Eindrapport RMB Jeugdhulp fase 3 (4 bijlage Eindrapport)

Normaal en selectief? Eindrapport Een kwalitatief onderzoek naar de werkwijze van de toegang tot jeugdhulp

Onderdeel van een meerjarig onderzoek van de Rekenkamer in Midden-Brabant (RMB) voor de gemeenteraden van Dongen, Goirle, Hilvarenbeek en Loon op Zand

Versie: 23 februari 2026

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 2. Leeswijzer 3. Voorgeschiedenis: fase 1 en fase 2 van het RMB-onderzoek 4. Intermezzo: de kwestie Crossroads en het belang van kostenbeheersing 5. Fase 3: kernvraag en wijze van uitvoering van het onderzoek 6. Samenvatting: van bevindingen naar conclusies 7. Toelichting op de conclusies van de RMB 8. Implicaties voor de rol van de gemeenteraad 9. Aanbevelingen 10. Tot slot 11. Bestuurlijke reacties colleges van B&W 12. Nawoord

1 1 2 3 3 4 8 14 16 18

Bijlagen: 1. 2. 3. 4.

Uitgangspunten voor de inkoopstrategie, regio Hart van Brabant Budgettaire overschrijdingen bij Crossroads Aanbevelingen in fase2-rapport Het PON & Telos-rapport: De toegang in beeld

19 20 21 21

1. Inleiding

De bestuurlijke uitgangspunten De RMB is vanaf 2021 bezig aan een meerjarig onderzoek naar de jeugdhulp1 in de vier RMB-gemeenten, Dongen, Goirle, Hilvarenbeek en Loon op Zand. Directe aanleiding was de stijging van de kosten van de jeugdhulp in de regio Hart van Brabant (HvB). Deze kosten stegen van 69,3 miljoen euro in 2015 naar 117,8 miljoen euro in 20212. Om deze ontwikkeling te keren heeft de regio een aantal bestuurlijke uitgangspunten geformuleerd, die door de gemeenteraden van de bij de regio HvB betrokken gemeenten in 2021 zijn goedgekeurd (zie bijlage 1 voor de bestuurlijke uitgangspunten). Een belangrijk uitgangpunt was kostenbeheersing (uitgangspunt 1). Om die kostenbeheersing te bereiken diende er bij de zorgtoewijzing sprake te zijn van normalisering (uitgangspunt 2) in een eenvoudiger en selectiever systeem (uitgangspunt 5). Normalisering betekent, kortweg, dat ‘normale’ problemen in gezinnen bij voorkeur in die gezinnen zelf moeten worden opgelost. Selectiviteit betekent dat als niet-vrij beschikbare zorg voor een jongere en (eventueel) ouders/verzorgers echt nodig is, dit op een zo laag mogelijk niveau en in zo’n kort mogelijke tijd moet worden geboden. De formulering en de acceptatie van de bestuurlijke uitgangspunten in 2021 was voor de RMB de aanleiding om het meerjarig onderzoek naar de jeugdhulp te starten.

Deze bestuurlijke nota bevat de onderzoeksresultaten van de derde fase van het meerjarige onderzoek. De kernvraag van dit fase3-onderzoek was op welke wijze ‘normaliseren’ en ‘selectief gebruik’ een rol spelen bij het proces rond de indicatiestelling. 2. Leeswijzer Naast ‘normaliseren’ en ‘selectief gebruik’ zijn er een aantal andere onderwerpen die van belang zijn bij het beantwoorden van de kernvraag, namelijk: • • • •

De wijze waarop het proces rond de indicatiestelling georganiseerd is (de werkwijze). De rol van het voorliggend veld. Stevige Lokale Teams (SLT’s) De governance van de jeugdhulp

Alvorens deze onderwerpen te bespreken, gaan we in §3 eerst in op het onderzoek naar jeugdhulp van fase 1 en fase 2. §4 is een intermezzo over gebeurtenissen bij de hoogspecialistische jeugdhulp die samenvielen met de start van het fase3-onderzoek in 2024. §5 bespreekt de kernvraag van het fase3-onderzoek. §6 geeft per onderwerp een samenvatting van de bevindingen, telkens gevolgd door de conclusies van de RMB. §7 geeft een toelichting op de conclusies van de RMB. Hier worden ook enige nuanceringen besproken die de RMB uit het ambtelijk wederhoor heeft afgeleid. §8 geeft de gevolgen voor de taken van de gemeenteraad, waarna in §9 de aanbevelingen van de RMB aan het college van B&W worden besproken. Tot slot volgen slotopmerkingen in §10.

1 In dit rapport wordt het begrip jeugdhulp gehanteerd. Jeugdzorg wordt als een overkoepelende benaming gebruikt

door het CBS waar ook de jeugdbescherming en jeugdreclassering onder valt. Desondanks wordt in dit rapport soms ook gesproken over zorg, aangezien deze term ook gebezigd wordt in de documenten van de regio Hart van Brabant. 2 Zie Regio Hart van Brabant, Ontwikkeling kosten jeugdhulp, 12 april 2025, link

1

3. Voorgeschiedenis: fase 1 en fase 2 van het onderzoek RMB naar jeugdhulp

In 2021 was het vertrekpunt van de RMB: Fase 1 Inkoopdocumenten • Welke informatie hebben de raden gekregen? • Wat is de formele positie van de raden t.o.v. regio HvB? • Welke keuzes in de inkoop-strategie zijn er gemaakt en waarom? • Hoe gaan deze keuzes de uitvoering beïnvloeden (ex ante?)

Fase 2 Toetsing contracten • Toetsing van de contracten in het licht van de toekomstige uitvoering (toetsing van ‘het papier’)

Fase 3 Toetsing uitvoering Toegang • Hoe werken de bestuurlijke uitgangspunten door bij de uitvoering door de Toegang (hoe werkt het in de praktijk?)

In fase 1 (rapport van juli 2022, zie deze link) heeft de RMB onderzocht op welke wijze de bestuurlijke uitgangspunten in de inkoopstrategie van de regio Hart van Brabant zijn terecht gekomen. Fase 2 (rapport van juni 2023, zie deze link) onderzocht de vraag of, op basis van de afgesloten contracten, geconcludeerd kon worden dat er zicht was op het realiseren van de zes vastgestelde bestuurlijke uitgangspunten. De RMB heeft in het rapport over fase 2 van het meerjarig onderzoek gewezen op kansen en risico’s op weg naar het nieuwe beoogde stelsel. Deze zijn hieronder opgenomen. Kansen

Risico’s

Meer ruimte maken voor complexe zorg door minder lichte zorg

De samenwerkingsfilosofie kan leiden tot te weinig slagvaardigheid

Operationaliseren van termen om meer sturend te kunnen worden

Er is geen garantie dat alleen effectieve interventies worden ingezet

Betere informatie om te kunnen normaliseren

De beoogde effecten van de bekostigingswijze zijn ongewis

De gemeentelijke Toegang als cruciale speler in het proces

De gemeentelijke Toegang slaagt niet in de triage

Verbetering lokale controlefunctie zodat gemeenteraden beter kunnen sturen.

De onafhankelijkheid van de gemeentelijke toegang wordt aangetast

Meer eisen aan zorgaanbieders ter voorkoming van misbruik zorggeld

Zorgaanbieders dragen te weinig bij aan de gewenste normalisering Zorgaanbieders voldoen te weinig aan de integriteitseisen

In het nieuwe stelsel zou de gemeentelijke Toegang een cruciale rol spelen. De gemeentelijke Toegang is immers de ‘poortwachter’ voor de jeugdhulp en kan in die functie ook bijdragen aan het verplaatsen van de hulp naar het voorliggend veld en/of naar algemene voorzieningen en het ontlasten van Segment 1 (S1)3. Dit was mede aanleiding om dit fase3-onderzoek te doen, zie §5 voor een nadere uitleg. 3 Segment 1 omvat hoog-specialistische jeugdhulp. Het is hulp voor jeugdigen (en de gezinnen waarvan zij

deel uitmaken) tot 18 jaar, waarbij sprake is van ernstige complexe problematiek. Zie deze link.

2

4.

Intermezzo: de kwestie Crossroads en het belang van kostenbeheersing

Tijdens de start van het fase3-onderzoek bleek dat er bij de hoog-specialistische jeugdhulp (S1) in 2024 sprake was van aanzienlijke budgettaire overschrijdingen (zie ook bijlage 2). Deze jeugdhulp wordt in de regio Hart van Brabant uitgevoerd door het samenwerkingsverband Crossroads. De RMB had in haar fase2-rapport gewezen op het risico dat de gemeentelijke toegang er niet in zal slagen alleen naar hoog-specialistische hulp te verwijzen als dat ‘echt nodig’ is. Dit zou dan leiden tot een beroep op hoogspecialistische hulp (S1) door jeugdigen die ook met ‘lichte’ hulp geholpen kunnen worden. Met andere woorden, er is onvoldoende sprake van selectiviteit bij de diagnosestelling. De RMB heeft in oktober 2024 over deze kwestie een rekenkamerbrief aan de gemeenteraad van Goirle gestuurd (zie RMB-website). Een voorzichtige conclusie van die RMB-brief – die echter verder onderzoek zou vergen – was dat de gewenste ‘selectiviteit’ van de triage niet zonder meer gerealiseerd wordt. Deze brief ging vooraf aan de rapportage van het onderzoek door Het PON & Telos dat in bijlage 4 is opgenomen. De rekenkamerbrief heeft geen invloed gehad op het PON & Telos onderzoek.

5.

Fase 3: kernvraag en wijze van uitvoering van het onderzoek

De kernvraag De RMB rapporteert in de voorliggende bestuurlijke nota over de uitvoering door de gemeente en het voorliggend veld4, met de nadruk op de werkwijze van de toegang om te komen tot een indicatiestelling. De kernvraag is: •

Op welke wijze spelen ‘normaliseren’ en ‘selectief gebruik’ een rol bij het proces rond de indicatiestelling?

Net als in fase 1 en fase 2 van dit onderzoek heeft de RMB zich beperkt tot Segment 1 (S1, hoog-specialistische hulp) en Segment 4 (S4, veel voorkomende hulp)5. Het huidige onderzoek (fase 3) draait dus om de vraag op welke wijze de indicatiestelling verloopt en welke motieven daar een rol bij spelen. Het idee daarachter is dat als normaliseren en selectiviteit belangrijke motieven zijn bij de indicatiestelling de (financiële) houdbaarheid van het stelsel beter gewaarborgd wordt. Het gaat hierbij om de beoordeling van de hulpvraag en de beslissing om al dan niet hulp te verlenen. De hulpvraag kan binnenkomen bij het voorliggend veld, of direct bij de gemeentelijke toegang. In de meeste gemeenten kan alleen de gemeentelijke toegang een indicatie geven voor niet-vrij beschikbare hulp. Als de toegang naar een zorgaanbieder verwijst, leidt dit tot een beschikking van de gemeente waarin dit wordt vastgelegd.

4 Een "voorliggend veld" verwijst naar het totale aanbod aan algemene, vrij toegankelijke voorzieningen

in een wijk of gemeente. Dit omvat bijvoorbeeld maatschappelijk werk, of het dorpsteam. Inwoners kunnen gebruik maken van ondersteuning zonder een speciale aanvraag of indicatie. Deze ondersteuning zal er ertoe kunnen leiden dat de inzet van zwaardere, gespecialiseerde hulp wordt vermeden. 5 Segment 4 (S4) is veel voorkomende hulp. Bijvoorbeeld: begeleiding, behandeling, ambulante GGZ, vaktherapie of combinaties hiervan. De hulp is kortdurend en/of minder intensief dan hoogspecialistische jeugdhulp (S1).

3

Daar hulpvragen ook via het voorliggend veld bij de gemeentelijke toegang terecht kunnen komen, zijn ook jeugdconsulenten werkzaam bij het voorliggend veld geïnterviewd. Uitbesteding en afbakening Het onderzoek naar de werkwijze van de triagisten – dat wil zeggen zij die een indicatie naar niet-vrij beschikbare hulp mogen afgeven – heeft de RMB uitbesteed aan Het PON & Telos. De motivatie daarvoor was dat Het PON & Telos meer ervaring heeft met diepte-interviews, waardoor zij beter dan de RMB in staat is om de ‘ware’ motivaties van geïnterviewden te achterhalen. Het eindrapport van Het PON & Telos is opgenomen in bijlage 4 als nota van bevindingen bij deze bestuurlijke nota. De RMB heeft Het PON & Telos gevraagd om een kwalitatief beeld te geven van de werkwijze die het voorliggend veld en de gemeentelijke toegang volgt bij het beoordelen van verzoeken om jeugdhulp. De onderzoeksperiode was eind 2024/begin 2025. De RMB heeft geen onderzoek gedaan c.q. laten doen naar de doorverwijzingen die via het medisch domein en het onderwijs gedaan worden. Het gaat hierbij om ongeveer 50% van de verleende jeugdhulp. 6.

Samenvatting: van bevindingen naar conclusies

Als rekenkamer is de RMB eindverantwoordelijk voor de conclusies en aanbevelingen richting de gemeenteraden. Daarom heeft de RMB bij elke kernbevinding van Het Pon & Telos een eigen conclusie toegevoegd. Er zijn twee redenen voor deze aanpak. Ten eerste wil de RMB de gemeenteraden een consistent verhaal bieden dat past bij de eerdere onderzoeksfasen, zoals het fase 2rapport (juni 2023) over kansen en risico’s rond nieuwe contracten en gemeentelijke toegang. Ten tweede duidt de RMB de bevindingen vanuit de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraad, en bekijkt daarom vooral wat de resultaten betekenen voor informatievoorziening aan en sturing door de gemeenteraad. Hierdoor benadrukt de RMB soms andere punten of trekt conclusies verder door dan Het PON & Telos. De RMB wil daarmee niet een oordeel over het onderzoek geven. De empirische bevindingen vormen de basis. De onderzoekers hebben hun bevindingen daarop gebaseerd. De RMB plaatst ze echter in een bredere, bestuurlijke en soms ook maatschappelijke context. Om de transparantie te waarborgen staan steeds eerst de onderzoeksbevindingen voorop, gevolgd door de conclusie van de RMB, zodat de gedachtegang van de RMB helder te volgen is. Per onderwerp volgen hieronder de bevindingen en de conclusies.

4

Werkwijze Toegang

Bevinding: Zorgvuldige werkwijze met duidelijke structuur Het onderzoek beschrijft de werkwijze van de gemeentelijke toegang in negen stappen, van binnenkomst hulpvraag tot eventuele aanpassing lopende toewijzing. De vier RMBgemeenten doorlopen deze stappen. De indicatiestelling gebeurt bij iedere hulpvraag zorgvuldig, met meerdere kwaliteitswaarborgen: collegiale toetsing, vier-ogenprincipe en inzet van gedragswetenschappers bij complexe casuïstiek.

Conclusie: Effect op omvang toekenningen voor niet-vrij beschikbare zorg onduidelijk De RMB ziet de zorgvuldigheid waarmee die indicaties voor niet-vrij beschikbare jeugdzorg worden opgesteld. Onduidelijk is echter in hoeverre de werkwijze in de loop der tijd veranderd is, al dan niet onder invloed van de acceptatie van de bestuurlijke uitgangspunten. Het PON & Telos-onderzoek geeft een kwalitatief beeld van de stappen die bij iedere hulpvraag worden gezet om te komen tot normalisering en selectief gebruik. Het onderzoek geeft daarmee geen beeld van de eventuele kwantitatieve verschuivingen van de indicaties.

Normalisering Bevinding: Normalisering is geïnternaliseerd Het onderzoek laat zien dat de jeugdconsulenten normalisering hanteren als uitgangspunt in hun werk. Zij gebruiken concrete tools (Levenslijn Tool, QuickScan, Integrale Vraaganalyse) om te beoordelen of problemen ‘normaal’ zijn en door eigen netwerk opgelost kunnen worden. De onderzoekers wijzen erop dat wat als ‘normaal’ wordt gezien, kan verschillen in plaats – en dus ook per gemeente – en tijd.

Conclusie: Normalisering kent geen eenduidige en breed geaccepteerde definitie De RMB concludeert dat de zwaarte van de indicaties voor niet-vrij beschikbare zorg in de huidige praktijk uiteindelijk afhankelijk is van de opvattingen en de houding van het team waarin de triagist functioneert. Het PON & Telos-rapport constateert namelijk dat er geen algemeen geaccepteerde definitie van het begrip normalisering bestaat. In de huidige praktijk wordt het begrip ‘normalisering’ daarom op de werkvloer ingevuld door de triagist en/of jeugdconsulent, die een beroep kan doen op collegiale toetsing en de gedragswetenschapper van de toegang. Dit geldt voor de vier RMB-gemeenten en voor iedere medewerker die betrokken is bij de indicatiestelling van de toegang. Er bestaat dus het risico van verschillende handelswijzen en uitkomsten bij de afhandeling van hulpvragen. Verder spreken geïnterviewden uit dat jeugdconsulenten ouders zelf meer verantwoordelijkheid kunnen laten nemen. Dit past in het beeld van ouders die een verwijzing naar specialistische zorg verlangen ook als er geen duidelijke medische noodzaak is. Dit beeld wordt soms in maatschappelijke discussies geschetst.

5

Selectiviteit Bevinding: Selectief gebruik wordt nagestreefd Het onderzoek laat zien dat bij de toekenning van niet-vrij toegankelijke jeugdhulp wordt gezocht naar ‘best passende zorg’ op ‘zo laag mogelijke schaal’. Jeugdconsulenten overleggen bij complexere casussen met collega’s of gedragswetenschappers. Voor Segment 1 (hoogspecialistische jeugdhulp) wordt de Crossroads-doelgroepdefinitie als toetsingskader gebruikt. Conclusie: Selectief gebruik kan niet worden vastgesteld De RMB heeft in zijn fase-2 rapport over de afgesloten contracten (blz. 14, zie deze link) geconstateerd dat de doelgroepdefinitie door de regio HvB niet concreet genoeg was geformuleerd. Daardoor hielp deze definitie de gemeentelijke toegang weinig bij haar indicatiestelling voor hoog-specialistische zorg (Segment 1). De RMB kan op basis van het rapport niet vaststellen of hulp op de laagst mogelijke schaal wordt gegeven. Inmiddels staat er op de website van de regio Hart van Brabant een aantal kenmerken die moeten gelden voor jeugdigen en het gezin om voor Segment 1 in aanmerking te komen. De RMB kan niet beoordelen of deze kenmerken in de praktijk voldoende garantie bieden voor een selectieve toekenning van Segment 1.

Voorliggend veld Bevinding: Voorliggend veld heeft andere positie Het onderzoek laat zien dat de professionals in het voorliggend veld gezinnen vaak langer in beeld hebben en beschikken over meer tijd voor gedegen analyse. Het belangrijkste verschil in werkwijze tussen voorliggend veld en gemeentelijke toegang ligt in de relatie met het gezin. Jeugdconsulenten van de gemeentelijke toegang voeren doorgaans één keukentafelgesprek en moeten daarop hun inschatting baseren. Anderzijds blijkt uit de interviews dat professionals die maar kort betrokken zijn bij een hulpvraag kritischer kunnen zijn bij de beoordeling van zorgvragen. Het PON & Telos-rapport wijst erop dat de gemeentelijke toegang niet altijd goed bekend is met het beschikbare aanbod van preventieve en collectieve ondersteuning in het voorliggend veld. Dit is belangrijk omdat het de mogelijkheid beperkt om effectief terug te verwijzen.

Conclusie: In het voorliggend veld kan normalisering meer impact hebben De RMB verbindt hieraan de suggestie dat het voorliggend veld beter gepositioneerd kan zijn voor normalisering dan de gemeentelijke toegang. Omdat het voorliggend veld gezinnen langere tijd in beeld heeft, kan er ook eerder preventief worden opgetreden. Dat kan ervoor zorgen dat kinderen minder vaak worden doorverwezen naar niet-vrij beschikbare hulp. Overigens is daar voor de vier RMB-gemeenten geen duidelijk (empirisch) bewijs voor. Dit zou nader onderzocht moeten worden. Als deze suggestie juist is, is dit van belang bij de ontwikkeling van Stevige Lokale Teams (zie volgende kader). Bovendien blijkt dat een professional die geen band opbouwt met het gezin, er niet bang voor hoeft te zijn dat de samenwerkingsrelatie met het gezin onder druk komt te staan door een kritische evaluatie van de zorgvraag. Dit leidt tot de conclusie dat het waardevol kan zijn via externe visitaties of externe audits het indicatieproces door te lichten.

6

Stevige lokale teams (SLT’s) Bevinding: Structurele organisatorische spanningsvelden Het onderzoek van Het PON & Telos laat een aantal spanningsvelden zien: • Tijdelijke vs. Vaste krachten: Tijdelijke inhuur helpt wachtlijsten te verkorten maar gaat ten koste van continuïteit en kennisopbouw; • Inhoud vs. Administratie: Toenemende administratieve lasten versus inhoudelijke taken; • Snelheid vs. Zorgvuldigheid: Druk om wachtlijsten (8 weken) terug te dringen versus noodzaak grondige analyse. De professionals hebben in het onderzoek gereflecteerd op uitdagingen voor de komende SLT-ontwikkeling (2025-2027). Hieruit kwamen risico’s naar voren: • Dubbelrol: een spanning tussen adviseren/indiceren en hulpverlenen kan de objectiviteit van het indicatieproces onder druk zetten; • Capaciteit en expertise: het is de vraag of alle benodigde expertise bij personele schaarste geborgd kan worden; • Werkdruk: adequate ondersteuning en duidelijke procesinrichting zijn nodig om de werkdruk beheersbaar te houden.

Conclusie: De opbouw van SLT is wellicht te ambitieus De RMB concludeert dat, gegeven de door de geïnterviewden gesignaleerde tijds- en werkdruk, functievermenging en andere spanningsvelden, de opbouw van SLT’s voor de RMB-gemeenten een ambitieus project is. De schaalgrootte van de RMB-gemeenten en de schaarse personele en inhoudelijke capaciteit zouden de gewenste normalisering en selectiviteit kunnen tegenwerken. In dat geval is er, ondanks de goede intenties van het principe van de SLT, een risico dat de ambities van de SLT’s niet waargemaakt worden.

Governance Bevinding: Hoge ambitie en zorgvuldige werkwijze Het onderzoek van Het PON & Telos laat zien dat er op beleidsniveau hoge verwachtingen waren over de bestuurlijke uitgangspunten (2021). Het onderzoek vermeldt dat normalisering een “dynamisch, sociaal construct” is dat in de praktijk voortdurend cultivering vraagt. Het onderzoek laat ook zien dat de gemeenten deskundige en hechte teams hebben. Die teams passen zorgvuldige werkwijzen toe met kwaliteitsbewaking en constructieve samenwerking met partners. De professionals moeten samen met ouders en jongeren inschatten wat normaal is. Tussen professionals en/of tussen teams kunnen verschillende opvattingen bestaan over wat “normaal” is. Conclusie: Er bestaat een afstand tussen beleid en uitvoering De RMB beoordeelt de ‘governance’ van de toegang vanuit de welbekende PDCA-cyclus: Plan – Do – Check – Act. De RMB concludeert dat de stap ‘Plan’ is vastgelegd in de bestuurlijke uitgangspunten (die de ambities van de gemeenteraden vastlegden) en de stap ‘Do’ is uitgewerkt in de werkwijze die voor de indicatiestelling gevolgd wordt. De RMB concludeert echter dat de fasen ‘Check’ en ‘Act’ ontbreken. Er is in de werkwijze van de toegang een structureel gebrek aan feedback over de effectiviteit van indicaties.

7

Jeugdconsulenten krijgen pas terugkoppeling wanneer een jeugdige binnen of na een doorlopen zorgtraject een andere indicatie nodig heeft, maar hebben geen systematisch inzicht in het succes van hun eerdere beslissingen. Deze beperkte feedback belemmert leerprocessen en kwaliteitsverbetering. Dit maakt het voor zowel de uitvoering als het beleidsniveau moeilijk om te sturen op de gewenste doelen van normalisering en selectiviteit. Het vaststellen van bestuurlijke uitgangspunten (2021) en het verwerken van deze uitgangspunten in de contracten met de jeugdhulpaanbieders (2022) biedt dus voor de gemeenteraad geen garantie dat zij worden gerealiseerd. Hier bestaat een afstand tussen beleid en uitvoering. De kwestie Crossroads is hiervan een voorbeeld: een grote kostenoverschrijding bij Segment 1 als gevolg van een toename van de gegeven zorg in hoog-specialistische jeugdhulp. Voor een beeld van de beoogde kwantitatieve verschuivingen van de indicaties (bijvoorbeeld van S1 naar S4 en van S4 naar voorliggend veld) zou een dieper onderzoek naar individuele cases noodzakelijk zijn. Dan kan ook nagegaan worden of er relatief meer of minder naar nietvrij beschikbare zorg wordt (terug)verwezen. Dan gaat het bijvoorbeeld om de vraag of er in de loop der tijd relatief meer naar het voorliggend veld wordt verwezen. Deze vragen lagen echter buiten het bestek van dit onderzoek.

7.

Toelichting op de conclusies van de RMB

Deze paragraaf gaat dieper in op de conclusies die RMB trekt uit de bevindingen van Het PON & Telos. De bevindingen volgen uit de interviews met triagisten. Deze bevindingen en conclusies zijn in §6 terug te vinden. Werkwijze Toegang De onderzoekers van Het PON & Telos hebben de werkwijze van de gemeentelijke toegang in §2.1 van het rapport beschreven. De werkwijze van de vier gemeenten bij verzoeken om hupvragen blijkt – ondanks verschillen in de organisatie – in hoofdlijnen overeen te komen. Een verzoek om jeugdhulp kan binnenkomen bij het zogeheten voorliggend veld of bij de gemeentelijke toegang. In het voorliggend veld is in sommige gemeenten het dorpsteam een belangrijke speler. Vanaf het moment dat er een verzoek om jeugdhulp binnenkomt tot aan een eventueel aanbod van jeugdhulp en mogelijk een daaropvolgend verzoek om aanpassing van de lopende toewijzing kunnen negen stappen worden onderscheiden (zie blz. 66 e.v.). In stap zes wordt een Plan van Aanpak (PvA) opgesteld:

“Het doel van een PvA is om te komen tot een goed onderbouwd advies om wel of geen aanvraag voor een maatwerkvoorziening op grond van de Jeugdwet te doen” (blz.11). Wat hierbij vanuit het oogpunt van de onderzoeksvraag opvalt is dat de voorstellen voor jeugdhulp op verschillende momenten door anderen dan de betrokken jeugdprofessional worden gecontroleerd. Zo controleert een collega eerst het Plan van Aanpak voordat een beschikking voor niet vrij-beschikbare zorg verleend kan worden. Daarnaast vindt op verschillende momenten in het proces van toegang tot hulp intercollegiale toetsing plaats. Jeugdconsulenten toetsen elkaars werk op inhoudelijke kwaliteit (blz. 15).

6 De bladzijdenummers verwijzen in het vervolg naar het bijgevoegde PON& Telos-rapport, tenzij anders

vermeld.

8

Deze intercollegiale toetsing zou erop kunnen duiden dat normalisering en selectiviteit centraal staan in het werk van de jeugdprofessionals. Dat is ook de conclusie van de onderzoekers van Het PON & Telos (blz. 29). Maar of de diverse vormen van intercollegiale toetsing garanderen dat de bestuurlijke uitgangspunten van normalisering en selectiviteit een belangrijke rol spelen bij de triage lijkt toch niet gegarandeerd. Dit wordt bij de onderwerpen normalisering en selectiviteit toegelicht. Een belangrijk aandachtspunt is dat er geen terugkoppeling op individueel niveau blijkt te zijn over de ingezette jeugdhulp (wat is het effect van de gekozen behandeling geweest voor de betrokken jongere?). Dat blijkt uit figuur 1 in het PON & Telos-rapport (blz. 7). De professionals van de gemeentelijke toegang krijgen pas terugkoppeling over de effectiviteit van de ingezette hulp als een jongere binnen/na een doorlopen zorgtraject een andere indicatie nodig heeft. In andere gevallen is er geen systematisch inzicht in het succes van hun eerdere beslissingen. Deze beperkte feedback belemmert leerprocessen en kwaliteitsverbetering. Normalisering Een gerelateerde kwestie is de vraag wat onder normalisering zou moeten worden verstaan. Zoals het PON & Telos-rapport op blz.

29 vermeldt, moeten jeugdprofessionals samen met de jeugdigen en hun ouders inschatten of de gemelde problemen ‘normaal’ zijn. Normale problemen kunnen immers mede door het eigen netwerk van de ouders worden opgelost. Het maken van de inschatting wat een normaal probleem is, is echter een complex proces waarbij de cliënten – dat wil zeggen de jongere met een hulpvraag en de ouders of verzorgers – en de jeugdconsulent van mening kunnen verschillen. Hier kan, met andere woorden, spanning optreden als de ouders en de jongere het begrip normaliseren anders beleven dan de jeugdconsulent. De vraag is dan wiens beleving hier de doorslag geeft bij de indicatiestelling: die van de ouders en de jongere of die van de triagist? Dat wordt uit het PON & Telos-rapport niet duidelijk. Wel benoemen sommige geïnterviewden de opvatting dat jeugdconsulenten soms meer zouden mogen loslaten en de ouders zelf meer verantwoordelijkheid mogen laten nemen. Misschien dat hierbij een rol speelt dat cliënten in de zorg steeds hogere, maar niet altijd realistische verwachtingen hebben gekregen van de oplossingen die de zorg kan bieden en daarom hulp van de zorg eisen. De Nederlandse huisarts, schrijver en opiniemaker, Danka Stuijver, geeft in haar boek “Dit kost ons de zorg” (Arbeiderspers, 2025) daar voorbeelden van uit haar eigen huisartsenpraktijk.

Zo proberen – vaak hoger opgeleide – cliënten druk te zetten op de hulpverleners om zo eerder een verwijzing naar hulp te krijgen. Menig burger gedraagt zich tegenover zorgprofessionals “als een dwingende en eisende consument”, schrijft zij op blz. 111. De voorbeelden die zij geeft in haar boek hebben overigens geen betrekking op de vraag naar jeugdhulp.

Of druk door hoger opgeleiden ook bij de jeugdhulp voorkomt, is een open vraag. Wel is het eerder vastgesteld dat de groei van de jeugdhulp vooral bij hogere inkomens is terecht gekomen. Onderstaand tekstkader, waarin een citaat uit een onderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF) wordt gegeven, laat dit zien.

9

We hebben daarom onder andere gekeken naar het mediane inkomen van het huishouden van jeugdigen die per jaar in jeugdhulp instromen. Daaruit is gebleken dat het mediane inkomen van gezinnen met jeugdhulp weliswaar lager ligt dan het mediane inkomen in Nederland, maar in de afgelopen jaren voor jeugdhulp zonder verblijf wel harder gestegen is. Er zijn dus niet meer jeugdigen uit gezinnen met lage inkomens bereikt. Deze resultaten wijzen er juist op dat er voor de lichte zorgvormen eerder een verschuiving heeft plaatsgevonden naar huishoudens met een hoger inkomen, in plaats van naar huishoudens met een lager inkomen. Uit: AEF, “Stelsel in groei”, 2020, blz. 16.

Ook zijn jeugdprofessionals afhankelijk van de medewerking van de ouders bij het starten van een behandelproces. Als ouders het Plan van Aanpak niet willen tekenen, vinden jeugdconsulenten het lastig om het proces los te laten (blz. 25). Daarop aansluitend blijken jeugdconsulenten een sterk dienstverlenende houding te hebben (blz. 25). In de inleiding van het PON & Telos-rapport wordt over de norm van normalisering het volgende gezegd: “De norm is immers geen objectief begrip, maar een sociaal construct. Dat maakt normaliseren (…) een dynamisch concept dat steeds gecultiveerd moet worden (blz. 2)”. Dat betekent dat opvattingen hierover kunnen verschillen in plaats en tijd, en ook tussen personen en/of sociale groepen. In de huidige praktijk wordt het begrip ‘normalisering’ op de werkvloer ingevuld door de triagist/jeugdconsulent, die een beroep kan doen op collegiale toetsing en de gedragswetenschapper van de toegang. Het is niet uit te sluiten dat jeugdconsulenten van verschillende gemeenten andere opvattingen over normalisering kennen. Het is evenmin uit te sluiten dat jeugdconsulenten binnen dezelfde gemeente het begrip normalisering anders toepassen dan hun collega’s. Als er geen gedeelde opvatting bestaat van wat normaal is, zijn indicaties voor niet-vrij beschikbare zorg afhankelijk van de opvattingen van de triagist.

Uit ambtelijk wederhoor bleek bovendien dat een definitie van het begrip ‘normalisering’ niet erg zinvol werd geacht. Normalisering vraagt namelijk om maatwerk dat niet in een definitie te vangen is. In de Verordening Jeugdhulp en de beleidsregels Jeugdhulp van de gemeenten komt de term normalisering dan ook niet voor. Daar wordt gesproken over ‘eigen kracht’ en ‘gebruikelijke hulp’. Van de laatste term heeft de overheid beleidsregels geformuleerd die gemeenten kunnen gebruiken om aan te geven wanneer er recht bestaat op niet-vrij beschikbare jeugdhulp. De RMB constateert tegelijkertijd dat de bestuurlijke uitgangspunten – waaronder ‘normalisering’ en ‘selectiviteit’ – in 2021 door de raden zijn vastgesteld en daarom voor de controlerende rol van de raden invulling behoeven. Dit betekent dat als een definitie van een begrip als ‘normalisering’ niet als zinvol wordt beschouwd, de raad zich hierover zou dienen uit te spreken. Selectiviteit Ook het uitgangspunt van selectiviteit speelt een rol in het Plan van Aanpak waarin jeugdhulp wordt toegekend. Daarover lezen we op blz. 31 van het rapport: “Er wordt beargumenteerd waarom niet-vrij toegankelijke jeugdhulp noodzakelijk is en waarom een specifiek aanbod als passend wordt beschouwd.” “In dit proces kan de jeugdconsulent ook overleggen met een collega of met de gedragswetenschapper.

Dit wordt veelal gedaan bij complexere casussen. Wanneer de jeugdconsulent inschat dat de hulpvraag mogelijk onder hoog specialistische jeugdhulp 10

(Segment 1) valt, wordt de Doelgroep definitie van Crossroads als leidraad gebruikt ter ondersteuning en toetsing” (blz. 31) De jeugdconsulenten van de gemeente adviseren alleen hoog-specialistische hulp (Segment 1) als dat in overeenstemming is met de doelgroepdefinitie van Crossroads. Gezien de recente ontwikkelingen bij Crossroads (zie RMB-brief van 1 november 2024), is het voor de RMB de vraag of deze definitie voldoende garantie biedt voor een selectieve toekenning van hoog-specialistische zorg. Er staan op de website van de regio Hart van Brabant een aantal kenmerken die moeten gelden voor jeugdigen en het gezin om voor Segment 1 in aanmerking te komen. De RMB kan echter niet beoordelen of deze kenmerken voldoende garantie bieden voor een selectieve toekenning van Segment 1. Voorliggend veld Het rapport vermeldt dat het voor het voorliggend veld een basishouding is om ouders of verzorgers op hun eigen verantwoordelijkheid te wijzen. Daar speelt mee dat het voorliggend veld frequenter contact met gezinnen kan hebben. Op blz. 30 lezen we daarover:

“Professionals uit het voorliggend veld hebben gezinnen vaak al langere tijd in beeld en beschikken daardoor over meer ruimte en tijd om samen met het gezin een gedegen analyse te maken van de hulpbehoefte. Een jeugdconsulent daarentegen voert doorgaans één (keukentafel)gesprek op locatie en moet op basis daarvan de inschatting maken.” Dit citaat suggereert dat normalisering in betere handen is bij het voorliggende veld dan bij de gemeentelijke toegang. Omdat het voorliggend veld gezinnen eerder in beeld heeft dan de gemeentelijke jeugdconsulenten zou er een preventieve werking kunnen uitgaan van de activiteiten van het voorliggend veld. Dat betekent dat zorgvragers minder snel zullen worden doorverwezen naar de toegang voor een verwijzing naar niet-vrij beschikbare zorg. Als de gemeentelijke toegang bij hen rechtstreeks binnenkomende hulpvragen standaard terugverwijst naar het voorliggende veld, zou er dan meer aan preventie gedaan kunnen worden. Een belemmering hierbij is echter dat de gemeentelijk toegang niet altijd goed bekend is met het beschikbare aanbod van preventieve en collectieve ondersteuning in het voorliggend veld zoals uit het onderzoek van Het PON & Telos blijkt (blz. 38). Het rapport stelt hierover:

“Het ontwikkelen en onderhouden van een actuele en toegankelijke sociale kaart van het voorliggende veld kan bijdragen aan een effectievere verwijzing naar bestaande voorzieningen in de wijk of gemeente. Hiermee krijgen professionals en inwoners beter inzicht in het beschikbare aanbod, wat het gebruik van preventieve en collectieve ondersteuning bevordert.” Het voorliggend veld zou dus normalisering beter kunnen toepassen dan de gemeentelijke toegang. Daar staat tegenover dat professionals die maar kort betrokken zijn bij een hulpvraag kritischer kunnen zijn bij de beoordeling van zorgvragen. Dit wordt in het rapport bevestigd in een citaat op blz. 26. Een professional die geen band opbouwt met het gezin, hoeft er niet bang voor te zijn dat de samenwerkingsrelatie met het gezin onder druk komt te staan door een kritische evaluatie van de zorgvraag. Letterlijk zegt een geïnterviewde:

11

“We kunnen nu kritisch zijn omdat we kort betrokken zijn. Ik kan heel veel speldenprikjes maken op een respectvolle manier, omdat ik daarna weer uitvlieg. (…) Veel collega’s zijn handelingsverlegen omdat ze bang zijn als ze zeggen waar het op staat, ze de samenwerkingsrelatie onder druk zetten.” Bovenstaande opmerkingen over “uitvliegende beoordelaars” heeft betrekking op de verschillende aard van de relatie tussen de jeugdconsulent en de hulpvrager bij de gemeentelijke toegang en het voorliggend veld. Maar, ook al is bij de gemeentelijke toegang de relatie kortdurend, er is een connectie met de hulpvrager. Stel dat we ervan uit mogen gaan dat hoe minder de beoordelaar de hulpvrager rechtsreeks ziet, des te kritischer hij/zij kan zijn. Dan is het voor de toepassing van normalisering bevorderlijk om externe beoordelaars frequenter in te schakelen. In ieder geval leidt het de RMB ertoe om, net als in het fase2rapport, een pleidooi te houden voor het frequenter inschakelen van externe beoordelaars (zie de aanbevelingen). Externe beoordelaars beoordelen immers alleen het dossier, zonder contact met de hulpvrager. Stevige lokale teams

Volgens de Hervormingsagenda Jeugd van het Rijk uit 2023 dienen gemeenten te beschikken over wat genoemd wordt Stevige Lokale Teams (SLT’s). In de woorden van de regering: “We zijn duidelijk in onze doelstelling: jeugdigen en hun ouders moeten voor jeugdhulp laagdrempelig en dicht bij huis terecht kunnen. We willen dit onder meer bereiken door in te zetten op stevige lokale teams met voldoende kennis en expertise en verbinding met specialistische hulp. Teams die met ouders en jeugdigen kijken naar wat echt nodig is. Die niet alleen toegang verlenen, maar zelf lichte hulp verstrekken, gericht op het versterken van het gewone leven en de veerkracht van gezinnen en jongeren.” Uit: Hervormingsagenda Jeugd, blz. 28.

Deze teams moeten multidisciplinair zijn met goed opgeleide professionals, die beschikken over de juiste (in ieder geval ontwikkelingspsychologische) expertise. Gemeenten dienen stappen te zetten richting Stevige Lokale Teams. In het PON & Telosonderzoek is ook gevraagd hoe de geïnterviewden naar de ontwikkeling van de SLT’s kijken (blz. 26-27). Het blijkt dat de geïnterviewden diverse spanningsvelden zien bij de verdere invoering van een SLT. Zo willen niet alle jeugdconsulenten zelf hulp gaan verlenen. Sommigen hebben geen uitvoerende ervaring, anderen kiezen bewust voor een meer regisserende of indicerende rol op basis van hun werkverleden. Een daarmee samenhangend aandachtspunt in de ontwikkeling van de SLT’s is de gevraagde dubbelrol van jeugdconsulenten. De jeugdconsulenten vrezen zelf voor de zuiverheid van het indiceren (zie blz. 26 van het PON & Telos-rapport). Het rapport concludeert: “Wanneer dezelfde persoon verantwoordelijk is voor zowel het beoordelen als het uitvoeren van hulp, kan de kritische vraagarticulatie onder druk komen te staan. Dit raakt aan de kern van professionele onafhankelijkheid en de borging van objectiviteit in het indicatieproces. (blz. 39).”

12

Bovendien bestaat er onder de geïnterviewden onzekerheid of ieders specifieke expertise behouden kan blijven. Wellicht dat het in de gemeenten door personele schaarste en/of door budgettaire beperkingen lastig zal worden om alle relevante expertise in huis te halen en te behouden. Het alternatief zou dan kunnen zijn dat alle jeugdconsulenten over meer generalistische kennis moeten gaan beschikken ten koste van hun specifieke expertise. Een verdere overweging die hier een rol speelt is dat aangezien de gemeenten alle voor dezelfde uitdagingen staan bij het verwerven van gekwalificeerd personeel zij op de arbeidsmarkt ook elkaars concurrenten zijn. De RMB concludeert hieruit dat, ook gegeven de door de geïnterviewden gesignaleerde tijdsdruk en (vele) andere spanningsvelden, de opbouw van SLT’s voor de RMBgemeenten een te ambitieus project kan zijn. De schaalgrootte van de RMB-gemeenten en de schaarse personele en inhoudelijke capaciteit zouden de gewenste normalisering en selectiviteit kunnen tegenwerken. De negatieve effecten van de zojuist vermelde spanningsvelden zouden voorkomen kunnen worden door samenwerking en uitruil van kennis en personeel met andere gemeenten in de regio Hart van Brabant.

Aangezien gekwalificeerd personeel schaars is en de gemeenten in de regio in ‘dezelfde vijver’ vissen, zou uitruil van personeel contraproductieve concurrentie op personeelsgebied kunnen vermijden. Dit alles zou een mogelijke tegenkracht kunnen zijn die de haalbaarheid van SLT’s vergroot. Afspraken hiervoor kunnen de gemeenten met elkaar maken in het kader van de regio Hart van Brabant. Aanbeveling 7 in §9 hieronder vraagt aan B&W deze optie verder te onderzoeken, Een positief effect dat de RMB uit de ontwikkeling van de SLT’s afleidt, mag hier niet onvermeld blijven. Uit het ambtelijk wederhoor met de RMB-gemeenten kwam de boodschap naar voren dat bij de verdere ontwikkeling van de SLT’s de verhouding tussen de gemeentelijke toegang en het voorliggend veld heroverwogen wordt. De nieuwe verhouding tussen Toegang en voorliggend veld zal daarbij structureel en procedureel worden vastgelegd. Dit betekent een versteviging van de samenwerking en de informatie-uitwisseling tussen de twee organen. Governance Het rapport van Het PON & Telos brengt verschillende structurele spanningsvelden aan het licht die de gewenste bestuurlijke doelen van de jeugdhulp kunnen beperken. Deze spanningsvelden hebben betrekking enerzijds op de door het beleidsniveau gewekte verwachtingen van budgettaire besparingen door de toepassing van de bestuurlijke uitgangspunten.

Anderzijds gaat het ook om spanningen en dilemma’s binnen de toegang zelf. Wat de toepasbaarheid van de bestuurlijke uitgangspunten betreft, bestaat er volgens de RMB een afstand tussen het beleidsniveau en de uitvoeringspraktijk. Op het beleidsniveau (van het Rijk, via bestuur van de regio Hart van Brabant naar de gemeenteraden van de aangesloten gemeenten) waren de verwachtingen over de bestuurlijke uitgangspunten hoog gespannen. Het beleidsniveau gaf echter aan de uitvoerders geen duidelijke criteria mee waarmee de uitvoerders konden nagaan of bij de uitvoering aan de bestuurlijke uitgangspunten was voldaan. Zo ontbrak het, zowel bij het Rijk als bij de regio Hart van Brabant, bijvoorbeeld aan een duidelijke definitie van normalisering. Het voorgaande betekent dat het impliciet aan de werkvloer bij de indicatiestelling zelf werd overgelaten hiervoor een standaardinstructie te formuleren. Het is de RMB niet 13

duidelijk of dergelijke standaarden bestaan. Zelfs als dat wel het geval is, hoeft dat het werk van de triagist niet eenvoudiger te maken. Zoals het rapport van Het PON & Telos op blz. 29 beschrijft kunnen de professionals en de jongere met ouders en verzorgers van mening verschillen over de wenselijkheid of noodzaak van hulp. Het zal dan een opgave zijn voor de professional om vast te houden aan de standaard. Wat de interne spanningsvelden betreft, gaat het bijvoorbeeld om de afweging tussen snelheid en zorgvuldigheid, waarbij de druk om wachtlijsten terug te dringen kan botsen met de noodzaak van grondige analyse van hulpvragen. Daarnaast bestaat er een voortdurende spanning tussen tijdelijke oplossingen door inhuur van externe krachten en de wens voor duurzame inzet van vaste medewerkers die continuïteit en kennisopbouw kunnen waarborgen. Een derde (intern) spanningsveld betreft de balans tussen inhoudelijke professionele taken en de toenemende administratieve lasten die jeugdconsulenten ervaren. Het PON & Telos-rapport geeft aan dat er veel goed gaat in de organisatie van de jeugdhulp. De bestuurlijke doelstellingen, zowel van het Rijk als van de regio Hart van Brabant zijn ambitieus. De werkwijze van de gemeentelijke toegang en het voorliggend veld zijn zorgvuldig. Toch biedt dit geen garantie dat alle ambities worden gerealiseerd.

Voor de invulling van de beleidsdoelen wordt veel aan de werkvloer overgelaten. De net genoemde spanningsvelden maken dat duidelijk. Een belangrijk doel van de toepassing van de bestuurlijke uitgangspunten is om te komen tot kostenbeheersing in de jeugdhulp. Het PON & Telos-onderzoek geeft echter een kwalitatief beeld van de stappen die bij iedere hulpvraag worden gezet om te komen tot normalisering en selectief gebruik. Het onderzoek geeft dus geen beeld van de eventuele kwantitatieve verschuivingen van de indicaties. Daarvoor zou verder kwantitatief onderzoek vereist zijn. Overigens beveelt de RMB ook aan om in de loop der tijd het percentage naar S1 en/of S4 doorverwezen hulpvragers te volgen, zie aanbeveling 5 in §9. Dit percentage geeft namelijk ook aan of er – al dan niet – een kwantitatieve verschuiving plaatsvindt van beschikte naar vrij beschikbare zorg. 8.

Implicaties voor de rol van de gemeenteraad

Algemeen Uit het voorgaande kan de algemene conclusie worden getrokken dat het vaststellen van bestuurlijke uitgangspunten en het verwerken van deze uitgangspunten in de contracten met de jeugdhulpaanbieders geen garantie bieden dat deze daadwerkelijk worden gerealiseerd. De kwestie Crossroads is hiervan een voorbeeld: een grote kostenoverschrijding bij S1 in plaats van een besparing als gevolg van een toename van de gegeven zorg in S1 (hoog-specialistische jeugdhulp). Kaderstellende rol Het PON & Telos-onderzoek toont aan dat de begrippen normalisering en selectiviteit weliswaar ‘leven’ bij de uitvoering, maar dat de concrete invulling ervan complex is en ruimte laat voor verschillende interpretaties door de professionals in het veld. Zo noemen geïnterviewden in het PON & Telos-onderzoek dat betrokken jeugdconsulenten soms de ouders meer verantwoordelijkheid kunnen laten nemen. Verder wordt in het rapport de opvatting van experts weergegeven dat normalisering 14

een ‘sociaal construct’ is (blz. 2). Deze ‘relativeringen’ van het begrip normalisering vragen van de gemeenteraden een actievere rol bij het bepalen van de relevantie van de eertijds geaccordeerde bestuurlijke uitgangspunten. De RMB heeft in het fase 2-rapport opgemerkt dat het gewenst is een heldere uitwerking van de begrippen normalisering en selectiviteit te geven. Deze uitwerking zou duidelijker moeten aangeven binnen welke kaders jeugdconsulenten deze uitgangspunten kunnen interpreteren. Zoals in §7 al vermeld is het de RMB gebleken dat de RMB-gemeenten definiëring van het begrip ‘normalisering’ niet zinvol vinden. Het begrip heeft ook geen opvolging heeft gekregen in de Verordeningen en de beleidsregels van de RMB-gemeenten. Ook vanuit de regio Hart van Brabant is het begrip ‘normalisering’ niet nader geconcretiseerd. De RMB acht het daarom gewenst dat de gemeenteraden zich uitspreken of deze uitgangspunten al dan niet gehandhaafd dienen te blijven. Zie aanbeveling 3. Controlerende rol Volgens de RMB was een belangrijk doel van de eerder geformuleerde bestuurlijke uitgangspunten dat er minder naar niet-vrij beschikbare zorg wordt verwezen en dat er alleen naar hoog-specialistische zorg wordt doorverwezen voor de meest complexe gevallen. Het PON & Telos-onderzoek geeft een kwalitatief beeld van de stappen die worden gezet om te komen tot een selectief gebruik.

Zoals al eerder gemeld, geeft het onderzoek geen beeld van de eventuele kwantitatieve verschuivingen van de indicaties. Daarvoor zou een dieper onderzoek naar individuele cases noodzakelijk zijn. Bovendien zou de raad regelmatig informatie moeten ontvangen over de ontwikkeling in de tijd van het aantal hulpvragen. Ook is het voor de raad relevant om te weten hoe hoog het percentage van de hulpvragen is die naar niet-vrij beschikbare hulp of het voorliggend veld zijn (terug)verwezen. Dit soort informatie kan de raad inzicht geven in de vraag in hoeverre normalisering (of ‘eigen kracht’, gekoppeld aan ‘gebruikelijke hulp’, zoals dat in de gemeentelijke verordeningen jeugdhulp wordt genoemd) aan belang wint. Ook de ontwikkeling van de duur van de behandeltrajecten kunnen hier inzicht in geven. De RMB merkt hierbij op dat de hier bedoelde informatie een aanvulling vormt voor de raden op de voortgangsinformatie die zij van B&W en/of de regio ontvangen over de voortgang van de transformatie die uit de hervormingsagenda jeugd voortvloeit. In de hierna geformuleerde aanbeveling 5 wordt deze informatiebehoefte van de raad vastgelegd.

De RMB acht het raadzaam om de monitoring van de verleende jeugdhulp en de uitvoeringspraktijk ervan structureel op de agenda van de raad te plaatsen, zodat de raden hun rol als democratische controleur op dit belangrijke beleidsterrein kunnen waarmaken en tijdig kunnen bijsturen waar nodig. Zie aanbeveling 4 en 5. 9.

Aanbevelingen

Op basis van de voorgaande analyses verzoekt de RMB het college van B&W onderstaande aanbevelingen per direct op te volgen. Opvolging zou kunnen leiden naar een verbetering van de uitvoeringspraktijk van de jeugdhulp (aanbevelingen 1, 2 en 7), dan wel tot een versterking van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad (aanbevelingen 3 tot en met 6). 15

Kwaliteitsverbetering uitvoeringspraktijk van de Sterke Lokale Teams

1. Voer externe audits in bij de lokale teams met expliciete normenkaders voor normalisering en selectief gebruik. De externe auditors kunnen steekproeven uitvoeren en hun resultaten aan de lokale teams terugkoppelen, waardoor op uitvoerend niveau meer inzicht ontstaat wanneer een beroep op niet-vrij beschikbare hulp niet en wanneer deze hulp wel nodig is en effectief. Toelichting: De RMB constateert dat een onafhankelijke beoordelaar die maar kort betrokken is het zich kan veroorloven kritisch te zijn over indicaties. De hier aanbevolen externe audit is in aanvulling op de interne procedures (4-ogen principe, inschakeling van gedragswetenschapper, e.d.) die de RMB-gemeenten hebben ingevoerd. Men kan deze audits vergelijken met externe visitatiecommissies die in sommige sectoren (onderwijs, wooncorporaties, ziekenhuizen) zijn ingevoerd om de kwaliteit van de geboden diensten door onafhankelijke experts te laten beoordelen. Deze commissies worden meeste om de vier of vijf jaar ingeschakeld. In het fase 2-onderzoek van de RMB heeft de RMB ook gepleit voor externe audits.

2. Besluit over functiescheiding binnen de (stevige) lokale teams. Toelichting: Zoals hiervoor is besproken, plaatst de RMB vraagtekens bij de "zuiverheid7 van besluitvorming" wanneer dezelfde persoon verantwoordelijk is voor zowel het beoordelen als het verlenen van hulp. Sommige RMB-gemeenten passen deze functiescheiding al toe. De RMB acht het waardevol om de raad dit beginsel te laten bevestigen als ordenend beginsel. Versterking kaderstellende en controlerende rol gemeenteraad 3. Bepaal of de raad wil vasthouden aan de bestuurlijke uitgangspunten die in 2021 door haar zijn geaccordeerd. Toelichting: Zoals in §7 en §8 is besproken vinden de RMB-gemeenten een definitie van begrippen als normalisering en selectiviteit niet zinvol en gebruiken zij het ook niet bij de Verordening Jeugdhulp en de Beleidsregels. De gemeenteraden in de regio HvB hebben in 2021 deze begrippen echter als bestuurlijke uitgangspunten voor de uitvoering van de jeugdhulp vastgesteld. Dit betekent dat de raad zich zou dienen uit te spreken of deze uitgangspunten al dan niet gehandhaafd dienen te blijven. 4. Bespreek regelmatig het effect van de verleende jeugdhulp met de gemeenteraad. Toelichting: Uit het onderzoek is gebleken dat er in de werkwijze van de toegang een structureel gebrek aan feedback is over de effectiviteit van indicaties.

De 7 De RMB gebruikt hier het woord ‘zuiverheid’, omdat deze term in het rapport van Het PON & Telos is

gebruikt naar aanleiding van de interviews met de jeugdconsulenten (zie blz. 26 in het rapport van Het PON & Telos). Het verwijst naar een vrees voor een dubbelrol ofwel een spanning tussen adviseren en hulpverlenen.

16

RMB-gemeenten meldden echter dat de evaluatie van de verleende jeugdhulp tijdens en na het behandeltraject een vast onderdeel van de procedure zal worden in de SLT’s. Voor de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad is deze informatie over de effectiviteit van cruciaal belang. 5. Geef jaarlijks aan de gemeenteraad een overzicht van de ontwikkeling van de vraag naar en de feitelijk verleende jeugdhulp. Toelichting: In §8 is vastgesteld dat het voor de controlerende rol van de gemeenteraad belangrijk is geïnformeerd te worden over de rol die eigen kracht en gebruikelijke hulp spelen bij het al dan niet verlenen van jeugdhulp. Het percentage naar S1 en/of S4 doorverwezen hulpvragers geeft hier indirect informatie over. 6. Organiseer jaarlijks een gesprek tussen de gemeenteraad en vertegenwoordigers van de gemeentelijke toegang en het voorliggend veld (jeugdconsulenten, gedragswetenschappers) om de praktijkwereld van de triagisten en de beleidswereld dichter bij elkaar te brengen. Toelichting: Zoals hierboven is uiteengezet, lijken de bestuurlijke uitgangspunten niet goed aan te sluiten op de ‘uitvoeringspraktijk’ van hen die bevoegd zijn een beschikking af te geven voor niet-vrij toegankelijke jeugdhulp. Een jaarlijks gesprek tussen de gemeenteraad en vertegenwoordigers van de uitvoering (jeugdconsulenten, gedragswetenschappers) kan deze aansluiting maken.

De voorgaande opmerkingen en conclusies, en ook de hier gegeven aanbevelingen zullen voldoende inspiratie opleveren voor dergelijke gesprekken. Ook als een dergelijk gesprek al staande praktijk is in de gemeenten, is het aan te bevelen dit structureel vast te leggen. Samenwerking in/met regio bij de Stevige Lokale Teams 7. Onderzoek of bij de ontwikkeling van het stevige lokale team (SLT): a. meer met andere gemeenten of zelfs regionaal samengewerkt kan worden. b. spanning kan ontstaan tussen tijdelijke oplossingen en duurzame inzet. Toelichting: ad a. Uit de door het PON & Telos gehouden interviews is gebleken dat de jeugdprofessionals diverse spanningsvelden zien bij de verdere invoering van een SLT. In §7 is uitgesproken dat samenwerking en uitruil van kennis en personeel met andere gemeenten in de regio Hart van Brabant (HvB) een oplossing zou kunnen vormen. Bindende afspraken hiervoor kunnen de gemeenten met elkaar maken in het kader van de regio HvB. ad b. Het gaat hier om de balans tussen tijdelijke en vaste krachten die zeker bij de opbouw van de SLT’s gaat spelen of al speelt. Tijdelijke inhuur helpt bij de opbouw van het SLT, maar gaat ten koste van continuïteit en duurzame kennisopbouw. 10.

Tot slot

De RMB heeft in Fase 3 van het meerjarig onderzoek naar jeugdhulp kwalitatief onderzoek gedaan naar de uitvoeringspraktijk. Dit resulteert in concrete aanbevelingen om de uitvoeringspraktijk te verbeteren en toekomstbestendig te maken.

17

In de volgende en laatste fase van het onderzoek beoogt de RMB meer vanuit kwantitatief oogpunt een overzicht te geven van het gehele proces van de jeugdhulp binnen de gemeenten, van organisatie tot verantwoording aan de gemeente. De nadruk zal dan liggen op monitoring en verantwoording. Bij monitoring gaat het bijvoorbeeld om de vraag hoe de gemeente omgaat met de (kwantitatieve en kwalitatieve) gegevens over de jeugdhulp. Verantwoording betreft bijvoorbeeld de kwaliteit van de rapportages over jeugdhulp die het college naar de raad stuurt. De precieze vorm van dit onderzoek en de periode waarin het zal plaatshebben, is overigens nog onzeker.

18

11.

Bestuurlijke reacties colleges van B&W

19

20

21

22

23

24

25

HILVARENBEEK

Aan: Rekenkamer Midden-Brabant Datum: 29-01-2026 Geachte leden van de Rekenkamer Midden-Brabant, Dank voor toezending van uw rapport bestuurlijke nota ‘een kwalitatief onderzoek naar de werkwijze van de toegang tot jeugdhulp’, aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Het college waardeert de inzet van de rekenkamer die is gepleegd om te komen tot deze nota evenals de gesprekken die zijn gevoerd. Het onderzoeksrapport van het Pon & Telos geeft een heldere en goede weergave van de dagelijkse praktijk van het werken in de toegang. Met betrekking tot de aanbevelingen die door de RMB worden gedaan, is relevant dat de samenstelling en samenwerking van de toegang van Hilvarenbeek (het SamenZorgTeam) in de nota's niet juist staat omschreven. In de ambtelijke reactie voorafgaand aan deze bestuurlijke reactie is de RMB hierop geattendeerd. Op 15-012026 heeft de gemeente Hilvarenbeek een aanvullend document van de RMB ontvangen waarin de ambtelijke reactie is verwerkt. Het college bedankt de RMB voor deze correctie. Hieronder treft u een bestuurlijke reactie en toelichting per aanbeveling: “RMB Aanbeveling 1: Voer externe audits in bij de lokale teams met expliciete normenkaders voor normalisering en selectief gebruik.

De externe auditors kunnen steekproeven uitvoeren en hun resultaten aan de lokale teams terugkoppelen, waardoor op uitvoerend niveau meer inzicht ontstaat wanneer een beroep op niet-vrij beschikbare hulp niet en wanneer deze hulp wel nodig is en effectief.” Bestuurlijke reactie: Het invoeren van externe audits heeft voor de gemeente Hilvarenbeek geen meerwaarde met betrekking tot normaliseren en selectief indiceren. Toelichting: In de gemeente Hilvarenbeek bestaat de toegang (het SamenZorgTeam, SZT) uit zowel professionals van het voorliggend veld als consulenten van de gemeente. Deze professionals werken nauw samen met elkaar. Inwoners met ondersteuningsvragen kunnen deze terecht op verschillende locaties (bij de gemeente, de huisartsen, Farent, MEE, Contour de Twern). Op deze locaties werken de professionals samen. Inwoners ontvangen passende hulp, beschikkingsvrij waar mogelijk, geïndiceerd waar nodig. Alle professionals in het SZT zijn op de hoogte van de sociale kaart. Ook met andere partners uit de sociale basis, het medisch domein en het onderwijs wordt intensief samengewerkt bijvoorbeeld met het jongerenwerk, de POHGGZ jeugd, de GGD, intern begeleiders op scholen, de huisartsen etc. Het normaliseren is een professionele grondhouding. Het uitvoeren van externe audits hierop heeft geen meerwaarde. Zie verdere toelichting bij aanbeveling 3.

Het uitvoeren van externe audits m.b.t. selectief indiceren heeft voor Hilvarenbeek ook geen meerwaarde. In Hilvarenbeek worden gezinnen wekelijks multidisciplinair besproken in het SamenZorgTeam. Het SamenZorgTeam beschikt over een procesregisseur, een adviseur mentale gezondheid en een kwaliteitsmedewerker. Deze professionals zijn niet direct betrokken bij de gezinnen maar dragen bij aan het proces van selectief indiceren. 26

“RMB Aanbeveling 2: Besluit over functiescheiding binnen de (stevige) lokale teams.”

Bestuurlijke reactie: De aanbeveling wordt reeds uitgevoerd. Toelichting: In het SamenZorgTeam werken verschillende professionals, o.a. professionals die beschikkingen afgeven (consulenten van de gemeente) als professionals die begeleiding bieden en regie voeren (O3 partners: MEE, Farent, Contour de Twern). De )3 partners leiden toe naar passende hulpverlening maar de gemeente is verantwoordelijk voor het afgeven van de beschikkingen. Ook als begeleiding van de O3 partners niet (meer) toereikend is en er specialistische zorg nodig is dan blijven deze professionals betrokken bij het gezin. “RMB Aanbeveling 3: Bepaal of de raad wil vasthouden aan de bestuurlijke uitgangspunten die in 2021 door haar zijn geaccordeerd.” Bestuurlijke reactie: Hilvarenbeek onderschrijft de uitgangspunten voor de inkoopstrategie (2021). Toelichting: Normaliseren in het sociaal domein gaat veel verder dan alleen het verminderen van geïndiceerde zorg. Het is een bredere beweging die draait om het versterken van de samenleving en het bevorderen van eigen kracht, inclusie en preventie. Normaliseren betekent dat we niet elk probleem meteen als een zorgvraag zien. Veel uitdagingen horen bij het gewone leven en kunnen worden opgelost binnen het eigen netwerk, met hulp van de gemeenschap of algemene voorzieningen.

Bijvoorbeeld: een kind dat zich tijdelijk somber voelt, hoeft niet direct naar de GGZ, maar kan baat hebben bij een betrokken leerkracht, sportcoach of buurthuisactiviteit. Normaliseren stimuleert mensen om zelf regie te nemen over hun leven. Normaliseren gaat om het versterken van vaardigheden, zelfvertrouwen en het benutten van eigen mogelijkheden. Dit vraagt om een andere houding van professionals: minder overnemen, meer ondersteunen. Een genormaliseerde aanpak zet in op het versterken van informele netwerken: familie, buren, vrijwilligers, verenigingen. Deze sociale verbanden zijn cruciaal voor welzijn en kunnen veel betekenen vóórdat professionele zorg nodig is. Door eerder en laagdrempeliger in te grijpen voorkom je dat problemen escaleren tot zorgvragen. Denk aan opvoedondersteuning, schuldenpreventie of buurtinitiatieven. Normaliseren vraagt ook om een andere manier van praten over problemen. Niet alles hoeft een diagnose of label te krijgen. Het gaat om het erkennen van menselijke ervaringen zonder ze te medicaliseren. Het gaat om gezamenlijk in gesprek blijven over onderwerpen die vragen om een gezamenlijke weging, het durven laten zijn daar waar dit geen risico’s oplevert en gezamenlijk verbeteren waar wel nodig. Het verminderen van geïndiceerde zorg is vaak een resultaat van normaliseren, maar niet het doel op zich.

Het doel is een gezondere, veerkrachtigere samenleving waarin mensen minder afhankelijk zijn van professionele hulp en op hun eigen kracht en kunnen vertrouwen. Normaliseren vraagt maatwerk Normaliseren betekent aansluiten bij wat voor iemand normaal is in zijn of haar leefwereld. Dat verschilt per persoon, gezin, wijk of cultuur. Een uniform werkproces kan die nuance moeilijk vangen. 27

Bijvoorbeeld: wat voor de ene ouder een normale opvoeduitdaging is, kan voor een ander een crisis betekenen. Een standaardprocedure doet dan geen recht aan die verschillen. Normaliseren vraagt om nabijheid, vertrouwen en het kunnen schakelen in het moment. Professionals moeten kunnen afwijken van het protocol als dat nodig is om echt aan te sluiten bij de leefwereld van mensen. Uniforme processen kunnen dit belemmeren door te veel nadruk te leggen op regels, registraties en afvinklijstjes. Uniforme werkprocessen zijn vaak gericht op het beoordelen, indiceren en doorverwijzen. Normaliseren vraagt juist om het denken in mogelijkheden, het versterken van eigen kracht en het benutten van informele hulpbronnen. Normaliseren vereist dat professionals vanuit vertrouwen ruimte krijgen om hun vakmanschap in te zetten. Dat betekent: kunnen afwijken, reflecteren, en samen zoeken naar passende oplossingen. Uniforme processen kunnen die professionele ruimte beperken. Bij normaliseren werk je vaak buiten de formele zorgstructuren. Dat betekent dat je minder werkt met indicaties, trajecten en zorgproducten. Uniforme processen zijn daar juist op gebaseerd, waardoor ze niet goed passen bij deze werkwijze.