Dn09 VNG Lbr. 21_042 Ledenbrief VNG Voorbeeld Verordening Participatie en uitdaagrecht en Handreiking.pdf

Aan de leden

Datum

27 mei 2021 Kenmerk

TLD/U202100474 Lbr. 21/042 Telefoonnummer

070-3738393 Bijlage(n)

2

Onderwerp

Ledenbrief VNG Voorbeeld Verordening Participatie [en uitdaagrecht] (nieuw) en Handreiking

Geachte leden van college en gemeenteraad, Met de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de energietransitie en de Omgevingswet, verandert er veel in het dagelijkse leven van inwoners. Dit leidt tot een grote behoefte bij inwoners om invloed uit te oefenen op de democratische besluitvorming. Gemeenten beseffen tegelijkertijd dat een sterke lokale democratie voortdurend aandacht en onderhoud vraagt. Het is juist nu van belang dat gemeenten inwoners blijvend betrekken bij de ontwikkelingen in de samenleving. Uit de praktijk blijkt dat dit verder moet gaan dan alleen inspraak bij de voorbereiding van beleid. En dat gemeenten nadenken over en streven naar een stevige inrichting van participatie. Er is een wetsvoorstel in voorbereiding om de inspraak uit te breiden naar ‘participatie’ en eventueel ook ‘uitdaagrecht’. Het gaat hier om het ontwerpwetsvoorstel “Wet versterking participatie op decentraal niveau” 1. Participatie omvat volgens de definitie het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid.

1 voluit: Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-

Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en maatschappelijke partijen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 | info@vng.nl

U202100474

PROD

VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] Los van het wetgevingstraject gaan de ontwikkelingen bij gemeenten door en zien we in de praktijk dat de Inspraakverordening wordt gemoderniseerd en verbreed tot een participatieverordening. De VNG heeft daarom een Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] opgesteld. Aangezien het wetsvoorstel nog in de ontwerpfase verkeert, presenteert de VNG geen model maar een voorbeeld voor een verordening. Met dit voorbeeld beoogt de VNG gemeenten te inspireren tot andere participatiemogelijkheden dan inspraak en deze participatie van een wettelijke basis te voorzien. Gemeenten die al op het ontwerpwetsvoorstel vooruit willen lopen, kunnen gebruik maken van deze voorbeeldverordening. De behoefte aan inspraak verschilt immers per individuele gemeente. Handreiking ‘Aan de slag met participatie’ Ter inspiratie is door Berenschot in samenwerking met de VNG een handreiking ‘Aan de slag met participatie’ gemaakt. Deze handreiking is eveneens bij deze ledenbrief gevoegd en bevat een routekaart en veel concrete gemeentelijke praktijkvoorbeelden die tot de verbeelding spreken. Vanuit het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie (www.lokale-democratie.nl) worden dit najaar bijeenkomsten georganiseerd om met gemeenten ervaringen te delen en inhoud te geven aan participatie in de praktijk.

Bijlagen Deze ledenbrief bevat twee bijlagen: Bijlage 1. VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht], met artikelsgewijze toelichting Bijlage 2. Handreiking ‘Aan de slag met Participatie’. Informatie De geconsolideerde teksten van de VNG modellen/voorbeelden (met de bijbehorende toelichtingen) zijn te raadplegen via Kennisbank Decentrale Regelgeving (www.decentraleregelgeving.nl). U kunt voor inhoudelijke vragen en vragen over de voorbeeldverordening terecht bij het Informatiecentrum van de VNG (070-373 83 93 of e-mail: info@vng.nl). Deze ledenbrief staat ook op www.vng.nl onder ‘Producten’ - ‘Brieven’. Met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

L.K. Geluk Algemeen directeur

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/2

Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] (nieuw voorbeeld, mei 2021) Leeswijzer voorbeeldbepalingen - […] of (bijvoorbeeld) [iets] = door gemeente in te vullen, zie bijvoorbeeld artikel 6, tweede lid. - [iets] = facultatief, zie bijvoorbeeld artikel 1. - [iets OF iets] = door gemeente te kiezen, zie bijvoorbeeld artikel 5, derde lid. - Combinaties zijn ook mogelijk, zie bijvoorbeeld artikel 7 waarbij afhankelijk van de keuze mogelijk ook nog het een en ander ingevuld dient te worden. - Ook wordt er gewerkt met varianten waaruit gekozen kan worden, zie bijvoorbeeld varianten A en B bij artikel 3. De voorbeeldverordening kent een aantal artikelen waar het aan individuele gemeenten is om een keuze te maken. Het kan gaan om ‘invulbepalingen’, varianten, keuzemogelijkheden en bepalingen die als ‘facultatief’ zijn aangemerkt (deze laatste zijn te herkennen aan de cursieve tekst). Gemeenten die ervoor kiezen om de bepalingen uit de voorbeeldverordening niet of in gewijzigde vorm over te nemen of deze aan te vullen, zullen er zelf scherp op moeten zijn dat deze keuzes zowel in lijn zijn met de toepasselijke wetgeving als met de systematiek van de bepalingen die wel overgenomen worden. Artikelen of artikelleden moeten mogelijk vernummerd worden. In de toelichting zijn de facultatieve bepalingen eveneens als facultatief (cursief) aangemerkt.

Nadere uitleg is opgenomen in de VNG ledenbrief. Besluit van de raad van de gemeente [naam gemeente] tot vaststelling van de Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal] (Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal]) De raad van de gemeente [naam gemeente]; gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van [datum en eventueel nummer]; gelet op de artikelen 149 en 150 van de Gemeentewet; gezien het advies van de [naam commissie]; [overwegende dat het van belang is lokale democratische processen door participatie van inwoners te verrijken, de samenwerking tussen gemeente en inwoners te versterken en helderheid te geven over de invulling van de participatieprocedure;] besluit vast te stellen de volgende verordening: Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal] Paragraaf 1. Algemene bepalingen Artikel 1.

Definities In deze verordening wordt verstaan onder: - beleidsvoornemen: voornemen van een bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid; - participatie: betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid[; - uitdaagrecht: recht van ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen om een verzoek bij het bevoegde bestuursorgaan in te dienen om de feitelijke uitvoering van een gemeentelijke taak over te nemen, als zij denken deze taak beter en goedkoper uit te kunnen voeren]. Paragraaf 2. Participatie Artikel 2. Onderwerp van participatie 1. Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of participatie wordt toegepast. 2. Participatie wordt altijd toegepast als de wet daartoe verplicht. [3. Er is geen participatie mogelijk: a. ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen; b. als participatie bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten;

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

c. als sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft; d. inzake de vaststelling van de begroting, de tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen bedoeld in hoofdstuk XV van de Gemeentewet; e. als de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat participatie niet kan worden afgewacht; f. als het belang van participatie niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. OF 3. Er is participatie mogelijk: a. […]; b. […]; c. […].] Artikel 3. Procedure participatie Variant A 1. Op participatie is de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. 2. Het bestuursorgaan kan voor een of meer beleidsvoornemens een andere participatieprocedure vaststellen. Variant B 1. Het bestuursorgaan stelt bij de start van elke participatieprocedure vast op welke manier participatie wordt toegepast en maakt dit besluit bekend op de voor die participatieprocedure geschikte wijze. 2. Als participatie wordt toegepast, neemt het bestuursorgaan over in ieder geval de volgende onderwerpen een besluit, en legt dit vast in een participatienota: a. doel van participatie; b. beïnvloedingsruimte van participatie; c. kaders voor participatie; d. wijze waarop het bestuursorgaan over deze kaders vooraf communiceert; e.

wijze waarop en tijdvak waarin ingezetenen en belanghebbenden hun inbreng kunnen leveren; f. wijze waarop democratische waarden in de participatieprocedure worden gewaarborgd; g. begroting van de kosten. Artikel 4. Eindverslag participatie 1. Ter afronding van de participatie maakt het bestuursorgaan een eindverslag op. 2. Het eindverslag bevat in ieder geval: a. een overzicht van de gevolgde participatieprocedure; b. een weergave van de zienswijzen die tijdens de participatieprocedure mondeling of schriftelijk naar voren zijn gebracht; c. een reactie op deze zienswijzen, waarbij wordt aangegeven welke punten al dan niet worden overgenomen. 3. Het bestuursorgaan maakt het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar. [Paragraaf 3. Uitdaagrecht Artikel 5. Onderwerp van uitdaagrecht 1. Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen gemeentelijke taken of hierop uitdaagrecht wordt toegepast. [2. Het bestuursorgaan wijst ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen actief op het van toepassing zijn van het uitdaagrecht.] [3. Overname van de uitvoering van de volgende taken is niet mogelijk: a. als het een lopend uitvoeringstraject of ondergeschikte herzieningen daarvan betreft; b. als het uitdaagrecht bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten; c.

als sprake is van uitvoering van hogere regelgeving waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft; d. inzake de begroting, de tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen bedoeld in hoofdstuk XV van de Gemeentewet; e. als de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt; Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

f. als de uitvoering van een beleidsvoornemen dermate spoedeisend is dat het benutten van het uitdaagrecht niet kan worden afgewacht; g. als het belang van het uitdaagrecht niet opweegt tegen het belang van de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen in de samenleving. OF 3. Overname van de uitvoering van de volgende taken is mogelijk: a. […]; b. […]; c. […].] Artikel 6. Procedure uitdaagrecht 1. Een verzoek met betrekking tot het uitdaagrecht wordt bij het bestuursorgaan ingediend en omvat in ieder geval de volgende onderdelen: a. omschrijving van de gemeentelijke taak die de verzoeker wil overnemen; b. uitleg waarom of hoe de verzoeker deze taak beter en goedkoper kan uitvoeren; c. duidelijkheid over de betrokkenheid, kennis of ervaring van de verzoeker; d. indicatie van het draagvlak onder belanghebbende ingezetenen; e. indicatie van de kosten die aan de uitvoering van de taak verbonden zijn; f. omschrijving van de manier waarop de verzoeker met de gemeente wil samenwerken of ondersteuning nodig heeft; g. inzicht in hoe de kwaliteit en de uitvoering van de taak op de langere termijn kan worden gewaarborgd. 2. Het bestuursorgaan beslist binnen [aantal] weken op het verzoek. [3. Als het verzoek wordt ingewilligd, voorziet het bestuursorgaan de verzoeker van gepaste ondersteuning. OF 3.

Een vaste contactpersoon van de gemeente begeleidt de verzoekers tijdens het hele proces.] 4. Het bestuursorgaan maakt met de verzoekers afspraken over het proces, het resultaat, het budget en de looptijd. [5. Het bestuursorgaan maakt het besluit ten aanzien van een binnengekomen verzoek binnen veertien dagen openbaar.]] Paragraaf 4. Slotbepalingen [Artikel 7. Evaluatie en monitoring 1. De uitvoering van deze verordening wordt eenmaal per [aantal] jaar geëvalueerd. Burgemeester en wethouders zenden hiertoe telkens [aantal] jaar na de inwerkingtreding van deze verordening aan de raad een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de verordening in de praktijk. 2. Ten behoeve van de evaluatie verzamelen burgemeester en wethouders systematisch informatie over: a. […]; b. […]; c. […].] Artikel 8. Intrekking oude regeling De [citeertitel oude verordening] wordt ingetrokken. Artikel 9. Inwerkingtreding en citeertitel 1. Deze verordening treedt in werking op [datum]. 2. Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening participatie [en uitdaagrecht] [naam gemeente en eventueel jaartal].

Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van [datum]. De voorzitter, De griffier,

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

Toelichting NB Deze toelichting is geschreven met het oog op de (mogelijke) keuzes die in de Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] gemaakt zijn. Als een individuele gemeente op punten andere keuzes maakt, dan sluit deze toelichting mogelijk niet aan. Wel kan ze uiteraard als basis dienen voor een door de gemeente zelf op te stellen toelichting. Voor een goed beeld dient deze voorbeeldverordening in samenhang met de hierbij behorende VNG ledenbrief gelezen te worden. Algemeen Inspraak, participatie en ontwerpwetsvoorstel De raad is verplicht om een inspraakverordening vast te stellen (artikel 150 van de Gemeentewet). Er is een wetsvoorstel in voorbereiding om deze inspraak uit te breiden naar ‘participatie’ en eventueel ook ‘uitdaagrecht’. Het gaat hier om het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau (voluit: Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba in verband met de participatieverordening en het uitdaagrecht van inwoners en lokale maatschappelijke partijen). Het ontwerpwetsvoorstel is op 5 juni 2020 door de ministerraad aanvaard en voor advies naar de Raad van State gestuurd en tot op heden nog niet ingediend bij het parlement.

Voorbeeldverordening; verordeningsbevoegdheid Gemeenten die al op het ontwerpwetsvoorstel vooruit willen lopen, kunnen gebruik maken van deze voorbeeldverordening. De behoefte aan inspraak verschilt immers per individuele gemeente. Aangezien het wetsvoorstel nog in de ontwerpfase verkeert, presenteert de VNG geen model maar een voorbeeld voor een verordening. Met dit voorbeeld beoogt de VNG gemeenten te inspireren tot andere participatiemogelijkheden dan inspraak en deze participatie van een wettelijke basis te voorzien. Omdat het om een ontwerpwetsvoorstel gaat, is naast artikel 150 van de Gemeentewet ook artikel 149 van de Gemeentewet (met de autonome verordeningsbevoegdheid van de raad) als grondslag voor de verordening toegevoegd. Definitie participatie Participatie omvat volgens de definitie het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid. In de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel staat hierover het volgende. Inwoners hebben in toenemende mate een belangrijke rol in de agendering, de voorbereiding, de totstandkoming, de uitvoering en de beoordeling van beleid. Niet alleen omdat de burger de gevolgen van beleid ervaart, maar ook omdat participatie aan het politieke proces als intrinsieke waarde van de Nederlandse samenleving wordt ervaren.

Participatie mobiliseert de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand nog niet weet, of nog niet wil bepalen, hoe deze opgelost zullen worden. Procedure participatie Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is afdeling 3.4 van de Awb als hoofdregel van toepassing verklaard op de inspraak. Het is ook mogelijk een andere procedure van toepassing te verklaren. Dit is ook zo opgenomen in het ontwerpwetsvoorstel. In de voorbeeldverordening kan het bevoegde bestuursorgaan in aansluiting op de wettekst besluiten om in specifieke beleidstrajecten zowel geheel als gedeeltelijk af te wijken van afdeling 3.4 van de Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld gebeuren in gevallen waarin het wenselijk is om de participatie op andere wijze te organiseren dan via het mondeling of schriftelijk naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen. Alternatieven voor participatie Participatie is onderdeel van het totale besluitvormingsproces, een naar tijd en strekking begrensde fase daarin.

Het moet naar onze mening onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen (regeling via het [citeertitel Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad] of de [citeertitel Verordening op de raadscommissies]). Andere mogelijkheden die buiten de hier geregelde participatie vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren en het houden van informatiebijeenkomsten. Participatie is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de concrete uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep. [Uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie in de uitvoeringsfase Het ontwerpwetsvoorstel bevat een (facultatieve) bevoegdheid om het uitdaagrecht te regelen. Bij de uitvoering van beleid is het uitdaagrecht – ook wel Right to Challenge – een bijzondere vorm van betrokkenheid van inwoners en lokale maatschappelijke partijen. Deze vorm houdt in dat inwoners van de gemeente of lokale maatschappelijke partijen de gemeente kunnen verzoeken om de feitelijke uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen als zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren.

Ruimte voor initiatieven van inwoners en lokale maatschappelijke partijen Het is van wezenlijk belang dat decentrale overheden ruimte bieden voor initiatieven van onderop en dat aan de samenleving een grote rol wordt toebedeeld bij het ontwikkelen van initiatieven voor algemene voorzieningen. Inwoners kennen hun buurt en hun gemeente, weten wat er leeft en spelen daarop in. Deze maatschappelijke initiatieven kunnen aanvullend zijn op de gemeentelijke initiatieven of kunnen sommige gemeentelijke initiatieven vervangen. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met het gegeven dat de primaire verantwoordelijkheid voor de uitvoering van gemeentelijke taken bij het gemeentebestuur zelf berust. Taken burgemeester en wethouders Bij het overnemen van gemeentelijke taken, na een succesvolle ‘uitdaging’, gaat het in de regel om de feitelijke uitvoering van een taak van burgemeester en wethouders. Burgemeester en wethouders – als de verantwoordelijken voor de uitvoering van de betreffende taak of taken – beslissen naar aanleiding van een verzoek of ‘uitdaging’ of de feitelijke uitvoering van die taak of taken aan inwoners of de lokale maatschappelijke partij kan worden gelaten.

Samenwerkingsrecht Onder uitdaagrecht wordt ook het zogenaamde samenwerkingsrecht begrepen, want er is geen werkelijk onderscheid tussen deze twee begrippen.] Artikelsgewijs Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht. Artikel 1. Definities Beleidsvoornemen Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd. Participatie Bij de omschrijving van participatie is aangesloten bij de tekst van het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau waarbij een wijziging van artikel 150, eerste lid, van de Gemeentewet is voorzien. Hierin is bepaald dat de raad een verordening vaststelt waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid worden betrokken. Het huidige artikel 150 van de Gemeentewet omvat inspraak bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid; bij participatie wordt dit uitgebreid met uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid.

De omschrijving van participatiegerechtigden (ingezetenen en belanghebbenden) vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Het begrip belanghebbende is in artikel 1:2 van de Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb, zoals deze verordening.

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

[Uitdaagrecht Bij de omschrijving van het begrip uitdaagrecht is aangesloten bij de memorie van toelichting op het ontwerpwetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau. Het uitdaagrecht berust bij ingezetenen en lokale maatschappelijke partijen. In de begripsomschrijving is ‘lokale’ ter verduidelijking van de tekst van het ontwerpwetsvoorstel toegevoegd in aansluiting op de memorie van toelichting, waarin is toegelicht dat afhankelijk van de lokale omstandigheden het bijvoorbeeld kan gaan om lokale verenigingen of stichtingen, buurtcomités, woongroepen, vrijwilligersorganisaties, een maatschappelijke organisatie, sociale bedrijven zonder winstoogmerk of een georganiseerd collectief van inwoners die geen formele rechtsvorm hebben.] Artikel 2. Onderwerp van participatie Eerste lid In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of participatie mogelijk is. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het begrip omvat in elk geval raad, burgemeester en wethouders en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan participatie onderwerpen, of niet.

Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als participatie geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden wordt geregeld. Tweede lid In het tweede lid is bepaald dat participatie altijd mogelijk is als een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Derde lid In het derde lid is opgenomen wanneer [geen OF wel] participatie wordt verleend. Artikel 3. Procedure participatie Variant A Eerste lid In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de participatie. In de artikelen 3:11 tot en met 3:17 van de Awb is de participatieprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. Tweede lid Als het bestuursorgaan de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet passend acht voor een specifiek beleidstraject, kan op grond van het tweede lid een andere procedure worden gevolgd.

Variant B Eerste lid In artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Hier is anders bepaald door de bepaling dat het bestuursorgaan bij de start van een participatieprocedure bekendmaakt hoe de participatie wordt vormgegeven. Tweede lid Het bestuursorgaan legt in een participatienota een aantal zaken vast met betrekking tot de participatie. Om zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen, somt het tweede lid hiertoe op dat moet worden ingegaan op: doel van de participatie, beïnvloedingsruimte, kaders, communicatie, werkwijze, tijdspad, democratische waarborgen en begroting van de kosten van de procedure. Deze participatienota kan onderdeel uitmaken van de bekendmaking van het eerste lid, maar kan ook later worden uitgewerkt en bekendgemaakt. Tweede lid, onder b

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

Bij beïnvloedingsruimte kan worden gedacht aan en een keuze worden gemaakt uit: informeren, raadplegen, adviseren, of een combinatie daarvan. Tweede lid, onder c Kaders zijn bijvoorbeeld de inhoudelijke, financiële en procedurele kaders voor de participatie. Tweede lid, onder f Democratische waarden zijn bijvoorbeeld: gelijkheid, transparantie en verantwoording. Artikel 4. Eindverslag participatie Eerste lid Er is hier niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 van de Awb. In artikel 3:17 van de Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de procedure mondeling naar voren is gebracht. Tweede lid, onder a Onder overzicht van de gevolgde participatieprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 van de Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd, enz. Tweede lid, onder b Het eindverslag dient een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke participatiereacties. In het eindverslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht. De schriftelijke participatiereacties kunnen aan het eindverslag worden gehecht.

Tweede lid, onder c Als het sluitstuk van participatie wordt voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan. Derde lid De bekendmaking van de resultaten van de participatieprocedure is uitermate belangrijk. Dit rondt de participatieprocedure daadwerkelijk af. Het ligt voor de hand om degenen die hebben geparticipeerd een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal participanten omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is belangrijk om aan het begin van de participatieprocedure al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen. [Artikel 5. Onderwerp van uitdaagrecht Eerste lid In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen taken besluit of het uitdaagrecht mogelijk is. Het zal hier meestal gaan om taken van burgemeester en wethouders als in de regel het verantwoordelijke bestuursorgaan voor de uitvoering van gemeentelijke taken (artikel 160, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet). Derde lid In het derde lid is opgenomen voor welke taken het [niet OF wel] mogelijk is om de uitvoering van het gemeentebestuur over te nemen. Er kan ten aanzien van deze taken dus [geen OF wel] uitdaagrecht worden toegepast.

Derde lid, onder a (eerste variant) Onder lopende uitvoeringstrajecten vallen ook taken die al zijn aanbesteed of gecontracteerd. Derde lid, onder e (eerste variant) Als de opdrachtwaarde boven de Europese drempelwaarde uitkomt, geldt dat in die gevallen aanbesteding is vereist. Artikel 6. Procedure uitdaagrecht Eerste lid

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

Het in het eerste lid genoemde bestuursorgaan betreft uiteraard het bestuursorgaan dat de betreffende taken uitvoert. Meestal zijn dat burgemeester en wethouders en een verzoek om overname van hun taken dient dus bij hen te worden ingediend. Derde lid [De mate van ondersteuning wordt in overleg tussen verzoeker en bestuursorgaan bepaald. OF De gemeente zorgt voor een vaste contactpersoon die de verzoekers gedurende het gehele uitdaagproces begeleidt. Een vaste contactpersoon betekent dat de verzoeker een vaste begeleider krijgt. Deze persoon kan bijvoorbeeld een ambtenaar zijn die ervaring heeft met soortgelijke uitvoeringstrajecten.]] [Artikel 7. Evaluatie en monitoring Eerste lid De evaluatie van de werking van deze verordening in de praktijk is wenselijk. Daarom wordt de uitvoering van deze verordening eenmaal per [aantal] jaar geëvalueerd. Er wordt een verslag aan de raad verzonden. Tweede lid Over de in het tweede lid genoemde gegevens verzamelen burgemeester en wethouders systematisch informatie.] Artikel 8. Intrekking oude regeling Met deze bepaling wordt de bestaande [citeertitel oude verordening] ingetrokken. Er wordt geen tijdstip vermeld waarop de oude verordening wordt ingetrokken. Dat is ook niet nodig. De datum waarop de oude verordening vervalt, is de datum waarop de Verordening participatie [en uitdaagrecht] in werking treedt (zie artikel 9).

Bijlage 2/2 bij VNG ledenbrief, mei 2021

a.

Aan de slag met participatie

Handreiking

25 mei 2021

1

Inhoudsopgave Inleiding

3

Een routekaart

5

De relatie met verwante trajecten: omgevingswet en sociaal domein

Stap 1: Waar hebben we het over?

6

7

Participatie en representatieve democratie

7

Bandbreedte vormgeven van participatie

9

Aan de slag

9

Stap 2: Wat voor gemeente bent u?

11

Ambitie op het gebied van participatie

11

Naar een ‘strategisch plaatje’: sterke en zwakke punten

11

Aan de slag

13

Stap 3. Waarom participatie?

15

Gedeelde waarden zijn belangrijk

15

Wat zijn de motieven voor participatie?

15

Publieke waarde als perspectief

17

Aan de slag

18

Stap 4. Wat: vormen en smaken in participatie

20

Naar meer overheidsinitiatief, of juist meer burgerinitiatief

20

Naar meer of minder invloed van burgers in de fases van het beleidsproces

21

Meer directe vormen van democratie

22

Betrokkenheid, representativiteit, doelgroepen

22

Aan de slag

24

Stap 5. Hoe: van instrument naar gefaseerde aanpak per vraagstuk

26

Rolinvulling

26

Een gestructureerde aanpak en fasering

27

Het belang van het soort vraagstuk: exploratief en maakbaar

29

Vele instrumenten die op weg helpen

30

Aan de slag

32

Stap 6. Leren en evalueren

34

Een licht leerprogramma

34

Verankering

35

Aan de slag

36

Stap 7. Opstellen handelingsperspectief: visie en uitvoeringsprogramma Verwante trajecten: omgevingswet en sociaal domein

Stap 8. Opstellen Participatieverordening Stap 1. Waar hebben we het over en stap 2. wat voor gemeente wilt u zijn

38 39

40 41

2

Stap 3. Waarom participatie?

41

Stap 4. Wat: vormen en smaken in participatie

42

Stap 5. Hoe (werkwijze): van ad hoc instrument naar gefaseerde aanpak per vraagstuk

45

Stap 6. Evalueren en leren

46

Verder met opstellen particpatieverodening

47

Bijlage: VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] gedefinieerd.

Fout! Bladwijzer niet

3

Inleiding Ontwerpwetsvoorstel en participatieverordening: verbreding Met de huidige maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, denk aan de energietransitie en de Omgevingswet, verandert er veel in het dagelijks leven van inwoners. Dit leidt tot een grote behoefte vanuit inwoners om invloed uit te oefenen op de democratische besluitvorming. Daarbij beseffen gemeenten dat een sterke lokale democratie om continue aandacht en onderhoud vraagt, om mee te kunnen bewegen met de nieuwe uitdagingen. Het is juist nu van belang dat gemeenten inwoners blijven betrekken bij de ontwikkelingen in de samenleving én dat we daarbij ruimte blijven bieden voor nieuwe verbindingen tussen inwoners en hun bestuur. Uit de praktijk blijkt dan ook dat dit verdergaat dan alleen inspraak bij de voorbereiding van beleid en dat gemeenten hierbij nadenken over en streven naar een stevige inrichting van participatie. Participatie is in de afgelopen jaren dan ook steeds hoger op de gemeentelijke agenda komen te staan. Het derde Kabinet Rutte deelde deze prioritering. Dit blijkt uit het uit het regeerakkoord 2017 en uit het ontwerpwetsvoorstel 2020 ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).

Het doel van het ontwerpwetsvoorstel is dat voor zowel de inwoners als voor gemeenten duidelijk is (1) binnen welke kaders inwoners in het beleidsproces participeren en (2) op welke wijze zij in een verschillende fase van het beleidsproces betrokken worden. In een participatie maakt elke gemeenteraad deze zaken expliciet voor zijn gemeente. Het voorstel verplicht tot een uitbreiding/verbreding van de in de Gemeentewet (artikel 150) voorgeschreven inspraakverordening naar een participatieverordening. Inmiddels heeft het ontwerpwetsvoorstel enige vertraging opgelopen, maar is de verwachting dat de komende periode een voorstel zal worden ingediend. De urgentie om tot zoiets als een participatieverordening te komen is er ook niet minder om. De VNG Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht], met toelichting, (hierna: voorbeeldverordening) kan daarvoor als basis dienen. De VNG heeft daarbij de intenties van het ontwerpwetsvoorstel gevolgd om van inspraakverordening tot een participatieverordening te komen. Volgens de Inspraakverordening dienen inwoners betrokken te worden bij de voorbereiding van beleid. Als een gemeente niets anders regelt in de verordening geldt daarvoor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb.

Met de beoogde participatieverordening wordt de Inspraakverordening uitgebreid: een gemeente regelt niet alleen betrokkenheid bij de voorbereiding, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van het beleid. In het ontwerpwetsvoorstel werd ook met name de mogelijkheid van uitdaagrecht geregeld. De VNG heeft dat in de voorbeeldverordening gevolgd. Opgenomen is dat regels over het uitdaagrecht (voorheen bekend als Right to Challenge), als specifieke vorm van participatie, onderdeel kunnen zijn van de participatieverordening. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners hun gemeente verzoeken om de uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met bijhorend budget, omdat zij denken deze taak beter en goedkoper te kunnen uitvoeren. Denk aan het onderhoud van een park, het beheer van sportvelden of andere maatschappelijke voorzieningen. Ook in andere wetsvoorstellen, zoals bijvoorbeeld de Omgevingswet en energietransitie wordt participatie specifiek benoemd met het oog op versterking ervan. Sterker nog in de Omgevingswet is participatie verankerd en daarmee niet vrijblijvend.

4

Bandbreedte van beleid en verordening Met het oog op rechtszekerheid is het zeer wenselijk dat gemeenten duidelijkheid scheppen over de mogelijkheden van participatie. Tegelijkertijd moet er ruimte zijn om rekening te houden met lokale ambities en omstandigheden, die kunnen namelijk erg verschillen. Gemeenten hebben in principe vrijheid om te beslissen op welke wijze zij inwoners bij de verschillende beleidsfasen betrekken en hoe ze hun visie op participatie vertalen in de participatieverordening. Het is dan ook wezenlijk dat u als gemeente eerst nader bepaalt hoe u aan participatie vorm wilt geven. Vervolgens kunt u de stap zetten naar vertaling van deze opvattingen in juridische formuleringen. De voorbeeldverordening kan daarvoor als basis dienen. Met de ‘routekaart’ in deze handreiking geven we u (1) een structuur van stappen, (2) een selectie van suggesties voor hoe u het goede gesprek te voeren en good practices ter illustratie en ter inspiratie. Tot slot verwijzen we u naar bronnen voor eventuele verdieping. Na het volgen van deze route heeft u als gemeente handelingsperspectief om effectief aan de slag te gaan met participatie en daarmee een participatieverordening op te stellen. Anders gezegd: deze handreiking helpt u bij het formuleren van uw participatiestrategie, de te zetten stappen en vervolgens het vertalen hiervan in uw participatieverordening.

Het gaat hierbij altijd om lokaal maatwerk en het vastleggen in een participatieverordening is geen doel op zich als stap 8 in de routekaart. Deze Handreiking is geschreven door Berenschot in opdracht en samenwerking met de VNG.

Aan de slag Iedere stap uit de routekaart bevat dit kader ‘Aan de slag’ met praktische tips, keuzes, dilemma’s en achtergrondartikelen om voortvarend aan de slag te kunnen.

Tools Om gemeenten hiermee op weg te helpen heeft de VNG de Voorbeeld Verordening participatie [en uitdaagrecht] opgesteld. Deze voorbeeldverordening biedt een inhoudelijke basis en ruimte om regels omtrent het uitdaagrecht op te nemen. De voorbeeldverordening gaat uit van maatwerk per gemeente. Het is dus belangrijk dat u een nadere invulling geeft aan de voorbeeldverordening. Op die manier kunt u het vereiste lokale maatwerk leveren en precies die mate van participatie regelen waarin in uw gemeente behoefte is. Indien u graag het hierna gepresenteerde stappenplan georganiseerd wilt doorlopen, kunt u ervoor kiezen om dit niet alleen te doen, maar hierbij ondersteuning te vragen. De VNG en Democratie in Actie bieden de module Visie en uitvoeringsplan als hulp aan om al dan niet met begeleiding de stappen (nog eens) te doorlopen.

Achtergrond en kennisbronnen Voor meer informatie over de versterking en vernieuwing van de lokale democratie in Nederland, leest u: •

Kamerbrief over voortgang versterking en vernieuwing van de lokale democratie

•

Kamerbrief over versterking en vernieuwing lokale democratie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/03/22/kamerbrief-over-versterking-en-vernieuwinglokale-democratie

•

Voortgangsrapportage Versterking en vernieuwing lokale democratie – Programma Democratie in Actie

•

Democratie in Actie, de VNG en BZK hebben voor het thema lokale democratie veel handreikingen, tools, kennisbronnen, essays en e-learning beschikbaar gesteld

•

Participatiewijzer van Prodemos: https://www.participatiewijzer.nl/

5

Een routekaart

Deze handreiking gaat over het invulling geven aan participatie gemeentebreed. Dit betekent dat we het niet hebben over het organiseren van de participatie ‘in dat ene proces’, maar toewerken naar een algemene strategie. En de verankering daarvan in een participatieverordening. Gegeven alle verschillen in gemeenten bij de vormgeving van participatie en de verschillen in lokale ambities die ze hebben, is het gepast een algemeen toepasbare redenering te volgen. De routekaart ‘begint bij het begin’ bij fundamentele vragen over participatie en leidt stap voor stap naar belangrijke onderwerpen die gaan over concrete participatiekaders, participatie-instrumenten en participatiewerkwijzen. De handreiking geeft per stap relevante inhoudelijke richtlijnen (vaak in de eerste twee paragrafen) om het gesprek in een gemeente te voeren. Per stap geven we een selectie aan good practices en geven we tips hoe het goede gesprek te voeren. We gaan ook in op onderwerpen die vaak terugkomen: het uitdaagrecht (hier zijn gelet op het ontwerpwetsvoorstel ook voorbeeldartikelen van opgenomen in de voorbeeldverordening), decentralisatie, representativiteit en de rol van de gemeenteraad. Bij elke stap noemen we bronnen die u kunt gebruiken voor een verdieping. De gedachte achter de handreiking is om de stappen een voor een te nemen: dit structureert het gesprek over participatie.

Tegelijkertijd hebben alle stappen een sterke samenhang. Vaak zal bij een gesprek over een specifiek onderdeel (zoals bijvoorbeeld het ‘hoe’ van participatie) er sprake zijn van weer even teruggaan naar vorige stappen (bijvoorbeeld om te kijken of het ‘waarom’ en ‘hoe’ wel goed op elkaar aansluiten. En als u alle stappen doorlopen heeft, zal er vaak de behoefte zijn nog een keer alle stappen (snel) te nemen alvorens uw visie respectievelijk uitvoeringsprogramma te formuleren/aan te scherpen en de verordening definitief op te stellen. Ook is het mogelijk alle stappen eens langs te lopen en dan te besluiten de module Visie en uitvoeringsplan (zie kader) te volgen en met meer of minder begeleiding de stappen te doorlopen.

6

Deze route van stappen is als volgt: 1.

Participatie en democratie: de betekenis van participatie in een representatieve democratie in relatie tot het ontwerpwetsvoorstel en de verordening, waar hebben we het over en voor wie doen we het?

2.

Wat voor gemeente bent u al in participatief opzicht?

3.

Waarom participatie: wat zijn de redenen en motieven om (als inwoner) te participeren, en/of participatie (als gemeente) mogelijk te maken en te organiseren?

4.

Wat voor participatie: welke vormen van participatie horen bij uw gemeente en wilt u verder stimuleren (en aan welke motieven dragen ze bij)?

5.

Hoe participatie: welke rollen verdelen we en aan welke kaders en instrumenten is te denken om participatie daadwerkelijk te organiseren?

6.

Leren en evalueren: systematisch aan het werk, en vooral van tijd tot tijd het stappenplan weer doorlopen;

7.

Handelingsperspectief: formuleert u op basis van alle eerdere stappen een participatievisie met een bijbehorend uitvoeringsprogramma?

8.

Verordening: een lokale invulling van de participatieverordening maken.

Het doel van deze handreiking is niet het verplicht doorlopen van alle stappen met een participatieverordening als ultiem doel en laatste stap, maar meer het helpen van het modulair inrichten van het proces.

De route samen afleggen Om de route als een gedragen proces in te richten, is ons advies om een platform met inwoners (en eventueel plaatselijke ondernemers), raadsleden, burgemeester en wethouders, en ambtenaren te vormen die samen de route afleggen. Per stap of per doelgroep kunt u een specifieke gespreksstrategie formuleren die goed aansluit bij die doelgroep of bij een onderwerp dat speelt in uw gemeente.

De relatie met verwante trajecten: fysiek domein en sociaal domein Zoals gezegd is er in verschillende beleidsterreinen sprake van noodzakelijke en gewenste betrokkenheid van inwoners. In deze handreiking wordt op verschillende plekken een relatie gelegd naar lopende trajecten om participatie van inwoners te realiseren, zoals Omgevingswet, energietransitie en in het sociaal domein. Bij stap 7 “Opstellen handelingsperspectief” wordt hierop uitvoerig ingegaan.

7

Stap 1: Waar hebben we het over? Om aan de slag te gaan met participatie is het belangrijk dezelfde taal te spreken. Waar hebben we het over als we spreken over participatie? Om dit fundament te leggen bestaat de eerste stap uit het bespreken van (1) participatie en de representatieve democratie en (2) de bandbreedte van het vormgeven aan participatie.

Participatie en representatieve democratie Bij participatie hebben we het over het betrekken van de samenleving bij wat – beleidsvoorbereiding, -uitvoering en/of -evaluatie – u als gemeente wilt bereiken. Dit houdt in dat de gemeente (en in het bijzonder de gemeenteraad) besluiten niet alleen neemt. Bij de besluiten worden juist andere belanghebbenden uit de samenleving actief betrokken. De representatieve democratie vormt in Nederland het uitgangspunt van ‘de democratie’. De participatieve democratie is een aanvulling hierop. Het is nodig dat participatie zich op de juiste manier verhoudt tot de rol van de representatieve volksvertegenwoordiging. Op zoek naar de juiste verhoudingen is verdieping nodig over de vraag; wat is de rol en positie van de gemeenteraad/het gemeentebestuur ten opzichte van participerende bewoners? Deze verhouding tussen representatief en participatief is tweeledig. Enerzijds besluit de gemeenteraad over het vormgeven van de participatieve praktijk (denk aan kaderstelling: welke ruimte is er voor participatie?). Anderzijds beïnvloedt deze vormgeving de rol en invloed van de raad (meer ruimte of minder kaders betekent mogelijk ook minder directe invloed door de raad op participatieve processen).

Bij het nadenken over participatie gaat het dan ook in essentie over het samenspel tussen de representatieve democratie (de gekozen volksvertegenwoordiging) en de participatieve democratie (de betrokkenheid en invloed vanuit de maatschappij). Verschillende vormen van participatie leiden tot een andere balans. Zo zijn er gemeenten die vooral de nadruk leggen op participatie van burgers in beleids- en besluitvormingstrajecten. Andere gemeenten hechten (daarenboven) veel waarde aan burgerinitiatieven, waarbij het gemeentebestuur kaders kan stellen en vaak een ondersteunende rol heeft. Weer andere gemeenten experimenteren met vormen van meer directe democratie als G1000 Burgerberaad (waar burgers door middel van dialoog meebeslissen) of een referendum. Deze vormen benadrukken in toenemende mate de balans in het ‘voordeel’ van het belang van de participatieve democratie.

Good practice: gemeente Hof van Twente Hof van Twente ging op zoek naar de opvattingen over de juiste balans tussen de representatieve en participatieve democratie. In een recente bijeenkomst formuleerden vertegenwoordigers vanuit inwoners, raad, college en ambtelijke organisatie hun visie op participatie. In de bijeenkomst bleken duidelijk verschillende accenten over de positie van de raad Hof van Twente als meer of minder bepalend voor de uiteindelijke besluitvorming. Toch was er goed overeenstemming te bereiken over de wijze waarop met alle accentverschillen te zoeken naar een goed samenspel tussen representatief en participatief. Aan de ene kant een nadruk op het belang van goed kaderen aan de voorkant én goed de verwachtingen managen, qua rollen, tijd en inbreng. Goede communicatie is essentieel hierbij. Zo voorkom je teleurstellingen. Maar altijd is er het zoeken naar kaders, soms bij de start van een participatieproces, soms is dat zoeken onderdeel van het participatieproces zelf. En altijd moet helder worden hoe uiteindelijk de besluitvorming en uitvoering plaats vindt; vaak door de raad, soms binnen kaders

8

door een burgers zelf. De politiek (de raad) blijft voor de kaders eindverantwoordelijk maar van belang is dat burgers wel betrokken worden bij het besluitvormingsproces: “We hebben het mét elkaar gedaan!”

Bij het benadrukken van de participatieve democratie volgen vragen die vaak gaan over democratisch waarden: Hoe representatief zijn participatieve processen eigenlijk? Zitten alle belanghebbenden aan tafel en hebben ze gelijkwaardige invloed? Moet de raad dus niet altijd het laatste woord hebben om de democratische waarden te bewaken? Het lijkt dan alsof er een fundamentele spanning is tussen representatief en participatief. Tegelijkertijd zien we in de praktijk dat deze spanning leidt tot samen zoeken naar breed gedragen besluitvorming en daarmee een versterking van de balans. Ook over de representatieve democratie zijn er immers vragen over hoe goed die representativiteit is. Denk bijvoorbeeld aan kritieken op het gebrek aan vertegenwoordiging vanuit verschillende groepen in de samenleving. Daarom is de eerste stap in deze route dan ook bewust zijn van deze samenhang van participatieve en representatieve democratie. Het doel is om stil te staan bij het samenspel tussen de twee en bij de uitdaging om steeds goed vorm aan te geven aan het samenspel ten gunste van gedragen besluitvorming.

Good practice: gemeente Amsterdam De gemeente Amsterdam is op allerlei manieren bezig om te verkennen en te pionieren op thema’s die te maken hebben met participatie en democratie. Het doel van de gemeente is om te werken aan (meer) democratische stad. Zo is er een Team Democratisering wat bijvoorbeeld werkt aan vragen zoals ‘wat is de democratie voor jou?’1 en thema’s zoals ‘inclusief en participatief in de buurten’, ‘Dienstverlenend aan een goed idee en aan maatschappelijk initiatief’, ‘Nieuwe praktijken bouwen: meer eigenaarschap en verleggen van zeggenschap’ en ‘versterking participatie’. Ook publiceert de gemeente open data zoals evaluatie, informatie over buurtbudgetten en rapportage over participatie en democratisering.2

1 2

https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/volg-beleid/wat-is-democratie-voor-jou/. https://openresearch.amsterdam/nl/page/61987/participatie.

9

Bandbreedte vormgeven van participatie Het samenspel van representatief en participatief is de afgelopen jaren in sterke ontwikkeling. Zoals beschreven in stap 1 beoogt het ontwerpwetsvoorstel de betrokkenheid van inwoners te verbreden en expliciteert het de mogelijkheid het uitdaagrecht te verankeren in de participatieverordening. Daarom is de mogelijke bandbreedte van een lokale verordening nog niet bepaald. Bij alle volgende stappen van waarom, wat en hoe aan participatie vorm te geven kunnen de ambities en voorkeuren uiteenlopen. Sommige gemeenten willen zeer actief vormgeven aan het participatieve aspect van de democratische besluitvorming. Anderen stellen de kaderstelling vanuit de representatieve democratie meer centraal.

Aan de slag Te maken keuzes Deze eerste stap hoeft niet tot keuzes te leiden over hoe het samenspel tussen de representatieve en participatieve democratie er precies uit moet zien. Maar de eerste stap resulteert in ieder geval in een goed gesprek over de soorten democratie. De gezamenlijke inzet kan het voornemen zijn om samen te zoeken naar het samenspel van representatief en participatief, om vervolgens de ontwikkeling daarvan verder vorm te geven. Uiteindelijk moet dat samenspel vorm krijgen in de praktijk. Wel kiest u er met deze stap voor om samen een proces in te gaan naar een (aangescherpte) visie en opgestelde verordening. Met deze eerste stap zorgt u tegelijkertijd voor een concrete bijdrage aan de dagelijkse participatieve praktijk omdat u het bewustzijn heeft vergroot voor het samenspel in de democratie.

Gespreksvoering en gesprekspartners Een waardengeladen gesprek eist een setting waarin ruimte en respect voorop staan. De organisatie van dit gesprek is mede afhankelijk van de situatie in een gemeente. Juist op dit onderwerp kan het zinvol zijn een setting met een externe spreker/begeleiding te organiseren die mogelijke verschillende posities en dilemma’s kan laten zien. Of juist een uitgesproken mening heeft, maar die mening goed kan positioneren in relatie tot andere opvattingen. Het is verstandig dit gesprek (ook) samen met inwoners te voeren. Het gesprek moet wel leiden tot een gemeenschappelijke beeld over participatie en de representatieve democratie.

Achtergrond en kennisbronnen •

Voor de gespreksvoering zie bijv. de IKPOB – publicatie ‘Halte ongemak’ met de methodiek van de Waardering (Els van de Pool en Guido Rijnja).

•

Voor meer informatie over de democratie in ontwikkeling: Commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur (2016). Op weg naar meervoudige democratie. Oproep van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur.

•

Voor een uitvoerige verdieping van de democratie, de representatieve democratie en participatie zie ook: Sartori, G. (1987). The theory of democracy revisited (Vol. 1). Chatham House Pub.

•

Over hoe participatieve processen democratisch geankerd kunnen worden: Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). The democratic anchorage of governance networks. Scandinavian political studies, 28(3), 195-218.

•

Over democratische waarden zie het ‘Democratisch Zakboekje’ en ‘Raadscanvas Democratisch Proces’

•

Over ‘hoe democratisch’ participatie is: Fung, A. (2006). Varieties of participation in complex governance. Public administration review, 66, 66-75.

10

Notities van het gesprek

11

Stap 2: Wat voor gemeente bent u? In de tweede stap geven we het hiervoor geformuleerde samenspel van representatief en participatief verder vorm. Hoe u dat doet is afhankelijk van hoe ‘de gemeente erin zit’. Met andere woorden: hoever bent u al met het vormgeven aan de visie op participatie en uitvoering ervan? We kijken hiervoor naar de ambitie van uw gemeente op het gebied van participatie en helpen met het maken van een ‘strategisch plaatje’.

Ambitie op het gebied van participatie Niet elke gemeente is hetzelfde en niet elke gemeente wil hetzelfde. De basis voor een visie op participatie is om te bepalen wat de ambitie van de gemeente is op het gebied van participatie. Dit bepaalt de invulling van het gesprek en heeft invloed op de volgende stappen.

Naar een ‘strategisch plaatje’: sterke en zwakke punten Om tot een visie en uitvoeringsprogramma te komen die bij u past, is het raadzaam een plaatje (denk aan overzicht of een praatplaat) van uw eigen ‘strategische situatie’ (hoe doet u het nu?) te maken. Dit plaatje omvat belangrijke onderscheidingen voor hoe u verder wil met vormgeven aan het een gezamenlijk perspectief over participatie in uw gemeente. Deze onderscheidingen vormen de agenda voor het gesprek over wat voor gemeente u bent als het over participatie gaat: 1.

Gedeelde waarden: is er een gedeeld beeld binnen de gemeente over participatie?

2.

Gedeelde visie: is er een uitgewerkte visie (meer dan bijvoorbeeld het collegeprogramma)?

3.

Concreet plan: is er een uitvoeringsprogramma participatie?

4.

Praktijk: in hoeverre doet uw gemeente al aan participatie in de praktijk?

5.

Ervaringsleren: vindt er leren op basis van ervaringen in de praktijk plaats?

6.

Systematisch leren: in hoeverre geeft uw gemeente vorm aan systematisch leren?

7.

Verankering: wordt participatie verankerd, bijvoorbeeld in handreikingen en budgetten?

Per onderscheiding wordt gedurende het gesprek duidelijk waar voor uw gemeente de prioriteiten en aandachtspunten liggen.

Illustratie Stel dat gemeente A in de praktijk al veel doet aan participatie, maar dat op de andere onderscheidingen (gedeelde waarden, visie, concreet plan, etc.) er nog weinig stappen zijn gezet. Verstandig is dan aan het ‘waarom’, ‘wat’ en ‘hoe’ nader te formuleren en te bezien of met erkenning van het verschil in waarden een uitvoeringsprogramma is op te stellen. Van belang is dan heel nadrukkelijk om het met elkaar leren vorm te geven om dat verschil in waarden nader te overbruggen. Of neem gemeente B, die een redelijke praktijk en een uitgewerkte visie en concreet plan heeft, maar

Figuur 1. Voorbeeld strategisch plaatje van twee gemeenten

een gemiddelde ambitie. Deze gemeente zal vooral kunnen streven naar aanscherping van het bestaande perspectief op uitvoering met een grondige toets op het waarom, wat en hoe.

12

Good practice: gemeente Meierijstad De gemeente Meierijstad heeft goed inzicht opgedaan in waar ze staan qua participatie: er zit veel ervaring bij medewerkers (zoals buurtadviseurs), ze zijn sterk gericht op het leren en willen vooral bottom-up aan de slag met participatie en leren. Participatie en leren moet niet teveel dichtgetikt worden door allerlei visie, beleid en uitvoeringsprogramma’s. Tegelijkertijd zijn ze wel concreet aan het pionieren met hoe ze de gemeenteraad betrekken (zie good practices bij stap 5) en het stimuleren van initiatieven middels het (zeer laagdrempelige) Nieuwe Ideeënfonds.

Uit de invulling van de ambitie en het strategisch plaatje ontstaat een beeld van waar uw gemeente staat en waar de sterke en zwakke punten liggen in het vormgeven aan het perspectief op participatie. Dit beeld is voor uw gemeente het uitgangspunt om de vervolgstappen uit deze route mee te volgen.

Figuur 2. Plot van gemeenten op basis van de ambitie en het strategisch plaatje Houd bij het strategisch plaatje ook rekening met representatie en inclusie in participatietrajecten (wat kunnen we doen om zoveel mogelijk inwoners te betrekken?). Dit vraagt ook aandacht voor toegankelijkheid van trajecten. Concreet gaat het om digitale toegankelijkheid, fysieke toegankelijkheid en begrijpelijke communicatie.

13

Aan de slag Te maken keuzes Ook bij deze stap gaat het er niet om het met elkaar volledig eens te worden, maar om een gemeenschappelijk beeld te krijgen van waar de gemeente staat in het vormgeven aan een perspectief over participatie. Zo’n gemeenschappelijk beeld van de strategische situatie helpt om de aandacht te richten op wat er nodig is om tot een gemeenschappelijk perspectief te komen en dit verder vorm te geven. Wat is eerst nodig? Een visie? Meer eensgezindheid? Meer aandacht voor de uitvoering? Aanscherping van het leren en verankeren? Het gesprek gaat dus niet over inhoud, maar hoe de basis te versterken, mede gelet op de uitkomsten van de volgende stappen die nog komen.

Gespreksvoering en gesprekspartners Het is belangrijk om niet in inhoudelijke disputen te komen, maar daadwerkelijk de strategische situatie in te schatten. Een goede manier is om samen tot een invulling van bovenstaande schema’s te komen. Verstandige bronnen om de radar in te vullen zijn bijvoorbeeld: •

Waarstaatjegemeente.nl

•

eigen documenten (visies, werkwijzen, beleidsstukken, proceskaders, etc.)

•

analyse en dialoog tijdens het gezamenlijk invullen

Dit gesprek van invullen en aandachtspunten formuleren hoeft niet, maar kan wel met betrokken inwoners plaatsvinden. Doe het in ieder geval in samenspraak met (een deel van) de gemeenteraad, burgemeester en de wethouders en (een deel van) de ambtelijke organisatie

Achtergrond en kennisbronnen •

De Quick Scan Lokale Democratie is een digitaal instrument, waarbij inwoners, gemeenteraad, college van burgemeester en wethouders en ambtenaren worden bevraagd en dat naast een rapportage ook een verbeteragenda voor de gemeente oplevert QuickScan Lokale Democratie (QSLD)

Toegankelijkheid •

VN-verdrag in gemeenten: https://vng.nl/publicaties/inspiratiebundel-organiseer-ervaringsdeskundigheid-het-vnverdrag-handicap-in-jouw-gemeente.

•

Digitale inclusie: https://vng.nl/sites/default/files/2021-01/vng_brochure_digitale_v5.pdf.

14

Notities van het gesprek

15

Stap 3. Waarom participatie? Bij deze stap gaat het om het gesprek over: waarom willen we participatie (meer burgerschap, meer kennis, meer draagvlak, etc.), hoe belangrijk vinden we participatie, en gaan we doen wat we kunnen of gaan we juist werken aan het veranderen van onze ambities? In deze stap beantwoorden we deze vragen door te kijken naar het ‘waarom’ achter participatie aan de hand van waarden, motieven en tot slot het begrip publieke waarde als perspectief.

Gedeelde waarden zijn belangrijk De belangrijkste vraag wanneer u aan de slag wilt gaan met participatie en met een eigen invulling voor de verordening is: waarom vindt u als gemeente participatie belangrijk? Deze vraag – en daarmee ook het antwoord – gaan over ‘waarden’ die er in een gemeente zijn ten aanzien van participatie. Wanneer de ‘waarden’ ten aanzien van participatie gedeeld worden tussen verschillende actoren, geeft dat een mooie basis om aan verder te werken: iedereen streeft immers hetzelfde na. Wanneer de ‘waarden’ sterk botsen, geeft dat een minder stevige basis, maar het helpt ook bij de vervolgstappen omdat bekend is dat verschillende actoren een andere basishouding ten aanzien van participatie hebben (en daarom ook andere voorkeuren voor vormen en instrumenten hebben). Omdat inspraak verplicht was en blijft, maar met het ontwerpwetsvoorstel een verbreding gaat verplichten van beleidsvoorbereiding naar uitvoering en evaluatie (zie de inleiding van de handreiking), blijft de ‘waaromvraag’ al vaak onbeantwoord (want het moet ‘gewoon’). Hoewel het begrijpelijk is dat gemeenten, gezien de urgentie, snel aan de slag willen met participatie, is het verstandig om goed na te denken over deze vraag. Hierbij zijn er tal van opties, die bepalend zijn voor de inrichting van het participatieproces.

Als u duidelijk heeft waarom u inwoners (of andere partijen) wilt laten participeren en als u duidelijk heeft welke behoefte er bij burgers is om te participeren, kunt u gericht het proces inrichten en toewerken naar een bruikbaar resultaat voor alle betrokkenen.

Wat zijn de motieven voor participatie? Het duiden van de argumenten om participatie mogelijk te maken, geeft in samenhang met de eerder geformuleerde ambitie (zie stap 2) richting aan de uitwerking. Zoals reeds duidelijk gemaakt: elke gemeente verschilt. Motieven voor participatie kunnen, mogen en moeten dus verschillen. In het gesprek over de motieven blijkt ook vaak dat niet iedereen niet elk motief even belangrijk vindt.

Veelgenoemde motieven in de praktijk In praktijk gaat het snel over de kennis van inwoners benutten. ‘Zij weten vaak beter wat er nodig is, waar behoefte aan is of wat anders inwoners echt niet willen.’ Dit is een voorbeeld van een kwaliteits- of efficiëntieargument want kennis moet bijdragen aan een betere of efficiëntere uitkomst. Een ander veelgenoemd argument, zeker bij voorstanders van meer participatie, is dat participatie de democratie versterkt. Deze voorbeelden zijn al sterk verschillend.

In een literatuurstudie naar participatie hebben Visser e.a. (2019, pp. 7-12)3 gezocht naar mogelijke motieven. Hierbij maken ze onderscheid op twee niveaus: •

Stakeholder: enerzijds de participant (waarom wil deze participant meedoen?) en anderzijds de overheid (waarom is er behoefte aan participatie?).