19. Raadsinformatiebrief 2025-80 inzake Evaluatie sekswerkbeleid 2023-2025

Raadsinformatiebrief Van

Burgemeester en Wethouder/Burgemeester

Zaak nr.

1868472

Aan

Gemeenteraad

RIB nr.

2025-80

Portefeuillehouder

J. Kalk

Datum

20 november 2025

Informatie bij

Marrit Tuininga

Tel. nr.

+31641624793

Onderwerp Evaluatie sekswerkbeleid 2023-2025

Kernboodschap De gemeente Hilversum heeft in 2023 een stap gezet met de vaststelling van het nieuwe sekswerkbeleid. Met dit beleid is sekswerk aan huis toegestaan en is meer nadruk gelegd op zorg, hulpverlening en toezicht. Uit de evaluatie volgt dat het beleid in de praktijk uitvoerbaar is. In de beschikbare gegevens is geen duidelijke toename van sekswerk of overlast. De nadruk op zorg en hulpverlening heeft bovendien geleid tot betere ondersteuning van sekswerkers. Dankzij de structurele toezichtcontroles, waarbij Belle Hulpverlening vaak aansluit, is het zicht op de doelgroep vergroot. Dit is terug te zien in het relatief hoge aantal hulpverleningstrajecten dat in Hilversum is gestart ten opzichte van andere regiogemeenten. Ook signalen dat het beleid zou worden misbruikt, bijvoorbeeld door kortdurende inschrijvingen om tijdelijk sekswerk te verrichten, zijn niet geconstateerd. Tegelijkertijd heeft de uitvoering waardevolle leerpunten opgeleverd. In de algemene plaatselijke verordening (hierna APV) zijn enkele tekstuele fouten en onduidelijkheden geconstateerd, waaronder verwijzingsfouten en een onjuist wetsartikel. Daarnaast blijkt dat de handhavingsmatrix niet in alle gevallen goed aansluit op de wettelijke kaders en de praktijk. Deze punten worden herzien en waar nodig aangepast, zodat de regels beter uitvoerbaar en juridisch houdbaar zijn.

De samenwerking met ketenpartners, waaronder Belle Hulpverlening (DUUP+), de politie en AVIM, het RIEC, CoMensha en de zorgcoördinator mensenhandel, is het afgelopen jaar verder versterkt. Het traject om de soa-zorg van de GGD uit te breiden is nog niet afgerond. Dit is tot op heden niet gelukt, maar dit punt wordt de komende periode verder uitgewerkt als verbeterpunt.

Aanleiding In maart 2023 heeft de gemeenteraad het nieuwe sekswerkbeleid vastgesteld. Met het beleid wil de gemeente een evenwichtige benadering realiseren waarin ruimte is voor legaal en veilig sekswerk, en tegelijkertijd actief wordt opgetreden tegen misstanden en overlast.

1

In het sekswerkbeleid is vastgelegd dat het beleid na twee jaar zou worden geëvalueerd. Deze evaluatie brengt in kaart in hoeverre het beleid werkt zoals bedoeld, of het uitvoerbaar is, en of het leidt tot de gewenste effecten in de praktijk. Ook zijn knelpunten en verbeterpunten in de uitvoering benoemd, zodat het beleid waar nodig kan worden aangescherpt of aangepast.

Consequenties De evaluatie bevat geen directe financiële gevolgen. Wel worden enkele beleidsmatige aanpassingen voorbereid: • herziening van de APV om tekstuele fouten te herstellen en de handhavingsregels beter in lijn te brengen met de praktijk; • verduidelijking van het proces voor exploitatievergunningen; • verdere versterking van de samenwerking met ketenpartners, waaronder politie, GGD en Belle Hulpverlening; • aanpassing van de frequentie van de beleidsevaluatie van jaarlijks naar eens per twee jaar.

Vervolgtraject De in de evaluatie geformuleerde verbeterpunten worden in de harmonisatie in het beleid en verordeningen tussen Wijdemeren en Hilversum verwerkt. Deze wijzigingen komen middels de gebruikelijke bestuurlijke besluitvormingslijn naar u toe.

Burgemeester en wethouders van Hilversum, de gemeentesecretaris,

de burgemeester,

mr. C.P. Torres Barrera

dr. ir. G.M. van den Top

Bijlage(n): 1. Evaluatie sekswerkbeleid 2023-2025 Deze raadsinformatiebrief is digitaal beschikbaar op internet onder “Vergaderstukken”, B en W-vergadering van 18 november 2025.

2

Evaluatie Sekswerkbeleid Gemeente Hilversum 2023-2025

Auteur: Marrit Tuininga Jaar: 2025 Versie: 1.0

Inhoud Inleiding ...................................................................................................................................................4 Aanleiding ................................................................................................................................................4 Samenvatting...........................................................................................................................................5 1 Regulering.............................................................................................................................................6 1.1 Algemene Plaatselijke verordening ...............................................................................................6 1.2 Landelijke ontwikkelingen .............................................................................................................7 1.3 Versterken van de positie van sekswerkers ..................................................................................8 1.4 Gegevens sekswerkers ..................................................................................................................9 1.5 Vergund seksbranche ....................................................................................................................9 1.6 Onvergunde seksbranche

............................................................................................................10 2 Toezicht ..............................................................................................................................................12 2.1 Cijfers ...........................................................................................................................................12 2.2 Bevindingen uit toezichtcontroles ...............................................................................................14 2.3 Massagesalons.............................................................................................................................15 2.4 Woningcorporatie .......................................................................................................................16 3 Handhaving.........................................................................................................................................17 3.1 Handhavingscijfers ......................................................................................................................17 3.2 Handhavingsmatrix ......................................................................................................................18 4 Communicatie

....................................................................................................................................20 5 Hulpverlening .....................................................................................................................................21 5.1 Belle hulpverlening en DUUP ......................................................................................................21 5.2 Samenwerking .............................................................................................................................23 6 Mensenhandel beleid .........................................................................................................................24 6.1 Samenwerking politie: team mensenhandel ...............................................................................24 Conclusie ...............................................................................................................................................25 Speerpunt 1: Zorgvuldige regulering van sekswerk...........................................................................25 Speerpunt 2: Versterken van de positie van sekswerkers .................................................................25 Speerpunt 3: Tegengaan van misstanden en geweld in de seksbranche ..........................................25 Speerpunt 4: Beschermen van het woon- en

leefklimaat .................................................................26 Verbeterpunten .....................................................................................................................................27 Actualisatie van de APV .....................................................................................................................27 Handhaving........................................................................................................................................27 Vergunningsaanvragen ......................................................................................................................28 Frequentie van toezichtcontroles......................................................................................................28 Kennisdeling met ketenpartners .......................................................................................................28 2

Uitbreiding soa poli ...........................................................................................................................28 Actiedagen en kennisontwikkeling mensenhandel ...........................................................................28 Conclusie ...........................................................................................................................................29 Literatuurlijst .........................................................................................................................................30 Bijlage ....................................................................................................................................................31 Bijlage 1: flyer ....................................................................................................................................31

3

Inleiding In maart 2023 heeft de gemeenteraad van Hilversum het huidige sekswerkbeleid vastgesteld. Dit beleid verving het verouderde regionale prostitutiebeleid uit 2000, dat niet langer aansloot op de maatschappelijke, juridische en lokale ontwikkelingen binnen de seksbranche. Met het nieuwe beleid beoogt de gemeente Hilversum een evenwichtige benadering van sekswerk, waarin ruimte is voor legale en veilige werkvormen, maar waarin ook actief wordt opgetreden tegen misstanden en overlast. Deze evaluatie biedt een eerste terugblik op de werking van het sekswerkbeleid in de praktijk. Voor de evaluatie zijn gesprekken gevoerd met ketenpartners. Deze ketenpartners zijn Belle Hulpverlening, een gespecialiseerde organisatie voor (ex-)sekswerkers, de politie (zowel het basisteam Hilversum als de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)), het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) en het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Ook is er gesproken met twee sekswerkers die werkzaam zijn in de gemeente Hilversum. Deze input is geanalyseerd en meegenomen in deze evaluatie. Daarnaast is aanvullende informatie verzameld op basis van eigen onderzoek, gegevens uit toezichtcontroles, gesprekken met ketenpartners en cijfers uit onder meer hulpverlening en handhaving.

Samen vormen deze bronnen de basis voor een reflectie op de uitvoerbaarheid, effectiviteit en knelpunten van het huidige sekswerkbeleid.

Aanleiding Bij de vaststelling van het sekswerkbeleid is afgesproken het beleid na twee jaar de evalueren. Deze evaluatie brengt in kaart in hoeverre het beleid werkt zoals bedoeld, of het uitvoerbaar is, en of het leidt tot het gewenste effect in de praktijk. Daarnaast wordt gekeken naar knelpunten in de uitvoering en eventuele benodigde aanpassingen in beleid, uitvoering en regelgeving. De opbouw van deze evaluatie volgt de structuur van het sekswerkbeleid en behandelt achtereenvolgens de thema’s regelgeving, uitvoering, samenwerking en handhaving. Op deze manier wordt inzichtelijk hoe de uitgangspunten van het beleid in de praktijk zijn toegepast en welke ontwikkelingen daarbij zijn opgetreden. De drie centrale uitgangspunten van het beleid zijn: sekswerkbeleid in plaats van prostitutiebeleid, een brede blik op de gehele seksbranche en een duidelijke scheiding tussen sekswerk en mensenhandel. De conclusie van deze evaluatie is opgebouwd rond de vier speerpunten van het sekswerkbeleid: normaliseren, professionaliseren, beschermen en samenwerken.

4

Samenvatting Het algemene beeld is positief: het beleid blijkt goed uitvoerbaar en heeft geleid tot meer duidelijkheid en samenwerking, al zijn op enkele punten aanscherpingen wenselijk. In de praktijk is het beleid uitvoerbaar gebleken en heeft het niet geleid tot een toename van het aantal sekswerkers of overlast. Sekswerk aan huis is beter gereguleerd, wat zorgt voor meer inzicht en rechtszekerheid. De uitvoering laat zien dat toezicht en samenwerking met partners goed verlopen, maar dat de juridische afstemming tussen de APV en het beleid op onderdelen verbetering vraagt. Zo sluit de huidige handhavingsmatrix niet altijd aan op de wettelijke kaders en vraagt de proportionaliteit in de handhaving verdere aandacht. In de APV zijn daarnaast enkele tekstuele en inhoudelijke fouten vastgesteld, waaronder verwijzingsfouten en een onjuist wetsartikel. Deze worden bij de herziening gecorrigeerd. Ook wordt voorgesteld om verplichte intrekkingsgronden om te zetten in bevoegdheden, zodat in iedere situatie een zorgvuldige en proportionele afweging kan worden gemaakt. Hiermee wordt het beleid beter uitvoerbaar en juridisch houdbaar. De samenwerking met ketenpartners is de afgelopen jaren zichtbaar versterkt. In het bijzonder heeft de samenwerking met Belle Hulpverlening en het DUUP-programma geleid tot beter contact met sekswerkers en tot meer hulpverleningstrajecten.

De aanstelling van een vertrouwenspersoon binnen dit programma heeft de toegankelijkheid van ondersteuning verder vergroot en geeft uitvoering aan motie M23/40, die hiermee kan worden afgedaan. Ook de samenwerking met politie, RIEC en CoMensha is verbeterd, waardoor signalen van mensenhandel sneller en effectiever worden opgepakt. Een belangrijk uitvoeringspunt betreft het aanvraagproces voor exploitatievergunningen. In tegenstelling tot andere vergunningen is hiervoor nog geen gestandaardiseerde digitale aanvraagroute beschikbaar. De gemeente wil dit proces verbeteren en in lijn brengen met andere vergunningprocedures, zodat aanvragen duidelijker, toegankelijker en uniformer worden. Daarnaast blijft de uitbreiding van de soa-zorg een aandachtspunt. Door beperkte capaciteit bij de GGD is dit traject nog niet gerealiseerd, maar het wordt opnieuw opgepakt in de komende periode. De gemeente blijft inzetten op destigmatisering van sekswerk, onder meer door feitelijke communicatie en deelname aan landelijke kennisdeling. Dit draagt bij aan de normalisering en professionalisering van sekswerk als legaal beroep. Tegelijkertijd blijft aandacht nodig voor kennisontwikkeling bij partners, zoals de politie. Door gezamenlijke trainingen, briefings en actiedagen wordt gewerkt aan een gezamenlijke, mensgerichte aanpak.

Voor de komende jaren liggen de prioriteiten bij het actualiseren van de APV, het herzien van de handhavingsmatrix, het digitaliseren van het vergunningsproces, het versterken van kennisdeling met ketenpartners en het regionaal agenderen van de uitbreiding van de soa-zorg. De evaluatiefrequentie wordt aangepast van jaarlijks naar eens per twee jaar. Er zijn geen directe financiële gevolgen, maar eventuele beleidsaanpassingen worden via de reguliere besluitvorming aan het college en de raad voorgelegd.

5

1 Regulering 1.1 Algemene Plaatselijke verordening In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Hilversum zijn de lokale regels vastgelegd voor de exploitatie van seksinrichtingen. De APV vormt daarmee een belangrijk juridisch kader binnen het gemeentelijk sekswerkbeleid. In de afgelopen twee jaar is op basis van deze regels toezicht gehouden en is bij overtredingen handhavend opgetreden. De uitvoering van deze regels heeft geleid tot waardevolle inzichten in zowel de effectiviteit als in enkele knelpunten van de bestaande regelgeving. De APV bepaalt onder meer dat seksbedrijven, zoals bordelen, privéhuizen, erotische massagesalons en escortbedrijven, alleen mogen opereren met een geldige exploitatievergunning. Daarnaast stelt de APV specifieke voorwaarden aan de exploitant, het bedrijfsplan en de locatie, en bevat zij regels over onder andere leeftijdsgrenzen, de aanwezigheid van een beheerder en hygiënevoorschriften. Voor sekswerk aan huis geldt geen vergunningplicht, mits wordt voldaan aan de voorwaarden voor aan-huis-verbonden beroepen zoals opgenomen in de geldende bestemmingsplannen of omgevingsplannen. Praktijkervaringen en knelpunten Tegenstrijdigheid in handhaving Tijdens de uitvoering van het beleid zijn in de afgelopen periode enkele knelpunten aan het licht gekomen.

Een van deze knelpunten is de tegenstrijdigheid tussen intrekkingsgronden en handhavingslijn. De huidige APV schrijft voor dat een vergunning verplicht moet worden ingetrokken bij bepaalde overtredingen, zoals het niet naleven van de leeftijdsgrens (21 jaar), het laten werken van sekswerkers zonder geldige verblijfsstatus, het overtreden van de openingstijden of het ontbreken van een beheerder. Tegelijkertijd is in het lokale beleid vastgelegd dat bij deze overtredingen eerst wordt gewerkt met een waarschuwing of een last onder dwangsom (hierna LOD), tenzij er sprake is van herhaling of ernstige situaties. Deze proportionaliteitsafweging past niet binnen de formulering van de APV. Hierdoor ontstaat spanning tussen de juridische regels en het beleidsmatige handelen, wat onzekerheid creëert bij zowel gemeentelijke toezichthouders als exploitanten. Tot op heden is bovengenoemde situatie in Hilversum slechts één keer voorgekomen. In dat geval is een voornemen tot intrekking van de vergunning opgesteld. Daarmee werd duidelijk dat er in de praktijk onduidelijkheid bestaat over de te volgen lijn: moet de gemeente strikt de APV volgen en direct overgaan tot intrekking, of mag er zoals het beleid nu voorschrijft eerst gewerkt worden met een waarschuwing of een LOD? Deze onduidelijkheid maakt het noodzakelijk om het beleid en de APV beter op elkaar af te stemmen.

Onduidelijke betekenis strafbare feiten Een andere knelpunt is de onduidelijkheid van de betekenis van strafbare feiten in de APV. Categorie 1 in het sekswerkbeleid heeft betrekking op situaties waarbij sprake is van (vermoedens van) strafbare feiten, zoals mensenhandel, geweld of drugscriminaliteit. Deze categorie is gebaseerd op artikel 3.3.4 van de APV, waarin staat dat de vergunning moet worden ingetrokken wanneer voortzetting een gevaar vormt voor de openbare orde of veiligheid. De formulering van deze categorie roept in de praktijk vragen op. Zo is het onduidelijk wat precies onder "strafbare feiten" valt. Gaat het om veroordelingen, lopende onderzoeken of ook om signalen en vermoedens? Daarnaast overlapt deze categorie deels met andere bepalingen in de APV en met de handhavingscategorieën elders in het beleid.

6

Fouten in APV Naast de eerder benoemde knelpunten zijn er ook enkele tekstuele onjuistheden in de huidige APV vastgesteld. Deze betreffen voornamelijk verwijzingsfouten tussen artikelen, waardoor onduidelijkheid kan ontstaan bij de toepassing en interpretatie van de regels. Artikel 3.2.8 Adverteren Het is verboden in advertenties voor het seksbedrijf onveilige seks aan te bieden of te garanderen dat sekswerkers die voor of bij het betreffende bedrijf werken vrij zijn van seksueel overdraagbare aandoeningen. Artikel 3.2.9 Beperken aantal vergunningen Het bevoegd bestuursorgaan kan een maximum stellen aan het totaal aantal seksinrichtingen waarvoor een vergunning kan worden verleend. Hierbij kan worden bepaald dat een maximum slechts geldt voor seksinrichtingen van seksbedrijven van een nader aangewezen aard. Artikel 3.3.2 Weigeringsgronden h. Een maximum zoals bedoeld in artikel 3.2.8 (beperken aantal vergunningen) is vastgesteld en dit maximum is bereikt. In bovenstaande artikelen is sprake van een verwijzingsfout: artikel 3.3.2 verwijst naar artikel 3.2.8, terwijl dit feitelijk betrekking heeft op 3.2.9. Daarnaast bevat de APV een foutieve verwijzing naar het Wetboek van Strafrecht.

In de huidige tekst staat: “Er zijn aanwijzingen dat in de seksinrichting of voor het seksbedrijf personen werkzaam (zullen) zijn in strijd met artikel 273a van het Wetboek van Strafrecht (...).” Artikel 273a Sr bestaat echter niet of komt niet overeen met het beoogde wetsartikel. Vermoedelijk wordt hier verwezen naar artikel 273f Sr, dat betrekking heeft op mensenhandel. Deze foutieve verwijzing kan leiden tot juridische onduidelijkheid en dient te worden hersteld. Door de genoemde onjuistheden is een herziening van de APV noodzakelijk.

1.2 Landelijke ontwikkelingen Wet regulering sekswerk De Wet regulering sekswerk (hierna Wrs) is een landelijk wetsvoorstel dat misstanden in de seksbranche wil voorkomen door landelijke regels vast te stellen. De wet introduceert een uniforme vergunningsplicht voor zowel sekswerkers als exploitanten van seksbedrijven, legt deze vergunningen vast in een landelijk register, bepaalt een minimumleeftijd van 21 jaar en stelt klanten en facilitators van illegaal sekswerk strafbaar. Na eerdere consultaties en aanpassingen op advies van de Raad van State1 is het wetsvoorstel opnieuw ter consultatie voorgelegd aan gemeenten en organisaties in 2023. alsnog. Tijdens deze consultatieronde heeft ook de gemeente Hilversum gereageerd. In deze reactie wees Hilversum onder meer op het risico dat een uniforme vergunningsplicht leidt tot uitsluiting en verdere onzichtbaarheid van sekswerkers, waardoor de kans op misstanden toeneemt. Daarnaast benadrukte Hilversum dat strikte regulering en stigmatisering de meldbereidheid verlagen en dat intakegesprekken in de praktijk weinig bijdragen aan het tegengaan van uitbuiting. Ook werd aandacht gevraagd voor de uitvoeringslast voor gemeenten en het belang van landelijke eenduidigheid, zonder dat de positie van sekswerkers verder wordt verzwakt. Het wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Tweede Kamer.

De behandeling is echter vertraagd, mede door politieke discussies en zorgen over de uitvoerbaarheid. In het huidige politieke klimaat heeft het voorstel geen prioriteit en is verdere behandeling voorlopig uitgesteld.

1 Raad van State. (2020). Advies W16.20.0238/II over wetsvoorstel regulering sekswerk.

https://www.raadvanstate.nl/@121782/w16-20-0238-ii/

7

Thuiswerken Sinds de vaststelling van het Hilversumse sekswerkbeleid is het aantal gemeenten dat hun verouderde prostitutiebeleid heeft herzien toegenomen blijkt uit informatie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna VNG). De volgende gemeenten hebben inmiddels beleid vastgesteld waarin thuiswerken voor sekswerkers is toegestaan: • Lingewaard • Tilburg • Enschede • Rotterdam • Utrecht • Lelystad • Assen • Hilversum • Zeewolde Bij een aantal van deze gemeenten gelden specifieke randvoorwaarden voor thuiswerken. Zo hanteert de gemeente Utrecht een minimumleeftijd van 21 jaar voor sekswerkers en moet het volledige inkomen toekomen aan de sekswerker zelf. In Enschede is thuiswerken in flatgebouwen niet toegestaan en mag dit niet plaatsvinden in de nabijheid van scholen. Daarnaast geldt daar een beperking op het aantal sekswerkers per wijk, om overconcentratie te voorkomen. Andere gemeenten hanteren minder strikte voorwaarden. Daarnaast zijn er gemeenten die zich momenteel oriënteren op een mogelijke beleidswijziging. Zo hebben onder andere Utrecht, Arnhem, Alkmaar en Bernheze contact gezocht met de gemeente Hilversum om kennis op te halen en best practices uit te wisselen. Ook hebben de gemeenten Rotterdam, Den Haag en Amsterdam Hilversum benaderd om te informeren naar de ervaringen met thuiswerken voor sekswerkers.

Zakelijke rekening voor sekswerkers Eén belangrijke stap in het normaliseren van sekswerk als ondernemerschap is dat sekswerkers nu in aanmerking komen voor een zakelijke bankrekening2. Deze doorbraak is tot stand gekomen via rondetafelgesprekken tussen sekswerkers, banken, de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) en De Nederlandsche Bank (DNB). Zo’n zakelijke rekening was voorheen vrijwel onmogelijk vanwege de strenge anti-witwaswetgeving en de associatie met mensenhandel, waarbij banken een verhoogd risico zagen bij sekswerkers. Voor sekswerkers betekent dit “eindelijk behandeld worden als ondernemers” en onmisbaar zijn voor volwaardige maatschappelijke deelname, aldus Irina Hornstra van de Sekswerk Alliantie Destigmatisering; en volgens anti-witwasexpert Helène Erftemeijer is het zonder bankrekening vrijwel onmogelijk om goed mee te draaien in de samenleving.

1.3 Versterken van de positie van sekswerkers Het versterken van de positie van sekswerkers was één van de speerpunten van het sekswerkbeleid 2023 van de gemeente Hilversum. Het doel hiervan is het normaliseren en professionaliseren van sekswerk als legaal beroep en het vergroten van de weerbaarheid van sekswerkers. Door het invoeren van het nieuwe sekswerkbeleid worden thuiswerkende sekswerkers gezien en behandeld als ieder ander beroep aan huis. Dit draagt bij aan meer gelijkwaardigheid, vergroot de zichtbaarheid en verlaagt de drempel om in contact te komen met de gemeente of hulpverlening.

2 Klein, C., (2023, 24 november). Zakelijke rekening voor sekswerkers mogelijk: “Eindelijk behandeld als

ondernemers”. NOS. https://nos.nl/artikel/2499054-zakelijke-rekening-voor-sekswerkers-mogelijk-eindelijkbehandeld-als-ondernemers

8

Informatievoorziening Om sekswerkers, exploitanten en inwoners laagdrempelig te informeren over de geldende regels, heeft de gemeente een aparte webpagina ingericht: www.hilversum.nl/sekswerk. Hier staat onder andere vermeld dat thuiswerken zonder vergunning is toegestaan, dat voor zelfstandige (of individuele) escortdiensten geen vergunning nodig is en dat voor seksinrichtingen wél een vergunning vereist is. Ook bevat de pagina informatie over de regionale klankbordgroep voor sekswerkers en een speciaal e-mailadres (sekswerk@hilversum.nl) waar vragen gesteld kunnen worden. Toezicht en bejegening Tijdens toezichtcontroles is er structureel aandacht voor een respectvolle bejegening van sekswerkers. Toezichthouders wijzen actief op de mogelijkheden tot ondersteuning, onder meer door het verspreiden van informatiefolders (zie bijlage 1) in verschillende talen met contactgegevens van hulpinstanties. Dit draagt bij aan bewustwording, versterkt de positie van sekswerkers en voorkomt dat zij buiten het zicht van de gemeente of hulpverlening raken.

1.4 Gegevens sekswerkers Op dit moment is het verwerken van persoonsgegevens van sekswerkers in beginsel niet toegestaan. Sekswerk valt onder de categorie ‘bijzondere persoonsgegevens’ zoals bedoeld in de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Dat betekent dat registratie van persoonsgegevens alleen in uitzonderlijke gevallen en onder strikte voorwaarden mag plaatsvinden. Deze voorwaarden ontbreken op dit moment in het geval van sekswerkers. Wetsvoorstel Om gemeenten meer ruimte te geven voor toezicht en handhaving op seksbedrijven, heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid in januari 2023 een wetsvoorstel in consultatie gebracht3. Dit voorstel wijzigt artikel 151a van de Gemeentewet en creëert een wettelijke grondslag om in specifieke situaties bijzondere persoonsgegevens van sekswerkers te verwerken. De gegevens mogen alleen worden gebruikt voor het handhaven van gemeentelijke regels, bijvoorbeeld bij intakegesprekken. Structurele dossiervorming blijft uitdrukkelijk verboden. De verwerking moet noodzakelijk, proportioneel en goed beveiligd zijn, met een maximale bewaartermijn van vijf jaar. Praktijk in Hilversum De gemeente Hilversum registreert in principe geen persoonsgegevens van sekswerkers. Alleen wanneer tijdens toezicht of controle signalen van mensenhandel worden geconstateerd, kunnen de gegevens worden gedeeld met de politie.

Daarmee handelt Hilversum conform de AVG en draagt zij bij aan het beschermen van de privacy, veiligheid en autonomie van sekswerkers.

1.5 Vergund seksbranche De regels voor seksbedrijven in Hilversum zijn vastgelegd in hoofdstuk 3 van de APV. Deze regels zijn bedoeld om de veiligheid, leefbaarheid en openbare orde te beschermen en om te voorkomen dat seksbedrijven negatieve effecten hebben op de omgeving. Seksbedrijven moeten daarnaast voldoen aan de vergunningsvoorwaarden en het geldende omgevingsplan. In Hilversum geldt een maximumstelsel: er mogen maximaal zes vergunningen voor seksinrichtingen worden verleend. Volgens de Dienstenrichtlijn mag de gemeente vanwege deze beleidsmatige schaarste geen 3 Wennekes, L. (2023, 30 januari). Wetsvoorstel maakt verwerken gegevens sekswerkers mogelijk.

Gemeente.nu. https://www.gemeente.nu/veiligheid/handhaving/wetsvoorstel-maakt-verwerken-gegevenssekswerkersmogelijk/#:~:text=Het%20ministerie%20van%20Justitie%20en%20Veiligheid%20wil,op%20seksbedrijven%20en %20regels%20te%20kunnen%20handhaven.

9

vergunningen voor onbepaalde tijd verlenen. Daarom worden vergunningen sinds de invoering van het huidige beleid voor een periode van vijf jaar afgegeven. Op dit moment hebben twee exploitanten nog een vergunning voor onbepaalde tijd; de derde heeft een vergunning met een looptijd van vijf jaar. Op dit moment zijn er drie seksinrichtingen in Hilversum die beschikken over een geldige exploitatievergunning. Daarnaast is er één aanvraag in behandeling voor een nieuwe seksinrichting. Voor escortbedrijven is momenteel geen exploitatievergunning verleend. Vergunningaanvragen Sinds de inwerkingtreding van het sekswerkbeleid in maart 2023 zijn er tot maart 2025 in totaal twee officiële aanvragen ingediend voor een exploitatievergunning seksinrichting. Eén van deze vergunningen is verleend en de andere aanvraag is nog in behandeling. Naast de formele aanvragen ontving de gemeente informatieverzoeken en gesprekken van sekswerkers en ondernemers over het starten van een vergunde seksinrichting. Vaak resulteerden deze gesprekken niet in concrete plannen. De gemeente stelt zich hierin faciliterend op, maar benadrukte dat het initiatief en de verantwoordelijkheid bij de sekswerker of exploitant liggen. Op dit moment bestaat er nog geen eenduidige procedure voor het indienen van een exploitatieaanvraag.

Voor andere vergunningen, zoals parkeervergunningen of evenementenvergunningen, is al een gestandaardiseerd digitaal aanvraagproces beschikbaar via de gemeentelijke website. Voor exploitatievergunningen voor seksinrichtingen ontbreekt dit nog. Aanvragen worden nu via e-mail verstuurd en een actueel aanvraagformulier ontbreekt. Om deze reden wil de gemeente het aanvraagproces verbeteren en in lijn brengen met andere vergunningprocedures. Een duidelijke, digitale aanvraagroute zorgt voor gelijke behandeling van alle aanvragers, meer transparantie richting exploitanten en minder administratieve lasten voor de organisatie. De gemeente Hilversum onderzoekt daarom hoe dit proces zo kan worden ingericht dat het voor zowel exploitanten als de gemeente duidelijker, toegankelijker en uniformer wordt.

1.6 Onvergunde seksbranche

Naast de vergunde sector houdt de gemeente ook toezicht op de onvergunde seksbranche. Dit betreft voornamelijk zelfstandig werkende sekswerkers die vanuit huis werken en hiervoor geen vergunning nodig hebben. Thuiswerkend sekswerk wordt in Hilversum gelijkgesteld aan andere aanhuis-verbonden beroepen. Hierdoor gelden dezelfde regels, die vooral gericht zijn op het behouden van het woonkarakter van de woning en de buurt en het voorkomen van overlast. Effecten van thuiswerken Op basis van toezichtcontroles en online onderzoek is het beeld dat het aantal sekswerkers in Hilversum sinds 2020 stabiel is gebleven. Er is dus geen sprake van een sterke toename, iets waar sommige andere gemeenten, waaronder Amsterdam, zich zorgen over maken. Zoals eerder genoemd mag de gemeente geen persoonsgegevens registreren en beschikt zij daarom niet over exacte cijfers. Op basis van toezichtcontroles en signalen uit de klankbordgroep wordt het aantal geschat op circa zeven tot tien thuiswerkende sekswerkers. Dit aantal fluctueert doordat sekswerkers soms verhuizen, van beroep veranderen, overstappen naar escortdiensten of kiezen voor een vergunde werkplek. In tegenstelling tot de vrees voor een ‘aanzuigende werking’ in sommige andere gemeenten, ziet Hilversum geen aanwijzingen dat het toestaan van thuiswerken leidt tot een sterke toename.

Het beleid beoogt duidelijkheid en rechtszekerheid aan sekswerkers te bieden die al vanuit huis werkten. Dit sluit aan bij inzichten van onder meer het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid 10

(hierna CCV) 4, dat stelt dat sekswerk vanuit huis geen veiligheidsprobleem hoeft te zijn zolang het goed gereguleerd is. Daarnaast signaleert de gemeente geen misbruik van de beleidsregels en ziet zij geen verandering in het karakter van het thuiswerken ten opzichte van de periode voor de beleidswijziging. Er zijn bijvoorbeeld geen aanwijzingen dat sekswerkers zich op adressen inschrijven om formeel te voldoen aan de voorwaarden. Sekswerkers opereren over het algemeen discreet en er zijn nauwelijks meldingen van overlast. Het aantal online seksadvertenties in Hilversum ligt gemiddeld tussen de 50 en 70 unieke advertenties per maand. Dit aantal is vergelijkbaar met eerdere jaren en is niet gestegen sinds het toestaan van thuiswerken. Deze cijfers zijn echter niet volledig representatief, omdat ook sekswerkers van buiten Hilversum in de stad adverteren en andersom. Beperkingen in zichtbaarheid Hoewel de beschikbare gegevens een redelijk beeld geven van de seksbranche in Hilversum, moet worden onderkend dat er ook een zogenoemd dark number bestaat: sekswerk dat zich onttrekt aan het zicht van de gemeente. Niet alle sekswerkers adverteren op openbare platforms. Sommige gebruiken bijvoorbeeld sociale media en apps zoals Snapchat of Grindr. Daarnaast werkt een deel via besloten netwerken, zoals chatgroepen of versleutelde berichtenapps.

Een deel werkt via besloten netwerken, zoals chatgroepen of versleutelde berichtenapps, waardoor toezicht moeilijk of zelfs onmogelijk is.

4 Koole, M. (2023, 28 augustus). Blog: Ga de dialoog aan over sekswerk vanuit huis - Het CCV. Het CCV.

https://hetccv.nl/blog-ga-de-dialoog-aan-over-sekswerk-vanuit-huis/

11

2 Toezicht 2.1 Cijfers De gemeente Hilversum houdt zowel reactief als proactief toezicht op de seksbranche om overtredingen en misstanden tegen te gaan. Van reactief toezicht is sprake wanneer een inwoner of instantie een (vermoedelijke) overtreding meldt. Deze meldingen komen binnen via Meld Misdaad Anoniem (MMA) en/of het platform Signalen voorheen Melding Openbare Ruimte (MOR) van de gemeente. Indien nodig worden meldingen nader onderzocht om beschikbare informatie te verifiëren en aanvullende gegevens te verzamelen. Wanneer er sprake is van voldoende signalen voor een mogelijke overtreding of misstand, voert het sekswerkteam een controle uit. Het komt ook voor dat er meldingen worden gedaan waarna bij een controle geen signalen van sekswerk of overtredingen worden aangetroffen. In dergelijke gevallen kiest het sekswerkteam er soms voor om op laagdrempelige wijze in gesprek te gaan met bewoners van het betreffende adres. Op deze manier wordt alsnog een beeld gevormd van de situatie, zonder dat de melding direct terzijde wordt geschoven. Soms blijkt er sprake van andere problematiek en in andere gevallen blijkt de melding onterecht of niet te herleiden naar het betreffende adres. Alle meldingen die de gemeente Hilversum ontvangt met betrekking tot sekswerk worden zorgvuldig opgepakt en opgevolgd. Zie tabel 1 voor het aantal MMA-meldingen in de jaren 2022, 2023 en 2024.

Sinds de invoering van het huidige sekswerkbeleid in 2023 daalde het aantal meldingen. Mogelijk werd dit veroorzaakt door verbeterd zicht en toezicht op de seksbranche, wat illegale activiteiten heeft verminderd. Dit blijft echter speculatief.

Tabel 1: MMA-meldingen

Naast reactief toezicht voert de gemeente Hilversum ook proactieve controles uit, waarbij op eigen initiatief toezicht wordt gehouden op de onvergunde seksbranche. Daarbij maakt de gemeente onder andere gebruik van digitale platforms waarop sekswerkers hun diensten aanbieden. De controledagen verlopen volgens een vast stappenplan, vastgelegd in een werkwijze die is opgesteld om zorgvuldigheid en eenduidigheid te waarborgen. Wanneer er tijdens een controle overtredingen worden vastgesteld, stelt het team een bestuurlijke rapportage op en start een handhavingstraject.

12

In onderstaande tabel 2 zijn het aantal uitgevoerde controles van de afgelopen jaren weergegeven. Het gaat hierbij uitsluitend om controles waarbij daadwerkelijk een overtreding is geconstateerd. Controles waarbij geen overtreding is vastgesteld, zijn niet meegenomen, omdat hiervan geen gegevens beschikbaar zijn. Bij het constateren van géén overtreding wordt namelijk geen rapportage opgemaakt en wordt er dus niets vastgelegd. Dit hangt samen met het feit dat de gemeente geen persoonsgegevens en dus ook adresgegevens van sekswerkers mag verwerken wanneer zij volgens de regels aan huis werken. In de tabel geeft de gele lijn het aantal aangetroffen sekswerkers weer, en de blauwe lijn het aantal uitgevoerde controles. Het verschil in aantallen tussen de jaren kan verschillende oorzaken hebben. De invoering van het sekswerkbeleid in 2023 heeft geleid tot meer structurele toezichtcontroles en verbeterd zicht op de branche, wat mogelijk heeft bijgedragen aan een hogere meldingsbereidheid en een toename in geconstateerde overtredingen in dat jaar. Tegelijkertijd speelt capaciteit binnen het sekswerkteam een belangrijke rol: wanneer minder toezichthouders beschikbaar zijn, kunnen er ook minder controles worden uitgevoerd, wat direct invloed heeft op de aantallen.

Hoewel niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat het beleid zelf heeft geleid tot meer of minder overtredingen, is het aannemelijk dat inzet en capaciteit bepalend zijn voor de mate waarin overtredingen worden gesignaleerd. Dit onderstreept het belang van voldoende capaciteit om effectief toezicht te kunnen houden en zicht te houden op de branche.

Resultaten toezichtcontroles 28

30

25

25

25 18

Aantal

20 15 10

13

16 13

12

9

Controles

5

Sekswerkers

5 0

2020

2021

2022

2023

2024

Jaartal Tabel 2: Resultaten toezichtcontroles

Volgens het uitvoerings- en handhavingsplan wordt de frequentie van controles op vergunde seksbedrijven bepaald op basis van de gezondheids- en veiligheidsrisico’s die horen bij het type bedrijf. De richtlijn varieert van twee tot vier controles per jaar. Indien de gemeente dit noodzakelijk acht, kan hiervan worden afgeweken. Van deze richtlijn kan bijvoorbeeld worden afgeweken wanneer er overtredingen zijn geconstateerd of wanneer er signalen van misstanden binnenkomen. In zulke gevallen kan de controlefrequentie tijdelijk worden verhoogd, zodat sneller kan worden ingegrepen en beter zicht ontstaat op de naleving van de regels. Ook kan het voorkomen dat de frequentie juist lager uitvalt, bijvoorbeeld wanneer een bedrijf langdurig goed functioneert, zich aan de regels houdt en er geen signalen of risico’s bekend zijn. Tijdens deze toezichtcontroles controleert het sekswerkteam onder meer of een exploitatievergunning aanwezig is en of de wet- en regelgeving uit de APV en de vergunningsvoorwaarden worden nageleefd. Deze voorwaarden hebben betrekking op onder andere 13

openingstijden, aanwezigheid van een beheerder en inrichtingseisen. Bij overtredingen wordt een bestuurlijke rapportage opgesteld en volgt een handhavingstraject. In de praktijk zijn de afgelopen jaren de volgende aantallen controles uitgevoerd: Jaar Seksinrichting Sekswerker met Seksbioscoop 1 Seksbioscoop 2 exploitatievergunning

Totaal

2021 2022 2023 2024 2025*

7 7 9 8 5

2 3 4 3 2

1 1 0 0 1

2 2 2 2 1

2 2 3 3 1

Tabel 3: aantallen toezichtcontroles * Tot en met maart 2025.

Hoewel de meeste vergunde bedrijven jaarlijks meerdere keren zijn gecontroleerd, is er ook een seksinrichting die in de afgelopen twee jaar slechts één keer is bezocht. Dit hangt samen met het feit dat het geen openbare locatie betreft, waardoor er eerst een afspraak gemaakt moet worden met de vergunninghouder. Daarnaast is deze inrichting een aantal maanden per jaar gesloten, wat de toezichtfrequentie eveneens heeft beïnvloed. Gezien de richtlijn van twee tot vier controles per jaar blijft het van belang de toezichtfrequentie goed te bewaken en waar nodig op te schalen. Dit punt wordt meegenomen als aandachtspunt voor het komende uitvoeringsjaar. Contact sekswerkers De gemeente onderhoudt beperkt, maar doelgericht contact met thuiswerkende sekswerkers. Dit gebeurt voornamelijk tijdens toezichtcontroles en via de klankbordgroep, waaraan gemiddeld twee tot vier sekswerkers deelnemen (zie paragraaf 1.5 voor meer informatie). Buiten deze vaste contactmomenten is het reguliere contact beperkt. Dit hangt samen met het feit dat de gemeente geen persoonsgegevens van sekswerkers mag registreren, waardoor structureel contact onderhouden lastig is. Tegelijkertijd past dit bij de zelfstandige positie van sekswerkers. Net als bij andere zelfstandige beroepen aan huis is het niet gebruikelijk dat er frequent of structureel gemeentelijk contact is.

Wel zorgt de gemeente ervoor dat ondersteuning en informatie altijd toegankelijk zijn. Sekswerkers geven in de klankbordgroep aan dat zij de weg naar hulpinstanties, zoals de gemeente, GGD of politie, goed weten te vinden wanneer dat nodig is. Ook tijdens toezichtmomenten wordt hier actief op gewezen, onder andere via het uitdelen van informatiefolders in diverse talen met relevante contactgegevens.

2.2 Bevindingen uit toezichtcontroles Door middel van toezichtcontroles ziet de gemeente Hilversum een aantal ontwikkelingen op het gebied van sekswerk. Eén daarvan is een verschuiving in de nationaliteiten van sekswerkers. Waar voorheen veel Oost-Europese sekswerkers actief waren, werd een toename van Zuid-Amerikaanse sekswerkers vastgesteld. Zuid-Amerikaanse sekswerkers kunnen relatief eenvoudig aan een Spaans of Portugees paspoort of een EU-verblijfsstatus komen. Met deze status kunnen zij vrij reizen binnen de EU, waaronder naar Nederland. Hoewel zij hier legaal maximaal 90 dagen mogen verblijven, is het met deze paspoorten of verblijfsstatussen niet toegestaan om in Nederland als sekswerker te werken. Vanaf december 2023 trof het sekswerkteam meerdere Chinese sekswerkers aan met een Spaans of Grieks verblijfsdocument. De vrouwen spraken nauwelijks Nederlands of Engels, leken niet zelfstandig te opereren en er waren signalen die wezen op mensenhandel of mensensmokkel. De politie-eenheid AVIM (Afdeling Vreemdelingen, Identificatie en Mensenhandel) werd ingeschakeld, 14

maar omdat de vrouwen geen verklaring wilden afleggen, kon een strafrechtelijk onderzoek niet van de grond komen. Ook met ondersteuning van Belle Hulpverlening lukte het niet om contact met hen op te bouwen. Deze signalen sluiten aan bij bredere Europese trends, waarbij Chinese vrouwen via Zuid-Europese landen naar Nederland reizen onder invloed van mensenhandelsnetwerken5. Daarnaast signaleerde de gemeente een verschuiving in de locaties waar illegale seksinrichtingen werden aangetroffen. Steeds vaker werden tijdelijke verblijfsaccommodaties, waaronder via Airbnb gehuurde woningen, gebruikt als ontvangstruimte voor sekswerk. Sekswerkers zien dit type woningen vaak als geschikt, omdat het gaat om appartementen of woonhuizen die zijn ingericht voor kort verblijf en anoniemer zijn dan een hotel. Groepen via het platform WhatsApp, met name onder Zuid-Amerikaanse sekswerkers, spelen hierbij een belangrijke rol. In deze netwerken worden locaties gedeeld, waaronder (sociale) huurwoningen en Airbnb-accommodaties. Deze woningen worden meestal voor een paar dagen tot maximaal twee weken gehuurd. In sommige gevallen stellen verhuurders hun woning bewust tegen betaling beschikbaar voor sekswerk, maar er zijn ook situaties waarin eigenaren niet weten dat hun woning hiervoor wordt gebruikt. Daarnaast komt het huren van hotelkamers nog steeds voor.

Overlast De gemeente ontvangt meldingen over zowel mogelijke illegale seksinrichtingen als overlastsituaties. Het merendeel van de meldingen betreft anonieme signalen over vermoedens van illegaal sekswerk, zonder dat er sprake is van concrete overlast. In slechts enkele gevallen worden meldingen gedaan vanwege overlast. Bij deze overlastmeldingen blijkt uit nader onderzoek vaak dat het ongemak of de bezorgdheid vooral voortkomt uit onbekendheid of gevoelens van ongemak, en niet uit objectief vastgestelde hinder. Indien een melding niet anoniem is, zoekt de gemeente actief contact met de melder om de situatie te bespreken. In deze gesprekken wordt toegelicht wat binnen de APV is toegestaan en wat niet. Wanneer wél sprake is van (vermoedelijke) overlast, neemt de gemeente ook contact op met de verhuurder van het pand. De verhuurder wordt aangesproken op zijn verantwoordelijkheid en er vindt een gesprek plaats over de situatie. Indien de overlast aanhoudt of blijkt dat de verhuurder onvoldoende actie onderneemt, kan dit leiden tot handhavend optreden. In veel gevallen bij thuiswerkende sekswerkers zijn buurtbewoners niet op de hoogte dat er sekswerk plaatsvindt in hun straat, mede doordat klanten van sekswerkers zich doorgaans discreet gedragen. Dit hangt samen met de misvatting dat het bezoeken van een sekswerker illegaal zou zijn.

2.3 Massagesalons In 2024 startte de gemeente Hilversum een onderzoek naar massagesalons binnen de gemeente. Aanleiding hiervoor waren signalen uit omliggende gemeenten waaruit bleek dat in bepaalde salons seksuele handelingen werden aangeboden zonder dat hiervoor een vergunning was verleend. Tijdens het onderzoek ontving de gemeente een melding met daarin specifieke adressen. Naar aanleiding daarvan werd op twee locaties een mystery guest ingezet, gevolgd door een toezichtcontrole. In beide gevallen bleek dat seksuele handelingen werden aangeboden. Voor deze overtreding is een LOD opgelegd. Voor 2025 staan hercontroles gepland. Hoewel de specifieke onderzoeken inmiddels 5 Ministerie van Justitie en Veiligheid. (2024, 14 november). Celstraffen geëist tegen tweetal voor op grote schaal

prostitueren kwetsbare Chinese vrouwen. Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie. https://www.om.nl/actueel/nieuws/2024/11/14/celstraffen-geeist-tegen-tweetal-voor-op-grote-schaal-prostituerenkwetsbare-chinese-vrouwen

15

zijn afgerond, blijft de massagesalonbranche een belangrijk aandachtspunt waarop de gemeente het komende jaar actief toezicht houdt.

2.4 Woningcorporatie Veel woningcorporaties en particuliere verhuurders verbieden sekswerk vanuit de woning. Dit is doorgaans vastgelegd in het huurcontract, waarbij overtreding kan leiden tot sancties, zoals beëindiging van het huurcontract of zelfs uitzetting. Bij woningcorporaties geldt dit verbod niet alleen voor sekswerk, maar voor bedrijvigheid in het algemeen binnen de woning. Ook een kapsalon aan huis is vaak niet toegestaan. Hoewel de gemeente Hilversum sinds 2023 sekswerk aan huis toestaat, blijven verhuurders en woningcorporaties dit in hun voorwaarden verbieden. Dit leidt tot een spanningsveld: sekswerkers die volgens de gemeentelijke regels werken, lopen toch het risico hun woning te verliezen. Hierdoor voelen zij zich vaak gedwongen hun werkzaamheden geheim te houden, wat hun kwetsbaarheid vergroot en het risico op uitbuiting kan versterken. De gemeente hanteert daarom een zorgvuldige werkwijze. Wanneer toezichthouders tijdens controles een sekswerker aantreffen die volgens de regels vanuit huis werkt, wordt dit niet gemeld aan de verhuurder of woningcorporatie. Hiermee wordt voorkomen dat sekswerkers onnodig in de problemen raken met hun huisvesting en blijft het contact met de gemeente laagdrempelig.

Alleen wanneer een sekswerker of exploitant zich niet aan de regels houdt, bijvoorbeeld bij illegale exploitatie, overlast of andere overtredingen wordt dit doorgegeven aan de woningcorporatie of particuliere verhuurder.

16

3 Handhaving De gemeente Hilversum treedt handhavend op wanneer de regels van het sekswerkbeleid worden overtreden en het woon- en leefklimaat in het geding is. Een illegale seksinrichting is een locatie waar sekswerk plaatsvindt zonder de vereiste vergunning of in strijd met de voorwaarden die gelden. In de praktijk betekent dit vaak dat een sekswerker vanuit een woning werkt zonder dat dit overeenkomt met de inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP), of dat er sprake is van meerdere sekswerkers op een adres zonder vergunning. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de gemeente niet handhaaft op individuele sekswerkers, maar uitsluitend op exploitanten of verhuurders. Deze keuze is bewust gemaakt om de drempel voor sekswerkers om in gesprek te blijven met de gemeente zo laag mogelijk te houden. Sekswerkers moeten zich veilig voelen om signalen te delen of hulp te vragen, zonder de angst zelf bestuurlijk te worden aangepakt. Handhaving richt zich daarom primair op de partijen die verantwoordelijk zijn voor het faciliteren of organiseren van het sekswerk. In algemene zin volgt de gemeente een zorgvuldig en stapsgewijs handhavingstraject. Bij een eerste overtreding wordt doorgaans een bestuurlijke waarschuwing of een LOD opgelegd. Bij herhaling of meervoudige overtredingen kan een tweede LOD volgen.

Bestuurlijke sluiting van een seksinrichting of woning wordt uitsluitend als uiterste middel (ultimum remedium) ingezet wanneer sprake is van structurele en ernstige niet-naleving van de geldende regels. Bestuursdwang, zoals het sluiten van een woning, is in Hilversum mogelijk. Tot maart 2025 is dit middel nog niet toegepast, omdat zich geen situatie voordeed waarin dit noodzakelijk werd geacht. In enkele casussen werd opvolging georganiseerd via het Sociaal Plein. Dit is het centrale loket van de gemeente Hilversum voor zorg en ondersteuning, waar inwoners terechtkunnen met vragen of problemen op het gebied van welzijn, financiën, werk en zorg. Bij de constatering van illegale seksinrichtingen in sociale huurwoningen wordt de woningcorporatie geïnformeerd. Toezichthouders van het sekswerkteam hebben daarnaast meldplicht met betrekking tot uitkeringsfraude en melden vermoedens daarvan bij de betreffende instanties. Tijdens controles in sociale huurwoningen wordt deze vorm van fraude vastgesteld. Zo ontvangt een exploitant bijvoorbeeld huurinkomsten voor het gebruik van een kamer, terwijl deze inkomsten niet worden opgegeven. Na melding kan de exploitant worden gekort op de uitkering of een boete opgelegd krijgen.

3.1 Handhavingscijfers Voor de vergunde branche is in april 2023 aan een exploitant van een seksinrichting een voornemen tot intrekking van de vergunning opgelegd, vanwege het niet naleven van meerdere vergunningscriteria. Een half jaar na ontvangst van dit voornemen heeft de exploitant besloten om de exploitatie te beëindigen. Hierdoor is de vergunning ingetrokken. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de handhavingsmaatregelen die de afgelopen jaren zijn toegepast binnen de onvergunde branche. Jaar 2022 2023 2024 2025

Bestuurlijke waarschuwing 12 3 2 0

Last onder dwangsom (LOD) 2 7 7 1

Tabel 4: handhavingcijfers * Tot en met maart 2025.

17

Toelichting op handhavingscijfers De handhavingscijfers moeten worden bezien in de context van de juridische mogelijkheden en de proportionaliteit die de gemeente moet toepassen. In sommige situaties is er wel sprake van een overtreding, maar ontbreekt voldoende bewijs om de overtreder bestuurlijk te kunnen aanmerken. In die gevallen kan formele handhaving niet worden ingezet. Bij het aantreffen van een overtreding past Hilversum in principe een LOD toe. Sluiting van een woning of bedrijf geldt als ultimum remedium en wordt pas overwogen bij herhaaldelijke overtredingen. Jurisprudentie laat zien dat sluitingen bij een eerste constatering vaak geen stand houden, waardoor een stapsgewijze aanpak juridisch beter verdedigbaar is. De praktijk toont aan dat de LOD effectief is: in vrijwel alle gevallen wordt de overtreding beëindigd nadat een LOD is opgelegd. Tot maart 2025 is slechts één LOD daadwerkelijk verbeurd doordat bij een hercontrole opnieuw een overtreding werd vastgesteld. Dit duidt op een preventieve werking én op naleving. Ongelijke behandeling bij onvergunde exploitatie Een opvallend spanningsveld zit in de verhouding tussen vergunde en onvergunde seksinrichtingen. Deze vormen verschillen wezenlijk van elkaar en brengen ook andere risico’s met zich mee. Bij onvergunde exploitatie gaat het vaak om een woning waar één of twee sekswerkers actief zijn.

In dergelijke situaties wordt in principe direct een LOD opgelegd, mede omdat de exploitant zonder vergunning opereert. Soms is de woningeigenaar zich niet eens bewust van het feit dat er sekswerk in de woning plaatsvindt en zal een bestuurlijke waarschuwing worden opgelegd. Bij vergunde exploitanten ligt de situatie anders. Zij beschikken over kennis van de regelgeving en hebben een zekere mate van professionaliteit en verantwoordelijkheid. Overtredingen in de vergunde branche leiden doorgaans eerst tot een waarschuwing of een LOD, en pas bij herhaaldelijke of ernstige overtredingen wordt bestuursdwang of intrekking van de vergunning overwogen. Intrekking bij een eerste overtreding is tot nu toe nog niet voorgekomen. Dit verschil in aanpak kan de indruk wekken dat niet naleven en geen vergunning aanvragen minder risicovol is dan wel een vergunning aanvragen en een overtreding begaan. Tegelijkertijd is het belangrijk te onderkennen dat de context en risico’s bij vergunde en onvergunde exploitatie sterk verschillen, wat de verschillen in sancties verklaart. Indien de ervaren ongelijkheid als onwenselijk wordt beschouwd, kan worden overwogen om het sanctieregime bij onvergunde exploitatie verder aan te scherpen of om het beleid voor vergunde exploitanten aan te passen, zodat sprake is van een meer evenwichtige benadering.

3.2 Handhavingsmatrix Na twee jaar ervaring met het toepassen van het sekswerkbeleid is gebleken dat de juridische onderbouwing van sancties en de toepassing van de handhavingsmatrix op onderdelen verbetering behoeft. De handhavingsmatrix zoals die nu is opgenomen in het beleid biedt overzicht, maar blijkt in de praktijk onvoldoende flexibel en niet in alle gevallen juridisch houdbaar. Dit geldt met name bij complexe situaties waarin maatwerk vereist is of waarin de aard van de overtreding sterk verschilt. Aansluiting op APV De handhavingsmatrix is bedoeld als leidraad bij de inzet van bestuursrechtelijke maatregelen zoals waarschuwingen, LOD of intrekking van vergunningen. In de praktijk blijkt echter dat de matrix niet altijd in lijn is met de wettelijke kaders zoals opgenomen in de APV. Zo schrijft de APV in bepaalde gevallen een verplichte intrekking voor (bijvoorbeeld bij ernstige verstoringen van de openbare

18

orde), terwijl de matrix nog uitgaat van een gefaseerde handhaving. Hierdoor ontstaat spanning tussen beleidsvrijheid en wettelijke verplichtingen.

19

4 Communicatie Een belemmerende factor voor de uitvoering van het sekswerkbeleid is de stigmatisering van sekswerk. Deze wordt onder andere gevoed door publieke en mediaberichtgeving waarin sekswerk vaak wordt geassocieerd met criminaliteit, mensenhandel of woonfraude. Zo worden termen als “illegaal bordeel” gebruikt, terwijl het feitelijk gaat om een onvergunde seksinrichting. Dergelijke framing draagt bij aan een onjuist en negatief beeld van sekswerk. Vanuit die bewustwording is de gemeente Hilversum terughoudend in haar externe communicatie over toezichtacties of overtredingen. Daarbij geldt dat negatieve publieke aandacht op zichzelf niet problematisch is, mits deze terecht is en feitelijk bijdraagt aan de bescherming van veiligheid en leefbaarheid. Wanneer negatieve aandacht echter leidt tot stigmatisering, kan dit het doel van het beleid ondermijnen, namelijk het normaliseren en professionaliseren van sekswerk als legaal beroep. Tegelijkertijd erkent de gemeente Hilversum dat positieve framing en openheid vanuit de overheid kunnen bijdragen aan het doorbreken van stigma’s. In de nasleep van de vaststelling van het sekswerkbeleid in 2023 ontstond landelijke belangstelling, waaronder een item van Nieuwsuur6.

Dergelijke aandacht wordt gezien als een waardevolle kans om bij te dragen aan een genuanceerder beeld van sekswerk en om het belang van destigmatisering verder te benadrukken. De aanpak van Hilversum heeft zowel landelijk als internationaal belangstelling gekregen. Zo werd de gemeente benaderd door onder andere Den Haag, Utrecht, Arnhem en Hoogeveen met verzoeken om toelichting op het beleid, de totstandkoming ervan en de uitvoering in de praktijk, in het bijzonder met betrekking tot toezicht op de onvergunde branche. Daarnaast gaf de gemeente Hilversum samen met Tilburg een presentatie7 tijdens een webinar van de Sekswerk Alliantie Destigmatisering (SWAD) en Soa Aids Nederland, waarin beide gemeenten hun aanpak en ervaringen met sekswerkbeleid toelichtten. Ook was Hilversum betrokken bij een internationale bijeenkomst, georganiseerd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de VNG. Tijdens deze bijeenkomst verzorgde Hilversum samen met de gemeente Antwerpen een workshop voor verschillende EUlidstaten over het toestaan van thuiswerken door sekswerkers en de praktijkervaringen daarbij. Hoewel het directe effect van deze kennisdeling lastig te meten is, heeft het bijgedragen aan versterking van het landelijke netwerk en aan meer bewustwording over het belang van destigmatisering.

Bovendien levert het uitwisselen van ervaringen met andere gemeenten waardevolle input voor verdere beleidsontwikkeling in een domein dat sterk in beweging is. Daarnaast wordt op dit moment gewerkt aan het verbeteren van de informatiepositie van de politie (basisteam Hilversum) ten aanzien van sekswerk. Toezichthouders signaleren tijdens controles dat de kennis van de politie over de regels rondom sekswerk en de lokale APV-bepalingen beperkt is, wat begrijpelijk is gezien het brede takenpakket van het basisteam. De gemeente heeft daarom het initiatief genomen om op korte termijn aan te sluiten bij briefing van de politie en daar een presentatie te geven over het sekswerkbeleid. Daarbij zal niet alleen aandacht worden besteed aan de juridische kaders, maar ook aan de wijze van bejegening van sekswerkers, hetgeen de gemeente essentieel acht in de aanpak van stigmatisering en het voorkomen van misstanden. Daarnaast wordt hier nu al deels invulling aan gegeven bij werkbezoeken van politiestudenten aan de gemeente Hilversum. Tijdens deze bezoeken is er structureel aandacht voor het thema sekswerk en de manier waarop hierop toezicht wordt gehouden.

6 NOS. (2023, 24 mei). Dient Hilversums beleid voor sekswerkers als landelijk voorbeeld?

https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2476292-dient-hilversums-beleid-voor-sekswerkers-als-landelijk-voorbeeld 7 VNGemeenten. (2024, 20 juni). Webinar Sekswerkbeleid bij gemeenten - 18 juni 2024 [Video]. YouTube.

https://www.youtube.com/watch?v=sIoXdKaHNrY

20

5 Hulpverlening 5.1 Belle hulpverlening en DUUP De gemeente Hilversum werkt samen met Belle Hulpverlening, een gespecialiseerde organisatie die zich richt op de ondersteuning van (voormalige) sekswerkers. Belle biedt informatie, hulpverlening en begeleiding bij vragen over werk, veiligheid, financiën, gezondheid, persoonlijke ontwikkeling en uitstap. De ondersteuning is vrijwillig, laagdrempelig en anoniem indien gewenst. Belle is sinds 2022 actief betrokken bij toezichtcontroles in Hilversum en vervult daarnaast een belangrijke rol in het (digitale) veldwerk, het bieden van individuele begeleiding en het faciliteren van de regionale klankbordgroep voor sekswerkers. De samenwerking met Belle vindt plaats binnen het bredere programma DUUP. DUUP staat voor Decentrale Uitkering Uitstapprogramma’s Prostitutie en is een landelijk initiatief dat wordt ondersteund door het ministerie van Justitie en Veiligheid en gecoördineerd door CoMensha. Het programma is in 2025 opnieuw aanbesteed voor een periode van vier jaar. De aanbesteding is uitgevoerd door de gemeente Utrecht, in samenwerking met de regio’s Amersfoort en Gooi en Vechtstreek. De gemeente Hilversum was als centrumgemeente actief betrokken bij dit proces. In de regio Gooi en Vechtstreek is de uitvoering belegd bij Belle, dat hiervoor samenwerkt met gemeenten en ketenpartners.