Dn14 VNG, Lbr. 22_036 Handreiking Leegstand te lijf 2.0 Woningen en agrarisch vastgoed.pdf

Aan de leden

Datum

20 juni 2022 Kenmerk

TLE/U202200412 Lbr. 22/036 Telefoonnummer

070 373 8393 Bijlage(n)

1

Onderwerp

Handreiking Leegstand te lijf 2.0: Woningen en agrarisch vastgoed

Geachte leden van college en gemeenteraad, Ondanks het grote woningtekort staan nog te veel panden langdurig leeg. Veel gemeenten pakken leegstand aan. Onder meer om extra woonruimte te creëren. Eind 2020 heeft de VNG de model leegstandverordening geactualiseerd en de handreiking “Leegstand te lijf 2.0: Met speciale aandacht voor winkels en kantoren” uitgebracht. De handreiking is nu aangevuld met “Leegstand te lijf 2.0: Woningen en agrarisch vastgoed”. Wij attenderen u op deze nieuwe handreiking en wijzen op de mogelijkheden die bijvoorbeeld de leegstandverordening biedt in de gemeentelijke aanpak. Aanleiding Om verschillende redenen is een actieve aanpak van leegstand wenselijk. Door het woningtekort, maar ook door structurele leegstand van verouderde kantoren, sluiting van winkels en vrijkomende agrarische bebouwing. Gemeenten hebben diverse mogelijkheden om leegstand te bestrijden. Om die reden heeft de VNG eind 2020 de model leegstandverordening geactualiseerd. Ook is toen een handreiking gepubliceerd waarin naast die verordening ook andere instrumenten de revue passeren. Deze worden met praktijkvoorbeelden geïllustreerd. In die handreiking is vooral ingegaan op leegstaande bedrijfsruimten, zoals kantoren en winkels. Nu is er een aanvulling op die handreiking, die ingaat op de aanpak van leegstaande woningen en agrarisch vastgoed.

Komend najaar gaat de VNG enkele bijeenkomsten rond deze twee onderwerpen organiseren. De aanpak van leegstand is een onderwerp dat ook de gemeenteraad zal interesseren. De raad gaat bovendien over de inzet van een aantal instrumenten, zoals de leegstandverordening, het bestemmingsplan, de huisvestingsverordening en subsidiemogelijkheden. Wat betekent dit voor de ambtelijke organisatie De nieuwe handreiking is te vinden op de VNG-website.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 | info@vng.nl

U202200412

PROD

De handreiking behandelt twee heel verschillende vormen van leegstand. Maar in beide gevallen is deze interessant voor gemeentelijke afdelingen ruimtelijke ordening en toezicht en handhaving. Het hoofdstuk over aanpak van leegstaande woningen is met name voor een afdeling wonen interessant. Het hoofdstuk over agrarisch vastgoed is vooral relevant voor ambtenaren die zich met het landelijk gebied bezighouden. De ervaring leert dat een actieve aanpak van leegstand veel tijd en een lange adem vergt. Financiering van de beleidsontwikkeling en toezicht en handhaving komt grotendeels ten laste van de algemene middelen van de gemeente. Met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

L.K. Geluk Algemeen directeur

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/2

Handreiking

Leegstand te lijf 2.0: Woningen en agrarisch vastgoed

Colofon Auteurs Ronald Camstra Ellen Ootes Bram Klouwen Begeleidingscommissie Jeroen de Leede (VNG) Remi van den Berg (Ministerie BZK) Karel Loeff (Bond Heemschut) Ad Rijgers (Bond Heemschut) Mirjam Mellink (Gemeente Berkelland) Gert Jan van ’t Land (Gemeente Oldambt) Claudia Demas (Gemeente Sittard-Geleen) Arjen van der Leeuw (Gemeente Amsterdam) Davy Schram (Gemeente Amsterdam) Marlon van Balen (Provincie Groningen) Wij danken alle gemeenten en andere organisaties die hun kennis en praktijkervaring met de auteurs hebben willen delen. Vormgeving Chris Koning (VNG)

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Vraagstukken 1.2 Aan de slag met leegstandsbeleid 1.3 Leeswijzer

4 4 4 5

2

Leegstand van woningen 2.1 Waar speelt het en hoe? 2.2 Aanpakken

6 6 9

3

Leegstand agrarisch vastgoed 3.1 Waar speelt het en hoe? 3.2 Aanpakken

20 20 22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

1 Inleiding 1.1

Vraagstukken De handreiking Leegstand te Lijf en een modelverordening over leegstand kende tot 2022 een focus op leegstaande bedrijfspanden en winkels. De aanpak van leegstand is ook van belang voor woningen en agrarisch vastgoed. Deze aanvulling op de handreiking Leegstand te Lijf biedt inzicht in hoe gemeenten kunnen omgaan met leegstand bij dit vastgoed. Welke vraagstukken dienen zich aan bij een aanpak hiervoor? Het woord “leeg” suggereert een harde, duidelijke tegenstelling met “vol”: een pand is ofwel in gebruik ofwel staat leeg. In de werkelijkheid bleek er in de handreiking voor kantoren en winkels al een grijs gebied tussen leeg en vol te bestaan. In het geval van agrarisch vastgoed en woningen geldt dat nog sterker. Agrarische activiteiten verminderen vaak geleidelijk, waardoor in het begin veelal een gedeelte van de bebouwing (deels) leeg komt te staan. Voorts speelt het vraagstuk dat de bebouwing niet leeg staat, maar voor andere zaken wordt gebruikt dan waar het voor bestemd is. Bij woningen speelt dit nog sterker, in de huidige overspannen woningmarkt staat er erg weinig echt leeg. Maar dat wil niet zeggen dat de problematiek verdwenen is. De druk op de woningmarkt kan achterliggende structurele leegstandsrisico’s tijdelijk uit beeld houden, zonder ze echt op te lossen. Bovendien kan er sprake zijn van gebruik op een manier die minder wenselijk is.

In deze handreiking hanteren we daarom een bredere kijk op leegstand, en nemen we zaken als suboptimaal of ongewenst gebruik ook mee. Vraagstukken in deze handreiking bij woningen hebben betrekking op gebruik als tweede woning, buy to let-constructies of leegstand bij herstructurering. Hoe is deze woningleegstand te verantwoorden in een woningmarkt onder druk? Welke instrumenten heeft de gemeente om oneigenlijk gebruik en leegstand te voorkomen? Bij vrijkomend agrarisch gaat het om toepassing van rood-voor-roodregelingen, transformaties, aanwenden voor ander gebruik (bijvoorbeeld zorgboerderijen). Er liggen hierbij veel relaties met andere beleidsvelden, zoals ruimtelijke ontwikkeling, landschap, natuurbeheer en recreatie. In de handreiking zullen deze en andere vragen nader geduid worden; enerzijds vanuit de juridische basis in de Leegstandwet en andere relevante wetten (Huisvestingswet, Omgevingswet, Wet op de ruimtelijke ordening). Anderzijds gaat het in de handreiking om praktische handvatten richting beheer en benutting van vastgoed.

1.2

Aan de slag met leegstandsbeleid De aanpak van agrarisch vastgoed krijgt voor de gemeente in vijf stappen vorm, waarbij we aansluiten bij de beleidscyclus.

5. Evaluatie

1. Rolbepaling

1. Rolopvatting: In de eerste stap gaat het om het definiëren van het probleem. Waarom wil je als gemeente inzetten op de aanpak van leegstaand vastgoed. Daarbij gaat het ener4. 2. Uitvoering Analyse zijds om probleemanalyse rondom leegstand, anderzijds om duiding van effecten. Daarbij gaat het in deze fase vooral om de vraag of je een actieve rol wilt spelen als gemeente en 3. welke rol je daarbij hebt. Omdat de vraagstukStrategie ken vaak niet op individueel niveau oplosbaar zijn, en de collectieve effecten van niet aanpakken groot zijn, is een actieve rol van de gemeente nodig. Hoe de gemeente haar rol ziet, is afhankelijk van haar rolopvatting.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2. Analyse: De tweede stap betreft de analyse van de leegstand, nu en in de toekomst, met daarbij een duiding van de gemeentespecifieke effecten van de leegstand. 3. Strategie: Vervolgens is het zaak de aanpak van leegstand te bepalen. Hier komen rolopvatting en analyse samen. Op basis hiervan bepaalt de gemeente welke instrumenten zij wil inzetten om leegstand te lijf te gaan. Hierbij is ook prioriteitstelling aan de orde. Welke situaties wil de gemeente als eerste aanpakken. Dit mondt uit in concrete beleidsdoelstellingen. En gekoppeld aan de beleidsdoelen de inzet van instrumentarium. 4. Uitvoering: Naast vaststelling van de strategie en inzet van instrumenten komt het aan op de uitvoering. Dit vraagt inrichten van werkprocessen, kennis- en compententieontwikkeling en inzet op handhaving. 5. Evaluatie: De vijfde stap betreft periodieke evaluatie van het gevoerde beleid. Worden met de ingezette maatregelen doelen bereikt of is bijstelling van het beleid noodzakelijk. Centraal staat de vraag of het proces effectief en efficiënt is ingericht en welke kosten en baten er zijn. Dit kan leiden tot bijstelling van beleid en instrumentarium. Deze beleidscysclus is het vertrekpunt bij de uitwerking van deze handreiking.

1.3

Leeswijzer De Leegstandwet bakent het begrip leegstand niet precies af, maar geeft wel de volgende definitie van leegstand: “Het niet of niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht in gebruik zijn alsmede een gebruik dat de kennelijke strekking heeft afbreuk te doen aan de werking van deze wet.” Deze definitie geeft al aan dat het bij leegstandsbeleid niet alleen gaat om letterlijke leegstand (een pand waarin niets gebeurt), maar ook om ander gebruik dan ‘de bedoeling is’. Een stal waar ruimte is voor 120 koeien maar waar er nog maar 3 staan, staat volgens de definitie niet leeg, maar er is waarschijnlijk wel iets aan de hand. Een woning vol niet-geregistreerde bewoners staat misschien op papier leeg maar feitelijk niet. De vraag is: wat is de visie van uw gemeente op leegstand? Wat is wel wenselijk en wat is niet wenselijk? Daarom gaat zowel hoofdstuk 2 (leegstand van woningen) als hoofdstuk 3 (agrarisch vastgoed) eerst in op de oorzaken en visievorming rond het thema leegstand, voordat er concrete voorbeelden van maatregelen benoemd worden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

2 Leegstand van woningen 2.1 Waar speelt het en hoe? Definitie van leegstand en de maatschappelijke opgave Door het huidige woningtekort, waardoor bijna heel Nederland te maken heeft met een grote druk op de woningmarkt, is er weinig tot geen structurele leegstand in grote delen van de woningvoorraad. Toch is daarmee de dreiging van leegstand van woningen niet weg. De grote druk kan het bestaan van een kwalitatieve mismatch verdoezelen (bijvoorbeeld een overschot aan grote eengezinswoningen en een toenemend aantal kleine huishoudens), die wel een risico voor de toekomst vormen: zodra de woningmarkt weer enigszins gaat ontspannen, zal er leegstand terugkeren in de minder courante delen van de woningvoorraad. In één van de interviews wordt de huidige situatie omschreven als “stilte voor de storm”. Het is verstandig om als gemeente deze periode van geringe leegstand te benutten om te anticiperen op de toekomst, zodat je daar straks niet door wordt verrast. Ook is het verschijnsel leegstand zeker niet helemaal verdwenen. Er is leegstand bij incourante oude woningen, bij woningen die als tweede huis gebruikt worden, woningen waarvoor verbouwing nodig is, of woningen die ‘te duur’ aangeboden worden. Juist vanuit de druk op de woningmarkt is dit maatschappelijk ongewenst.

Daarnaast hebben veel gemeenten te maken met “administratieve leegstand”: er staat niemand ingeschreven in het BRP, maar de woning wordt feitelijk wel bewoond. Ook dit kan om verschillende redenen ongewenst zijn. Goede benutting van de woningvoorraad is voor gemeenten de motivatie om leegstand aan te pakken. Leegstand kan verschillende oorzaken hebben: • Beperkte vraag naar woningen: Dit is wellicht de eerste vorm waaraan men denkt bij het woord leegstand. Woningen die leegstaan omdat er simpelweg geen vraag naar is. In het huidige tijdsbestek is dit in het overgrote deel van Nederland niet het geval. In beperkte mate kan er wel lokaal sprake van zijn in krimpgebieden en/of in specifieke marktsegmenten waarin dit speelt. Deze vorm van leegstand speelt vooral in tijden van ontspannen woningmarkt. Leegstand manifesteert zich anders in tijden van overspannen woningmarkt • Herstructureringsleegstand: in aanloop naar sloop-nieuwbouw of grondige renovatie van een wooncomplex maakt de eigenaar het complex geleidelijk leeg. De huurders worden elders gehuisvest. Deze leegstand is deels onvermijdelijk. Deels kan deze opgevuld worden door tijdelijke verhuur van leegkomende woningen tot het moment van sloop. • Overbrugging: Deze vorm wordt ook wel frictie- of mutatieleegstand genoemd.

Dit betreft tijdelijke leegstand tussen bijvoorbeeld een verhuizing, verbouwing of wisselingen van huurders waar contracten niet aansluiten. Er staat continu een aantal woningen tijdelijk leeg tussen verhuizingen in, wat nodig is om de woningmarkt te laten functioneren. Een gangbare norm hiervoor is 2 procent leegstand. Soms duurt de overbrugging langer dan enkele maanden, bijvoorbeeld bij een intensieve verbouwing of als de (nieuwe) eigenaar de verbouwing niet georganiseerd krijgt door financiële problemen (met de aankoop is het geld op, de verbouwing moet wachten) of omdat aannemers niet beschikbaar zijn. • Deels ongebruikte woonruimte: Soms worden panden met woonbestemming niet (geheel) gebruikt als woonruimte. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij woonruimte boven winkels die als opslagruimte wordt gebruikt. Soms wordt dergelijke woonruimte ongebruikt omdat bewoning bouwtechnisch om aanpassingen vraagt. Ook kan het zijn dat mensen de woning aanhouden als pieda-terre, en er slechts kort verblijven. Dit speelt als mensen elders wonen dan werken, bijvoorbeeld bij expats. Of een stel dat is gaan samenwonen houdt ‘voor de zekerheid’ nog wel beide woningen aan, als terugvaloptie mocht de nieuwe relatie toch niet blijken te werken, of omdat er anders gekort wordt op uitkeringen.

• Administratieve leegstand: Het kan voorkomen dat een pand op papier leegstaat, maar in de praktijk wel in gebruik is. Dit kan komen door bijvoorbeeld onderhuur of doordat de woning in bezit is van iemand met meerdere woningen. Daarnaast kan het zo zijn dat mensen zich bewust

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

niet inschrijven omdat ze onder de radar willen blijven. Ook kan het geval zijn dat de woning wordt gebruikt met een andere bestemming. Logiesgebruik en vakantieverhuur: Wanneer woningen gebruikt worden voor verhuur van korte periodes, zal er geregeld sprake zijn van periodes leegstand. Het kan bijvoorbeeld gaan om logiesgebruik voor seizoensarbeid, waarmee de woningen vaak voor een vast deel van het jaar niet in gebruik zijn. Wanneer een woning permanent in gebruik is voor vakantieverhuur, dan zal deze administratief leeg staan (geen permanente bewoner), maar een woning die alleen in het hoogseizoen toeristisch wordt verhuurd en in de andere seizoenen wel zelf bewoond wordt is niet zichtbaar in de leegstandstatistieken. Speculatie: In de huidige woningmarkt is de woning voor een deel ook een speculatie-object. Aankoop wordt vaak, maar niet altijd, gecombineerd met verhuur. Als dat niet het geval is omdat de eigenaar bijvoorbeeld geen huurders wil, blijft de woning leeg. Ook een te hoge huurprijs kan zorgen voor speculatie-leegstand. Dit lijkt vooral in de grote steden te spelen, waar sprake is van een ‘varkenscyclus’: te veel nieuwe partijen zijn ingestapt in een lucratief ogende markt, waardoor er ineens overaanbod is ontstaan in het topsegment.

De coronacrisis en de reisbeperkingen die daaruit voortkwamen hebben ook (tijdelijk) tot een daling van de vraag in het topsegment geleid.

Situatieschets De leegstand bij woningen is de afgelopen jaren afgenomen, waarschijnlijk als gevolg van de groeiende druk op de woningmarkt. Leegstand is in absolute zin het grootst in de koopsector, maar relatief gezien in de particuliere huursector (meer frictieleegstand, maar ook ander gebruik zoals woonruimte boven winkels als opslag, logies-huisvesting arbeidsmigranten, etc.). Tabel: ontwikkeling woningleegstand naar sectoren 2015-2020

Totaal

Koop

Huur corporaties

Huur overig

aantal

%

aantal

%

aantal

%

aantal

%

2015

376.735

5,0%

147.604

3,5%

70.391

3,1%

116.795

12,4%

2016

365.139

4,8%

142.027

3,3%

62.953

2,8%

116.754

12,0%

2017

355.034

4,6%

132.856

3,1%

62.153

2,7%

119.081

11,8%

2018

342.930

4,4%

126.167

2,9%

60.873

2,7%

119.817

11,9%

2019

345.556

4,4%

139.578

3,1%

70.414

3,1%

126.664

12,6%

2020

344.199

4,4%

137.837

3,1%

69.429

3,0%

127.053

12,1%

Bron: CBS

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Figuur 3.1: Ontwikkeling leegstand in aandeel op totale woningvoorraad per gemeente in 2015 en 2020

Bron: CBS

Uit de kaarten blijkt dat met name in de grote steden en aan de randen van het land de leegstand relatief groot is. Een deel van deze leegstand is administratief van aard. Leegstand aan de randen van het land hebben vaak te maken met minder druk op de woningmarkt, waardoor incourante woningen verpauperen. We zien in de twee kaartjes een verschuiving optreden sinds 2015: terwijl de leegstand in de periferie (de voormalige ‘krimp’-gebieden) afneemt, neemt het in de grote steden in de Randstad juist toe. In de steden is leegstand vaak administratief van aard, betreft het tweede woningen (pied-a-terre), tijdelijke (verkamerde) verhuur of speculatie. Effecten van leegstand Leegstand heeft niet alleen gevolgen voor de eigenaar van het vastgoed, maar kan verschillende neveneffecten hebben. • Oplopend woningtekort. Gelet op de druk op de woningmarkt is leegstand van woningen maatschappelijk onaanvaardbaar. Het kan daarmee leiden tot maatschappelijke onrust. • Straatbeeld en aantrekkelijkheid. Verpaupering van leegstaande woningen is van grote invloed op het aangezicht van het landschap en dorpen. (zie ook paragraaf 4.1.2 van de handreiking Leegstand te lijf). • Leefbaarheid. Dorpen, buurten en lintbebouwing wordt minder aantrekkelijk als er ‘gaten’ vallen door leegstand. Het heeft daarnaast ook directe invloed op de aantrekkingskracht als gemeente voor nieuwe inwoners en bezoekers.

In geval van leegstand zijn er woningen sneller beschikbaar voor spoedzoekers, maar dit brengt het risico met zich mee dat er een cumulatie optreedt van kwetsbare groepen in bepaalde gebieden. Dit kan een zelfversterkende vicieuze cirkel triggeren. • Misstanden. In administratief leegstaande particuliere huurwoningen kan sprake zijn van bewoning door mensen die zich niet bij de gemeente hebben laten inschrijven. Hier bestaat het risico van suboptimale woonomstandigheden, waarbij tevens de veiligheid van de bewoners in het geding kan zijn. Ook kan er sprake zijn van te hoge huren, wat kan duiden op uitbuiting van kwetsbare mensen die geen alternatieven hebben op de woningmarkt. In het geval van buitenlandse werknemers speelt daarbij ook nog het economische belang van een goede huisvesting.

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

Dit type werknemers wordt immers schaarser terwijl de Nederlandse economie er wel van afhankelijk is. Veiligheid. Onbewoond vastgoed vormt een voedingsbodem voor ondermijning, het komt dan ook voor dat criminelen gebruik maken van ontstane leegstand waar soms slecht zicht op is. Wanneer eigenaren in een financieel kwetsbare positie zitten, kan het lastig zijn om tegenstand te bieden aan een goed betalende huurder met wellicht schimmige doeleinden voor het vastgoed. Kraken van woningen. Het kraken van woningen is wettelijk niet toegestaan, maar gebeurt soms wel. Dit kan negatieve gevolgen hebben, omdat door het onrechtmatig gebruik de kwaliteit van het vastgoed achteruit kan gaan. Anderzijds kan het een drukmiddel zijn voor eigenaren om in actie te komen en de leegstaande panden te herontwikkelen; op die manier kan (de dreiging van) kraak ook helpen om speculatie tegengaan.

2.2 Aanpakken Stap 1: definitie en rolopvatting De eerste verantwoordelijkheid voor het goed gebruiken van een woning ligt bij de eigenaar. Tegelijkertijd is een woning een eerste levensbehoefte en schaars goed, en moet de overheid zich op grond van de Grondwet inspannen voor het beschikbaar krijgen van voldoende woongelegenheden. Een juist gebruik van de woningvoorraad behoort dan ook tot de zorg van de overheid. Via ruimtelijk beleid (goede ruimtelijke ordening en woonbestemmingen) en via woonbeleid stuurt de gemeente het gebruik van woongebouwen. Sinds 1 januari 2022 is de gemeente bovendien verplicht om actueel woonbeleid te hebben (ten hoogste voor de eerstvolgende vijf kalenderjaren). De gemeentelijke beïnvloeding van het gebruik van woningen is indirect. Het eigendom ligt bij anderen zoals corporaties, beleggers of particuliere huishoudens. Zij bepalen primair wie er woont in hun woning(en). De gemeente kan hierop sturen bij excessen, zoals structurele leegstand. Dit is echter een ingreep op het eigendomsrecht en moet derhalve door de gemeente met omzichtigheid en weloverwogen ingezet worden, met oog voor effectiviteit (kan je het beïnvloeden als gemeente) en efficiency (wat zijn kosten en baten hiervan). Daarbij gaat het vooral om een inschatting of de leegstand leidt tot potentiële ongewenste effecten met een bredere maatschappelijke impact.

Te denken is aan illegaal ander gebruik, onttrekken van schaarse woningen aan een woningmarkt onder druk, of verpaupering.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Bij het bepalen van de eigen rolopvatting als gemeente gaat het ook om de vraag of er politieke moed en durf aanwezig is om een vraagstuk aan te pakken. In verschillende grote steden is er de afgelopen jaren voortvarend opgetreden tegen toeristische verhuur van woningen via platforms als AirBNB, maar schrikt de lokale politiek terug om met eenzelfde krachtdadigheid te kijken naar het vraagstuk van pied-a-terres (die veelal de helft of driekwart van de tijd leeg staan). Stap 2: hoe krijg je leegstand van woningen in beeld? Het blijkt in de praktijk door de veelheid aan voorkomende situaties moeilijk om een inschatting te maken van de leegstand van woningen. Nog lastiger is de prognose voor de toekomst. Het CBS houdt de administratieve leegstand bij. Die lag anno 2020 op 4,4%. Dit is niet de feitelijke leegstand. Een deel van deze leegstand is frictie- of mutatieleegstand. Een deel betreft ander gebruik of bewuste leegstand (in afwachting van sloop), een deel betreft echte leegstand. Leegstand is als volgt uiteen te rafelen:

Korter dan 6 of 12 maanden Leegstand Langer dan 6 of 12 maanden

frictie- /mutatieleegstand

Bedoeld: 2e woninggebruik, sloop en renovatie Ongewenst

De aanpak van leegstand richt zich doorgaans op de ongewenste leegstand. Er zijn verschillende bronnen om leegstand in beeld te brengen en te analyseren. • De meest basale vorm om leegstand te bepalen is de koppeling van personen aan adressen in de Basisregistratie Personen (BRP). Daarmee ontstaat zicht in de administratieve leegstand. Wat je hiermee niet ophaalt is het karakter van de leegstand. Daarmee biedt de BRP-analyse niet meer dan een eerste indicatie. Volgens de wet zijn mensen zelf verantwoordelijk voor een juiste registratie in de BRP. Fouten in de data kunnen komen door vergeten verhuismeldingen, misverstanden of bewuste misleiding. Het is de taak van een gemeente om de kwaliteit op orde te houden en vermoedens van fouten op te sporen en te corrigeren. Makelaars en marktpartijen kunnen bij deze inventarisaties behulpzaam zijn. Het up-to-date houden van deze informatie is ook van waarde, maar kan wel veel tijd in beslag nemen, en daardoor niet in alle gevallen rendabel. Checklist fysieke inventarisatie leegstand 1. Waar bevindt zich de leegstand? Wat is het profiel van het gebied, last van leefbaarheidsproblemen of niet? 2. Hoe groot is de omvang van de leegstand? 3. Is er sprake van frictieleegstand of problematische leegstand? 4. Zijn de leegstaande panden onveilig en zijn er gevolgen voor de openbare ruimte?

•

Op basis van de geïnventariseerde leegstand kan de gemeente de leegstand nader inventariseren. Dat kan door meldingsplicht, betere controle en handhaving op ongeoorloofd gebruik en meer zicht op en screening van verhuurmakelaars. Dat verdient zeker bij toepassing van de leegstandverordening aandacht. Leegstandskaart Parkstad Limburg De zeven samenwerkende gemeenten in de regio Parkstad Limburg beschikken over een regionale leegstandskaart, die 4-6 keer per jaar wordt geactualiseerd. Hierop staan alle panden die leegstaan. Jaarlijks wordt de (ontwikkeling van de) leegstand geanalyseerd voor woningen en niet-woningen, functies, type woningen (grondgebonden en meergezins en huur en koop), duur van de leegstand, en naar straten met leegstandconcentraties, waaronder in de historische linten.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bij het opstellen van een nieuwe gemeentelijke Omgevingsvisie met programma’s en een gemeentelijk Omgevingsplan zal het thema leegstand onderdeel zijn van het gemeentelijke omgevingsbeleid. Er zullen nieuwe regels worden opgesteld om kansrijke ontwikkelingen mogelijk te maken maar ook ongewenste ontwikkelingen juist tegen te gaan (inzet van een samenhangend pakket van maatregelen en regels). De kaart wordt om de twee maanden bijgewerkt op basis van gegevens van BsGW (WOZgegevens).

Registratie watergebruik Terneuzen Op basis van de BAG-registratie heeft de gemeente Terneuzen een analyse gemaakt van het aantal woningen dat leeg zou moeten staan (1.400). Met de lokale waterleverancier is vervolgens gecheckt hoe het watergebruik bij deze woningen is. Daarvan bleek dat bij 700 à 800 woningen sprake van regulier watergebruik is (dus waarschijnlijk toch bewoond). De eigenaren van deze panden worden vervolgens aangeschreven met een melding dat uit watergebruik een vermoeden bestaat dat de woning toch bewoond wordt, inclusief verzoek om de bewoning van de woning alsnog bij de gemeente te melden. Om de kwaliteit van adresgegevens in de BRP te verhogen en te waarborgen is de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit (LAA) in het leven geroepen. Zie ook Landelijke Aanpak Adreskwaliteit. Dit samenwerkingsverband werkt aan verbeterde data omtrent adresregistratie. Partijen als gemeenten, politie en de belastingdienst geven signalen door die duiden op een verkeerde adresregistratie. Dit doen zij via het Informatieknooppunt (IKP) waar alle signalen samenkomen. Dat kan gaan om teveel inschrijvingen per vierkante meter, post die altijd retour komt of een afwijkende huishoudenssamenstelling. Het IKP analyseert de gegevens en maakt die geschikt voor mogelijk onderzoek door gemeenten.

De gemeente is vervolgens aan zet om met de aangeleverde risicoadressen een onderzoek te starten en bijvoorbeeld huisbezoeken af te leggen. Goed uitvoeren van adresonderzoek vraagt extra inzet van een gemeente, waarvoor menskracht en middelen beschikbaar moeten zijn. Dit vraagt van gemeenten een nadere afweging van kosten en baten. Leegstandcijfers interpreteren • Duur van de leegstand: Om leegstandcijfers juist te kunnen interpreteren, is het hiervoor handig om niet te kijken naar leegstand op een bepaalde datum, maar bijvoorbeeld enkel kijken naar woningen die langer leegstaan dan een halfjaar. • Praktijk ontbreekt: Cijfers komen voort uit bijgehouden administratie, dat maakt dat het natuurlijk niet in de praktijk is getoetst of er daadwerkelijk mensen wonen en /of sprake is van andersoortige bedrijvigheid. • Registratie: De betrouwbaarheid van cijfers staat of valt natuurlijk bij de wijze waarop gemeenten hun basisregistraties bijhouden. Wanneer er bijvoorbeeld veranderingen zijn in de wijze waarop registraties worden bijgehouden, kunnen er verschuivingen in cijfers ontstaan.

De cijfers van het CBS komen voort uit de volgende definitie: ‘Er is sprake van administratieve leegstand van verblijfsobjecten uit de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG) als er geen bewoning is volgens de Basisregistratie Personen (BRP), er geen bedrijvigheid is volgens het Handelsregister (HR) en geen (fiscaal) gebruik is volgens de Registratie Waardering Onroerende Zaken (WOZ).’

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Stap 3: strategie en instrumentarium De gemeente heeft verschillende verantwoordelijkheden met betrekking tot leegstand van woningen, en toekomstige ontwikkelingen hierin. We gaan eerst in op de beleidsontwikkeling, vervolgens op het instrumentarium en tot slot op samenwerking. Beleidsontwikkeling De volgende beleidsvelden spelen een rol bij (potentiële) leegstand van woningen: • Sinds 1 januari 2022 is de gemeentelijke woonvisie volgens de Woningwet verplicht. Vanuit haar woonbeleid kan de gemeente kaders meegeven voor het gebruik van woningen. Op welke manier is gebruik van woningen gewenst of ongewenst? Door hier duidelijke beleidsuitspraken over te doen, ontstaat er een beleidsmatige basis voor aanpak van leegstand. Dit kan werkingskracht hebben richting het Omgevingsbeleid en omgevingsplannen, richting prestatieafspraken, en richting de afweging om te werken met een Leegstandverordening. De basis voor deze afweging ligt in een nadere analyse van het gebruik van woningen, en de gemeentelijke ambities ten aanzien van het gewenste gebruik. • Op dit moment is leegstand vooral een exces. Dat geldt met name voor gebieden die tot enkele jaren terug gekenmerkt werden door verwachte bevolkingsafname en ook een verwachte afname van de woningbehoefte. Daardoor heeft de aanpak van leegstand nu doorgaans weinig prioriteit in het gemeentelijk beleid.

Er is een aantal uitzonderingen: • In de grote steden: waar ondanks de druk op de woningmarkt, woningen ongewenst leegstaan of anders gebruikt worden, omdat de businesscase van het anders gebruiken gunstiger is dan die van de woonbestemming. • Rondom verpauperde incourante panden: in sommige regio’s zijn er de nodige panden die de afgelopen jaren zijn vervallen. Door hun onderhoudsstaat zijn ze niet aantrekkelijk voor nieuwe bewoners. Opknappen van deze panden is minder lucratief dan nieuwbouw, waardoor onvoldoende geïnvesteerd wordt in woningen. • In toeristische gebieden: worden woningen (deels) verhuurd aan toeristen of als tweede woning aangehouden. Deze woningen kunnen dan een flink deel van het jaar leeg staan. Dit zet leefbaarheid en de woningmarkt in steden en dorpen onder druk. • In gebieden met veel internationale werknemers: worden woningen verhuurd aan mensen die tijdelijk in Nederland verblijven en niet geregistreerd staan (als geprivilegieerden of vanwege kort-verblijf van minder dan 4 maanden). Soms betekent dit verkamerde verhuur met een extra belasting van de woning en omgeving. Feitelijk is dan geen sprake van leegstand.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Anticiperen op krimp: voor gemeenten in de (voormalige) krimp- en anticipeerregio’s is aandacht voor leegstand van woningen ook ingegeven vanuit zorg voor de toekomst. Leegstandsaanpak heeft hier vooral als doel om toekomstige problemen te voorkomen.

Beleidsregels en handhaving Er is een nauwe relatie tussen de formulering van beleidsregels van bestemmingsplannen / structuurvisies en de mogelijkheden tot handhaving. In de gemeente Sittard-Geleen ervoer men een aantal jaren geleden een toename van de kamergewijze verhuur aan arbeidsmigranten, maar de handhaving werd belemmerd door de beleidsregel “Tot vijf personen beschouwen we als gezin”. Het is soms ook lastig om dit soort zaken in beleidsregels te regelen, want op de ene plek kan kamergewijze verhuur juist wel wenselijk zijn (bijvoorbeeld boven winkels) en op een andere plek niet. •

•

•

•

Op basis van de woonvisie maakt de gemeente met de corporatie(s) en huurdersorganisatie(s) prestatieafspraken. Onderwerp van de afspraken kan ook de benutting van tijdelijk leegstaand vastgoed zijn. Hierbij valt te denken aan tijdelijke verhuur (onder de Leegstandwet ) of verhuur via leegstandsbeheerder. Dit kan leegstand tot een minimum beperken en het gebruik van woningen optimaliseren. Het is verstandig dan wel gebruik te maken van een leegstandsbeheerder die voldoet aan het Keurmerk Leegstandsbeheer. Via het ruimtelijk beleid kan de gemeente het beoogde gebruik van woningen reguleren door bestemming vast te leggen. Ook kan hierbij het gebruik van de bestemming bepaald worden. Een specifiek voorbeeld betreft bestemming van lege ruimtes boven winkels. Door hier een woonbestemming aan te koppelen, valt de ruimte potentieel onder de leegstandverordening en kan de gemeente handhavend optreden. Via welstandsbeleid kan de gemeente verloedering van panden aanpakken. Zij kan redelijke eisen van welstand stellen (artikel 12 Woningwet). Het welstandsbeleid biedt de gemeente sturingsinstrumenten om knelpunten in welstand tegen te gaan. Vanuit het welstandsbeleid vraagt dit een zorgvuldige uitwerking van potentiële welstands-excessen, en vervolgens ook handhaving hierop.

In de wijkgerichte aanpak kan de gemeente de verbinding leggen tussen de aanpak van fysieke leegstand en het sociaal beleid. Dreigende leegstand of administratieve leegstand en ander gebruik hangt vaak samen met sociale problematiek van de gebruikers. Er kan hier sprake zijn van heftige sociale problematiek, variërend van uitbuiting tot notoire zorgmijders. Bij woningbezit van een woningcorporatie zijn er vaak wel afspraken over vroegsignalering en het bespreken van casuïstiek, maar in de particuliere woningvoorraad ontbreken deze netwerken vaak. Dit vraagt een gezamenlijke aanpak van sociaal wijkteam, wijkmanager, politie, schuldhulpverlening etc. Pas op dat in het leegstandsbeleid niet alleen de symptomen worden bestreden, leegstand of ongewenst gebruik is vaak een uiting van een veel groter achterliggend probleem.

Instrumentarium en aanpakken • Mogelijkheden Leegstandwet: gemeenten hebben de mogelijkheid om leegstand te reguleren door middel van het vaststellen van een leegstandverordening (in de handreiking ‘Leegstand te lijf 2.0’ is in de bijlage een model leegstandverordening met toelichting opgenomen. In de handreiking zelf komen ervaringen van gemeenten en tips om goed om te gaan met een leegstandverordening uitgebreid aan bod in hoofdstuk 5 vanaf pagina 24). De leegstandverordening is in het leven geroepen zodat vastgoedeigenaren het gesprek moeten aangaan met de gemeente over een oplossing voor leegstand. In de leegstandverordening legt de gemeente de volgende stappen vast: • Meldingsplicht • Verplicht leegstandsoverleg en leegstandsbeschikking • Verplichtende voordracht huurders door gemeente De Leegstandwet maakt verhuur van leegstaand vastgoed mogelijk waarbij de huurder geen recht heeft op huurbescherming bij beëindiging van de huur. Voor de verhuurder geldt een opzegtermijn van minimaal drie maanden, voor de huurder maximaal een maand.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

De effectiviteit van toepassing van de leegstandverordening blijkt in veel gemeenten complex. Het sanctie-instrumentarium kan pas na een jaar worden ingezet en is bovendien vrij zacht, het biedt trainerende eigenaren nog ontsnappingsmogelijkheden. Bij voordracht van huurders door de gemeente na een jaar heeft de eigenaar nog de mogelijkheid om het huurprijsniveau te bepalen, waardoor de woning onaantrekkelijk is voor de beoogde huurder. Bovendien kan de eigenaar te elfder ure een eigen kandidaat voordragen. Op dit moment heeft de meerderheid van de gemeenten in Nederland nog geen Leegstandverordening. Bij navraag naar de reden geven ze veelal ofwel de bovengenoemde nadelen aan (te weinig krachtig instrument) ofwel het ontbreken van urgentie (te weinig leegstand). Toch valt het aan te raden om wél een leegstandverordening in te voeren. In de woorden van de gemeente Amsterdam: “Het instrument is zeker niet ideaal, maar het helpt wel wát. Het vormt een begin van een meer gestructureerde aanpak, en het instrument maakt het mogelijk om in gesprek te gaan met eigenaren van leegstaand vastgoed”. •

Crisis- en Herstelwet (CHW) In het kader van de Crisis- en Herstelwet experimenteert de gemeente Amsterdam met een eerdere interventiemogelijkheid. In Amsterdam moet leegstand na zes maanden gemeld worden (“niet eerder, geef de eigenaar eerst de kans het zelf op te lossen”), waarna de gemeente dankzij het Experiment niet na drie maanden maar al na twee maanden met de eigenaar rond de tafel gaat zitten. Na het leegstandsoverleg kan de gemeente op basis van het experiment aanvullende voorwaarden opnemen in de leegstandsbeschikking, zoals het opnemen van een termijn waarbinnen de woning geschikt moet zijn voor gebruik als woning. Het experiment wordt vooralsnog alleen toegepast in de gemeente Amsterdam. Afhankelijk van het succes van het experiment kan dit in de toekomst mogelijk in wetgeving worden vastgelegd, waarmee de leegstandverordening een krachtiger instrument zou worden. Dit is echter afhankelijk van nadere besluitvorming. In de tussentijd is het wel mogelijk dat meer gemeenten in navolging van Amsterdam gebruik maken van het Experiment. Overzicht van de mogelijkheden van de Crisis- en Herstelwet. Verzoeken tot deelname aan de experimenteerbepalingen kunnen worden gericht aan Postbus.CHW@minbzk.nl. Leegstandsoverleg onder de Crisis- en Herstelwet: Amsterdam De gemeente Amsterdam werkt met een Leegstandverordening.

De gemeente liep er tegenaan dat na het leegstandsoverleg de gemeente eigenlijk geen middelen meer heeft om druk te zetten bij eigenaren als zij weigerachting blijven om een pand (weer) in gebruik te geven voor bewoning. Na 12 maanden leegstand zou dan wel de gemeente een verplichtende voordracht kunnen opleggen. In de praktijk blijkt dit niet goed te werken: de gemeente moet dan met kandidaten komen voor de woning, terwijl de verhuurder (doorgaans in de vrije sector) de huurprijs bepaalt. Dat is lastig te matchen. En de eigenaar kan nog op het allerlaatste moment zelf met een kandidaatbewoner op de proppen komen. Daarnaast zou als de woning klaar is voor gebruik, de gemeente een beschikking kunnen afgeven voor in gebruikname van de woning binnen een bepaalde periode. In praktijk blijkt dit niet goed afdwingbaar. Daarom heeft de gemeente aangedrongen op aanpassing van de Leegstandwet. Om die reden is aan de gemeente op grond van de Crisis- en Herstelwet voor een periode van 5 jaar een experiment toegekend om woningleegstand effectiever aan te kunnen pakken. Zo kan Amsterdam, na vaststelling van een nieuwe leegstandverordening (waarin het experiment is opgenomen) ook eisen stellen aan het traject tot ‘gebruiksklaar’. Met de eigenaar maakt de gemeente concrete afspraken over de verbouwing, inclusief tijdslijn.

Dit legt de gemeente in een eerder stadium vast in een leegstandsbeschikking. Zo ontstaat een drukmiddel om het pand snel gebruiks- of verhuurklaar te krijgen. Daarbij is de eigenaar aan zet voor het weer in gebruik nemen van de woning. Tot slot is een duidelijke grondslag opgenomen voor het opleggen van een dwangsom als een eigenaar zich niet houdt aan gemaakte afspraken. Andere gemeenten kunnen bij ministeriële regeling aan het experiment worden toegevoegd.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Verhuurdersvergunning op basis van de APV De gemeente Schiedam draait (met subsidie van het Rijk) een pilot met een Verhuurdersvergunning. De gemeente houdt bij wat ze weten van de panden (achterstallig onderhoud, overlast, wonen zonder ingeschreven te zijn, etc). Deze gegevens worden in een dashboard verzameld dat de gegevens toont per eigenaar. Valt daarin een verhuurder op, dan volgt er een huisbezoek bij diens panden. Als de verhuurder het te bont maakt, dan kent de APV de mogelijkheid om de plicht op te leggen om een verhuurdervergunning aan te vragen. Verbetert het verhuurgedrag van de eigenaar niet, dan kan de gemeente de vergunning intrekken. Schiedam heeft 3500 verschillende verhuurders en hoopt op deze manier het kaf van het koren te scheiden. De gemeente Groningen heeft ook verhuurdersvergunning op basis van APV, deze constructie zit iets anders in elkaar: het exploiteren van een kamerverhuurbedrijf zonder vergunning wordt in de Groningse APV verboden, en de vergunning kan worden geweigerd of ingetrokken als de verhuurder “blijk geeft van slecht verhuurderschap” of “niet voldoet aan de eisen van zedelijk gedrag” (artikel 5.35, APV Groningen). Rotterdamwet De Wet Grootstedelijke Problematiek (Rotterdamwet) kan worden gebruikt om problemen met het Register Niet Ingeschrevenen (RNI) te voorkomen.

Het RNI bemoeilijkt handhaving in het geval van mensen die tijdelijk in Nederland verblijven (als je korter dan vier maanden in Nederland verblijft is een inschrijving in het BRP niet verplicht en volstaat een registratie in het RNI). Indien een handhaver in een woning iemand aantreft met een RNI-inschrijving, dan kan hij feitelijk niet handhaven, hij moet dan eerst na vier maanden terugkomen en dezelfde persoon nogmaals aantreffen. Verhuurders spelen hier op in, laten mensen binnen die termijn rouleren tussen verschillende panden. Met de Rotterdamwet heeft handhaving dat probleem niet, dan heeft iedere persoon die in de betreffende wijk woont direct een woonvergunning nodig. De gemeente Schiedam heeft hier goede ervaringen mee.

•

Wonen boven winkels: Verschillende gemeenten zetten actief in op het benutten van leegstand boven winkels. Vanouds hadden veel ruimten een woonfunctie. Deze is geleidelijk verdwenen. De afgelopen jaren hebben gemeenten ingezet op meer benutting van wonen boven winkels. Dit blijkt een intensief traject. Eigenaren zien niet altijd de meerwaarde van een woning, ook al levert het huur op. Zij zien met een woonbestemming nadere eisen en investeringen komen voor de kwaliteit van de ruimte en handhaving op het gebruik. Bovendien hebben zij dan te maken met de aandacht voor en wensen van huurders. Eventuele subsidie kan net de trigger zijn voor een winkelier om overstag te gaan. Echter alleen subsidie is gelet op de praktische bezwaren onvoldoende. Voor het stimuleren van wonen bovenwinkels is vooral intensief overleg nodig vanuit de gemeente met de winkeliers, en oog en oor voor hun mogelijke bezwaren.

•

AirBNB-beleid: Zeker in de toeristische gebieden worden woningen (ook) gebruikt voor toeristische verhuur. Vanuit het eigendomsrecht is dit in beginsel mogelijk, tenzij de gemeente het reguleert. Bij toeristische verhuur staat de woning leeg. Om te voorkomen dat delen van binnensteden en toeristische plaatsen om deze reden leeg komen te staan, zetten gemeenten in op beleid voor toeristische verhuur met regulering van aantal verhuurde dagen van woningen. Dit heeft leegstand in toeristische gebieden voorkomen. Wet toeristische verhuur Op grond van de Wet toeristische verhuur van woningen kunnen gemeenten volgtijdelijk verschillende instrumenten inzetten. Het betreft ten eerste een eenmalige registratieverplichting waarbij de aanbieder wordt verplicht het van de gemeente verkregen registratienummer te tonen bij elke aanbieding. Voorts kan een gemeente een nachtencriterium instellen met eventueel een meldplicht per verhuring om dit te kunnen controleren. Als de balans tussen wonen en toerisme dusdanig is verstoord kunnen gemeenten een vergunningsplicht instellen. Gemeenten moeten kunnen onderbouwen waarom welke instrumenten worden ingezet. Dit kan op grond van schaarste op de woningmarkt of leefbaarheidsproblematiek.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

Pilot toeristische woningverhuur Maastricht De gemeente Maastricht heeft sinds juli 2019 via beleidsregels de toeristische verhuur van woningen gereguleerd. Doel van de pilot is de toeristische woningverhuur te reguleren, waarbij ook zicht wordt verkregen op het daadwerkelijke gebruik van woningen voor toeristische verhuur. Zoals vastgelegd in de beleidsregels moeten deelnemers zich laten registreren voor toeristische verhuur. En verhuur mag tot een maximum van 60 nachten per jaar. Weinigen hebben zich daadwerkelijk geregistreerd. De gemeente onderzoekt daarom nu alternatief instrumentarium voor het reguleren van toeristische verhuur, waarbij de Huisvestingswet en de Wet toeristische verhuur in beeld zijn. •

Behoud/verbetering monumentale panden: een deel van de leegstaande woningen heeft een monumentaal karakter. Dit karakter is van betekenis voor de aanpak van leegstaand vastgoed. Daarbij is er onderscheid tussen rijksmonumenten, provinciale monumenten, gemeentelijke monumenten en beeldbepalende panden in beschermde stads- of dorpsgezichten. De monumentenstatus van het pand brengt verplichtingen voor de eigenaar met zich mee en bepaalt mogelijkheden voor subsidie, fiscale voordelen of flexibiliteit in herbestemming: • Instandhoudingsplicht rijksmonumenten: De handreiking ‘Instandhoudingsplicht rijksmonumenten’ door Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed geeft goed inzicht en praktische tips voor gemeenten om hier mee aan de slag te gaan. • Gemeentelijke of provinciale monumentenverordening: De bescherming van deze gemeentelijke of provinciale monumenten regelt de gemeente of provincie in een eigen monumentenverordening. Voor provinciale monumenten zijn er vanuit provincies nodige fondsen, gericht op laagrentende lening of (aanvullende) bijdragen in de kosten.

Subsidie karakteristieke gebouwen - Groningen In de provincie Groningen kunnen panden aangewezen worden als “karakteristiek”. Op basis van de provinciale verordening wordt elke gemeente verplicht in alle bestemmingsplannen een beschermende regeling met daaraan gekoppeld een sloopvergunningsstelsel op te nemen. In het kort houdt dit in dat pas tot sloop kan worden overgegaan als aan een aantal voorwaarden is voldaan, waaronder onafhankelijk onderzoek naar hergebruik. Voor de eigenaar betekent dit dat de verplichtingen voor instandhouding van het gebouw toenemen. Voor monumenten gelden in ruil daarvoor fiscale en financiële tegemoetkomingen, voor karakteristieke gebouwen tot voor kort niet. Reden voor de provincie om een subsidieregeling in het leven te roepen. Dit draagt bij aan de acceptatie van de karakteristieke aanwijzing van het pand en de vlottere doorloop van de procedure van het bestemmingsplan. •

Beschermd stads- of dorpsgezicht (in het kader van de Erfgoedwet): gebieden met beeldbepalende en historische karakteristieken kunnen worden aangemerkt als beschermd stads- of dorpsgezicht. Bij Beschermde stads- en dorpsgezichten werkt de gemeente een gedetailleerd bestemmingsplan uit.

Rotte-Kiezen aanpak Oost-Groningen In het kader van het Regionale Woon- en Leefbaarheidsplan (RWLP) voeren de Oost-Groningse gemeenten een kwetsbare-woningen-aanpak. Doel is om de slechte kwaliteit van de onderkant van de particuliere woningvoorraad, in het goedkoopste segment, aan te pakken. Een deel van deze woningvoorraad is verwaarloosd of vervallen en dat gaat ten koste van de leefbaarheid. Complexiteit in de aanpak zit in het eigendomsrecht, eigen verantwoordelijkheid van de eigenaar en beperkte middelen om hierin te interveniëren. De regio heeft hier vanuit het RWLP een projectorganisatie opgezet. Deze organisatie werkt stapsgewijs aan de aanpak van rotte kiezen. Vertrekpunt is dat het naast de stenen ook om de mensen gaat, en zowel zachte hand als sterke arm. De volgende aspecten staan daarbij centraal: • Aspect 1: Kennismaken en vertrouwen winnen. Bestendigd contact maken met de pandeigenaar en/of zijn sociale netwerk.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• Aspect 2: Overeenkomen door erkenning dat aanpak nodig is, door eerst bewustwording, vervolgens een gentleman’s agreement, en tot slot feitelijke juridische vastlegging van afspraken. • Aspect 3: Mandaat namens de eigenaar en de projectorganisatie krijgen om verbetermaatregelen te mogen treffen. • Aspect 4: Budget regelen voor maatregelen. Dit vraagt langdurige gemeentelijke reservering en verantwoording. • Aspect 5: Aanpak met handhaving. Bij onvoldoende medewerking (zachte hand) kun je mensen uiteindelijk met (bestuurs)dwang (sterke arm) alsnog in beweging krijgen. Succesfactoren: inmiddels zijn enkele tientallen panden aangepakt. Dit kan door goede transparante afweging en vaststelling van aan te pakken panden, en vooral ook stabiel beleid met continue inzet.

•

Huisvestingsverordening: Opkoopbescherming Sinds 1 januari 2022 kunnen gemeenten een regeling opkoopbescherming opnemen in de Huisvestingsverordening. Hiermee kunnen gemeenten afdwingen dat de koper van een woning (veelal tot een bepaalde koopgrens) ook daadwerkelijk zelf in de woning gaat wonen. Op die manier kan speculatie met woningen en het ongewenst kamergewijs verhuren van panden worden tegengegaan. De opkoopbescherming maakt het mogelijk dat de gemeente in aangewezen gebieden een verbod kan instellen op het in gebruik geven (verhuren) van nieuw aangekochte woningen in het goedkope en middeldure segment zonder vergunning van burgemeester en wethouders, gedurende een periode van 4 jaar na de leveringsdatum. Een stelsel van opkoopbescherming mag alleen worden ingevoerd als daarvoor een dringende reden is. Met een amendement is de Huisvestingswet 2014 hiervoor gewijzigd (nieuw hoofdstuk 7, Tijdelijke regeling inzake opkoopbescherming). De Model Huisvestingsverordening is hierop aangepast. Zie voor meer informatie de aparte handreiking opkoopbescherming van de VNG.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

SteenGoed benutten - Provincie Gelderland Gelderland maakt bewust keuzes op bovenlokaal niveau omdat het zogezegd niet mogelijk is om “alles overal” te willen. De aanpak staat niet vast, maar is elke keer anders. Het is maatwerk waarbij in een open gesprek met partners de initiatieven verkennen en steeds opnieuw de rol en inzet bepalen. Gemeente is altijd partner bij het gesprek. Provinciale inzet kan in drie categorieën van plannen: ‘onderzoeken en verkennen’, ‘ontwikkelen en realiseren’ en ‘uitvoeringsgereed en realiseren’.

Stap 4: Uitvoering, handhaving ander gebruik Voor een gemeente is het lastig om gewenst gedrag te bevorderen en ongewenst gedrag af te remmen in een markt waar een grote druk op staat en waar de gemeente zelf geen eigenaar is van het vastgoed. Voorwaarden voor handhaving zijn een duidelijke beleidskeuze in wat wel en niet getolereerd wordt, en een goede inregeling van het (beperkte) instrumentarium. Het helpt om de handhaving projectmatig aan te pakken, en daarbij duidelijke afspraken te maken over de rol van verschillende partijen. Verder is handhaving vooral ook een kwestie van lange adem: het veel en langdurig inzetten van uren en menskracht. In het kat-en-muisspel met kwaadwillende eigenaren helpt het als de eigenaren het gevoel krijgen dat het de gemeente menens is en dat onwenselijk gebruik van panden niet langer profijtelijk is. Een consequente handhaving begint met de aanwezigheid op straat, zodat je aan signalering ook opvolging kunt geven. Een goed voorbeeld is de gemeente Schiedam, die veel fte in handhavingscapaciteit steekt en daarmee 2.000 panden per jaar een huisbezoek brengt (op een totaal van 38.000 woningen in de gemeente). In een aantal voorheen problematische straten en buurten begint deze aanpak zichtbaar haar vruchten af te werpen.

Projectmatige aanpak Bleijerheide in Kerkrade De kwaliteit van de historische linten in de gemeente Kerkrade gaat sterk achteruit. Dit is al jaren een doorn in het oog van de gemeente Kerkrade. Relatief veel panden staan leeg en verloederen, beleggers kopen panden op om ze te verbouwen tot kamerverhuur en het splitsen van woningen. De historische linten veranderen van bloeiende straten met veel winkels, horeca, bedrijvigheid en grote woningen, naar straten waar sprake is van overlast, ondermijning en zelfs gevaarlijk situaties doordat panden fysiek zeer slecht onderhouden worden etc. Eind 2020 hebben politie, gemeente en OM een gezamenlijke repressieve integrale aanpak opgestart in Bleijerheide-Nulland, met extra (project)inzet van politie, handhaving en cameratoezicht en een casusoverleg voor de integrale aanpak van probleempanden. Hieruit zijn hotspots in de wijk in beeld gekomen met concentratie van overlast en ondermijning. Om deze hotspots aan te pakken is dit projectmatig aangepakt, met de volgende elementen: • Aankoop en transformatie van enkele panden/locaties. Hiermee worden (in potentie of reeds) overlastgevende of verloederde panden van de markt gehaald. De corporatie neemt een deel van de panden (na verbetering) in exploitatie. Hiermee wordt ook voorkomen dat een te transformeren pand geen vergunning kan krijgen omdat de eigenaar niet door de Bibob-procedure komt.

• In de APV zijn kamerverhuurvergunningen geregeld voor een duur van maximaal 5 jaar. Deze verlopen in 2023, dus de panden moeten een nieuwe invulling krijgen. Gemeente biedt onder strenge voorwaarden mogelijkheden om de panden te verbouwen naar kleinschalige appartementen complexen. • Vanuit het gemeentelijk Integraal Veiligheidsplan (IVP) aanpak van overlast en ondermijning door middel van het aanvalsplan Bleijerheide-Nulland, met aanpak brievenbuspanden en de toepassing van het Damoclesbeleid. • Inzet op fysieke ingrepen in de inrichting van het Prickbos ter verbetering van de sociale veiligheid en is een plan van aanpak in voorbereiding tussen gemeente, politie, corporatie en zorginstelling voor het verbeteren van de sociale veiligheid van een complex in de buurt.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

• Commitment van alle betrokken partijen aan een langdurige samenwerking met flexibele (vaak niet te voorspellen) intensiteit. Inmiddels is de gemeente in samenwerking met woningcorporatie HEEMwonen en de regio Parkstad Limburg gestart met het opstellen van een Masterplan voor het historisch lint in het zuidoostelijk deel van Kerkrade en zullen verloederde panden worden aangekocht voor renovatie/vervangende nieuwbouw (onder andere met financiering vanuit Volkshuisvestingsfonds en Regiodeal). Daarbij wordt ingestoken op een brede aanpak; dus niet alleen fysieke ingrepen maar ook de koppeling met het sociale domein , het verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid. Haagse Pandbrigade De gemeente Den Haag heeft vooralsnog niet gekozen voor het invoeren van een Leegstandverordening. Zij voorzag dat dit instrument een te grote administratieve last kende voor een adequate aanpak. Woningen moeten zes maanden leegstaan en dan gemeld worden (waar al zicht op is via de BRP als die overeenkomt met de werkelijkheid), vervolgens gesprekken voeren, besluiten nemen en huurders en gebruikers voordragen. Met de huidige woningnood, de mogelijkheden tot tijdelijke verhuur en makkelijk te realiseren winsten, is er geen rationele reden voor structurele leegstand. Den Haag kiest voor inzet van de Haagse Pandbrigade op administratieve leegstand.

Dit is een intensieve aanpak gericht op het vinden, legaliseren of opheffen van illegale situaties. Vertrekpunt voor deze aanpak is een gedetailleerde analyse van diverse signalen, waaronder leegstand, tot op straatniveau. Vervolgens zet de gemeente in op handhaving bij ondermijning, criminele activiteiten of oneigenlijk gebruik zoals toeristische verhuur. Naast boetes kan het ook gaan om het legaliseren van situaties. Deze aanpak richt zich hiermee enkel op administratieve leegstand. Indien feitelijke leegstand een groter en reëel probleem wordt - om welke nu onvoorziene omstandigheid dan ook -, dan zal de toepassing van dit instrumentarium opnieuw in overweging worden genomen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

3 Leegstand agrarisch vastgoed 3.1 Waar speelt het en hoe? Definitie van leegstand en de maatschappelijke opgave Het aantal leegstaande schuren en boerderijen groeit. Soms staan hele erven leeg, vaak gaat het om leegstand van het woonhuis, of van de schuur. Leegstand van het woonhuis komt voor als bijvoorbeeld een boer van elders landbouwgronden heeft gekocht, met gebruikmaking van de schuur. Leegstand van de schuren komt voor bij bedrijfsbeëindiging waar de boer op het erf blijft wonen. Dit noemen we “semi-leegstand”. Deze semi-leegstand kan negatieve gevolgen hebben voor het onderhoud van de opstallen en terreinen, zeker als de situatie geleidelijk gegroeid is. Volledige leegstand (combinatie van woonhuis en schuur) of semi-leegstand van schuren komt ook voor. De variatie is daarmee groot. Daarmee is het in de praktijk moeilijk vast te stellen of een boerderij of schuur echt leeg staat. Enkele veelvoorkomende situaties: • De boerderij is voor de boer niet alleen een bedrijf maar ook het woonhuis en familiebezit. Vaak woont een boer er al generaties lang en zijn mensen emotioneel verweven met het erf. • Eén agrariër bezit soms meerdere boerderijen en iedere boerderij telt weer meerdere stallen. Er wordt geschoven in het gebruik tussen stallen, waardoor leegstand varieert door het jaar. • Opstallen vertegenwoordigen kapitaal of onderpand.

De stopbeslissing wordt formeel uitgesteld in afwachting van betere tijden of onderhandelingen met de gemeente. Zolang er geen overeenstemming is over sloop van stallen in bijvoorbeeld een rood-voor-roodregeling blijven de stallen staan. Het bewust laten verpauperen van opstallen kan een strategie zijn van de eigenaar om de gemeente toeschietelijker te maken om in te stemmen met herbestemming. • Ook fiscaal gezien is stoppen voor veel boeren onaantrekkelijk, vanwege de fiscale eindafrekening. Daar is niet altijd voldoende voor gespaard/gereserveerd. Ook dit leidt tot het uitstellen van de formele stopbeslissing. De boer houdt zijn inschrijving in de Kamer van Koophandel aan, heeft nog een handvol stuks vee en is daarmee op papier nog steeds een agrarisch bedrijf. Formeel is dit dan geen leegstand, praktisch gezien wel. Deze verschillende situaties laten zien dat er niet één vast begrip is van ‘leegstand’. Leegstandsbeleid voor agrarisch vastgoed begint bij een definitie van het vraagstuk. Die beperkt zich niet tot de feitelijke administratieve, maar richt zich ook op de ‘voorfase’ van (semi-)leegstand. Achtergronden bij ontwikkeling leegstand agrarisch vastgoed In de landbouwsector is de dynamiek groot.

Nederland heeft van oudsher een grote en zeer efficiënte landbouwsector met een hoge productiviteit, die niet alleen voor de eigen markt bestemd is maar ook voor de internationale export. Aan de ene kant leidt die drang naar efficiënt produceren ertoe dat het proces van schaalvergroting nog steeds doorgaat: landerijen worden samengevoegd en niet altijd zijn alle boerderijen dan nog nodig. Aan de andere kant is er toenemende druk om de met de agrarische productie gepaard gaande milieubelasting terug te dringen, zoals door uitstoot van CO2 en stikstof. Dit vertaalt zich in uitkoopregelingen en bedrijfsbeëindigingen. Daarnaast zijn er ook meer persoonlijke redenen waarom veel boeren er mee stoppen, bijvoorbeeld omdat er geen opvolger is. Ook in dat geval worden de gronden soms verkocht aan andere boeren. Wanneer een agrariër stopt met bedrijfsvoering is er nog niet direct sprake van leegstand. Soms is er een opvolger, een boer uit de buurt die wil uitbreiden of een initiatiefnemer met een passend plan voor een alternatieve bestemming. Ook bouwen veel boeren langzaam af, waardoor leegstand geleidelijk groeit. Het aantal agrarische bedrijven dat stopt, groeit dus. Zo hebben volgens het CBS circa 30.000 boeren van 55-plus geen opvolger. De Wageningen Universiteit schat in een onderzoek dat 24.000 boerenbedrijven tot 2030 stoppen.

Dit aantal kan door rijksbeleid de komende jaren toenemen. Bedrijfsbeëindiging zou leiden tot 40 miljoen m2 aan vrijkomende bedrijfsruimten (60 procent herbruikbaar), bovenop de 11 miljoen m2 die reeds leeg stonden. Dit vraagt de komende jaren derhalve grootschalige (her)bestemming van vrijkomend agrarisch vastgoed.

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Overigens leiden niet alle agrarische ontwikkelingen tot bedrijfsbeëindigingen. Naast beëindigen van bedrijven is ook sprake van transformatie naar nieuw agrarisch gebruik. De omslag naar biologische en kleinschalige boeren maakt hergebruik van kleinschalige landerijen mogelijk. Voor biologische landbouw is juist een gróter areaal nodig. Dit kan er toe leiden dat de gronden opnieuw benut worden maar dat niet alle opstallen meer nodig zijn. Effecten van leegstand De afname van agrarische bedrijvigheid in het buitengebied heeft als direct gevolg dat stallen en bijgebouwen leeg komen te staan. Leegstand heeft een breder effect: • Leefbaarheid platteland onder druk. Door verlies aan economische activiteiten worden schuren minder goed onderhouden. Erven verrommelen. Hierdoor komt de uitstraling onder druk. Dit heeft direct invloed op de leefbaarheid. • Gezondheid. De aanwezigheid van (grote oppervlakten) asbest kan voor gezondheidsrisico’s zorgen bij sloop. Daarnaast maakt asbest de opgave in sommige delen van het land complexer en vooral duurder. Hoe groot dit probleem per regio is hangt sterk samen met de decennia waarin er veel gebouwd is. • Strijdig gebruik bestemming. De agrarische bestemming is niet te continueren. De eigenaar zoekt alternatief gebruik van het vastgoed, bijvoorbeeld als stallingsruimte. Herbestemming naar een andere functie is dan nodig. • Ondermijning.