Dn09 VNG Lbr. 21_042 Ledenbrief VNG Voorbeeld Verordening Participatie en uitdaagrecht en Handreiking.pdf

Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam. 3

16

•

Soort motief: waaronder zij democratische motieven verstaan (hoe draagt participatie bij aan het functioneren van de democratie?) en instrumentele motieven (hoe draagt participatie bij aan betere (besluitvormings)processen?).

Democratisch Zeggenschap

Participant

Democratisch recht Actief burgerschap Medeverantwoordelijkheid

Instrumenteel Betere besluiten Vaardigheden Financiële voordelen

Democratisch ideaal

Kwaliteit

Legitimiteit

Effectiviteit

Overbrugging politieke kloof

Draagvlak

Overheid

Dit kwadrant met motieven geeft aan dat participatie aan meerdere ambities kan bijdragen. Een belangrijke opmerking is dat al deze motieven niet per se het doel van ieder individueel participatieproces hoeven te vormen. Het gaat om de algemene ambities die een gemeente voor participatie heeft en de redenering waarom ze wel of niet met specifieke individuele participatieprocessen aan de slag gaat. Het doel van het kwadrant is dan ook niet om één motief te kiezen, maar om aan te geven dat een gemeente om meerdere redenen participatief werkt of nog intensiever participatief zou willen werken. Het helpt om onderscheid te maken tussen deze (meer) democratische motieven en (meer) instrumentele motieven omdat het bijvoorbeeld ook scherper zicht geeft bij het terugkijken op een participatieproces. Soms zijn inwoners ontevreden over de uitkomst, maar zijn ze tevreden over de zeggenschap die ze wél in het participatieproces hebben gehad. Soms vinden participanten dat de gemeente het proces wel goed heeft georganiseerd (zodat ze hun democratisch recht goed hebben kunnen uitoefenen). Het onderscheid geeft scherpte in wat wel en niet goed ging en helpt te begrijpen waar de ‘echte’ ontevredenheid zit (als die er is).

Good practice: gemeente Best De gemeente Best heeft in 2012 haar Nota Bewonersparticipatie opgesteld waarbij zij expliciet heeft nagedacht over ‘Waarom participatie’. Zij beschrijven: “De redenen om partners te betrekken zijn daarom als volgt samen te vatten: •

het vergroten van wederzijds vertrouwen en begrip;

•

de vergroten van de kwaliteit van beleid of plannen;

•

het vergroten van draagvlak voor beleid of plannen;

•

het verkleinen van de kloof tussen bewoners en overheid;

•

het vergroten van de betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsgevoel van bewoners;

•

de gemeente Best wil echter een betrouwbare partner voor haar bewoners zijn.”

17

Publieke waarde als perspectief Gemeenten kunnen verschillen in welke motieven ze hebben voor participatie en kunnen ook motieven combineren. Denk aan het verkleinen van de kloof tussen politiek en inwoners, terwijl de gemeente tegelijkertijd kan zorgen voor financiële voordelen voor de participant(en). Maar hoe kunnen verschillende motieven samen in een betekenisvol overkoepelend ‘verhaal’ komen? Daarbij kan het begrip ‘publieke waarde’ helpen (andere termen zijn ook te vinden, zoals ‘maatschappelijke waarde’). Publieke waarde is, in het kort, waar een gemeente het voor doet en wat participatie de moeite waard maakt.4 Hierbij onderscheiden we drie aspecten5, namelijk: 1.

het bereikte resultaat van het participatietraject;

2.

de steun voor het participatieproces en het resultaat;

3.

de manier waarop de participanten aankijken tegen participatie in het algemeen (willen mensen op basis van hun ervaringen de volgende keer ook weer meedoen?).

Het ‘waarom van participatie’ is dus goed te beantwoorden met het perspectief publieke waarde. Publieke waarde is een verhaal waarin meerdere motieven zitten die goed bij elkaar passen. Met aandacht voor het concrete resultaat, steun voor het resultaat en proces en een verandering in de basishouding (gerichtheid) op participatie in het algemeen, geeft publieke waarde een begrip als antwoord op de waaromvraag bij participatie.

Good practice: gemeente Heemstede De gemeente Heemstede heeft in het participatiebeleid vier uitgangspunten. 6 Eén daarvan is dat ze in alle processen tot maatschappelijke (publieke) waarde willen komen. Ze lichten een paar beleidsvelden uit waarop ze extra waarde willen creëren door participatie: bijdragen aan sociale cohesie, veiligheid, duurzaamheid, levensgeluk, gezondheid van een straat, buurt, wijk of voor het dorp. De gemeente gebruikt het begrip maatschappelijke waarde om duidelijk aan te geven waar zij participatief aan willen werken.

Nabatchi, T. (2012). Putting the “public” back in public values research: Designing participation to identify and respond to values. Public Administration Review, 72(5), 699-708. Of: Roberts, N.C. (2015). The age of direct citizen participation. Routledge. (p. 7). 5 Wesseling, H., van Dalfsen, F. & Blok, S. (2020). Leren in Participatieland: slimme participatielessen uit de praktijk. Utrecht: Berenschot. 6 http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/actueel/Heemstede/CVDR641484.html. 4

18

Aan de slag Te maken keuzes Bij deze stap is het belangrijk om met verschillende actoren in uw gemeente te bepalen wat lokaal gezien belangrijke motieven voor participatie zijn. •

Gaat het om het ideaal van burgerschap meer kans op ontplooiing te geven?

•

Gaat het om legitimiteit/draagvlak te vergroten?

•

Gaat het om de kloof tussen politiek en inwoners verkleinen? (En hoe gaat dat, soms wordt participatie juist ook gebruikt door de politiek als machtsmiddel om besluiten te steunen of juist om tegenstand te mobiliseren).

•

Past het om intensiever participatief te werken aan meerwaarde voor gemeente, bovenop alles wat al goed gaat?

•

Gaat het om kennis van inwoners en organisaties te benutten?

•

Zijn er (nog) andere motieven?

Gespreksvoering en gesprekspartners De zoektocht naar de onderliggende motieven is niet altijd gemakkelijk en vraagt om een goed gesprek. Hierbij kan dit gesprek leiden tot meer of minder ambitie inzake participatie zoals die hiervoor in stap 2 aan de orde was. Meer of minder voorloper zijn bijvoorbeeld. Zowel bestuurlijk als richting de participanten raden wij wel aan die positie goed te onderbouwen en hier transparant over te zijn naar de ingezetenen en belanghebbenden. De kunst zal zijn daarvoor een goede weergave te vinden. Om ‘het waarom van participatie’ in uw gemeente concreet te maken, moedigen we u aan een selectie aan motieven te rangschikken. Dit geeft prioriteit maar ook de ruimte om er meer dan één te kiezen. En het helpt bij keuzes over vormen en smaken (zie stap 4). Essentieel is samen met inwoners, organisaties, politiek, bestuur, ambtenaren dialoog te hebben over dat waarom.

Achtergrond en kennisbronnen •

In 2019 is een mooie publicatie over publieke waarde verschenen. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen materiële publieke waarde, immateriële publieke waarde en proceswaarden. Zie van der Torre, L. , Douglas, S., ’t Hart, P. (2019). Werken aan publieke waarde: Leren van en voor gemeenten. Vereniging Nederlandse Gemeenten. DOI: 10.13140/RG.2.2.17258.36806.

•

In 2021 komt ‘Leren in Participatieland’ uit waarbij het waarom van participatie sterk gaat over het creëren van publieke waarde en ‘het leren.’ Zie Wesseling, H., van Dalfsen, F. & Blok, S. (in press: 2021). Leren in Participatieland: slimme participatielessen uit de praktijk. Utrecht: Berenschot.

•

Groningen heeft een heel uitvoerige participatiewerkboek waarin ook de ‘Groningse Waarden’ (voor de lokale democratie) centraal staan.

19

Notities van het gesprek

20

Stap 4. Wat: vormen en smaken in participatie Na het formuleren van het ‘waarom’ (stap 3) is het nodig om concreet te worden over wat voor vorm participatie het gaat en hoe ver die participatie gaat. Welke participatievormen komen er al veel voor in de gemeente en wat voor participatievormen zijn wellicht nog meer nodig (gegeven de motieven van de gemeente)? We gaan hierbij in op de vormen van burgerparticipatie en overheidsparticipatie, participatieladders en over hoeveel invloed u wilt geven in de verschillende fasen van het beleidsproces. Het gaat hier ook over de randvoorwaarden van/voor participatieprocessen (wanneer wel en wanneer niet participatie organiseren/laten plaatsvinden, zoals ook in de verordening aan de orde) en rolverdelingen (wat bijvoorbeeld de rol van de gemeente bij burgerparticipatieprocessen en bij overheidsparticipatieprocessen). Het is dus belangrijk om verschillende vormen van participatie te onderscheiden die invulling geven aan de ambitie en het waarom zoals hiervoor geformuleerd. Dit kan goed langs vier lijnen (die los en aanvullend gebruikt kunnen worden).

Naar meer overheidsinitiatief, of juist meer burgerinitiatief Veel overheden zijn bezig met ‘bestuurlijke vernieuwing’. In essentie gaat bestuurlijke vernieuwing over hoe overheden zich moeten en kunnen verhouden in de klassieke driehoek van gemeenschap, markt en overheid.7 Door allerlei veranderingen in de wereld verandert ook die verhouding in de driehoek en dat vraagt van overheden dat ze meebewegen. Participatie gaat natuurlijk met name over de verhouding tussen overheden en gemeenschappen (maar niet alleen over die verhouding: wat als een marktpartij een burgerinitiatief gaat financieren? Dan is de hele driehoek weer betrokken.). De verschuiving in verhoudingen tussen overheid en gemeenschap duiden we meestal aan in de termen burgerparticipatie (of initiatief vanuit de overheid) en overheidsparticipatie (of initiatief vanuit de inwoners/gemeenschap). Deze onderscheiding gaat in essentie over wie de eerste stap neemt en de ander uitnodigt. De onderscheiding gaat daarmee over de rolverdeling.

Figuur 3. Driehoek van gemeenschap, markt en overheid

Van der Steen, M., van Twist, M., Chin-A-Fat, N., & Kwakkelstein, T. (2013). Pop-up publieke waarde. Overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie. Den Haag: NSOB. 7

21

Overheden en participanten kunnen verschillende motieven hebben om met elkaar mee te doen. Burgerparticipatie wordt door overheden georganiseerd, dus ligt snel in lijn met de motieven van die overheid. De vraag wordt dan voor overheden: hoe maakt u het de moeite waard voor participanten om te participeren (zeggenschap, beter besluit en/of financiële voordelen)? Een andere prioriteitsstelling (die gezamenlijk gemaakt kan worden) is een keuze voor meer (ruimte voor/stimuleren van) door burgers geïnitieerde participatie. Daarbij kan het praktisch gaan om (1) het uitdaagrecht en (2) vormen van zelfbeheer zoals burgerinitiatieven die een stuk land/park beheren, commons (gemeenschappelijke voorziening die door een wijk gemaakt en gedeeld worden) en ook verschillende vormen (energie en /of zorg) coöperaties.

Naar meer of minder invloed van burgers in de fases van het beleidsproces Een tweede manier om participatie te onderscheiden is op basis van de aard van de activiteit en de invloed in die verschillende activiteiten. Denk aan begrippen zoals meedoen, -weten, -denken, -besluiten en -leren.8 Bij de onderscheiding naar de aard van de activiteit gaan onderwerpen zoals rolverdeling en randvoorwaarden ook een belangrijke rol spelen. Wat wordt bij ‘samen besluiten’ de rol van burgemeester en wethouders of de rol van de gemeenteraad? Wat zijn randvoorwaarden voor het ‘samendoen’ als inwoners – gesteund door de gemeente – een uitvoeringstaak overnemen? (Vanuit juridisch perspectief zijn de verschillende beleidsfasen: voorbereiding, besluitvorming, uitvoering en evaluatie.)

Good practice: gemeente ’s-Hertogenbosch & uitdaagrecht De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft een regeling Right to Challenge waarin ze ook duidelijk een waarom, wat en hoe structuur aanhouden. 9 “De gemeente werkt aan sociaal sterke wijken en buurten [motief]. Door samen te werken met inwoners en de ruimte te geven aan ideeën [vorm en mate van invloed]. Inwoners komen door ervaring en kennis van hun omgeving vaak met betere oplossingen voor sociale en maatschappelijke taken van de gemeente [motief]. Door dit te combineren met de ervaring, kennis en het netwerk van de gemeente, komen we samen tot het beste resultaat. Met de subsidie ‘Right to Challenge’ krijgen inwoners financiële steun voor het uitvoeren van hun idee [hoe: een instrument].” Wat ’s-Hertogenbosch uniek maakt, is dat ze uitdaagrecht hebben én subsidie voor ‘Nieuwe Initiatieven’: het gaat dus niet alleen om het uitdagen van de gemeente.10

De participatieladder (Arnstein, 1969) is veruit de meest bekende en gebruikte manier om te denken en spreken over de verdeling van invloed tussen overheden en inwoners in participatieprocessen. De verdeling van invloed speelt een grote rol in individuele participatieprocessen: hoeveel invloed is er nodig, hoeveel invloed deelt een gemeente en hoeveel invloed willen inwoners (van de gemeente)? In de praktijk is hier vaak onrust over en komen verwachtingen niet altijd overeen. Wanneer gesproken wordt over de good practice van goed verwachtingsmanagement gaat het eigenlijk vaak over het managen van verwachtingen rondom de invloed: is het

Dalfsen, F. van, Synhaeve, M. & Hoet, E. (2017) Pionieren in Participatieland. Berenschot, Utrecht. Zie ook: Visser, V., van Popering-Verkerk, J. & van Buuren, A. (2019). Onderbouwd ontwerpen aan participatieprocessen: Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving. GovernEUR, Erasmus Universiteit Rotterdam. 9 https://www.s-hertogenbosch.nl/right-to-challenge/. 10 https://www.shertogenbosch.nl/fileadmin/Website/Inwoner/Subsidies/2020/Sociaal_maatschappelijk/Subsidieregeling_Nieuwe_Initiatieven_en _Right_to_Challenge_2021.pdf. 8

22

duidelijk dat inwoners mee mogen praten en adviseren, maar niet mee mogen beslissen? En is dit duidelijk samen tot stand gekomen of opgelegd?

Meer directe vormen van democratie Zoals uit stap 1 ‘waar hebben we het over’ en stap 3 ‘waarom’ is gebleken, is de ontwikkeling van de democratie een belangrijke context voor participatie. Participatie is ‘een’ manier om in die context een bijdrage te leveren en de democratie te versterken. Maar er zijn natuurlijk ook andere manieren om de democratie te ontwikkelen. Denk aan vormen als burgerpanels, G1000’s, referenda en burgerbegroting. Deze vormen van directe democratie vallen voor nu buiten deze handreiking, maar gemeenten die participatief gevorderd zijn en grote democratische ambities hebben, kunnen overwegen om te pionieren.

Figuur 4. Een eenvoudige variant van de participatieladder (vgl. Edelenbos en Monnikhof (2001)).

Betrokkenheid, representativiteit, doelgroepen Bij participatie is representativiteit (betrokkenheid) van inwoners vaak een centraal issue. In veel gemeenten komt de vraag naar voren ‘hoe betrekken we juist ook de inwoners die niet vanzelfsprekend meedoen of niet gemakkelijk mee kunnen doen?’. Vaak is dan sprake van ‘doelgroepen’ als jeugd, mensen met een beperking, spreiding over opleidings- en inkomensniveaus, etc. Ook kan meer algemeen het doel zijn om deelname te bevorderen (zie de ‘Achtergrond en kennisbronnen’ van stap 3 voor meer informatie).

Good practice: gemeente Emmen De gemeente Emmen heeft een geformuleerde visie en strategie voor jongerenparticipatie.11 Hiermee besteden ze dus expliciet aandacht en werken ze aan het representativiteitsvraagstuk. De gemeente al verschillende vormen in het leven geroepen: een jongerenraad, een jeugdparlement en een jaarplan jeugd. De gemeente wil verder inzetten op jongeren door middel van een digitaal jongerenplatform en het gebruik van sociale media.

11

https://www.gemeenteraademmen.nl/nc/vergaderingen/document/document/31887/via/theme%3A1465.html.

23

Dilemma’s en het ‘wat’ die in de good practices tot uitdrukking kunnen komen •

Representativiteit (zie stap 1 ’waar hebben we het over’ voor meer over representativiteit): -

Meebeslissen kan voor meer representativiteit zorgen (inwoners die aanvullen op de gemeente), maar vraagt ook om representativiteit (is die groep inwoners wel representatief?). Hoe belangrijk is representativiteit bij het ‘samendoen’?

-

Bij representativiteit gaan we snel in doelgroepen denken. Welke doelgroepen doen ertoe bij een bepaald participatief vraagstuk en hoe benaderen en betrekken we die doelgroep, bijvoorbeeld jongeren?

•

De samenleving mobiliseren: -

Uitdaagrecht: het uitdaagrecht is het beste te begrijpen als een instrument (hoe) om burgerinitiatieven mogelijk te maken. En het richt zich vaak om een specifieke vorm van participatie, namelijk het ‘doen’ (en niet zo zeer samendoen, maar eerder een gemeente die het ‘laat doen’).

-

Kernendemocratie: bij Kernendemocratie gelden vaak meerdere participatievormen zoals samen denken, beslissen of doen. Vaak is de mate van invloeddeling een lastig onderwerp: hoeveel zeggenschap wil een kern of geeft u als gemeente een kern?12

Voorbeelden van Kernendemocratie zijn onder andere te vinden in: Van der Werff, H., van der Beek., P., Blok, S., en van Veller, P. (2020). Geworteld in de samenleving: verkenning kernendemocratie. In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. & de Handreikingen Kernendemocratie van de provincie Zuid-Holland, via: https://lokaledemocratie.nl/groups/view/57979215/digitale-participatie/wiki/view/57980957/handreiking-kernendemocratie-en-participatiehoe-betrek-je-inwoners-bij-het-kernenbeleid. 12

24

Aan de slag Te maken keuzes Bij deze stap gaat het om het formuleren van ‘het wat’ in een gemeente. Met welke type participatie gaat de gemeente (extra) aan de slag (bijvoorbeeld om meer specifieke doelgroepen aan te spreken)? Hoe binnen de bandbreedte van ‘voorzichtig’ tot ‘voorloper’ invulling te geven aan vormen en smaken? Gaat u als gemeente die al verder gevorderd is bepaalde vormen van participatie gericht verder ontwikkelen, zoals meer directe vormen van democratie? Heeft u de ambitie als gemeente die relatief nieuw is op het gebied van participatie meteen inzetten op maximale overheidsparticipatie, samen besluiten en een faciliterende bestuursstijl? Het gaat hier nog niet om het hoe, maar om het formuleren van met welke participatievormen de gemeente aan slag gaat. •

Kiezen voor meer of minder participatie geïnitieerd door de overheid (wanneer wel of niet );

•

Wordt gekozen voor het stimuleren middels het Uitdaagrecht?

•

Wordt gekozen voor het stimuleren van andere vormen van zelfbeheer of de commons;

•

Het is als gemeente belangrijk om scherp te hebben hoe de invloed (op beleidsvorming, besluitvorming, uitvoering en evaluatie) verdeeld is en hoe het verdeeld zou moeten worden. Met welk vorm participatie en hoeveel invloed gaat de gemeente delen (bij welk soort participatie)?

•

Bijvoorbeeld meer projecten met invloed over het gehele beleidsproces van tekentafel tot uitvoering en evaluatie?

•

Verregaande vormen experimenteren zoals G1000, referenda, burgerbegroting of burgerraad;

•

Een laatste strategische keuze is die voor het bevorderen van de deelname algemeen en/of van bepaalde groepen zoals jeugd en ouderen.

Gespreksvoering en gesprekspartners Essentieel is hier samen met inwoners, organisaties, politiek, bestuur, ambtenaren belangrijke keuzes te maken. Het platform kan hier bijvoorbeeld in de vorm van ranking een basis leggen voor een dialoog over de voornaamste prioriteiten.

Achtergrond en kennisbronnen •

Voor meer informatie over overheids- en of burgerinitiatief bekijkt u het Werkgroep Help een burgerinitiatief van de VNG of Initiatief, het magazine over onderzoek naar burgerinitiatieven van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

•

De participatieladders zijn op verschillende plekken te vinden, bijvoorbeeld in In actie met burgers! van Democratie in Actie.

•

Het model van samen denken, samen doen, samen besluiten en samen leren is te vinden in het boek Pionieren in Participatieland van Berenschot.

•

Voor gemeenten die nieuwsgierig zijn naar directe vormen van democratie, verwijzen we naar de website van de VNG en Van Reybrouck, D. (2016). Tegen verkiezingen. Uitgeverij De Bezige Bij.

•

Zie ook weer het participatiewerkboek van de gemeente Groningen die het onderscheid maken in samen beslissen, samen doen en maken, elkaar informeren en elkaar raadplegen en adviseren.

25

Notities van het gesprek

26

Stap 5. Hoe: van instrument naar gefaseerde aanpak per vraagstuk Bij deze stap gaat het om hoe een gemeente concreet met participatie gaat werken, welke hulpmiddelen gebruikt gaan worden en welke instrumenten ter ondersteuning worden ingezet. Met een juiste keuze voor kaders en instrumenten die passen bij waarom u als gemeente participatief werkt en die past bij het wat (de participatievormen waar u op inzet), neemt de kans toe op kwalitatief goede processen die leiden tot publieke waarde. Inmiddels zijn er tal van handreikingen, modellen en instructies die helpen bij het vormgeven van participatieprocessen. Deze hulpmiddelen zijn vaak gericht op het houvast bieden aan ambtenaren bij het organiseren van participatie of het ondersteunen van initiatieven. Beslissend voor de kwaliteit van participatieprocessen is of deze instrumenten toegepast worden in de juiste fase van een participatievraagstuk. Voor deze kwaliteit is het belangrijk om in ieder geval na te denken over (1) de rolinvulling, (2) een gefaseerde aanpak, (3) het soort vraagstuk en (4) de vele instrumenten die beschikbaar zijn.

Rolinvulling Bij de vertaling van de vormen van participatie naar de uitvoering is het belangrijk om duiding te geven aan de rol die de gemeente invult. Tegelijkertijd bepaalt dit ook de rol die van de maatschappij en markt wordt verwacht. Het spreekt voor zicht dat naarmate u hoger op de participatieladder (richting coproduceren of meebeslissen) stapt, de rol van de gemeente geleidelijk verschuift van top-down naar bottom-up. Bij iedere vorm van participatie dient daarom nagedacht te worden over wat dit betekent voor de uitvoering. In welke mate stelt de gemeente kaders? Wat betekent dit voor onze eigen activiteiten (bijvoorbeeld het wel of niet opstellen van aanvullend beleid)? En wat vraagt dit van de participant? Verankering van deze rolinvulling is zowel voor de gemeentelijke organisatie als voor de participanten belangrijk. Ook hier gaat het weer over verwachtingsmanagement. Een sturende rol, passend bij overheidsinitiatief en een mindere mate van invloed door burgers, vraagt van uw organisatie dat zij de middelen heeft en (ook politiek) gelegitimeerd is om beslissingen te nemen. Een faciliterende rol, passend bij hogere mate van invloed door burgers, vraagt een organisatie die in goed gesprek kan treden met participanten en de vrijheid heeft om af te wijken van hetgeen vooraf bedacht is.

Good practices: gemeenten Groningen & Rotterdam Zowel de gemeente Groningen13 als de gemeente Rotterdam14 hebben participatie-instrumenten en manieren waarop participatie praktisch georganiseerd kan worden geordend naar vormen: Bijvoorbeeld in Rotterdam: •

9 methoden voor raadplegen: digitale debatten, enquêtes, focusgroepen, inspraakavonden, klankbordgroepen, scenariomethode, schouw, commissieontmoeting en World Café;

•

4 methoden voor adviseren/meebeslissen: expertgroep, burgerpanel, rondetafelgesprek en wijk/gebiedsdebat of -gesprek;

•

6 methoden voor coproduceren/meebeslissen: atelier, ontwerpatelier, snelkookpan, werkgroep, stakeholdermethode en bewonersinitiatief.

Vanaf pagina 24: https://gemeente.groningen.nl/sites/default/files/Groninger-Participatiewerkboek.pdf. Gemeente Rotterdam. (2018). Aan de slag met burgerparticipatie: Een handreiking voor meedenken en meedoen in Rotterdam. Voor gebiedscommissies, wijkraden en wijkcomités. 13 14

27

Een gestructureerde aanpak en fasering Veel instrumenten en proceskaders15 geven structuur en dat doen ze vaak op een specifiek onderdeel van het proces. Zo heeft bijvoorbeeld ProDemos afwegingskaders en een databank met methoden. 16 Al dit soort instrumenten helpen bij een onderdeel van het participatieproces. Een instrument zoomt vaak in (welke werkmethode gebruiken we?) of zoomt uit (een algemeen stappenplan met: ‘stel uw doel’, ‘maak een afspraak’ en ‘betrek belangrijke stakeholders’). Een poging om al die hulpmiddelen, groter en kleiner, te bundelen en te structureren is het ‘Participatie Leermodel’. Het Participatie Leermodel is een manier om ‘alle’ participatietrajecten overzichtelijker te maken. Het laat zien welke aspecten/factoren altijd terugkomen en waar u goed op moet letten. U kunt er participatieprocessen in alle vormen en maten mee doorgronden en – belangrijk – mee beïnvloeden. Veel hulpmodellen of participatieinstrumenten gaan over een of meerdere aandachtspunten van het Participatie Leermodel. Een korte, generieke uitleg over de fasen: •

De startfase gaat over onderwerpen zoals stakeholderselectie, het invullen/aflopen afwegingskader (soort vraagstuk), participatieladders (beïnvloedingsruimte), het wel/niet startnotitie en stappenplannen’ (procesontwerp).

•

De doorloopfase gaat over werkvormen (arena), de interventies/ingrepen die wel of niet

Figuur 5. Het Participatie Leermodel (Wesseling, van Dalfsen & Blok, 2021)

gedaan worden, of expertise ingeschakeld wordt (kennis), en of participanten zich goed gehoord voelen (gerichtheid). •

Opbrengstfase: rond het goed af en zorg voor de nodig nazorg. Mensen die deelnemen aan een participatietraject stellen het op prijs als ze nadien op de hoogte gehouden worden over het vervolg. Zij willen weten hoe het verder gaat met het door hen bereikte resultaat. Nazorg en communicatie zorgen ervoor dat mensen een goed gevoel houden over het participatietraject en uw organisatie.

15 16

Zie de ‘Participatieleidraad’ van Utrecht voor een voorbeeld van een proceskader. Zie eerste twee links in ‘kennisbronnen’ van deze stap.

28

Good practice: gemeente Etten-Leur De uitvoeringsnota ‘Samen maken wij Etten-Leur: hoe doen we dat?’ heeft meerdere inspirerende voorbeelden over hoe participatie structureel vormgeven: 1.

Een expliciete 0-fase, dus eigenlijk een startfase, die voorafgaand aan een proces expliciete vragen stelt. Dit zorgt ervoor dat u genoeg de tijd neemt voordat u begint.

2.

Gebruik van bestaande vormen (de participatieladder) en instrumenten (betrokkenheidsprofiel).

3.

Het aankaarten van ‘universele aandachtspunten’ in een participatieproces (houvast voor de doorloopfase).

4.

Het verwijzen naar andere middelen: de werkmethodiek ‘Waarderend Vernieuwen’ om goede gesprekken te voeren, een schrijfwijzer en een mooi overzicht aan mythbusters (‘ontkrachtte mythen) bij participatie.

Good practice: gemeente Delft De gemeente Delft heeft een (voor inwoners) voorspelbaar en duidelijk stappenplan voor participatieprocessen en het heet ‘Delfts Doen.’ 17 In deze aanpak volgen initiatiefnemers en gemeente een stappenplan binnen een set van 9 spelregels. Het is een algemeen stappenplan voor wat er bij een participatieproces moet gebeuren en gaat dus niet specifiek over een onderscheiding van werkvormen.

Good practice: gemeente Meierijstad De gemeente Meierijstad houdt bijvoorbeeld ‘participatie startgesprekken’ 18 waarin het vraagstuk en de motieven voor participatie expliciet aan bod komen. Op basis van dit gesprek wordt een startnotie gemaakt waarin ook staat hoe vaak de gemeenteraad geïnformeerd wordt en of er de mogelijkheid tot bijsturen is. Een startgesprek zorgt voor een gezamenlijke start, forceert tot extra onderzoek naar het vraagstuk (wat speelt er allemaal, maatschappelijk en politiek), het geeft duidelijkheid en rust aan de gemeenteraad die weet hoe ze betrokken wordt, en geeft duidelijkheid en rust aan de ambtelijke organisatie.

https://www.delft.nl/bestuur-en-organisatie/delft-2040/omgevingsvisie/omgevingswet/delfts-doen en https://www.delft.nl/sites/default/files/2020-11/Delfts-Doen.pdf. 18 https://docplayer.nl/185053837-Startnotitie-startgesprek-participatie-bij-beleids-en-besluitvorming-duurzamemobiliteitsvisie-meierijstad.html. 17

29

Het belang van het soort vraagstuk: exploratief en maakbaar De aanpak in fasen en de keuze voor instrumenten leiden tot een participatieproces dat maatwerk is voor het vraagstuk waar het om gaat. Dat betekent in de praktijk: bij het begin beginnen. Wat is het vraagstuk precies en hoe zit dat vraagstuk in elkaar? Het gaat hier om een analyse over waarden, belangen (en betrokkenen), kennis en overeenstemming binnen die verschillende vraagstukken. Op basis van de analyse is het makkelijker om een participatieproces te ontwerpen dat maatwerk is omdat het duidelijk is wat voor kenmerken van het participatieproces passen bij het vraagstuk.

Maakbare participatie

1.

Dynamiek vraagstuk

Kenmerk participatie

Gestructureerd vraagstuk

Maakbaar/puzzelen

Participanten zijn het in grote lijnen eens over

1.

Het procesontwerp heeft een redelijk strakke planning

de probleemdefinitie van het vraagstuk en over

2.

Snel overeenstemming over het doel en het te volgen

oplossingsrichtingen 2.

Weinig of geen strijdige waarden, normen of

traject 3.

belangen

Kennis en deskundigheid vult u aan waar nodig; gerichte inzet deskundigheid participanten

3.

Voldoende kennis over het onderwerp

4.

Duidelijke en zorgvuldige arenavorming

4.

Weinig druk in tijd, urgentie en/of belangen

5.

Beperkt ruimte om het ‘wat’ van het vraagstuk te

5.

Ieders betrokkenheid is helder; de weg naar een

beïnvloeden (is al overeenstemming over);

breedgedragen oplossing verloopt naar

participanten krijgen meer of veel ruimte om mee te

verwachting soepel

denken over de weg om tot publieke waarde te

Participanten zijn het redelijk eens over het te

komen. Tijdslijnen en procesvoering zijn helder

6.

voeren proces

6.

De benodigde middelen (geld, inzet externen, kennis) zijn strak georganiseerd door deskundigen

Ongestructureerd vraagstuk 1.

Participanten zijn het in grote lijnen (nog)

Verkennend/aftastend 1.

oneens over de probleemdefinitie van het

Exploratieve participatie

vraagstuk en mogelijke oplossingsrichtingen

Het procesontwerp biedt extra ruimte door een globale planning

2.

Samen ontwikkelen van probleemdefinities en

2.

Uiteenlopende waarden en normen

oplossingsrichtingen. Ook samen werken aan

3.

Weinig gezamenlijke kennis over het onderwerp

4.

Tegengestelde belangen

3.

Extra inzet van benodigde kennis en deskundigheid

5.

Onduidelijk wie waarom betrokken is;

4.

Dynamische arena (participanten komen en gaan,

gedeelde ‘taal’

wisselende coalities 6.

Grote tijdsdruk (externe deadlines), urgentie

zoeken naar coalities en representatieve stakeholders) 5.

(verwachte impact is fors) of grote belangen (risico’s, verlies, winst) 7.

Invloed op het ‘hoe’ volgt later 6.

Participanten zijn het oneens over het te volgen proces

Participanten hebben veel invloed op het ‘wat’. Flexibele aanpak, faseren en werken met tussenresultaten

7.

Tijdige en flexibele inzet van middelen (geld, inzet externen, kennis)

8.

Tijdens het traject overgang van minder naar meer gestructureerd vraagstuk met maakbare participatie

30

Vele instrumenten die op weg helpen Er zijn tal van instrumenten die helpen bij het ‘doen’ van participatie. Deze doe-instrumenten geven vaak een aantal vragen of onderwerpen die een initiatiefnemer of ambtenaar in elk proces moet beantwoorden of behandelen. Doe-instrumenten helpen participanten ook bij het opstarten van het participatieproces. We onderscheiden twee soorten doe-instrumenten: 1.

De analyse-instrumenten (zie ook ‘Achtergrond en kennisbronnen’ van stap 5).

2.

Verdere werk-instrumenten: omdat participatie voor veel gemeenten al heel normaal is en veel partijen bezig zijn (geweest) met allerlei kennisontwikkelingen en innovaties zijn er veel instrumenten beschikbaar. Denk aan afwegingskaders, stappenplannen, een praatplaat of kompas, gespreks- en werkvormen. We geven een verdere, niet-uitputtende, inventaris aan het eind van deze stap.

Beoordeling instrumenten Uiteindelijk moet een instrument of werkvorm zorgen voor een goede kwaliteit van het participatieproces. Het is dus vooral belangrijk om af te vragen wat de functie van een instrument is: ‘waar draagt een klankbordgroep aan bij?’, ‘waarom kiezen we voor een World Café?’ of ‘past het uitdaagrecht bij de ambities die we hebben?’. Maar wanneer is een participatieproces van goede kwaliteit? Dit is een lastige vraag die geen eenduidig antwoord heeft. Vaak vallen er termen zoals representativiteit en democratische kwaliteit die lastig in de praktijk toe te passen zijn. Hierbij geldt: hoe beter u als gemeente/gemeenschap het waarom, wat en hoe onder knie hebt, hoe makkelijker het is om kwaliteit te herkennen en ervoor te zorgen. Vanuit de wetenschap zijn er twee manieren die helpen bij het beoordelen of een participatieproces goed is ingericht19: het CLEAR-model en het ACTIE-model.

CLEAR 1.

Can do. Hebben inwoners de juiste bronnen

ACTIE 1.

en kennis om te participeren? 2.

Like to. Hebben inwoners en bepaalde mate

burgers om hun initiatief gestalte te geven. 2.

van verbondenheid? 3.

Enabled to. Krijgen de inwoners de kans om

3.

5.

Toerusting. De mate waarin de groep burgers beschikt over middelen (geld of natura), tijd

Asked to. Worden inwoners daadwerkelijk gemobiliseerd om mee te doen?

Contacten. Contacten met buurtgenoten, organisaties in de buurt en instanties.

te participeren? 4.

Animo. Motivaties en de drijfveren van

en vaardigheden. 4.

Inbedding. De manier waarop organisaties

Responded to. Zijn de resultaten van

zijn ingericht om bewonersinitiatieven te

participatie zichtbaar (bijv. door middel van

ondersteunen.

terugkoppeling).

5.

Empathie. Het vermogen van de professionals en hun organisaties om zich te verplaatsen in burgers en adequaat in te spelen op hun wensen en verwachtingen.

Uiteindelijk is het belangrijk om niet blind te varen op een instrument, maar het instrument zo in te zetten dat het past bij een participatievorm en de gestelde ambitie.

Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Diagnosing and remedying the failings of official participation schemes: The CLEAR framework. Social policy and Society, 5(2), 281. & Denters, S. A. H., Tonkens, E. H., Verhoeven, I., & Bakker, J. H. M. (2013). Burgers maken hun buurt. Platform31. 19

31

Juridische en/of financiële instrumenten Uiteindelijk zijn de inspraakverordening, de participatieverordening en het uitdaagrecht óók instrumenten. Ze zijn er niet om wegwijs te worden binnen een individueel participatieproces (een verordening helpt niet bij het analyseren van een vraagstuk), maar deze instrumenten hebben wel veel invloed op meerdere participatieprocessen in een gemeente. Andere instrumenten zijn bijvoorbeeld initiatievenfondsen (zie bijvoorbeeld de ‘Good practice: gemeente ’sHertogenbosch & uitdaagrecht’ in stap 4). Veel gemeenten maken gebruik van dit soort subsidieregelingen om burgerinitiatieven (dit is – in lijn met deze handreiking – een specifieke vorm van participatie) of leefbaarheid (dit is een motief) te stimuleren. De voorbeeldverordening is een specifiek instrument dat samen met deze handreiking wordt aangeboden. U kunt hem vinden in de bijlage.

Dilemma’s en het ‘hoe’ die in de good practices tot uitdrukking kunnen komen •

Representativiteit: wanneer we een inspraakavond organiseren, is het dan reëel om te verwachten dat de input van de avond representatief is? Of hebben we dan ook andere vormen nodig?

•

Rol van de raad: -

Bij het hanteren van de nieuwe participatieaanpak op basis van het Participatie Leermodel in onze gemeente, hoe betrekken we de raad bij het procesvoorstel, tussentijds en/of in voorbereiding op de besluitvorming?

-

Stelt u kaders vooraf aan een proces van samen denken (en als de uitkomst binnen die kaders valt, bindt u zich per definitie aan die uitkomst)? Controleert u de uitkomsten van wat inwoners doen binnen het uitdaagrecht? Stelt u bij elk proces een mate van invloed vast?

-

Selecteert u typen trajecten die meer of minder geschikt zijn voor participatie?

-

Stelt u andere voorwaarden die – op hoofdlijnen – gelden voor alle participatieprocessen? Over soorten participatie, over budgetten, over informatievoorziening of aantoonbaar draagvlak?

32

Aan de slag Te maken keuzes De vraag is in hoeverre u wel of niet een bepaalde methodiek vastlegt en met welke ‘strengheid’ deze methodiek vastgelegd wordt. Bovenstaande tekst leidt tot de conclusie dat het zinvol is bij ieder participatieproces in ieder geval de volgende vier keuzes te maken en ook om vast te leggen de keuzes expliciet te maken. •

Gaat u wel / niet met een gefaseerde aanpak van start, doorloopfase en opbrengstfase werken;

•

Gaat u vraagstukken onderscheiden als meer of minder ingewikkeld en daar de aanpak van meer maakbaar of juist meer exploratief op af te stemmen.

•

Per fase een systematisch invulling met in de startfase in ieder geval een procesontwerp;

•

Daarbij verschillende instrumenten te wegen, afgestemd: -

op het soort van participatie dat aan de orde is; en/of

-

op waar de instrumenten aan bijdragen;

-

welke instrumenten u vindt passen bij de gestelde ambities en de participatiesoorten waar uw gemeente op inzet (waarom + wat)? En welke instrumenten passen daar minder bij?

Gespreksvoering en gesprekspartners Essentieel is hier samen met, politiek, bestuur en ambtenaren tot een geaccordeerde aanpak te komen die zich verder moet ontwikkelen. Uiteraard kunnen inwoners en organisaties zinvol betrokken zijn bij deze ontwikkeling. Het lijkt raadzaam dat te doen in het kader van een lerende aanpak zoals beschreven in de volgende paragraaf.

Achtergrond en kennisbronnen •

Participatiewijzer van Democratie in Actie en ProDemos

•

Afwegingskader burgerparticipatie van ProDemos

•

Meer aanknopingspunten voor het uitdaagrecht (1, 2, en 3)

•

De VNG Model Referendumverordening

•

Kenniscentrum InfoMIL van Rijkswaterstaat

•

‘Handreiking bewonersparticipatie bij de inrichting van een gezonde leefomgeving’ van RIVM

•

Praatplaten van Aan de slag met de Omgevingswet

33

Notities van het gesprek

34

Stap 6. Leren en evalueren Het ontwerpwetsvoorstel geeft alle ruimte maar de voorbeeldverordening suggereert wel een zekere vorm van leren (vgl. het eindverslag dat ’verplicht’ staat en de evaluatie en monitoring die ‘facultatief’ staan in de voorbeeldverordening). Evalueren, monitoring en leren in bredere zin zijn belangrijk voor participatie. Met een nadruk op leren werken gemeente en de samenleving aan inzichten en ontwikkeling/verbetering van participatie. In deze stap gaan we in op het vormgeven aan leren en de verankering van het leerprogramma. Deze vormgeving gaat verder dan een wettelijke verplichting tot eindverslagen.

Een licht leerprogramma Leren is populair omdat veel inzien dat leren belangrijk is. En steevast komt in gesprekken over leren een evaluatie als eerste en belangrijk instrument naar voren. Leren is echter meer dan evalueren en het organiseren van leren binnen gemeenten vindt nog maar beperkt plaats. Er ontwikkelt zich wel van alles. Het meest in het oog springend is het programma van VNG en BZK ‘Democratie in actie’ (DIA), waaromheen zich ook leerpraktijken binnen gemeenten ontwikkelen. De start van iedere vorm van leren is ervaring opdoen. Dat leren door ervaring vindt hoe dan ook plaats in elk participatieproces. De kunst is dit leren meer systematisch vorm te geven. De beste weg lijkt de ontwikkeling van een licht leerprogramma, waarin evalueren een belangrijke plek inneemt. Het is dan zaak de resultaten van dat leren steeds te verankeren. Een leermenu om uit te kiezen zou het volgende kunnen zijn: •

Formuleer als organisatie een licht leerprogramma dat gaat over hoe u met elkaar de gerichtheid op participatie kunt bevorderen en hoe u tot een nieuwe werkwijze komt. Doel van het leren is om samen participatieprocessen te verbeteren, met meer kans op publieke waarde. Enkele tips: -

Neem hierin ten minste een mix aan leervormen op en laat zien hoe u de geleerde lessen verankert.

-

Wijs in de visie een ambtenaar aan die verantwoordelijk is én beleg de realisatie van de visie in het bestuur.

-

Formuleer concrete leerdoelen. Wat wilt u als organisatie verbeteren? Neem dat bij een participatietraject op in het procesontwerp.

-

Besteed in uw programma specifiek aandacht aan belangrijke spelers, zoals de raad en betrokkenen uit de samenleving.

•

Organiseer systematisch individueel leren op basis van de opgedane ervaringen. Stuur medewerkers met veel ervaring en kunde op cursus en geef individuele opdrachten. Zij kunnen een belangrijke rol spelen in het verder leren op het gebied van participatie.

•

Nodig procesmanagers en professionals uit die ervaring hebben met participatie om te reflecteren op hun ervaringen. Zij ondersteunen zo het systematisch leren. Zoek naar sleutelpersonen die deze rol willen en kunnen vervullen.

•

Bevorder allereerst het collectief leren in de verschillende projecten en organiseer daarnaast gezamenlijke reflectiemomenten (breder dan projecten zelf).

35

•

Kies elk jaar een aantal participatieve trajecten waarin ook het leren een duidelijke doelstelling is (dat gaat dus over hoe het proces gaat én over hoe deelnemers denken over participatie/democratie in het algemeen). Maak van die trajecten samen een experimenteer- of pilotagenda.

•

Bouw in een jaar enkele vaste leermomenten in met de politiek: wat hebben we gedaan en wat valt daarvan te leren?

•

Organiseer regelmatig aparte momenten waarop u samen (inwoners én overheid) reflecteert op de ervaringen die u heeft opgedaan. Dat kan tijdens en na afronding van een participatietraject. Maar dat kan ook in de gemeente op basis van participatieve ervaringen uit een bepaald tijdvak (bijvoorbeeld een jaar).

Verankering Een leerprogramma heeft vooral langdurige werking als verankering van de resultaten plaatsvindt. Ook daar is een aantal aandachtpunten om uit te kiezen. •

Ontwikkel naast uw leerprogramma een stimulerend participatieprogramma om het leren van participatie systematisch te verankeren. Verbind daaraan concrete stimulansen tot leren aan de hand van budgetten, afspraken en/of regels.

•

Het helpt om binnen uw organisatie de groeiende belangstelling voor participatie nog meer te belichten. Geef het grote leren van participatie aandacht, vooral vanuit MT en bestuur. Streef ernaar om binnen uw organisatie een groep mensen bij elkaar te krijgen die enthousiast voorvechter zijn van participatie en daar ook naar handelen.

o

36

Aan de slag Te maken keuzes De keuze zal zijn: •

Al of niet een participatieprogramma met een leerprogramma;

•

Hoe intensief dat leren vorm te geven. Het minimum is de wettelijke verplichting tot eindverslagen.

De keuze kan mede afhangen van waar u staat als gemeente. Zie het plaatje over de strategische situatie en de ambitie uit stap 2. Een gemeente die nog aan het begin is en een gematigde ambitie heeft, zal een ook een leerprogramma kiezen ter ondersteuning van de volgende bescheiden stappen voor meer brede ontwikkeling. Een vergevorderde en ambitieuze gemeente zal wellicht scherpe prioriteiten stellen in een al lopend leerprogramma.

Gespreksvoering en gesprekspartners Het gesprek over leren is een prachtige mogelijkheid de resultaten van de vorige stappen te vertalen naar concrete acties tot verbetering. Het onderwerp is deels een kwestie van uitwerking, die leerexpertise vereist.

Achtergrond en kennisbronnen •

Voor meer informatie over leren zie het boek ‘Leren in Participatieland’ dat in 2021 wordt uitgebracht door Berenschot.

37

Notities van het gesprek

38

Stap 7. Opstellen handelingsperspectief: visie en uitvoeringsprogramma Op basis van de uitkomsten van bovenstaande zes stappen kunt u een visie en een uitvoeringsprogramma opstellen. Die twee bij elkaar noemen we ook wel participatiebeleid. Het opstellen is – in het kader van deze handreiking – te zien als een inhoudelijke verankering van alles wat er uit de gevoerde gesprekken over participatie is gekomen. De visie gaat dan over wat een gemeente en inwoners denken over: 1.

De betekenis van participatie in een representatieve democratie: waar hebben we het over en voor wie doen we het?

2.

Wat voor gemeente bent u al in participatief opzicht: wat gebeurt er al?

3.

Het waarom: wat zijn de redenen en motieven om (als inwoner) te participeren, en/of participatie (als gemeente) mogelijk te maken en te organiseren?

4.

Het wat: welke vormen van participatie horen bij uw gemeente en wilt u verder stimuleren (en aan welke motieven dragen ze bij)?

5.

Het hoe: welke rollen verdelen we en aan welke kaders en instrumenten is te denken om participatie daadwerkelijk te organiseren?

6.

Systematisch aan het werk: leren en evalueren, en vooral van tijd tot tijd het stappenplan weer doorlopen.

Het uitvoeringsprogramma omschrijft prioriteiten en activiteiten gegeven de visie: wat gaan de gemeente en de inwoners doen? Dat kan bijvoorbeeld gaan over alle keuzes en aandachtspunten die uit de blauwe ‘aan de slag kaders’ (van deze handreiking) zijn gekomen. De specifieke inhoud en vorm van een uitvoeringsprogramma staat niet vast, want de inhoud en vorm moeten uiteraard passen bij de lokale context. Een uitvoeringsprogramma kan bijvoorbeeld gaan over verschillende aspecten het waarom, het wat, het hoe en het leren. Een aantal voorbeelden van prioriteiten en activiteiten te inspiratie geven we onderstaand weer. Gemeenten kunnen: •

Meer processen opstarten met invloed voor inwoners gedurende het gehele traject: van tekentafel tot uitvoering;

•

Actief het uitdaagrecht stimuleren;

•

Systematisch oefenen met de rolinvullingen van de raad;

•

-

Altijd aandacht voor rol in startnotitie;

-

Verschillende rollen daadwerkelijk oefenen;

Écht gaan experimenten: niet om creatief een participatieproces te organiseren (en iets voor elkaar te krijgen), maar om er (systematisch) van te leren;

•

Beter worden op het gebied van lastige participatievraagstukken. Denk aan beter communiceren, beter verwachtingen managen vroeg in het proces of beter worden in unusual suspects betrekken;

•

Oefenen met bottom-up bepalen hoe procesontwerpen eruit gaan zien;

•

Etc.

De visie en het uitvoeringsprogramma moeten de gemeente en gemeenschap vooral houvast en duidelijkheid bieden in de samenwerkingen die ze aangaan. Een visie en uitvoeringsprogramma kunnen in speciaal georganiseerde sessies tot stand komen. Dit kan bijvoorbeeld op basis van het systematisch met elkaar doorlopen van de gemaakte keuzes en bij die keuzes uitvoeringsvoornemens formuleren.

39

Verwante trajecten: fysiek domein en sociaal domein Zoals gezegd, is er al veel geschreven over participatie in de verschillende beleidsdomeinen. Onderstaand is een overzicht opgenomen van publicaties en handreikingen gerelateerd aan participatie in de verschillende domeinen ter inspiratie en om daarop voort te bouwen.

Participatie en de Omgevingswet: • • • •

https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/participatieomgevingswet/denkwijze-goede-participatie/ https://vng.nl/nieuws/participatie-de-omgevingswet-toelichting-voor-raadsleden https://vng.nl/nieuws/participatie-en-de-omgevingswet-keuzes-gevolgen-effecten

Participatie in duurzame energieprojecten •

https://vng.nl/artikelen/participatie-in-duurzame-energieprojecten

40

Stap 8. Opstellen Participatieverordening Een bijsluiter: stap 8 hoort bij de routekaart zoals hierboven gepresenteerd en zoals onderdeel van de

•

‘handreiking participatie’. Als u de handreiking tot en met stap 7 heeft gevolgd, heeft u goed inzicht in waar u staat, hoe u over participatie denkt en wat uw ambitie is. Dit inzicht is een goed startpunt om te komen tot een participatieverordening. Hier in stap 8 doen we een bestuurskundige oefening die helpt bij het opstellen van een participatieverordening vanuit het oogpunt van de gewenste wijze van sturen met de verordening. Het onderstaande biedt geen houvast bij de juridische uitgangspunten, normen en voorwaarden van het proces van het komen tot een verordening. Het opstellen van een verordening is een proces dat eigen eisen stelt. Een verordening omvat immers onder meer vastlegging van rechten en plichten waarop een beroep mogelijk is. Het opstellen van een verordening vereist grote zorgvuldigheid en juridische deskundigheid. Het uiteindelijke opstellen van de verordening dient dan ook bij voorkeur plaats te vinden met de inzet van een mix van bestuurskundige en juridische deskundigheid.

We nemen als uitgangspunten de als bijlage bijgevoegde voorbeeldverordening, met toelichting, opgesteld door de VNG en bespreken hoe daar mogelijk op te variëren vanuit sturingsoogpunt. Vanuit het oogpunt van sturen is een verordening niet een ‘eenvoudige vertaling van beleid in juridische formuleringen’. De opvattingen verschillen over de wijze waarop verordeningen een instrument zijn om mee te sturen: daadwerkelijk richting geven of slechts een juridische basis om het beleid verder in te kunnen vullen. We onderscheiden drie keuzes bij het opstellen van de verordening. Een verordening met: •

minimumbepalingen; zie de bijgevoegde voorbeeldverordening. U heeft de ruimte voor nadere invulling van uw participatiebeleid, toegespitst op de concrete situatie in en de visie van uw gemeente.

•

algemene bepalingen die aan bepaalde aspecten aandacht besteden, zonder nadere inhoudelijke keuzes; zie de voorbeeldartikelen in de voorbeeldverordening en andere suggesties hieronder; u verplicht tot randvoorwaarden als ‘opstellen van beleid’, ‘participatieparagrafen in beleidsvoorstellen’; inhoudelijk geeft u verder geen richting.

•

sturende bepalingen, u geeft ook inhoudelijk richting; zoals bevorderen van burgerinitiatieven (suggesties hieronder).

Voor alle drie keuzes is wel iets te zeggen, afhankelijk van de situatie in uw gemeente. Na het zetten van stap 1 tot en met 7 van de routekaart weet u hoe u participatie in uw gemeente invult en dus ook hoe u de participatieverordening in uw gemeente kan invullen mede afhankelijk van uw visie op sturing met de verordening. Hierna doen we suggesties hoe per stap op basis van de voorbeeldverordening tot verdere invulling te komen. Soms geven we alleen een richting aan; soms ook een alternatief om in de toelichting nader in te gaan op mogelijke verdere uitwerkingen. Dat laatste heeft geen verplichtend karakter en is vooral een serieus alternatief als het gaat om ‘de bedoelingen’ van de verordening te benadrukken. We komen daarop enige malen terug. Voor de duidelijkheid: de suggesties vormen geen uitputtende opsomming. Het gaat om mogelijke aanvullingen vanuit sturingsoogpunt. Het gaat om de juridische vertaling van de in bovenstaande tekst geformuleerde zes stappen die de basis vormen voor het handelingsperspectief in stap 7: 1.

Waar hebben we het over: vormgeven aan participatieve democratie in samenhang met representatieve democratie

2.

Wat voor gemeente wilt u zijn als invulling

3.

Het waarom: doelstelling en reikwijdte participatie

41

4.

Het wat: keuzes voor bevorderen soorten van participatie als invulling

5.

Het hoe: nadere werkwijze inzake verschillende soorten participatie

6.

Het leren, mede door monitoring en evalueren

Stap 1. Waar hebben we het over en stap 2. Wat voor gemeente wilt u zijn Stap 1 en 2 behandelen we in dit kader als een stap. Bij deze eerste twee stappen gaat het om wat participatie nu is en wat voor ambitie u als gemeente inzake participatie heeft. De vraag is dus hoe met name ook die ambitie al of niet in de verordening te verankeren. In de voorbeeldverordening is in artikel 1 een definitie opgenomen van participatie, namelijk: betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de toelichting is aangegeven dat beoogd is de Inspraakverordening te moderniseren en te verbreden tot een participatieverordening. De naam van de verordening is daartoe aangepast en luidt: Verordening participatie [en uitdaagrecht]. Het eventuele streven naar een verschuiving in het samenspel van representatief en participatief 20, of de al opgetreden verschuiving nadrukkelijk vastleggen is niet expliciet benoemd in de voorbeeldverordening. Wel is in artikel 2 geregeld dat bestuursorganen voor de eigen bevoegdheden participatie regelen en dat in een aantal gevallen participatie niet mogelijk is. Wat is uw ambitie inzake participatie, los van de in de toelichting vermelde feitelijk optredende verbreding van het participatieprocedure zoals beschreven in het wetsontwerp.

En wilt u sturend optreden door een eventuele ambitie van versterking van de participatieve democratie vast te leggen? Of wilt u juist de ruimte geven voor een nadere invulling zonder met de verordening daarop te sturen? Het onderscheid in de drie genoemde keuzes is als volgt weer te geven: 1.

Ambitie juist openlaten; zoals in de voorbeeldverordening de mogelijke verschuiving niet benoemen; de eventuele verandering van dat samenspel is een kwestie van nadere invulling en behoeft geen benoemen in de verordening;

2.

Aandacht voor participatie verankeren in meer algemene zin; in de verordening benoemen dat het zoeken naar het juiste samenspel een opgave is die steeds opnieuw vorm moet krijgen;

3.

Ambitie profileren; de ambitie van een verschuiving richting versterken participatief benoemen.

Uw keuze zal afhangen van het wel of niet willen sturen met de verordening op toekomstige ontwikkeling van participatie. Natuurlijk kunt u kiezen voor andere terminologie dan ‘samenspel’.

Stap 3. Waarom participatie? Bij de stap “waarom participatie’ is hiervoor het mogelijke scala van doelen geschetst zoals bijvoorbeeld burgerschap, kennis van de gemeenschap benutten, tot beleid komen met meer draagvlak. De vraag is of/ hoe u wil sturen met de verordening op deze doelstellingen. Het onderscheid in de drie keuzes is dan als volgt weer te geven. 1.

De precieze doelstellingen van participatie juist openlaten, zoals in de voorbeeldverordening. De precieze invulling van het ‘waarom’ behoeft wellicht vastleggen in een visie, maar een verordening moet juist de ruimte geven om nader in te vullen naar verschillende doelstellingen.

Vanzelfsprekend binnen de (grond)wettelijke kaders van de regulering van de representatieve democratie; een van de belangrijkste kwesties die in dat verband bij het oefenen met de handreiking aan de orde kwam was de vraag naar de positie van de raad. We ontwikkelen daarover een aparte module. 20

42

2.

Vastleggen van de algemene doelstelling van richten op mogelijke doelen van participatie verbetering

3.

Meer specifieke doelstellingen als meer draagvlak nadrukkelijk benoemen.

Als u behoefte heeft aan sterker sturing vanuit de verordening, zou u een bepaling kunnen overwegen over doelstelling en reikwijdte: Toevoegen aan Artikel 2 als lid 3: Doelstelling en reikwijdte aan basisverordening vanuit overweging inhoudelijk richting geven (keuze 3) a.

Deze Participatie- en inspraakverordening beoogt de kwaliteit van lokale democratische processen te vergroten, de samenwerking tussen gemeente en bewoners te versterken en helderheid te scheppen over proces en rolverdeling.

b.

Burgerparticipatie en/of inspraak wordt toegepast wanneer het redelijkerwijze is te verwachten dat er belanghebbenden zijn bij het betreffende beleid of besluit, ofwel wanneer redelijkerwijs te verwachten is dat betrokken bewoners of experts over relevante ervaringskennis of inzichten beschikken die bruikbaar zijn bij de ontwikkeling van het beleid of besluit.

U kunt ook andere motieven benadrukken zoals gelegenheid voor vormgeven aan burgerschap. Voor onderdeel a geldt weer dat die een intentie aangeeft en geen rechten en plichten. Zie hiervoor onder stap 3 over eventueel opnemen in de toelichting en de facultatieve tekst voor een considerans in de aanhef van de voorbeeldverordening.

Stap 4. Wat: vormen en smaken in participatie Bij deze stap gaat het om het nader selecteren en/of bevorderen van bepaalde vormen van participatie. De voorbeeldverordening onderscheidt naar wat wel burgerparticipatie heet en naar uitdaagrecht. Er zijn echter meer onderscheidingen mogelijk die we hieronder benoemen. Het onderscheid in de drie keuzes is als volgt te schetsen: 1.

Juist openlaten naar welke soorten participatie wordt onderscheiden vanuit een oogpunt van ruimte geven. In dit geval is in de voorbeeldverordening overigens de mogelijkheid geopend het uitdaagrecht op te nemen.

2.

Te overwegen is meer algemeen te verwijzen naar te kiezen participatievormen, met de opdracht die keuzes bewust te maken.

3.

Mogelijkheden van participatie en daaruit te maken keuzes nader verankeren: burgerparticipatie, overheidsparticipatie, uitdaagrecht, kernendemocratie en zo meer.

Als u vanuit sturingsoverwegingen de keuzes voor soorten participatie in de verordening wilt verankeren, zult u bepalingen moeten opnemen over deze soorten participatie, zoals in de voorbeeldverordening in een facultatieve bepaling is gedaan met betrekking tot het uitdaagrecht. U kunt daartoe de volgende drietrapsraket hanteren. •

Toevoegen aan artikel 1 van een aantal definities van relevante vormen van participatie en verhelderen in de toelichting waarom u deze definities opneemt

•

•

In artikel 3 verplichten aandacht te besteden aan deze vormen -

in de zin van keuze 2,

-

dan wel deze te bevorderen (keuze 3)

De vormgeving aan de verschillende soorten participatie nader te regelen in artikel 3 of in aparte artikelen zoals voor het uitdaagrecht in artikel 5 in de voorbeeldverordening; deze vormgeving van het uitdaagrecht kunt u ook meer sturend regelen dan in de voorbeeldverordening (zie hieronder).

43

We passen deze drietrapsraket nu toe op keuze 2 en 3 (garanderen dan wel bevorderen van aandacht voor verschillende soorten participatie) Toevoeging aan artikel 1 vanuit deze drietrapsraket (keuze 2 en 3) Te denken valt dan aan de volgende aanpassing van artikel 1 van de voorbeeldverordening. U kunt overwegen in dit artikel ook ‘burgerparticipatie’ en ‘inspraak’ (initiatief vanuit overheid) en publieksparticipatie (initiatief vanuit samenleving) te definiëren.

Toevoegen aan artikel 1 - burgerparticipatie: het op initiatief van de gemeente betrekken van inwoners, bedrijven en belanghebbenden bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en programma’s. Burgerparticipatie kan de vorm aannemen van informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen; - inspraak: een door of namens een bestuursorgaan georganiseerde gelegenheid voor inwoners, bedrijven en belanghebbenden om hun mening over beleidsvoornemens te geven en daarover toelichting te geven en van gedachten te wisselen voorafgaand aan de definitieve besluitvorming door de raad, of burgemeester en wethouders of de burgemeester; - overheidsparticipatie: de manier waarop de gemeente ondersteuning of een bijdrage geeft aan publieksinitiatieven van inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere belanghebbenden. Deze ondersteuning kan de vorm aannemen van loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren en reguleren; - publieksinitiatief: initiatieven van inwoners en maatschappelijke organisaties, of een combinatie daarvan (nota bene al of niet bedrijven uitsluiten); - uitdaagrecht: het recht op het overnemen van taken van de gemeente.

Als tweede trap van deze drietrapasraket valt de volgende toevoeging te overwegen vanuit de verplichting tot aandacht hebben voor deze vormen de verplichting tot bevorderen. Toevoegen aan artikel 3 (keuze 2 en 3) Aanvullend als een derde lid 3. Het bestuursorgaan bevordert actief of besteed aandacht aan de in artikel 1 genoemde vormen van participatie en doet verslag van hoe zij deze bevorderd heeft (verwijzing naar artikel over verslaggeving en evaluatie verordening). Als derde trap van deze raket valt te overwegen het toevoegen van bepalingen inzake de vormgeving per soort participatie. Als voorbeeld een uitwerking voor burgerparticipatie vanuit keuze 2 (aandacht garanderen). De VNG heeft in de voorbeeldverordening artikel 3, variant B, opgenomen gebaseerd op onderstaande suggestie. Een bepaling toevoegen aan artikel 3 (keuze 2) 1.

Het bestuursorgaan stelt bij de start van elk participatieprocedure vast op welke manier burgerparticipatie wordt toegepast. Indien burgerparticipatie wordt toegepast, neemt het bestuursorgaan over in ieder geval de volgende punten een besluit, welke worden vastgelegd in een participatienota: a.

het doel en de intentie van de participatie;

b.

het niveau van de participatie, waarbij een keuze wordt gemaakt uit: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren of meebeslissen, of een combinatie hiervan;

44

c.

de kernvragen, de beïnvloedingsruimte en/of de inhoudelijke, financiële, procedurele en overige kaders voor de participatie en de wijze waarop deze kaders vooraf met de deelnemers worden gecommuniceerd;

d.

de wijze waarop en het tijdvak waarin de deelnemers hun inbreng kunnen leveren;