen aanmeldprocedeetje, een eigen aanvraagformuliertje (steeds vaker digitaal) en een apart oplossinkje. - Tim ‘S Jongers 20 Het grote aantal verschillende inkomensafhankelijke regelingen maakt het stelsel complex. Denk aan alle verschillende uitkeringsinstanties, aanvraagroutes- en processen, voorwaarden, bewijsstukken, inkomensbegrippen en hoogten en typen vergoedingen. Complexiteit die verder versterkt kan worden door zachte factoren zoals taalbarrières of beperkte digitale vaardigheden. Het gevolg is dat arme mensen veel tijd en (mentale) energie moeten investeren in diverse trajecten en de daarmee samenhangende administratieve lasten. 21 Volgens armoededeskundige en bestuurskundige Tim ’S Jongers kan dit deels worden verklaard door de focus van beleid op geïsoleerde problemen, terwijl mensen in armoede vaak meerdere problemen tegelijkertijd ervaren.

Ongelijkheid De huidige verschillen tussen gemeenten zijn onrechtvaardig. Het is verdedigbaar om mensen met minder geld of hogere kosten extra te helpen. Maar in de praktijk worden mensen in vergelijkbare si-

ten zien hoe groot deze verschillen zijn. 23,24,25,26, 27,28,29,30 De laatste vijf benoemen ook expliciet dat deze verschillen leiden tot rechtsongelijkheid.

Het onderzoek heeft […] laten zien dat gelijke gevallen in verschillende gemeenten ongelijk behandeld worden. Vanuit de focusgroepen kwam ook naar voren dat deze ongelijkheid als onwenselijk wordt gezien. - Planbureau Fryslân De verschillen per gemeente met betrekking tot de minimaregelingen zijn zo groot geworden, dat je (bijna) kunt spreken over rechtsongelijkheid tussen individuele inwoners, die hier een beroep op (moeten) doen. - Centrum voor Lokaal Bestuur Er zijn grote verschillen tussen gemeenten, met rechtsongelijkheid, onduidelijkheid en niet-gebruik als gevolg. - Commissie Sociaal Minimum Deze verkenning onderschrijft het idee dat er sprake is van een rechtsongelijkheid in het sociaal domein, vanwege de decentralisaties die hebben plaatsgevonden op dit terrein. - FNV Deze situatie is onrechtvaardig en creëert ongelijkheid en is daarmee niet langer houdbaar. - Nibud

tuaties niet hetzelfde behandeld. Bijvoorbeeld omdat ze in een gemeente wonen met relatief veel mensen met een bijstandsuitkering, of een gemeente met een krappe begroting. 22 Recente onderzoeken

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 17

Tabel 1: Het verschil tussen twee gemeenten kan oplopen tot 2.425 euro per jaar Gemeentelijke inkomensondersteuning voor een gezond echtpaar met twee kinderen van 8 en 13 (in € per jaar) Rotterdam

Alphen aan den Rijn Regeling

Bedrag

Inkomensgrens1

Regeling

Bedrag

Inkomensgrens1

Kindpakket van Stichting Meedoen

1.150

130%

Kindpakket van Stichting Leergeld

150

120%

Jeugdtegoed

1.125

110%

-

Jeugdfonds Sport & Cultuur

700

130%

Jeugddeelnamefonds

500

120%

Rotterdampas

160

130%

-

Verjaardagsbox van Stichting Jarige Job

70

120%

70

120%

60

110%

Totaal

Verjaardagsbox van Stichting Jarige Job Bijdrage aanschaf huishoudelijke apparaten Totaal

3.205

780

1. Als percentage van het sociaal minimum Bron: Gemeente Rotterdam, gemeente Alphen aan den Rijn en IPE-analyses

Hoe groot de verschillen zijn blijkt ook uit

Te veel mensen die recht hebben op een

onze data-analyse in hoofdstuk 1.2. Tabel 1

lokale inkomensafhankelijke regeling ge-

laat bijvoorbeeld zien dat een paar in de

bruiken deze niet. Bij landelijke inkomens-

bijstand met twee kinderen vanuit de ge-

afhankelijke regelingen is het gebruik vaak

meente

ter

relatief hoog. Zo ligt het gebruik van de

waarde van 3.205 euro per jaar ontvangt. In

zorg-, huur- en kinderopvangtoeslag op

Alphen aan den Rijn is dit 780 euro.

circa 90%. 32,33,34 Anders is dat voor lokale

Rotterdam

ondersteuning

inkomensafhankelijke regelingen, waarvan

Niet-gebruik Er lijkt sprake te zijn van ontmoedigingsbeleid. Bij het aanvragen van de IIT moest een formulier van 12 pagina’s worden ingevuld, wat anderhalf uur kostte – samen met een professional. - Ervaringsdeskundige Bob Ricardo 31

het gebruik wordt geschat op 20% tot 50%. 35,36,f Positieve uitschieters zijn kwijtschelding lokale lasten en de energietoeslag. Mede door de landelijke media-aandacht had de energietoeslag een gebruik van 80% tot 95%. 37,38 Figuur 1.10 laat zien hoe hoog het geschatte gemiddelde gebruik is per regeling. g Hierbij is waarschijnlijk sprake van sterke spreiding. De beperkte data suggereren dat het niet-

f Dit schatting is op basis van de gegevens van KWIZ voor ruim zeventig gemeenten. Op verzoek van gemeenten brengt KWIZ in kaart wat het gebruik van een regeling is en hoe dit zich verhoudt tot het gebruik in andere gemeenten waarvoor KWIZ het gebruik in kaart gebracht heeft. g

Mogelijk is de schatting van het niet-gebruik bij de individuele inkomenstoeslag (IIT) een overschatting. Als iemand voldoet aan de inkomens- en vermogensgrenzen voor de IIT op een bepaald moment, betekent dat niet automatisch dat deze persoon recht heeft op de individuele inkomenstoeslag. Om aanspraak te kunnen maken op deze regeling moet iemand namelijk voor langere tijd (1-5 jaar) een laag inkomen hebben. Om dat goed te kunnen schatten zijn dus inkomens- en vermogensgegevens nodig van een aantal jaren voor het meetmoment. Deze gegevens zijn in de praktijk vaak niet voorhanden.

18 Instituut voor Publieke Economie

Figuur 1.10: Mensen weten met name lokale inkomensvoorzieningen niet altijd goed te vinden Aandeel gebruik van inkomensafhankelijke regelingen onder de mensen die er recht op hebben

Veel landelijke aandacht

Energietoeslag

Landelijk of geharmoniseerd

95%

Zorgtoeslag

89%

Huurtoeslag

87%

Kwijtschelding lokale lasten

75%

Kindregelingen

Grote lokale verschillen

55%

Individuele inkomenstoeslag Participatieregelingen Schoolkosten

50% 40% 20%

Bron: KWIZ, Dienst Toeslagen en IPE-analyse

gebruik sterk varieert tussen gemeen-

iemand die de taal niet machtig is, maar zal

ten.

die laatste minder makkelijk een aanvraag

h,39

Zo ligt het niet-gebruik in grote ste-

den naar schatting lager.

40, 41, 42

Een laag gebruik is een probleem. Lokale regelingen zijn alleen een effectief vangnet wanneer ze worden gebruikt. Een populair idee is dat het aanvragen van hulp niet te makkelijk moet zijn. Hierdoor zouden alleen mensen die écht hulp nodig hebben een aanvraag doen. Maar het omgekeerde kan net zo goed waar zijn. Juist wie in zware problemen zit heeft minder tijd om zich

doorlopen. Natuurlijk kan het voorkomen dat iemand formeel recht op een regeling heeft, maar er zelf voor kiest om geen gebruik te maken van belastinggeld. Denk aan een vermogende persoon die niet werkt en daardoor aanspraak kan maken op een regeling die geen vermogenstoets kent. Het waargenomen gebruik lijkt echter te laag om hierdoor verklaard te worden.

een weg te banen door de bureaucratie. Verschillende inwoners reageren verschillend op dezelfde administratieve last. 43 Deze reactie zegt niks over het al dan niet ‘echt’ nodig hebben van een regeling. Ondertussen groeit wel de ongelijkheid tussen gebruikers en niet-gebruikers. Niet-gebruik lijkt namelijk niet te wijten aan een gebrek aan noodzaak. Zo kan de noodzaak tot inkomensondersteuning voor iemand die de Nederlandse

Het vangnet dat lokale regelingen bieden is alleen effectief wanneer deze regelingen ook worden gebruikt

taal machtig is even groot zijn als voor

h

De ‘Meedoenregeling Volwassenen’ is hier een extreem voorbeeld van. In 2021 werd deze regeling in de ene gemeente gebruikt door 4 op de 100 rechthebbenden en in een andere gemeente door 79 op de 100.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 19

Wanneer mensen meer gaan verdienen,

Armoedeval Het

alles-of-niets-karakter

van

ge-

meentelijke regelingen kan leiden tot een armoedeval. Bij de meeste onderzochte gemeenten is er een inkomensgrens waarop meer dan 90% van de steun vanuit de gemeente wegvalt (zie figuur 1.11). Deze ‘valbijlconstructie’ kan ervoor zorgen dat het niet loont om (meer) te gaan werken en veroorzaakt (financiële) onzekerheid. In het meest extreme geval kan het alles-of-niets-karakter leiden tot een armoedeval.

maar er in besteedbaar inkomen op achteruitgaan, wordt dit een armoedeval genoemd. Een armoedeval is dus een marginale druk van meer dan 100%. De interactie met landelijke toeslagen speelt hierbij een grote rol. Met name wanneer de afbouw van landelijke toeslagen samenvalt met die van lokale regelingen, kan een armoedeval ontstaan. 44 Een hoger inkomen kan er bijvoorbeeld toe leiden dat mensen niet langer aanspraak kunnen maken op een stadspas én dat zij minder landelijke huurtoeslag ontvangen, waardoor zij er in besteedbaar inkomen op achteruit gaan.

Bij de meeste gemeenten is er een inkomensgrens waarop 90% van de steun wegvalt

Figuur 1.11: Driekwart van de gemeenten bouwt meer dan driekwart van de inkomensondersteuning in één keer af Afbouw van de inkomensafhankelijke regelingen voor een huishouden met twee volwassen en twee kinderen – Uitgedrukt als aandeel van de gecombineerde waarde van alle regelingen waar het huishouden recht op heeft op bijstandsniveau

Bij de ene gemeente valt de steun sneller weg dan bij de andere. Rotterdam bouwt inkomensondersteuning bijvoorbeeld geleidelijker af dan Terneuzen. Zowel Rotterdam als Terneuzen hebben ruimere regelingen dan Nijmegen, maar in Terneuzen stoppen ze allemaal zodra een huishouden op meer dan 120% van het sociaal minimum zit. De regelingen in Rotterdam bouwen meer stapsgewijs af, waardoor mensen met een inkomen van tussen de 120% en 130% van het sociaal minimum nog aanspraak kunnen maken op een deel van de regelingen. Mensen die meer dan 130% van het sociaal minimum verdienen, komen in figuur 1.12 enkel in Nijmegen in aanmerking voor regelingen.

20 Instituut voor Publieke Economie

Borger-Odoorn Den Haag Ede Emmen Groningen Haarlem Terneuzen Enschede Leeuwarden Amsterdam Alphen a/d Rijn Eindhoven Utrecht Almere Leiden Leudal Maastricht Amersfoort Rotterdam Breda Nijmegen

Grootste afbouw Inkomen in één stap 100% 120% 100% 150% 100% 130% 100% 120% 100% 120% 100% 127% 100% 120% 96% 120% 94% 120% 93% 150% 92% 120% 92% 120% 86% 126% 82% 130% 79% 140% 79% 130% 63% 110% 61% 120% 58% 130% 44% 138% 40% 130%

Noot: We nemen aan dat het huishouden alle regelingen gebruikt; in werkelijkheid ligt het gebruik lager Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

Figuur 1.12: Gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen kunnen armoedeval veroorzaken Hoogte inkomensafhankelijke regelingen voor een huishouden met twee volwassen en twee kinderen van 8 en 13 jaar in Nijmegen, Rotterdam en Terneuzen (in € per jaar) €4.000

Rotterdam Terneuzen Nijmegen

€3.000 €2.528 €1.850

€2.000

€1.000 -€402 €0 100%

105%

110%

115%

120%

125%

130%

135%

140%

Inkomen t.o.v. sociaal minimum

Bron: Voorzieningenwijzer en IPE-analyse

Uitvoering Gemeenten kunnen niet alles. Vaak wordt van medewerkers van de gemeente verwacht dat ze alle regelingen en procedures tot in details kennen, ook van andere organisaties. Maar schapen met 10 poten bestaan nu eenmaal niet. - Esther Tuijtelaers-van Enschot, gemeente Tilburg 45 Gemeenten kampen met uitdagingen in de uitvoering. De druk op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk is groot. 46 Het individuele karakter van gemeentelijke regelingen zorgt voor een hoge uitvoeringslast. Goede uitvoering vraagt om specialistische kennis, in een tijd waarin gemeenten al worstelen vacatures in te vullen. Ook hebben gemeenten ten tijde van de corona- en energiecrisis extra taken op zich moeten nemen, wat de uitvoeringscapaciteit verder onder druk heeft gezet.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 21

22 Instituut voor Publieke Economie

2

Wat weten we over goed minimabeleid?

In dit hoofdstuk brengen we in kaart wat de belangrijkste ingrediënten van goed minimabeleid zijn. We besteden aandacht aan de balans tussen het Rijk en gemeenten, de verschillende vormen van ondersteuning en de toegankelijkheid van regelingen. In hoofdstuk 3 kijken we in hoeverre de door ons gevonden regelingen voldoen. 2.1 Landelijke regelingen voor de basis, lokale voor maatwerk Gemeentelijke regelingen zijn geschikt voor maatwerk Inkomensondersteuning moet rekening houden met verschillen tussen mensen. Iedereen is anders, ook mensen met een laag inkomen. Het is goed als de overheid rekening houdt met de verschillen tussen mensen. Dit wordt materiële gelijkheid genoemd en was een belangrijke reden om de verantwoordelijkheid voor zorg en ondersteuning aan inwoners deels van de Rijksoverheid naar gemeenten te verhuizen. De gedachte is dat gemeenten een beter beeld hebben van lokale verschillen

Het risico van maatwerk is dat mensen in vergelijkbare situaties verschillend behandeld worden. Stel dat een gemeente per inwoner mag bepalen welke ondersteuning deze persoon krijgt. Het voordeel daarvan is dat een gemeente dan hulp op maat kan geven. Het nadeel is dat de hulp mede afhangt van de opvattingen van de verantwoordelijk ambtenaar. Gevolg: mensen in vergelijkbare situaties worden verschillend geholpen. Dit heet formele ongelijkheid en is vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid onwenselijk. 47 Zo krijgt iedereen in Nederland onder dezelfde voorwaarden een algemene bijstandsuitkering, maar zijn er grote verschillen tussen gemeenten bij de individuele inkomenstoe-

dan de landelijke overheid. Dit kan gaan om

slag.

verschillen tussen huishoudens, maar ook

De ideale inkomensondersteuning houdt

tussen wijken of gemeenten. Denk bijvoorbeeld aan verschillen in de gemiddelde huurprijs, het aandeel goed geïsoleerde woningen en de kosten voor (openbaar) vervoer. i

rekening met verschillen tussen mensen, maar biedt voldoende houvast om willekeur te voorkomen. Mensen in vergelijkbare situaties worden gelijk behandeld, maar de overheid houdt ook rekening met de verschillen tussen mensen. Dit gaat nooit perfect samen. IJzeren regels die voor iedereen gelden kunnen zorgen voor

formele gelijkheid, maar maken het onmogelijk om alle individuele omstandigheden

i

Toch hoeft ook compensatie van lokale verschillen (als dit politiek wenselijk wordt geacht) niet noodzakelijk met een gemeentelijke regeling te worden vormgegeven. Ook de hoogte van een landelijke regeling zou eventueel kunnen afhangen van waar iemand woont. In dit rapport gaan wij niet nader op deze afweging in.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 23

Figuur 2.1: Het verschil tussen ongelijkheid, formele gelijkheid en materiële gelijkheid

Bron: Design in Tech Report 2019 | Adressing imbalance

mee te nemen. Daardoor zullen er mensen

De Rijksoverheid kan met landelijke re-

zijn die te veel of te weinig krijgen, wat leidt

gelingen willekeur helpen voorkomen. De

tot materiële ongelijkheid. Maatwerk kan

Commissie Sociaal Minimum beveelt aan

deze ongelijkheid beperken, maar zal dan

om landelijk te doen wat landelijk kan. Wij

weer nooit overal op precies dezelfde ma-

sluiten ons hierbij aan. Voor een groot deel

nier worden toegepast. We zullen, kortom,

van de inkomensondersteuning zijn de be-

enige formele en materiële ongelijkheid

hoeften in Nederland gelijk en is er geen in-

moeten accepteren (zie figuur 2.1).

dividueel maatwerk nodig. Deze ondersteuning kan het beste door het Rijk worden geleverd, zodat mensen in vergelijkbare situaties hetzelfde worden behandeld. Gemeenten kunnen maatwerk leveren aan kwetsbare mensen. We zijn het ook

Gemeenten kunnen

met de Commissie Sociaal Minimum eens

beter inschatten wat hun

een reden kan zijn om een regeling lokaal

inwoners nodig hebben

bij hun inwoners staan, kunnen zij beter in-

dat de behoefte aan individueel maatwerk vorm te geven. Omdat gemeenten dichter schatten wat nodig is. 48 Een voorbeeld is de individuele bijzondere bijstand.j Individueel maatwerk vereist gedetailleerde informatie over iemands situatie – informatie die niet te vangen is in standaardformulieren. Dit is volgens het afwegingskader decentralisatie een belangrijke reden om beleid lokaal te maken. 49

j Hoewel ook binnen de bijzondere bijstand bepaalde elementen kunnen worden geharmoniseerd. Zo is de prijs van een koelkast of wasmachine in heel Nederland (ongeveer) gelijk. Een landelijk prijzenboekje voor dit soort goederen zou passend zijn. Sterker nog, zo’n boekje bestaat én wordt reeds gebruikt door gemeenten: de Prijzengids voor bijzondere bijstand van het Nibud. Deze gids zou als leidraad van enige harmonisatie binnen de bijzondere bijstand kunnen dienen.

24 Instituut voor Publieke Economie

Landelijke regelingen

De drempel om hulp aan te vragen moet

worden beter gebruikt

zo laag mogelijk zijn. Het verminderen van

Ik heb een tijdje een bijstandsuitkering gehad en ik werd benaderd als een crimineel. De consulenten doen alsof zij het van hun eigen geld moeten betalen.

procedures, voorwaarden en benodigde

– Anonieme ervaringsdeskundige 50

het aantal regelingen met eigen aanvraagbewijsstukken kan de administratieve last verminderen en toekenning versnellen. l,60 Koppel systemen bijvoorbeeld beter en maak werk van gegevensuitwisseling tussen instanties. En hoe meer mensen in elke

Er zijn diverse oorzaken van het niet-ge-

gemeente recht hebben op dezelfde rege-

bruik van voorzieningen, die gedeeltelijk

lingen, hoe makkelijker het wordt om ze

samenhangen. Zoals:

met een landelijke aanpak bekender te

 Niet of beperkt bekend zijn met een regeling.  Angst voor eventuele terugbetalingen in de toekomst. 51  Schaamte over de financiële situatie. 52

maken. m De meest effectieve manier om het gebruik te vergroten is het proactief toekennen van steun, zoals Utrecht deed met de individuele inkomenstoeslag tijdens de energiecrisis. n 61

 Gebrek aan een sociaal netwerk of vertrouwen in de overheid. 53,54  Twijfel over het wel/niet voldoen aan de eisen van een regeling. 55,56, 57  De moeite (administratieve last) die het kost om een regeling te doorgronden en aan te vragen. k,58 Uit recent onderzoek van Motivaction naar het Jeugdfonds Sport & Cultuur blijkt dat

42% voelde schaamte over de financiële situatie

45% van de ondervraagden bang was dat de aanvraag veel gedoe zou worden, 42% schaamte voelde over de financiële situatie en 44% twijfelde of ze wel aan de eisen zouden voldoen. 59

k

Hierbij spelen ook taalbarrières, de mate van digitale vaardigheden en de bekendheid met een instantie mee. Met name de wens om regelingen te baseren op een zo actueel mogelijk inkomen maakt uitvoering en aanvraag complex, en het risico op niet-gebruik hoog. l

Er zijn ook vraagtekens te plaatsen bij de hoeveelheid en aard van de informatie die gemeenten nodig hebben om een aanvraag te beoordelen. Zo werd de Rotterdamse huis- en straatarts Michelle van Tongerloo verzocht om het hele medische dossier op te sturen van een patiënt die een aanvraag had gedaan voor de bijzondere bijstand.

m

De landelijke campagne voor de energietoeslag en het hoge gebruik hiervan heeft laten zien dat dit ook kan werken voor een gemeentelijke regeling, zolang deze in alle gemeenten aanwezig is.

n

Utrecht heeft toen, als onderdeel van een breder pakket crisismaatregelen, de individuele inkomenstoeslag automatisch verstrekt aan huishoudens die op basis van de gegevens van de gemeente recht hadden op de toeslag, maar deze nog niet ontvingen.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 25

Mensen voelen bij de landelijke overheid

Het centraliseren van regelingen

minder schaamte, maar meer wan-

kan uitvoeringscapaciteit vrijspelen

trouwen. Er zijn een aantal uitruilen tussen landelijke en lokale regelingen. De grote verschillen tussen gemeenten verminderen het gebruik van hun regelingen. 62 En de persoonlijke benadering in veel lokale regelingen kan psychologische drempels als schaamte verhogen. o, 63 Tegelijkertijd is er bewijs dat persoonlijke ondersteuning niet-gebruik van regelingen kan verminde-

Gevraagd naar wat gemeente beter kan doen: “Beter opgeleid personeel in dienst nemen, de wetten kennen en zich hard maken voor een uniform landelijk beleid, want nu zijn de verschillen te groot tussen gemeenten. – Anonieme ervaringsdeskundige 68 Voldoende uitvoeringscapaciteit is een

ren. 64 Angst voor terugbetalingen en

essentiële voorwaarde voor succesvolle

wantrouwen richting de overheid spelen

decentralisaties. 69,70 Zonder (wettelijke)

vermoedelijk meer op landelijk niveau. Zo

ruimte en voldoende capaciteit kunnen

had in 2023 ruim de helft van de Nederlan-

gemeenten niet aansluiten bij lokale be-

ders van 15 jaar of ouder vertrouwen in de

hoeften en geen maatwerk leveren. De uit-

gemeenteraad (51,5%), terwijl slechts 29%

voeringscapaciteit van gemeenten staat

vertrouwen in de Tweede Kamer had. 65

echter onder druk. Het aantal taken is toe-

Toch worden landelijke inkomensafhankelijke regelingen beter gebruikt. Voor de meeste lokale inkomensafhankelijke regelingen geldt dat minder dan de helft van de

genomen, terwijl vacatures steeds moeilijker te vullen zijn en gemeenten niet altijd voldoende kennis en kunde in huis hebben. 71, 72

mensen die er recht op hebben er ook ge-

Door taken te centraliseren kan de hoge

bruik van maken.

p,66

Bij landelijke regelin-

druk op gemeenten worden verlaagd. In

gen is dit bijna 90%.

(Zie figuur 1.10 in het

hoofdstuk 1 lieten we zien dat veel ge-

vorige hoofdstuk voor een uitgebreider

meenten varianten kennen van dezelfde

overzicht van de verschillen.) Dit impliceert

inkomensafhankelijke regelingen. Het cen-

dat het landelijk maken van een regeling

traliseren

het gebruik kan vergroten.

waarbij van maatwerk geen sprake is, kan

67

van

vergelijkbare

regelingen

de druk op de uitvoering verminderen. In de eerste plaats doordat het takenpakket van gemeenten krimpt en de vrijgekomen capaciteit kan worden gebruikt voor maatwerk. En ten tweede doordat centralisering leidt tot schaalvoordeel: er is landelijk

o Zo blijkt uit onderzoek van de gemeente Den Haag dat landelijke voorzieningen minder worden geassocieerd met armoedebestrijding, waardoor hier minder stigma op rust. p

Dit blijkt uit gegevens van KWIZ voor ruim zeventig gemeenten. Op verzoek van gemeenten brengt KWIZ in kaart wat het gebruik van een regeling is en hoe dit zich verhoudt tot het gebruik in andere gemeenten waarvoor KWIZ het gebruik in kaart gebracht heeft.

26 Instituut voor Publieke Economie

minder uitvoeringscapaciteit nodig dan bij

regelingen gerichter invullen dan het Rijk,

de gemeenten samen.

waardoor er mogelijk minder budget nodig is.

Gemeentelijke regelingen zijn persoonlijker, kunnen goedkoper zijn en kunnen het draagvlak vergroten Hulp voor mensen met een laag inkomen is breder dan geld of spullen geven. Denk aan het bieden van een luisterend oor, het geven van advies of hulp bij administratie. Juist hier is een rol weggelegd voor gemeenten, omdat zij dichter bij hun inwoners staan dan de Rijksoverheid.

Daarnaast kan gemeentelijke vormgeving het draagvlak vergroten. De lokale invloed op gemeentelijke regelingen kan werken als een ventiel voor de lokale democratie. Via lokale verkiezingen kunnen de voorkeuren van inwoners worden meegenomen in de vormgeving van het beleid, wat mogelijk de betrokkenheid en het draagvlak vergroot. En als er iets misgaat, is het voor inwoners eenvoudiger om hun wethouder ter verantwoording te roepen

Gemeentelijke regelingen zijn mogelijk

dan een minister. Het is wel de vraag hoe

goedkoper dan de landelijke regelingen,

sterk de uitkomst van lokale verkiezingen

die minder gericht zijn. Er is altijd een af-

en rol speelt bij het bepalen van lokaal mi-

ruil tussen gerichtheid en eenvoud. Hoe

nimabeleid. Een eerste inventarisatie van

gerichter een regeling, hoe meer voorwaar-

het Centrum voor Lokaal Bestuur vindt

den en hoe complexer het wordt voor de

geen duidelijk verband. 73

aanvrager en uitvoerder. Tegelijk leidt gerichtheid er wel toe dat het geld zo precies mogelijk terechtkomt bij de beoogde doelgroep, wat een regeling efficiënter maakt en dus goedkoper. Doordat gemeenten dichter bij hun inwoners staan, kunnen zij

Het is eenvoudiger om hun wethouder ter verantwoording te roepen dan een minister

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 27

Nader bekeken > Beleid maken en beleid uitvoeren In dit rapport maken we een versimpeld onderscheid tussen landelijke en gemeentelijke inkomensafhankelijke regelingen. Zo is de zorgtoeslag een regeling die landelijk wordt bepaald en uitgevoerd en is de Stadjerspas – die Groningers met een laag inkomen gratis toegang of korting geeft voor activiteiten – een regeling waarbij dit lokaal gebeurt. In de praktijk is het minder zwart-wit. Zo zijn beleid en uitvoering nooit strikt gescheiden. Bovendien zijn er veel mengvormen tussen landelijke en gemeentelijke regelingen. Dit varieert – afhankelijk van de decentralisatievorm – grofweg van de gemeente als uitvoeringsorganisatie (mechanisch medebewind) tot volledige gemeentelijke autonomie. Daartussen bevinden zich vormen van vrijer medebewind, waarbij het Rijk de kaders bepaalt waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben. 74 Die tussenvormen zien we ook in het sociale domein. Zo bepaalt de landelijke overheid vanuit de Participatiewet dat gemeenten bepaalde inwoners individuele bijzondere bijstand, een individuele inkomenstoeslag of algemene bijstand moeten geven. De uitvoering ligt daarbij dus bij de gemeente, maar de landelijke overheid bepaalt deels de invulling. En ook bij die invulling is sprake van grijstinten. Zo hebben gemeenten relatief veel vrijheid bij het invullen van de individuele bijzondere bijstand.

Bij de individuele inkomenstoeslag moeten ze bij het bepalen van de hoogte, de inkomenseis en de referteperiode (hoe lang iemand een laag inkomen moet hebben) binnen een landelijk bepaalde bandbreedte blijven. Bij de algemene bijstand is de keuzeruimte voor de gemeente zeer beperkt. Lokale uitvoering van een regeling betekent dus niet per se dat de regels lokaal worden bepaald. De Rijksoverheid kan gemeenten vragen om een regeling uit te voeren, zonder dat de gemeente(rade)n iets te zeggen hebben over de invulling. Daarnaast heeft het Rijk zelf ook lokale uitvoeringsorganisaties, zoals het UWV. Er moeten dus drie vragen in samenhang beantwoord worden. Ten eerste of het wenselijk is dat een regeling lokaal wordt uitgevoerd. En zo ja; welke organisatie dit dan moet doen, en hoeveel vrijheid deze organisatie daarbij moet krijgen.

28 Instituut voor Publieke Economie

2.2 Ondersteuning in geld kan effectiever zijn dan in natura

weet wat goed is voor een specifiek huis-

Het geven van geld heeft veel voordelen.

Dit geldt ook voor regelingen gericht op

Hoewel inwoners met een laag inkomen

kinderen. Deze regelingen zijn vaker in na-

geholpen zijn met ondersteuning via te-

tura, om te zorgen dat de hulp rechtstreeks

goeden en spullen, heeft het geven van

bij de kinderen terecht komt. Omdat kin-

houden. 84

geld bijkomende voordelen. Mensen weten

derarmoede vaak zieliger wordt gevonden,

zelf vaak beter wat hun behoeften zijn. 75,q

is er meer maatschappelijk en politiek

Ter illustratie: uit Amerikaans onderzoek uit

draagvlak om in te grijpen, aldus Tim ‘S

2022 blijkt dat elke dollar aan voedselbon-

Jongers. 85 Maar deze kinderen delen hun

nen slechts 80 cent waard is voor de ont-

leven met ouders die in armoede leven.

vanger.

Ook vergroot geld de autonomie

Ook hier geldt dat ouders onder de streep

en vrijheid van de ontvanger en rust er

vaak beter kunnen inschatten welke be-

minder stigma op.

hoeften hun kind heeft.

76

77,78

Tot slot zijn de uit-

voeringskosten voor de overheid en de administratieve lasten voor de aanvrager lager. 79 Mensen weten vaak zelf het beste hoe ze

Er bestaat in het armoedebeleid een redenering die er juist voor zorgt dat het aanpakken van de oorzaak van kinderarmoede (ouderarmoede) minder aandacht krijgt.

geld goed kunnen besteden. De onderlig-

- Tim ‘S Jongers 86

gende gedachte bij het aanbieden van spullen of diensten is veelal dat mensen met een laag inkomen geld onverstandig besteden. 80 Maar uit onderzoek blijkt dat dit weinig voorkomt. 81,82,83 Daarnaast is het de vraag of een (lokale) overheid beter

Figuur 2.2: Voordelen van het geven van geld aan mensen met een laag inkomen

Lagere kosten

Meer keuzevrijheid

Meer welvaart

Minder stigma

Geld is goedkoop te verdelen, dit verlaagt de uitvoeringskosten

Geld geeft ontvangers vrijheid te kopen wat ze het meest nodig hebben

Mensen weten vaak zelf beter wat hun behoeften zijn

Vouchers zijn zichtbaarder voor anderen en werken stigmatiserend

Bron: Centraal Planbureau en IPE-analyse

q

De ontvanger handelt op een manier die voor hem het meest gunstig is (Rosen & Gayer, 2014) en uit verschillende internationale onderzoeken blijkt dat ontvangers meer waarde hechten aan een geldoverdracht dan aan vouchers en ondersteuning in natura.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 29

Spullen of diensten hebben mogelijk de voorkeur als de ontvanger niet alle voordelen meeweegt. Dit kunnen voordelen zijn voor de ontvanger zelf, maar ook voor diens omgeving (externe effecten). Zo is een gratis schoolmaaltijd niet alleen een gezonde maaltijd op dat moment, maar leidt het ook tot gezondere eetgewoonten van het kind (en mogelijk de ouders) en is het een extra stimulans om naar school te gaan, wat grote maatschappelijke voordelen oplevert. 87,88 Daarnaast hebben regelingen in natura vaak een sociaal aspect, bijvoorbeeld als mensen contacten opdoen bij de sportclub. In zulke gevallen moet er een afweging gemaakt worden, waarbij ook de eerder beschreven nadelen van naturaregelingen worden meegenomen. 89 Ook in het geval van schulden kunnen tegoeden of spullen passender zijn. Bij mensen met schulden bestaat het risico

30 Instituut voor Publieke Economie

dat

zij

inkomensondersteuning

direct

moeten afdragen aan de schuldeiser. Daarnaast hebben mensen met schulden vaak sterk te lijden onder financiële stress, waardoor ze slechtere keuzes maken. 90 Om beide redenen kunnen tegoeden en spullen een uitkomst zijn. Nog beter is het natuurlijk om dergelijke situaties te voorkomen met beter schuldenbeleid.

2.3 Brede regelingen maken ondersteuning toegankelijker Veel verschillende regelingen met elk een eigen doel vergoten de complexiteit. Uit onze data-analyse blijkt dat het gebruikelijk is dat gemeenten zo’n vijftien verschillende regelingen hebben. Deze beoogde gerichtheid kan leiden tot meer complexiteit en een onoverzichtelijker en onvoorspelbaarder stelsel. 91

Harde inkomensgrenzen leiden tot onze-

gebracht. Daar veranderden de bestaande

kerheid in de portemonnee. De meeste

minimaregelingen in één ‘Maatschappelijk

inkomensafhankelijke gemeentelijke rege-

Meedoen Budget’. r Het samenbrengen van

lingen hebben een alles-of-niets-karakter.

voorzieningen vermindert de complexiteit

Hoe meer regelingen stoppen bij dezelfde

en het niet-gebruik. Het verlaagt de admi-

grens, hoe groter het risico op een armoe-

nistratieve lasten voor inwoners en de uit-

deval (zie hoofdstuk 1.3). Het vermindert de

voeringskosten voor de overheid. Daar-

prikkel om te werken en leidt tot (financi-

naast is het bij een brede regeling mogelijk

ele) onzekerheid en angst bij de ontvan-

om deze langzaam te laten afnemen. Dit is

gers. Onzekerheid en angst kunnen niet-

bij gemeentelijke regelingen vaak niet mo-

gebruik in de hand werken (zie hoofdstuk

gelijk, waardoor deze nu vaak in allemaal

2.1).

één keer stoppen als het inkomen boven

Brede voorzieningen kunnen inkomens-

een bepaalde grens komt. 92

ondersteuning eenvoudiger en voorspelbaarder maken. Per 2025 heeft de gemeente Wageningen dit in de praktijk

r

Deze uitkering is afgestemd op de persoonlijke situatie van inwoners. Per huishouden wordt gekeken wat nodig is, aan de hand van de standaardbedragen van het Nibud en het inkomen van een huishouden. Zie Maatschappelijk Meedoen Budget aanvragen op de website van de gemeente Wageningen.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 31

32 Instituut voor Publieke Economie

3

Gemeentelijke regelingen op de weegschaal

In ons onderzoek naar 21 gemeenten vonden we – zoals figuur 3.1 laat zien – voor 51 onderwerpen gemeentelijke regelingen. Versimpeling is mogelijk door de inkomensafhankelijke regelingen in verschillende gemeenten meer met elkaar in lijn te brengen. Daarnaast zouden een aantal regelingen beter vervangen kunnen worden door landelijk beleid. Ten slotte kan één minimatoelage veel van deze regelingen vervangen. In dit hoofdstuk verkennen we hoe ge-

beste bij gemeenten. We bevelen wel aan

meentelijke regelingen versimpeld kun-

om deze regelingen zoveel mogelijk te har-

nen worden. Het vorige hoofdstuk ging

moniseren, zodat het aanbod in alle ge-

over de afwegingen bij het landelijk of lo-

meenten zo vergelijkbaar mogelijk wordt.

kaal maken van een regeling. In dit hoofdstuk nemen we aan dat deze afweging zo uitvalt dat er alleen nog gemeentelijke regelingen zijn voor individueel maatwerk en lokale verschillen – en dat het anders een landelijke regeling is. Dat regelingen waar mogelijk worden samengevoegd en dat vrij besteedbaar geld de voorkeur heeft.

Zes regelingen kunnen beter landelijk worden uitgevoerd. Het betreft de roodgekleurde regelingen in figuur 3.1: de individuele inkomenstoeslag, de collectieve zorgverzekering, de meerkostenregeling, de studietoeslag, de laptopregeling en de kinderopvangregeling. Voor al deze regelingen geldt dat de Rijksoverheid vol-

Vijf regelingen passen het beste bij ge-

doende gegevens heeft om ze uit te voe-

meenten, maar kunnen wel verder wor-

ren. s Er is geen individueel maatwerk van

den geharmoniseerd. Dat zijn de individu-

de gemeente nodig. Daarnaast is een voor-

ele bijzondere bijstand, de witgoedrege-

deel van landelijke regelingen – zoals be-

ling, de woonkostentoeslag, de kwijtschel-

sproken in het theoretisch kader – dat ze

ding van de lokale belastingen en de ver-

toegankelijker zijn, het niet-gebruik waar-

goeding voor vervoerskosten. Zie figuur 3.1,

schijnlijk afneemt en de moeilijk uitlegbare

waar deze regelingen donkerblauw ge-

lokale verschillen verdwijnen.

maakt zijn. De individuele bijzondere bijstand is nadrukkelijk gericht op individueel maatwerk, net als de witgoedregeling en de woonkostentoeslag, die voor twee specifieke situaties de bijzondere bijstand verder invullen. Voor de kwijtschelding van lokale belastingen en de vergoeding voor vervoerskosten geldt dat lokale verschillen een grote rol spelen. Deze regelingen passen volgens ons theoretisch kader het

s

Voor de kinderopvang geldt dit niet volledig, zie de uitwerking verderop in dit hoofdstuk.

Eerlijker en eenvoudiger armoedebeleid 33

Figuur 3.1: Mogelijkheden om de gevonden gemeentelijke regelingen te vereenvoudigen

Bron: IPE-analyse

21 regelingen voor kinderen en volwas-

Een oordeel over de resterende regelin-

senparticipatie kunnen worden samen-

gen vergt verder onderzoek. Het gaat om

gevoegd tot één minimatoelage. Dit zijn

relatief kleine regelingen die in ons onder-

veel verschillende, specifieke regelingen,

zoek door slechts één of drie gemeenten

met wisselende voorwaarden. Deze ver-

worden aangeboden, wat suggereert dat

snippering zorgt voor grote verschillen tus-