D24 Rekenkamercommissie Hillegom-Lisse, rekenkameronderzoek PenC cyclus.pdf

Op het niveau van deze projecten is op basis van de begroting, tussenrapportages of rekening weinig inzicht te krijgen in de voortgang. Daarmee blijft ook onduidelijk of de projecten, inhoudelijk en financieel ‘op koers’ liggen. Al met al ervaren ook deze raadsleden, die als gezegd meer dan gemiddeld ingevoerd zijn in de P&Ccyclus, de documenten en de verstrekte informatie als weerbarstig en niet direct bruikbaar om goede invulling te geven aan hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden. Met de nodige extra inspanningen, zoals door het stellen van vragen of deelname aan de auditcommissie, krijgen deze raadsleden er wel meer grip op. Maar, zo stellen zij, dat geldt daarmee zeker niet voor alle raadsleden. De onderzoekers zien als mogelijke verklaring hiervoor dat de documenten juist door de veelheid van de verschillende BBV eisen steeds verschillende invalshoeken van dezelfde onderwerpen laat zien en daarmee juist oorzaak is van de ervaren weerbarstigheid. Bovendien is in 9

Gezien het feit dat de auditcommissie minder dan een jaar in Lisse actief is, geldt deze constatering vooral voor Hillegom. Ook nu geldt dit vooral primair voor Hillegom

10

pagina 18/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

alle producten onduidelijk welk aandeel van de begrotingen nu vrij beschikbaar of geoormerkt zijn. Daardoor is het kaderstellende werk nog steeds afhankelijk van kennis die niet of moeilijk vindbaar in de P&C-producten is opgenomen Ook is duidelijk uit de verkregen inzichten dat de ‘timing’ van de verschillende produkten verwarring veroorzaakt. Dat geldt met name de samenloop van diverse produkten kort voor de zomer en de meerwaarde van de twee tussenrapportages.

4.3

Mogelijke verbeteringen

In beide gemeenten hebben de raadsleden die hebben deelgenomen aan het gesprek, de behoefte geuit aan meer duiding en toelichting van de in de verschillende documenten opgenomen informatie. Zo is tijdens het gesprek in Hillegom door de deelnemende raadsleden benadrukt dat veel van de genoemde bedragen ‘geoormerkt’ zijn, waarmee wordt bedoeld dat feitelijk al vastligt waar die bedragen aan besteed moeten worden. De ‘beslisruimte’ van de raad is dan beperkt. Gesuggereerd werd om door middel van diverse kleuren voor de gepresenteerde cijfers aan te geven wat de beslisruimte is. De behoefte aan duiding gaat verder dan dat. Zo is in Hillegom aangegeven dat nog nadrukkelijker een verbinding zou moeten worden gemaakt tussen de beoogde maatschappelijke doelen die verbonden zijn aan het doen van uitgaven door de gemeente. Die doelen zouden scherper (SMART) geformuleerd moeten worden, hetgeen zou kunnen bijdragen aan een scherpere tussentijdse sturing. Met behulp van Kritische PrestatieIndicatoren (KPI’s) kan dan immers beter de realisatie van die doelen worden gevolgd en kan eventueel worden bijgestuurd, of zelfs worden besloten om de doelen op te geven - en daarmee de gemeente verdere uitgaven te besparen. Nu kan te vaak pas na afloop worden geconstateerd dat het beoogde resultaat niet is bereikt. In Lisse was sprake van een vergelijkbare redenering.

Daar is betoogd om nadrukkelijk vast te houden aan de werkwijze om bij elk beleidsdoel te rapporteren aan de hand van de ‘drie W’s’; wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat is het resultaat. Zoals in paragraaf 4.2 genoemd waren er ook opmerkingen over de mogelijkheden om inzicht te krijgen in de ontwikkeling en uitvoering van ‘grote projecten’. In beide gemeenten hebben raadsleden ervoor gepleit om de (financiële) voortgang van grote projecten apart in de diverse financiële documenten op te nemen.11 In beide gemeenten zijn kritische opmerkingen gemaakt over het moment van verschijnen van zowel de eerste als de tweede tussenrapportage. Tegelijkertijd waren de deelnemers er zich van bewust dat beide rapportages nauwelijks op andere momenten kunnen worden opgesteld en gedeeld met de raad. Mede gezien initiatieven in andere gemeenten (zie de bijlage met de best practices) was er veel steun voor de ambitie om de begroting en de realisatie daarvan, of anders belangrijke kengetallen in dat verband, door middel van een website steeds zo actueel mogelijk (‘real time’) te delen met de raad, en eventueel zelfs met alle geïnteresseerden in de lokale gemeenschap. Deze raadsleden waren zich er allen van bewust dat de P&C-cyclus in zijn aard een sterk cijfermatig karakter heeft.

Zij vonden daarom dat van de raadsleden verwacht kan worden dat zij zelf eveneens inspanningen doen om zich te verdiepen in de informatie en deze geschikt te maken voor hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden. Naast het stellen van vragen, toonden zij interesse voor initiatieven in andere gemeenten om specifieke beleidsthema’s door enkele raadsleden 11

Overigens bestaat er in Lisse al een projectenboek, mede bedoeld om raadsleden dergelijk inzicht te verschaffen.

pagina 19/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

diepgaander te verkennen en daarover, door deze raadsleden, te laten rapporteren aan de voltallige raad. Deze werkwijze wordt in sommige gemeenten onder de noemer ‘Methode Duisenberg’ wel gehanteerd, en is in bijlage beschreven. Deze methode richt zich op een beter begrip en verdieping van het beleidsthema of beleidsdomein. Een variant daarvan is dat betrokken raadsleden zo’n thema ook ‘maatschappelijk’ verkennen. Dit kan gebeuren door zich niet alleen te verdiepen in het beleid als zodanig, maar de verkenning ook uit te breiden met gesprekken in de lokale gemeenschap. In beide gemeenten waren de raadsleden bereid om deze mogelijkheden nader te onderzoeken op hun bruikbaarheid in Lisse en Hillegom, of om hiermee te gaan experimenteren. Tegelijkertijd waren ze er zich van bewust dat dit vraagt om (extra) inspanningen van de betrokken raadsleden, alsmede van een extra belasting van de ambtelijke organisatie.12 In Lisse is genoemd dat het wellicht een pragmatische oplossing voor deze uitdagingen zou kunnen zijn om deze werkwijze te vervlechten met het functioneren van de reeds bestaande ‘expertteams’ binnen de raad. Dit zijn teams die een specifiek beleidsthema inhoudelijk verkennen. Aan de teams zou gevraagd kunnen worden om in hun werkwijze ook nadrukkelijk(er) aandacht te besteden aan de financiële ontwikkelingen.

12

In evaluaties van vergelijkbare werkwijzen in andere gemeenten worden deze punten vaak ook als een belasting genoemd. Voor sommige gemeenten is dit aanleiding geweest om deze werkwijze weer los te laten.

pagina 20/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

5.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

5.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is verslag gedaan van de opgedane inzichten op basis van beschikbare documenten, gesprekken met bestuurders en ambtenaren en de bijeenkomsten met raadsleden in Hillegom en Lisse. Daarmee is er voldoende informatie verkregen om de bij aanvang van het onderzoek geformuleerde onderzoeksvragen te beantwoorden. Met die beantwoording van deze vragen wordt het feitelijk deel van de rapportage afgesloten. Over de beoordeling van de opgedane inzichten wordt in het bestuurlijk rapport verslag gedaan.

5.2

Antwoorden en onderbouwing

Een eerste deel van de geformuleerde onderzoeksvragen heeft betrekking op de doeltreffendheid van de P&C-cyclus. Met doeltreffendheid wordt in dit verband bedoeld dat de P&C-cyclus in essentie tot doel heeft om het bestuur, zowel collegeleden als raadsleden, op een dusdanige wijze te informeren en te ondersteunen dat zij op een verantwoorde en adequate wijze invulling kunnen geven aan hun ambt. Bij aanvang van de cyclus is onder meer verondersteld dat de doeltreffendheid van de cyclus zou profiteren van de ambtelijke samenwerking in HLTsamen. Immers, daarmee zou een bundeling ontstaan van expertise en capaciteit in de ambtelijke organisatie. Echter, op basis van de bestudeerde documenten en gevoerde gesprekken is vastgesteld dat het vergroten van de doeltreffendheid van de P&C-cyclus geen expliciet geformuleerde ambitie is geweest bij de inrichting van HLTsamen. Het beoogde resultaat van de P&C-cyclus binnen de samenwerkingsorganisatie verschilde daarmee niet wezenlijk van de nagestreefde resultaten in de afzonderlijke gemeenten voor 2017. De nadruk lag op het harmoniseren van de procedures van de afzonderlijke gemeenten in één min of meer vergelijkbare procedure voor Hillegom, Lisse en Teylingen.13 Deze doelstelling betreft veeleer in het versterken van de doelmatigheid van de cyclus.

Beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de doeltreffendheid van de P&Ccyclus: 1 Welke doelstellingen en ambities hebben de gemeenten geformuleerd inzake de geharmoniseerde P&C-cyclus? Antw. De P&C-cyclus dient ertoe om bestuurders en raadsleden te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden. Deze doelen bestonden al in de afzonderlijke gemeenten voorafgaand aan de samenwerking in HLTsamen vanaf 2017. Deze doelen zijn bij de inrichting van de samenwerking niet expliciet geherformuleerd of aangepast. Impliciet is wel verondersteld dat het bundelen van capaciteit, kennis en ervaring zou leiden tot meer deskundigheid binnen de organisatie, waarvan de doelmatigheid van de P&C-cyclus zou kunnen profiteren. 2 In hoeverre is er uitvoering gegeven aan de geformuleerde ambities en speerpunten? Antw. Aangezien bij het aangaan van de samenwerking geen nieuwe ambities en speerpunten zijn geformuleerd, heeft deze vraag in het onderzoek aan betekenis ingeboet. Wel is gebleken dat in de samenwerkingsorganisatie zeker is beoogd om met de bundeling van capaciteit, kennis en ervaring ook meer deskundigheid te genereren, waarvan de doeltreffendheid zou profiteren. In de eerste jaren is de focus van de organisatie vooral gericht geweest op de technische inrichting van de basis.

Pas sinds een jaar wordt meer gericht op gestuurd het vergroten van de deskundigheid. 13

Daarnaast diende er een nieuwe cyclus ingericht te worden voor de samenwerkingsorganisatie zelf. Deze cyclus kent een vergelijkbare structuur als die voor de drie gemeenten, al is er maar sprake van één tussenrapportage.

pagina 21/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

3 Antw.

In hoeverre zijn de geformuleerde doelstellingen behaald? Naar mening van betrokkenen binnen de samenwerkingsorganisatie wordt sinds korte tijd vooruitgang geboekt in het bevorderen van de deskundigheid en daarmee de doelmatigheid van de cyclus. Bestuurders zijn zich bewust van deze ontwikkeling en zien vooruitgang. Voor raadsleden zijn de effecten nog weinig concreet.

Aan het streven naar samenwerking binnen één ambtelijke organisatie lag de veronderstelling ten grondslag dat de kwetsbaarheid van de oorspronkelijke, op het niveau van de afzonderlijke gemeenten functionerende ambtelijke organisatie zou afnemen en dat de efficiency in de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid zou toenemen. Deze aanname geldt (impliciet) ook voor het functioneren van de P&C-cyclus, en de inrichting daarvan binnen de samenwerkingsorganisatie. Kort gesteld is de veronderstelling dat de doelmatigheid zou profiteren van het samenvoegen en afstemmen (‘harmoniseren’) van de oorspronkelijke werkwijzen in de drie afzonderlijke gemeenten. De met deze veronderstelling verbonden onderzoeksvragen laten zich als volgt beantwoorden: Beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de doelmatigheid van de P&C-cyclus: 4 Is er sprake van adequate (SMART) informatievoorziening aan de raden over de financiële stand van zaken? Antw. Gemeenteraden worden regelmatig geïnformeerd over de financiële stand van zaken. Binnen de organisatie wordt geïnvesteerd in het versterken van deze informatievoorziening op aspecten als concreetheid en doelgerichtheid. De laatste begrotingen laten een verbetering zien voor wat betreft het SMART zijn van de doelen.

Raadsleden ervaren de informatieproducten als niet altijd begrijpelijk of specifiek en daarmee niet altijd goed bruikbaar voor hun functioneren. 5 Is er sprake van voldoende ruimte voor raadsleden om tussentijds te kunnen corrigeren en bijsturen? Antw. Gezien het feit dat raadsleden tenminste vijf keer per jaar de gelegenheid hebben om te spreken over onderdelen van de P&C-cyclus, hebben zij ruime mogelijkheden om tussentijds te sturen en te corrigeren. Omdat de cyclus echter door veel raadsleden als weinig begrijpelijk of specifiek wordt ervaren, voelen raadsleden zich wezenlijk minder in staat op tussentijdse bijsturing. 6 Is het transparant en navolgbaar dat de geharmoniseerde P&C-cyclus efficiënter werkt? Antw. Door combinatie van ambtelijke capaciteit bij de samenwerking in HLTsamen is de kwetsbaarheid van het functioneren van de cyclus afgenomen. De diverse medewerkers kunnen elkaar ondersteunen en indien nodig vervangen. De aandacht die er nog steeds moet zijn voor het harmoniseren van de cyclus, de vele op te leveren producten en de intensieve inrichting van de voorbereiding van die producten dragen er aan bij dat de cyclus niet als efficiënt wordt ervaren. Vergelijking met de situatie zoals die voor 2017 in de afzonderlijke gemeenten bestond is niet mogelijk.

Bij menige ambtelijke fusie is wel gebleken dat in de eerste jaren veel energie gaat zitten in het optimaal laten functioneren van de nieuwe samenwerkingsorganisatie. Verschillende medewerkers nemen hun kennis en ervaring uit de oorspronkelijke gemeenten met zich mee, maar moeten zich nu ook de cultuur en werkwijzen van de andere gemeenten eigen maken. Ook onderling moeten de medewerkers tot nieuwe vormen van samenwerking komen. De schaal van leidinggeven verandert, en stelt daarmee ook andere eisen aan de verschillende managers. Daarbij komt dat aan de ambtelijke samenwerking de gedachte ten grondslag ligt dat het afstemmen (harmoniseren) van werkwijzen tussen de oorspronkelijke gemeenten zal bijdragen aan een efficiënter functioneren. In de praktijk blijft er echter altijd de mogelijkheid dat de besturen van de afzonderlijke pagina 22/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

gemeenten specifieke eisen stellen ten aanzien van de te realiseren doelen of de te hanteren werkwijzen. Dat belast de nagestreefde efficiency. De constateringen met betrekking tot de inrichting en het functioneren van de P&C-cyclus binnen HLTsamen wijken niet veel af van deze algemeen bekende inzichten. In de eerste jaren moest de samenwerking zich nog zetten, en is dit ook niet altijd vlekkeloos en voorspoedig verlopen. 14 Sinds het najaar van 2019 wordt er weer gestructureerd en doelgericht gestuurd op het versterken van de geharmoniseerde P&C-cyclus. Deze ontwikkeling is te kort - en wordt bovendien belast door de gevolgen van de Corona-omstandigheden - om al tot concrete en aanwijsbare effecten te hebben geleid. Binnen de organisatie wordt ervaren en erkend dat de vele op te leveren producten (19 in totaal) veel vraagt van de beschikbare capaciteit. De voorbereiding op al die producten vereist het nodige overleg binnen de werkorganisatie, mede om daarmee te waarborgen dat recht gedaan wordt aan specifieke omstandigheden, vragen en behoeften van de afzonderlijke gemeenten. De op deze wijze ervaren ‘productiedruk’ maakt het lastig om te reflecteren op de gang van zaken of om zich te oriënteren op vernieuwingen en innovaties.

De ambtelijk betrokkenen zijn al met al niet geneigd om de werkwijze als efficiënt te beoordelen, al zijn ze tegelijkertijd van mening dat het overleg noodzakelijk is om de gewenste kwaliteit te leveren. Tevens noemen velen dat zij de huidige werkwijze niet kunnen beoordelen in het licht van het functioneren van de P&C-cyclus in de afzonderlijke gemeenten voor 2017. Voor zover er medewerkers zijn die bekend waren met de situatie voor 2017 zijn zij van mening dat de deskundigheid in de procedure en daarmee de kwaliteit wel degelijk hebben geprofiteerd van de samenwerking. Een volgende set aan onderzoeksvragen heeft betrekking op de transparantie van de cyclus, mede met het oog op de rol van de raad. De initiële beantwoording van de relevante deelvragen is als volgt: Beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de transparantie en de rol van de raad 7 In hoeverre is de informatievoorziening richting de raad met de nieuwe P&C-cyclus voldoende? Antw. Raadsleden ontvangen veel en vaak informatie in het kader van de P&C-cyclus. Over het algemeen is die informatie volledig en correct. Dat neemt niet weg dat raadsleden het als lastig ervaren om de verkregen informatie in te zetten voor hun sturende en controlerende verantwoordelijkheden.

De onderzoekers zien als mogelijke verklaring hiervoor dat de documenten juist door de veelheid van de verschillende BBV eisen steeds verschillende invalshoeken van dezelfde onderwerpen laat zien en daarmee juist oorzaak is van de ervaren weerbarstigheid. Daarbij is het volgen van specifieke begrotingsposten niet eenvoudig (zie bevindingen 3.2). Bovendien is in alle producten onduidelijk welk aandeel van de begrotingen nu vrij beschikbaar of geoormerkt zijn. Daardoor is het kaderstellende werk nog steeds afhankelijk van kennis die niet of moeilijk vindbaar in de P&C-producten is opgenomen 8 Geeft de raad met de nieuwe P&C-cyclus vorm aan zijn kaderstellende en controlerende taak? Antw. Alle betrokkenen - raadsleden zelf, bestuurders, griffiers en ambtenaren - zien dat de raadsleden niet eenvoudig met de uit de P&C-cyclus verkregen inzichten informatie invulling kunnen geven aan hun kaderstellende en controlerende taken. Alle betrokkenen hebben er aandacht voor om de invulling van deze taken te versterken.

14

Zie ook: Berenschot, HLT samen op weg, Tussenevaluatie van de ambtelijke fusieorganisatie HLTsamen. 2019.

pagina 23/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Zoals eerder geconstateerd is de hoeveelheid van de aan de raadsleden verstrekte informatie op zichzelf meer dan voldoende. Met de twee tussenrapportages worden raadsleden ook frequent geïnformeerd. In deze rapportage is eerder gesteld dat de verstrekte informatie over het algemeen correct is en voldoet aan alle (wettelijke) eisen die daaraan kunnen worden gesteld. Het ‘omzetten’ van al die informatie in gerichte, voor raadsleden geschikte sturings- en controleinformatie blijft echter een uitdaging, die overigens niet uniek is voor Lisse en Hillegom. De grote hoeveelheid aan informatie maakt het voor raadsleden lastig om ‘door de bomen het bos te zien’. Bij de informatie wordt wel de nodige toelichting verschaft, maar de uitdaging blijft of deze wel duidelijk en scherp genoeg is voor elk raadslid. En, hoewel informatie frequent wordt verstrekt, is nooit uit te sluiten dat informatie kort na publicatie al verouderd en achterhaald is - iets dat met name in 2020 vanwege de onvoorspelbare gevolgen van de Coronacrisis bij uitstek het geval is. Een volgende blok vragen betreft het functioneren van de cyclus binnen de organisatie van HLTsamen.

Beantwoording van de deelvragen met betrekking tot de organisatie (mensen, systeem en processen) 9 Is de samenwerking tijdens de totstandkoming van de P&C-cyclus van voldoende niveau en helpend voor de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de producten van de P&C-cyclus? Antw. Binnen HLTsamen is sprake van intensieve samenwerking bij de totstandkoming van de P&C-cyclus. De samenwerking is er onder meer op gericht dat recht wordt gedaan aan specifieke omstandigheden en behoeften in elke gemeente. De intensieve samenwerking, in combinatie met de frequentie publicatie van (tussen-)producten komt de tijdigheid van de informatie ten goede. Over het algemeen is de informatie juist en volledig. Het proces van mutaties en het afgeven van prognoses kan daarbij nog wel versterking gebruiken (zie hiervoor de bevindingen in paragraaf 3.2). 10 Zijn de rollen/verantwoordelijkheden en de invulling daarvan (bestuurlijk, programmacoördinatoren, budgethouders, financieel ontwikkelaars, adviseurs en ondersteuning) in de P&C-cyclus voldoende helder? Antw. Voor betrokkenen in de organisatie zijn de verantwoordelijkheden met betrekking tot de cyclus helder en duidelijk. Sinds enige tijd wordt er gericht op gestuurd om de samenwerking te versterken, zodat in de praktijk meer efficiency, effectiviteit en kwaliteit worden gerealiseerd.

11 Zijn er voldoende waarborgen in het proces om ervoor te zorgen dat de juiste vraagstukken op het juiste moment op de goede tafel terechtkomen (doen we de goede dingen?) Antw. Door de intensieve samenwerking zitten er veel waarborgen in het proces en ervoor te zorgen dat de juiste vraagstukken op het juiste moment aan de orde komen. In technische zin echter is rondom het vastleggen van mutaties en prognoses verbetering mogelijk. In de beantwoording van bovenstaande vragen is de rode draad dat er binnen de organisatie van HLTsamen sprake is van een intensief proces. Omdat dit proces ook zo frequent plaatsvindt, mede omdat er voor drie gemeenten en de samenwerkingsorganisatie zelf in totaal 19 publicaties per jaar worden geproduceerd, is er in essentie permanente aandacht voor de P&C-cyclus, en ontstaat voor alle betrokkenen veel routine in de samenwerking. De intensieve procedure beperkt echter de mogelijkheden voor flexibiliteit en specifiek maatwerk.

pagina 24/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Beantwoording van de deelvragen met betrekking tot innovaties en ‘best practices 12 In welke mate oriënteert de organisatie zich op innovaties in de cyclus, mede met gebruikmaking van kennis van ‘best practices’ uit andere gemeenten? Antw. Dit gebeurt momenteel niet expliciet. Impliciet worden werkenderweg wel steeds verbeteringen gerealiseerd. De als hoog ervaren werkdruk maakt het volgens veel ambtelijk betrokkenen nauwelijks mogelijk om zich expliciet te oriënteren op innovaties en ‘best practices’ in andere gemeenten. Natuurlijk zijn er wel momenten waarop dergelijke inzichten de revue passeren, bijvoorbeeld in collegiaal overleg met medewerkers van andere gemeenten. Daarnaast brengen nieuwe medewerkers kennis en ervaringen uit andere werkkringen met zich mee. Als gezegd wordt sinds het najaar van 2019 expliciet gestuurd op het versterken van de cyclus, maar dat bevindt zich nog in de fase van ‘de basis op orde krijgen’. Maar in dat proces worden geregeld mogelijke verbeteringen onderling besproken en waar mogelijk en opportuun geacht geïmplementeerd.

pagina 25/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

6.

Conclusies en aanbevelingen

6.1

Samenvatting van de bevindingen

Het is voor elke gemeente een uitdaging om een goede P&C-cyclus in te richten. Maar wat is dan een goede cyclus? Dat betreft verschillende aspecten. Om te beginnen stelt de wetgever verschillende inhoudelijke en technische eisen aan de P&C-cyclus. Op de juiste opvolging van die eisen wordt de gemeente in kwestie zowel door de provincie als door een accountant intensief gecontroleerd. Deze eisen maken de informatie in de P&C-cyclus niet direct meer begrijpelijk en toegankelijk voor personen die minder ervaren zijn in het lezen en interpreteren van financiële documenten. Er is daarmee altijd al sprake van een spanning tussen enerzijds de noodzaak om aan gestelde eisen te voldaan en anderzijds de ambitie om de P&C-cyclus een toegankelijke en transparante ondersteuning te laten zijn voor de verantwoordelijkheden van zowel bestuurders als raadsleden. Daarbij komt dat er als het gaat om het begrijpen en beoordelen van financiële informatie er sprake is van een grote verscheidenheid in achtergronden, kennis en ervaring van de diverse raadsleden. Daar waar sommige raadsleden graag de cijfers tot in detail willen bestuderen en beoordelen, geven andere raadsleden er de voorkeur aan om vooral op een inzichtelijke en toegankelijke wijze geïnformeerd te worden over de hoofdlijnen. Een voor alle betrokkenen goed gewaardeerde P&Ccyclus is daarmee in de praktijk niet mogelijk.

Dat neemt niet weg dat elke organisatie, in dit geval de gemeentebesturen van Hillegom en Lisse - ondersteund door HLTsamen - het nodige kan doen om alle betrokkenen zo goed als mogelijk te informeren met behulp van de producten van de P&C-cyclus. Uit het onderzoek is gebleken dat deze gemeentebesturen van Hillegom en Lisse, met grote inzet van de ambtenaren die werkzaam zijn bij HLTsamen, zeker die ambitie hebben, en er ook aan werken om deze ambitie in de praktijk te realiseren. Naast de al eerdergenoemde algemene uitdagingen die dat niet eenvoudig maken, zijn er in het onderzoek meer factoren aan de orde gekomen die deze realisatie belasten. Deze zijn; Met de inrichting van de ambtelijke samenwerking in HLTsamen heeft elke betrokken gemeente in meer of mindere mate afstand moeten doen van vertrouwde procedures en gewoonten. Het spreekt voor zich dat er een periode van gewenning is vereist, voordat betrokkenen vertrouwd zijn met de nieuw ontstane situatie; Dit geldt evenzeer voor de medewerkers van HLTsamen. Ook zij moesten zich nieuwe werkwijzen en procedures eigen maken. Bovendien moeten zij zich niet verdiepen in één, maar in drie ‘klanten’. Van veel ambtelijke fusieorganisaties is bekend dat die de eerste paar jaar te maken hebben met verschillende negatieve effecten van de samenwerking. Zo zullen er medewerkers zijn die slecht aan de nieuwe omstandigheden kunnen wennen.

De aansturing van de grotere organisatie en het bevorderen van een gezamenlijke organisatiecultuur is voor veel leidinggevenden een nieuwe, en relatief onbekende uitdaging. Met deze omstandigheden hebben ook die medewerkers en afdelingen binnen HLTsamen te maken gehad die betrokken zijn bij de P&C-cyclus. De ambities om te komen tot harmonisatie van de P&C-cyclus en het aanbieden van goed-bruikbare en toegankelijke P&C-producten hebben in de eerste jaren na 2017 te kampen gehad met de genoemde beperkingen. Sinds het najaar van 2019 wordt er weer doelgericht en gestructureerd gewerkt aan de realisatie van deze ambities. Een algemene, en in zeker opzicht onvermijdelijke uitdaging is dat bij elke verkiezing er raadsleden aantreden die niet alleen ingewerkt moeten worden in de werkwijzen en procedures,

pagina 26/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

maar die zich deze procedures ook echt eigen moeten maken. Dat gebeurt overigens niet alleen bij verkiezingen, ook tussentijds treden er nieuwe raadsleden aan. Een voor Hillegom en Lisse specifieke omstandigheid is dat bij de start van de samenwerking is gekozen voor de inrichting van een P&C-cyclus met vijf producten; kadernota, begroting, eerste tussenrapportage, tweede tussenrapportage en jaarrekening. Dit is een in het licht van de vele zaken die geregeld moesten worden pragmatische15 keuze geweest. Daarmee is een bewerkelijke, arbeidsintensieve P&C-cyclus ontstaat, Sommige medewerkers van de samenwerkingsorganisatie zijn betrokken bij maar één gemeente, maar voor verschillende medewerkers (met name de financiële specialisten) geldt dat zij bij betrokken zijn bij de producten voor alle gemeenten (en voor die voor de aansturing van de samenwerkingsorganisatie zelf). Daarmee is voor een verschillende sleutelpersonen sprake van een hoge werkdruk. Deze werkdruk maakt het lastig om tijd te nemen voor reflectie op werkwijze of om zich te verdiepen in mogelijke ‘best practices’ en innovaties van andere gemeenten. Ondanks deze algemene én specifieke uitdagingen in de inrichting van de P&C-cyclus voor Hillegom en Lisse is in het onderzoek gebleken dat deze in de basis voldoet. De cyclus voldoet aan de eisen die daaraan vanuit wet- en regelgeving worden gesteld.

De diverse producten van de cyclus sluiten op elkaar aan en bevatten alle relevante en benodigde informatie. Hoewel raadsleden, elk voor zich in meer of mindere mate, melden problemen te ondervinden in het zich eigen maken van de informatie, biedt deze hun het nodige houvast om invulling te geven aan hun verantwoordelijkheden. Bovendien ervaren raadsleden enige, zij het lichte, vooruitgang als het gaat om het toegankelijk, begrijpelijk en transparant presenteren van de informatie. Door alle betrokkenen wordt ervaren dat de P&C-cyclus arbeidsintensief is. Daarmee wordt de cyclus niet direct als efficiënt ervaren. Wel is het zo dat procedures en werkwijzen zoals die worden toegepast voor de diverse gemeenten profiteren van de ervaringen die daarmee worden opgedaan. Daarmee heeft de ‘geharmoniseerde’ procedure wel enkele efficiency-voordelen. Ook omdat op onderdelen maatwerk wordt geboden aan de diverse gemeenten, veelal op uitdrukkelijke wens van de betrokken besturen, blijven dergelijke efficiencyvoordelen beperkt.

6.2

Toetsing van de bevindingen aan de gestelde normen

In het vijfde hoofdstuk van de feitenrapportage zijn de verschillende onderzoeksvragen inhoudelijk beantwoord. In dit hoofdstuk worden deze bevindingen ook beoordeeld. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het bij aanvang van het onderzoek opgestelde normenkader. De toetsing van de bevindingen aan de normen leidt tot het navolgende resultaat:

15

Hillegom en Lisse kenden elk slechts één tussenrapportage; Teylingen twee. Een geregeld genoteerde motivatie om te kiezen voor de ‘methode Teylingen’ is dat het makkelijker leek om bij twee gemeenten één extra rapportage toe te voegen dan om bij de andere gemeente een rapportage weg te nemen.

pagina 27/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Normen

Oordeel

Over de doeltreffendheid • De doelstellingen en ambities van de gemeente inzake de geharmoniseerde P&C-cyclus voldoen aan de wettelijke eisen, c.q. het besluit BBV • Aan deze doelstellingen en ambities is aantoonbaar uitvoering gegeven • De geformuleerde doelstellingen en ambities zijn gerealiseerd Over de doelmatigheid • Er is sprake van een informatievoorziening aan de raden die voldoet aan de SMART-definitie • De P&C-cyclus biedt mogelijkheden voor raadsleden om tussentijds te kunnen corrigeren en bijsturen • Naar mening van raadsleden is de P&C-cyclus transparant en navolgbaar • De P&C-cyclus verloopt naar mening van alle betrokkenen efficiënt Over transparantie en rol van de raad • Naar mening van raadsleden is de informatievoorziening aan de raad aan de hand van de P&C-cyclus voldoende • Naar mening van raadsleden verschaft de P&C-cyclus een voldoende basis onder de kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden Over de organisatie • Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie is de samenwerking voldoende voor de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de producten van de P&C-cyclus • Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn de rollen en verantwoordelijkheden, en de invulling daarvan in de P&C-cyclus voldoende helder • Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn er voldoende waarborgen in het proces om ervoor

te zorgen dat de juiste vraagstukken op het juiste moment op de goede tafel terecht komen • Naar mening van betrokkenen in de uitvoeringsorganisatie zijn er in het proces van totstandkoming van de P&C-producten voldoende waarborgen om met behoud van de oorspronkelijke harmonisatiedoelen aan specifieke informatiebehoeften te voldoen. Over Innovaties / best practices • De organisatie oriënteert zich structureel op mogelijke innovaties, of de inzet van best practices, in de P&C-cyclus

Positief Gematigd positief Gematigd positief

Gematigd positief Gematigd negatief Gematigd negatief Negatief Gematigd positief Gematigd negatief

Positief

Positief

Positief

Gematigd positief

Negatief

De beoordeling van de naleving van de gestelde normen bevat met enige regelmaat het woord ‘gematigd’. Dit is een direct gevolg van de bevinding dat de procedures en werkwijzen in essentie voldoen, maar dat in veel opzichten er ruimte is verbetering. Dat de P&C-cyclus deugt komt tot uiting in het uitgesproken positieve oordeel dat de doelstellingen en ambities van de gemeenten voldoen aan de wettelijke eisen. Tegelijkertijd is geconstateerd dat het weerbarstig blijkt om te voldoen aan de ambities die werden nagestreefd aan het harmoniseren van de cyclus tussen de drie betrokken gemeenten. Wat de doelmatigheid betreft is vastgesteld dat de informatievoorziening aan de raden voldoet maar dat er bij veel raadsleden een uitgesproken behoefte bestaat aan een meer toegankelijke, begrijpelijke en transparante presentatie van de informatie. Dat maakt het voor raadsleden lastig om optimaal gebruik te maken van de informatie. Alle betrokkenen, ook raadsleden, ervaren dat de procedure door het intensieve karakter weinig efficiënt is. De meerwaarde van het intensieve karakter van de cyclus is dat informatie veelal actueel, juist en volledig is. Binnen de werkorganisatie zijn de basisprocedures ondertussen uitgekristalliseerd en is iedereen bekend met ieders taken en verantwoordelijkheden.

Het negatieve oordeel met betrekking tot de oriëntatie op innovaties en ‘best practices’ is eerder al toegelicht. pagina 28/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Deze beoordeling verschaft nu vervolgens de basis onder de volgende conclusies: 1. De intensiteit van het aantal en momenten van de P&C-producten is (te) hoog. De meerwaarde van bijvoorbeeld de tweede tussenrapportage wordt niet door alle partijen gezien. Het schrappen van één van de tussenrapportages leidt tot verlichting van de breed ervaren ‘’productiedruk’. Vanzelfsprekend impliceert dat wel dat er voor de raad een mogelijkheid minder is om actuele informatie tot zich te nemen. Door in te zetten op meer online-informatie middels dashboards kan dat gemis worden opgevangen. Immers, raadsleden kunnen daarmee op ieder moment actuele informatie krijgen waarmee tegelijkertijd de mogelijkheid ontstaat op dat moment initiatief te nemen om tot bijsturing te komen. 2. De harmonisatie van de P&C-producten heeft met name in de totstandkoming daarvan en in de kwaliteit van de informatie verbeteringen gebracht voor Lisse en Hillegom. Verbeteringen blijven altijd mogelijk en zijn naar oordeel van de onderzoekers onder meer te vinden in het proces van prognoses en het vastleggen van wijzigingen en mutaties. Dat geldt ook de wijze waarop de informatie wordt gepresenteerd, bijvoorbeeld door meer duidelijkheid aan het onderscheid in structurele en incidentele kosten of in geoormerkte en niet geoormerkte kosten. 3.

Wetende dat één steekproef niet tot een algemeen geldende conclusie kan leiden, zijn de gevonden grote afwijkingen tussen de laatste bestuursrapportage en de jaarrekening (zie paragraaf 3.2.) van het programma Ruimte toch aanleiding te concluderen dat het interne beheersingsproces van het volgen van kosten en het maken van prognoses nog verbeteren kan. 4. De harmonisatie heeft een nadeel gebracht. Dat nadeel uit zich feitelijk in de gevoelde vrijheid voor het inrichten van de verschillende programma´s. Deze programma´s zijn nu gelijk voor de deelnemende gemeenten hetgeen gevoeld wordt als een keurslijf dat geen recht doet aan de politieke speerpunten die nu eenmaal bij de verschillende gemeenten anders liggen. Bezien moet worden of hierin meer maatwerk mogelijk is. 5. De rol van de auditcommissie wordt door alle partijen als waardevol ervaren. Echter het “gevaar” bestaat dat het advies uit deze commissie als technisch wordt gezien en dat daarmee de politieke impact van de P&C-producten naar de achtergrond verdwijnt. Van de verschillende mogelijkheden om als raadslid in gesprek te zijn met verschillende ambtelijke deskundigen wordt weinig gebruik gemaakt. Een aanpak waarbij rapporteurs op verschillende beleidsterreinen worden ingezet, kan naast de technische kant van de auditcommissie meer politieke/maatschappelijke input bieden bij de behandeling van de P&C-producten. 6.

Bij raadsleden bestaat de behoefte om nog nadrukkelijker de verbinding te maken tussen de uitgaven van de gemeente en de met dat geld beoogde maatschappelijke doelen. In dat verband is tevens de wens uitgesproken om de doelen scherper (SMART) te formuleren, en daaraan weer zogenoemde ‘Kritische PrestatieIndicatoren’ te verbinden. 7. De productiedruk wordt als hoog ervaren. Tijd om best practices te onderzoeken of innovaties te introduceren is er onvoldoende. Er wordt niet op structurele basis gewerkt aan verbetering en vernieuwing van de P&C-Cyclus. Er vindt daarentegen wel duidelijk vernieuwing plaats. Zo zijn de toevoeging van de infographics in de laatste begrotingen al een mooi voorbeeld daarvan. Ook is de verbetering van de basis waarop de P&C-producten worden gemaakt natuurlijk een belangrijke kwaliteitsimpuls geweest.

pagina 29/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Deze conclusies verschaffen weer de basis onder de volgende aanbevelingen 1. Het is gezien de grote inspanning per P&C-product aan te raden één tussenrapportage te laten vervallen. De tussenrapportage die bijna tegelijkertijd met de kadernota verschijnt zou kunnen vervallen als tegelijkertijd de tweede tussenrapportage eerder verschijnt, bijvoorbeeld eind augustus, direct na het zomerreces. Daarmee is het eerste halfjaar van de begrotingsperiode in voortgang scherper en is er nog voldoende tijd effect te hebben van eventuele politieke bijsturing van de raad op een specifiek onderwerp. Tegelijkertijd wordt door de ambtelijke organisatie tijd bespaard. Als ook ingezet wordt op digitale dashboards zal de eerste tussenrapportage evenmin worden gemist. 2. Zoals hiervoor genoemd is het aan te bevelen in te zetten op een digitale begroting en bijbehorende realtime dashboards. Met dergelijke techniek is het voor raadsleden op ieder gewenst moment in te zien wat de financiële voortgang van een programma of project is, hetgeen de kwaliteit van de controle ten goede komt. Tegelijkertijd zal door het digitaal aanbieden van informatie ook het proces van voortgangsrapportage mogelijk verbeteren hetgeen verschillen tussen begroting/verwachting en realiteit zal verbeteren. 3.

Eén steekproef laat (te) grote verschillen zien over een relatief korte periode in verwachte uitgaven en het uiteindelijke resultaat. Met verdere verbeteringen in de P&C-producten zullen dergelijke afwijkingen weer minder voorkomen. Om verwachting en resultaat dichter bij elkaar te brengen zal binnen de ambtelijke organisatie gewerkt moeten worden aan een strak en transparant controlproces. In dat controlproces moet nadrukkelijk aandacht zijn voor het tijdig signaleren van afwijkingen in de voortgang van projecten, zodat de afwijkingen ook tijdig worden opgenomen in de prognoses. Dat zal samen met een digitaal aanbod van dashboards raadsleden actuele informatie kunnen bieden. 4. Er dient permanent aandacht te zijn voor de mogelijkheden om de verbinding te maken tussen de uitgaven van de gemeente en de met dat geld beoogde maatschappelijke doelen. 5. Het is aan te bevelen de politieke behandeling van de P&C-producten te versterken. Immers politieke doelen zijn alleen te realiseren als daarvoor ook middelen beschikbaar zijn. De P&Cproducten moeten raadsleden inzicht bieden in waar (financiële) ruimte is (te vinden) voor intensivering van specifieke doelen of waar volgens politieke inzichten juist geen aandacht meer voor moet zijn.

Om het politieke debat te versterken is inzicht in de samenhang van de diverse geldstromen en de mate waarin de Raad daarin wijzigingen aan kan brengen noodzakelijk. Hiervoor is ten minste noodzakelijk dat in de diverse rapportages onderscheid moet zijn in incidenteel en structureel als ook in wettelijk geoormerkt of vrij te besteden geld. Tegelijkertijd is het aan te raden meerdere malen raadsleden een “cursus” aan te bieden in gemeentefinanciën en voor behandeling van de kadernota en de begroting raadsleden mee te nemen in opbouw en inhoud van deze P&C-producten. 6. Het strekt tot aanbeveling als binnen de betrokken ambtelijke organisatie er gelegenheid wordt gecreëerd om zich structureel te oriënteren op de bruikbaarheid van ‘best practices’, zoals die elders worden toegepast.

pagina 30/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Bijlage A

Geïnterviewde personen

Datum

Naam

Functie / Organisatie

1 juli 2020

Paul Schaddé van Dooren

Gemeenteadviseur, HLTsamen

1 juli 2020

Pieter Jan Gutter

Teammanager financiën, HLTsamen

1 juli 2020

Sandra de Lange

Concerncontroller, HLTsamen

1 juli 2020

Niek Albers

Teammanager, HLTsamen

3 juli 2020

Ilse Dirven

Strateeg, HLTsamen

3 juli 2020

Leonie Stortenbeker

Strateeg, HLTsamen

8 juli 2020

Arianne van Duijn

Medewerker Planning en Control, HLTsamen

8 juli 2020

Miriam van de Ven

Teammanager, HLTsamen

8 juli 2020

Martin Martens

Domeinadviseur, HLTsamen

8 juli 2020

Anne de Jong

Portefeuillehouder financiën, Hillegom

10 juli 2020

Kees van der Zwet

Portefeuillehouder financiën, Lisse

pagina 31/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Bijlage B

Geraadpleegde documentatie

HLT-samen Documentnaam Definitieve rapportage Tussenevaluatie HLTsamen (2019) Spoorboekje Planning & Controlcyclus HLTsamen (versies 2019 en 2020) PC-kalender 2020 Specifieke documenten Lisse Documentnaam Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2017 Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2018 Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2019 Documenten m.b.t. begrotingscyclus 2020 tot en met de 1e begrotingswijziging Projectenboek Lisse 2020 Diverse raadsdocumenten

Specifieke documenten Hillegom Documentnaam Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2017 Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2018 Alle documenten m.b.t. begrotingscyclus 2019 Kadernota en begroting 2020 Diverse raadsdocumenten

pagina 32/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Bijlage C

Beschrijving van Best Practices

De onderzoekers hebben aandacht besteed aan de aanpak van de P&C-Cyclus bij andere gemeenten. Hieruit zijn enkele ‘best practices’ naar voren gekomen die veelbelovend zijn om in Hillegom en Lisse een bijdrage te kunnen leveren aan het versterken van de P&C-Cyclus. Tijdens de bijeenkomsten met de raadsleden zijn deze voorbeelden gedeeld met de raadsleden ter inspiratie voor verbeteringen. De methode Duisenberg (werken met rapporteurs) Deze methode is in 2012 ontwikkeld door Pieter Duisenberg voor de Tweede Kamer en is inmiddels ook bij verschillende gemeenten gebruikt. De methode dient om alle Kamerleden een gelijke informatiepositie te geven, een gedegen controle uit te voeren en het politieke debat over het beleid aan te zwengelen. Wanneer er bijvoorbeeld een begroting uitkomt, worden uit de Kamercommissie twee rapporteurs benoemd. Om het objectief te houden, is ervoor gekozen om één Kamerlid van de coalitie te koppelen aan één Kamerlid van de oppositie. Vervolgens analyseren zij samen met ambtelijke ondersteuning de begroting. Dit doen zij aan de hand van een standaardvragenlijst met zes vragen (zie kader). De bevindingen van de rapporteurs worden daarna via een presentatie gedeeld met de andere Kamerleden. Zij bereiden met elkaar vragen voor die aan de minister gesteld worden ter verbetering van de documenten en het beleid (VNG Magazine 2017/6).

https://vng.nl/artikelen/methode-duisenberg-raadsrapporteurs-het-experimenteren-waard De zes hoofdvragen die Kamerleden volgens de methode-Duisenberg kunnen stellen bij het controleren van de begroting en de verantwoording: ‒ ‒ ‒ ‒ ‒ ‒

Wat is het beeld van het beleidsterrein op hoofdlijnen? Welke doelen zijn gepland/behaald? Welke prestaties zijn gepland/geleverd? Wat gaat het kosten/heeft het gekost? Wat is het oordeel over de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid? Welke conclusies en aanbevelingen heb ik (als rapporteur aan de commissie)?

Gemeenten die hebben geëxperimenteerd met de methode-Duisenberg zijn onder andere Amsterdam, Zeist en Heerhugowaard. Bij de gemeenten verdiepen één of twee raadsleden zich, met extra inhoudelijke, ambtelijke ondersteuning in een begrotingsprogramma of specifiek thema en rapporteren hun bevindingen aan de gehele raad. Gemeenten ervaren dat de methode aan de ene kant meer bruikbare informatie en beter inzicht in prestaties oplevert, aan de andere kant is de methode arbeidsintensief voor de raadsleden en de ambtelijke ondersteuning (Peters en Castenmiller 2019/34). https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf Varianten van ‘eigentijds en maatschappelijk verantwoorden’ Er zijn gemeenten die met varianten van de methode-Duisenberg werken. Bij de gemeente Eindhoven worden door de raad maatschappelijke verkenningscommissies ingesteld, die een keuze maken voor een specifiek thema. De samenstelling van die commissie gaat ‘dwars door partijen heen’. De commissie gaat op 'fact-finding' missie in de stad, hebben onderling een debat over de opgedane inzichten en rapporteren daarover aan de voltallige raad. Het verschil hierbij is dat de commissie niet met de ambtelijke organisatie naar de stukken gaat kijken, maar de stad in gaat om daar met burgers en bedrijven te praten om inzichten op te doen voor het debat over de planning- en controldocumenten.

pagina 33/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

CONCEPT

Pressure cooker aanpak Een andere methode die de gemeente Veldhoven sinds 2010 hanteert is de pressure cooker aanpak. Deze methode is er op gericht om alle betrokkenen bij de P&C-Cyclus uit de ambtelijke organisatie voor een korte tijd bij elkaar te zetten en gezamenlijk te laten werken aan de begroting. Hierdoor kan er sneller en eenvoudiger afgestemd worden en kan er in korte tijd veel werk verzet worden. Gedurende 5 werkdagen wordt een aantal voorbereidende taken opgepakt aan de hand van een uitgebreid draaiboek en plan. De betrokkenen zitten in een gezamenlijke ruimte waar ze kunnen samenwerken, zodat de laatste werkversie van de begroting wordt opgesteld. Belangrijk hierbij is dat er voor deze week al voldoende werk is verricht, omdat niet al het werk in deze week past (VNG Praktijkvoorbeelden, 2017). https://vng.nl/praktijkvoorbeelden/pressure-cooker-aanpak Deze methode kan met name interessant zijn voor Hillegom en Lisse vanwege het samenwerkingsverband HLTsamen. In korte tijd zouden hiermee alle betrokkenen uit de ambtelijke organisaties van HLTsamen en de drie gemeenten gezamenlijk kunnen werken aan alle vier de begrotingen. Hierdoor is er eenvoudiger en sneller af te stemmen en kunnen de verschillende stukken beter op elkaar worden afgestemd. Digitale stukken Meerdere gemeenten, waaronder Leusden, gebruiken een website om de P&C-documenten digitaal te publiceren.

Dit heeft tot doel de stukken transparant, leesbaar en inzichtelijk te maken. Niet alleen voor raadsleden, maar ook voor inwoners en andere belangstellenden. Leusden gebruikt de planningen controlwebsite sinds de begroting van 2017. De website geeft de mogelijkheid om informatie uit verschillende domeinen, algemene dekkingsmiddelen, onvoorzien en de financiële begroting snel vindbaar te maken. De geïnteresseerde kiest bijvoorbeeld eerst voor de begroting van 2020 en ziet vervolgens in een oogopslag de totale inkomsten en uitgaven visueel weergeven. Vervolgens klikt zij naar het Domein Ruimte en ziet hier weer de totale inkomsten en uitgaven. Dan kan er gekozen worden voor de verschillende programma’s binnen Ruimte waar de geïnteresseerde snel de ambities, context en achtergrond ziet en de vragen: Wat willen we bereiken? en Wat gaan we daarvoor doen? beantwoord worden. Als laatste worden op de website van de gemeente Leusden de BBV indicatoren in een grafiek weergegeven waarin eenvoudig vergeleken kan worden met voorgaande jaren en met een gemiddelde van gemeenten van dezelfde omvang. https://leusden.begrotingsapp.nl/ Dashboard De gemeente Breda heeft een digitaal dashboard gemaakt waarin de relatie tussen financiën en beleidsdoelen overzichtelijk zijn.

Het dashboard bevat grafieken, schema's en wijzerplaten die de samenhang tussen financiële weerbaarheid, financiële positie en de actuele procentuele realisatie van de vijf belangrijkste beleidsdoelen weergeeft. Met het dashboard zien gemeenteraadsleden op een begrijpelijke manier wat de samenhang is en kunnen ze beter inhoudelijk sturen (Rekenkamer Breda i.s.m. Twynstra Gudde, 2018). https://rekenkamerbreda.nl/wp-content/uploads/rekenkamerbrief-bijgemeentelijk-jaarverslag-2017-plus-dashboard.pdf. Zowel het dashboard als de digitale stukken zijn er op gericht om raadsleden meer transparantie en inzicht te bieden. Beide maken de informatie eenvoudiger te vinden en visueel. Het verschil is dat bij het dashboard van Breda de samenhang tussen de financiën en beleidsdoelen tot doel zijn gesteld waardoor het vergelijken van de jaarrekening met de begroting en tussentijdse rapportages eenvoudiger is. Daarnaast biedt het dashboard een actueel overzicht van de financiën waardoor er tussen de officiële stukken informatie beschikbaar is voor raadsleden, wat hen de mogelijkheid geeft om vragen te stellen en bij te sturen. pagina 34/34

23 december 2020

PBLQ - De P&C-cyclus in Hillegom en Lisse

In onderstaande tabel zijn de bevindingen van een steekproef van verschillende P&C-producten weergegeven. De P&C-producten zijn door de onderzoekers getoetst aan de artikelen van de BBV. De begroting van 2017 en 2020 is getoetst en de jaarrekening van 2018. De belangrijkste conclusies die op basis hiervan zijn te trekken luidden: *De begroting van 2020 dekt meer artikelen van het BBV van de begroting van 2017. Er is daarmee een duidelijke positieve ontwikkeling gaande in het voldoen aan alle eisen van het BBV. Overigens wordt niet alleen ten aanzien van de conformiteit aan de BBV een verbetering waargenomen, maar ook in de wijze waarop de inhoud gepresenteerd wordt. *De doelstellingen van de programmabudgetten en de resultaatrekening behoren gekoppeld te zijn aan de prestatie indicatoren. Die koppeling is niet hard aangetroffen; er wordt namelijk niet duidelijk gemaakt hoe een bepaalde investering kan bijdragen aan verbetering van een specifieke indicator. HLT is wel bezig om de doelenboom beter te laten aansluiten en mogelijk in de komende jaren hieraan verder invulling te geven. *De post onvoorzien moet worden gerapporteerd. Een post onvoorzien wordt vaak gebruikt als risicoreservering voor dekking van onvoorziene projectkosten. Deze post wordt inderdaad apart gerapporteerd echter wel met een saldo 0 of erg klein.

Als verklaring hiervoor is aangegeven dat Hillegom en Lisse de post onvoorzien namelijk uit de algemene middelen dekt. *Het belang dat de gemeente in een verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar moet worden aangeven. Dergelijke aandeel verhoudingen zijn niet aangetroffen. *Er wordt in de begroting noch jaarrekening inzicht gegeven in overhead per programma. Echter er wordt wel een aparte HLT-begroting afgegeven.

ar re ke ni ng 2

0 20 2

7

gr ot in g

20 1

Hi l le

Hi l le

go m

go m

Ja

Be

gr ot in g Be go m Hi l le

BBV eisen

01 8

Begrotingen en Jaarrekeningen

In deze begroting een beperkt aantal nieuwe zaken. Onderdelen soms op een andere wijze beschreven/gepresenteerd dan eerder. Dit heeft alles te maken met de wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

programma´s zijn gewijzigd tov 2017. toegevoegd is de begroting in 1 oogopslag, een mooi en duidelijk compleet overzicht. Andere Jaarrekening heeft dezelfde vormgeving indeling als de begroting.

Hoofdstuk I. Algemene bepalingen Artikel 2 1 Voor de begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de uitvoeringsinformatie wordt een stelsel van baten en lasten gehanteerd. ja 2 De baten en de lasten van het begrotingsjaar worden in de begroting, de jaarstukken en de uitvoeringsinformatie opgenomen, onverschillig of zij tot inkomsten of uitgaven in dat jaar leiden, onderscheidenlijk hebben geleid. ja 3 De baten en lasten worden geraamd dan wel verantwoord tot hun brutobedrag. niet gespecificeerd 4 Onder de baten en lasten worden ook begrepen de over het eigen vermogen en de voorzieningen berekende bespaarde rente. ja 5 Onder baten en lasten wordt ook begrepen de heffing van de vennootschapsbelasting. Deze heffing wordt geraamd en verantwoord op basis van de fiscale grondslag. niet gespecificeerd Artikel 3 1 De begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de uitvoeringsinformatie geven volgens normen die voor gemeenten en provincies als aanvaardbaar worden beschouwd een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de baten en de lasten. In het bijzonder provinciale staten en de raad moeten in staat zijn zich een zodanig oordeel te vormen.

ter onderzoek 2 De begroting, de meerjarenraming en de uitvoeringsinformatie geven duidelijk en stelselmatig de omvang van alle geraamde baten en lasten, alsmede het saldo ervan weer. De begroting geeft tevens duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie. ja

ja

ja

ja

ja

niet gespecificeerd

niet gespecificeerd

ja

ja

niet gespecificeerd

niet gespecificeerd

ter onderzoek

ter onderzoek

ja

ja

ja

ja

ja

ja

nvt

nvt

ja

ja

ja ja

ja ja

nvt nvt

ja ja

ja ja

nvt nvt

ja ja ja

ja ja ja

nvt nvt nvt

ja ja

ja ja

nvt nvt

3 De jaarstukken en de uitvoeringsinformatie geven getrouw, duidelijk en stelselmatig de baten en lasten van het begrotingsjaar, alsmede het saldo ervan weer. De jaarrekening geeft tevens een getrouw, duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie aan het einde van het begrotingsjaar. ja Artikel 4 1 De indeling van de begroting en de jaarstukken is identiek. ja 2 Indien de indeling van de begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de uitvoeringsinformatie afwijkt van die van het voorafgaande begrotingsjaar worden in de toelichting de verschillen aangegeven en worden de redenen die tot de afwijking hebben geleid uiteengezet. ja Artikel 5 Verbonden partijen worden niet geconsolideerd in de begroting en jaarstukken. ja

Hoofdstuk II. De begroting en de toelichting Titel 2.1. Algemeen Artikel 7 1 De begroting bestaat ten minste uit: a. de beleidsbegroting; b. de financiële begroting. 2 De beleidsbegroting bestaat ten minste uit: a. het programmaplan; b. de paragrafen. 3 De financiële begroting bestaat ten minste uit: a. het overzicht van baten en lasten en de toelichting; b. de uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting; c. de bijlage met het overzicht van de geraamde baten en lasten per taakveld. Titel 2.2. Het programmaplan Artikel 8 1 Het programmaplan bevat: a. de te realiseren programma's; b. een overzicht van de algemene dekkingsmiddelen;

ar re ke ni ng 2

0 20 2

7

gr ot in g

20 1

In deze begroting een beperkt aantal nieuwe zaken. Onderdelen soms op een andere wijze beschreven/gepresenteerd dan eerder. Dit heeft alles te maken met de wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). ja nee nee ja

programma´s zijn gewijzigd tov 2017. toegevoegd is de begroting in 1 oogopslag, een mooi en duidelijk compleet overzicht. Andere Jaarrekening heeft dezelfde vormgeving indeling als de begroting. ja nvt ja nvt ja nvt ja nvt

c. een overzicht van de kosten van overhead; d. het bedrag voor de heffing voor de vennootschapsbelasting, en e. het bedrag voor onvoorzien. 2 Een programma is een samenhangend geheel van activiteiten. 3 Het programmaplan bevat per programma: a. de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten, ten minste toegelicht aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen ja geen toelichting met beleidsindicatoren; prestatieindicatoren b. de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken, en de betrokkenheid hierbij van verbonden partijen; ja c. de raming van baten en lasten. ja 4 De provincie onderscheidenlijk gemeente kan de baten en lasten per programma verdelen in de onderdelen baten en lasten voor prioriteiten en voor overig. niet gedaan 5 Het overzicht algemene dekkingsmiddelen bevat ten minste: a. lokale heffingen, waarvan de besteding niet gebonden is; ja b. algemene uitkeringen; ja c. dividend; ja d. saldo van de financieringsfunctie; ja e. overige algemene dekkingsmiddelen. ja 6 Het bedrag voor onvoorzien wordt geraamd voor de begroting in zijn geheel of per programma. niet gedaan Titel 2.3. De paragrafen Artikel 9 1 In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede tot de lokale heffingen.

ja 2 De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie onderscheidenlijk gemeente niet aan de orde is: a. lokale heffingen; ja b. weerstandsvermogen en risicobeheersing; ja c. onderhoud kapitaalgoederen; ja d. financiering; ja e. bedrijfsvoering; verwijzing naar andere begroting f. verbonden partijen; ja g. grondbeleid. ja Artikel 10 De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste: a. de geraamde inkomsten; b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd; d. een aanduiding van de lokale lastendruk; e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. Artikel 11 1 Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b.

alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2 De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's; d. een kengetal voor de: 1a°. netto schuldquote; 1b°. netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; 2°. solvabiliteitsratio; 3°. grondexploitatie; 4°. structurele exploitatieruimte; en 5°. belastingcapaciteit. e. een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie.

Hi l le

Hi l le

go m

go m

Ja

Be

gr ot in g Be go m Hi l le

BBV eisen

01 8

Begrotingen en Jaarrekeningen

ja geen toelichting met prestatieindicatoren

nvt

ja ja

nvt nvt

niet gedaan

nvt

ja ja ja ja ja

nvt nvt nvt nvt nvt

ja, wel onwaarschijnlijk klein

nvt

ja

nvt

ja ja ja ja verwijzing naar andere begroting ja ja

nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt

ja ja

nvt nvt

ja ja ja

nvt nvt nvt nvt

ja

nvt

ja

nvt

ja ja ja ja ja ja

nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt nvt

ja

nvt

ja ja

ar re ke ni ng 2

0 20 2

7

gr ot in g

20 1

In deze begroting een beperkt aantal nieuwe zaken. Onderdelen soms op een andere wijze beschreven/gepresenteerd dan eerder. Dit heeft alles te maken met de wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

programma´s zijn gewijzigd tov 2017. toegevoegd is de begroting in 1 oogopslag, een mooi en duidelijk compleet overzicht. Andere Jaarrekening heeft dezelfde vormgeving indeling als de begroting.

3 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de wijze waarop de kengetallen, genoemd in het tweede lid, onderdeel d, door provincies en gemeenten worden vastgesteld en in de begroting en het jaarverslag worden opgenomen. Artikel 12 1 De paragraaf betreffende het onderhoud van kapitaalgoederen bevat ten minste de volgende kapitaalgoederen: a. wegen; b. riolering; c. water; d. groen; e. gebouwen. 2 Van de kapitaalgoederen, bedoeld in het eerste lid, wordt aangegeven: a. het beleidskader; b. de uit het beleidskader voortvloeiende financiële consequenties; c. de vertaling van de financiële consequenties in de begroting. Artikel 13 De paragraaf betreffende de financiering bevat in ieder geval de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille en geeft inzicht in de rentelasten, het renteresultaat, de wijze waarop rente aan investeringen, grondexploitaties en taakvelden wordt toegerekend en de financieringsbehoefte. Artikel 14 De paragraaf betreffende de bedrijfsvoering geeft ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. Artikel 15 1 De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; b. de lijst van verbonden partijen, die wordt onderverdeeld in: 1°. gemeenschappelijke regelingen; 2°.